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CONTROL JUDICAL DE SANCIONES DISCIPLINARIAS A TRABAJADOR OFICIAL-Es competencia de la jurisdicción ordinaria
El demandante prestaba sus servicios a la empresa UNE EPM Telecomunicaciones S.A. en condición de trabajador oficial. Por su parte, el artículo 25 de la Ley 734 de 2002 dispuso que los servidores públicos son destinatarios de la ley disciplinaria, categoría dentro de la que se incluyen los trabajadores oficiales; sin embargo, esta circunstancia no implica que las controversias relacionadas con el ejercicio de tal potestad sean de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En efecto, tratándose del poder disciplinario del empleador respecto de un trabajador oficial, la facultad sancionadora –ius puniendi- está íntimamente ligada a la relación laboral que le permite ejercerla, con fundamento en la normativa aplicable, la cual puede estar contenida en la ley o en los reglamentos de la entidad. Contrario sensu, sin la existencia del contrato de trabajo no podría aquél desplegar su autoridad correctiva, que eventualmente deriva en la imposición de la sanción de destitución, la cual constituye justa causa para dar por terminado el vínculo. Así las cosas, teniendo en cuenta que el actor solicita la nulidad de los fallos disciplinarios por medio de los cuales la empresa UNE EPM Telecomunicaciones S.A., en su condición de empleadora y en ejercicio de la potestad disciplinaria que legalmente le fue atribuida, impuso la sanción de destitución e inhabilidad general por el término de 12 años, se concluye que el asunto puesto a consideración de esta Corporación es de carácter laboral originado en un contrato de trabajo. (...) En consecuencia, conforme a los artículos 104, 105 y 152 del CPACA y 2 de la Ley 712 de 2001, la materia objeto de estudio escapa al ámbito de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. De acuerdo con lo expuesto, la controversia planteada en el sub lite corresponde a la justicia ordinaria laboral, por disponerlo así el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y porque el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo determina los asuntos de competencia de esta jurisdicción, con expresa exclusión de las acciones de carácter laboral que provengan de un contrato de trabajo.
FUENTE FORMAL : LEY 1437 DE 2011- ARTÍCULO 104 / LEY 712 DE 2001
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Bogotá, D. C., trece (13) de febrero de dos mil diecinueve (2019).
Radicación número: 05001-23-33-000-2014-00159-01(4566-16)
Actor: CARLOS MARIO RENDÓN RENDÓN
Demandado: UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A.
Se encuentra a Despacho el expediente con radicado interno 4566-2016 para resolver el recurso de apelación interpuesto por el accionante contra la sentencia de 18 de agosto de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el señor Carlos Mario Rendón Rendón contra la Empresa UNE EPM Telecomunicaciones S.A.; sin embargo, el consejero conductor del proceso advierte que el asunto objeto de enjuiciamiento es de competencia de la jurisdicción ordinaria, en la especialidad laboral, por las razones que procederán a exponerse:
- Pretensiones de la demanda
- Naturaleza del vínculo laboral del demandante
- De la competencia del Consejo de Estado
- Consecuencias de la declaratoria de falta de competencia
El señor Carlos Mario Rendón Rendón, actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la nulidad de los fallos disciplinarios de primera y segunda instancia proferidos el 27 de mayo de 2013 y el 14 de junio de 2013 por la Oficina de Control Interno Disciplinario y el presidente de la Empresa UNE EPM Telecomunicaciones S.A., a través de los cuales se le declaró responsable disciplinariamente; como consecuencia, se le impuso la sanción de destitución del cargo de chofer de equipos especiales e inhabilidad general por el término de 12 años.
A título de restablecimiento del derecho, el actor solicitó condenar a la entidad demandada a: i) reintegrarlo al cargo que desempeñaba al momento de la desvinculación del servicio o a otro de igual o superior jerarquía; ii) pagar los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir con ocasión del correctivo disciplinario impuesto; y iii) reconocer la indemnización establecida en la convención colectiva del trabajo suscrita por la Empresa UNE EPM Telecomunicaciones S.A. y su sindicato.
Conforme al certificado de existencia y representación aportado al plenario[1], se encuentra acreditado que la Empresa UNE EPM Telecomunicaciones S.A. fue constituida como una sociedad anónima, de carácter comercial, bajo la forma de una empresa de servicios públicos oficial, regulada por la Ley 142 de 1994.
A su turno, la apoderada judicial de la empresa demandada, mediante memorial de 14 de octubre de 2014[2], presentó alegatos de conclusión y precisó que «las personas que prestan sus servicios en UNE EPM TELECOMUNICACIONES S.A. tienen el doble carácter de: i) trabajadores particulares vinculados mediante contrato de trabajo y ii) de servidores públicos, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 123 de la Constitución Política de Colombia y en el artículo 73 inciso 2 de la Ley 1341 de 2009, que remite a los artículos 41 y siguientes de la Ley 142 de 1994, esto es, se sujetan a un régimen de contratación que es el de Derecho Privado –Código Sustantivo del trabajo- y a la ley disciplinaria, competencia asignada en virtud de los artículos 75 y 76 de la ley 734 de 2002, por la cual se expidió el Código Disciplinario Único».
A su vez, en el expediente se encuentra acreditado que el demandante se vinculó a Empresas Públicas de Medellín por medio de un contrato de trabajo a término indefinido[3], en el cual se estipuló que «EL TRABAJADOR tendrá derecho a las prestaciones sociales consagradas en las disposiciones que regulan las relaciones entre patronos y trabajadores oficiales». Igualmente, se observa que en este caso operó una sustitución patronal, en virtud de la cual el actor siguió prestando sus servicios a UNE EPM Telecomunicaciones S.A., pero respetando el contrato de trabajo suscrito en un principio con el primer empleador, así como las condiciones laborales.
A su turno, en acatamiento de la sanción disciplinaria que impusieron los actos ahora enjuiciados, el subdirector de control disciplinario de UNE EPM Telecomunicaciones S.A. dio por terminado el contrato de trabajo del señor Carlos Mario Rendón Rendón, a partir del 24 de junio de 2013[4].
En este orden de ideas, se encuentra acreditado que el demandante se vinculó laboralmente en condición de trabajador oficial a la empresa UNE EPM Telecomunicaciones S.A., en virtud de un contrato de trabajo para desempeñarse como chofer de equipos especiales. Al respecto, la Subdirección de relaciones laborales hizo constar que desde el 28 de junio de 1993, el señor Carlos Mario Rendón Rendón estaba vinculado a la empresa en el cargo de chofer de equipos especiales y «su relación laboral es a Término Indefinido»[5].
Bajo este contexto, y con base en los criterios orgánico, funcional y de vinculación para clasificar a los servidores públicos, en consonancia con el contrato de trabajo a término indefinido suscrito el 27 de junio de 1993, se puede establecer que el demandante se vinculó a la Empresa demandada como trabajador oficial, condición que mantuvo hasta el momento de su retiro.
Es oportuno precisar que la demanda objeto de estudio se presentó en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, entonces, para efectos de determinar la competencia en el presente asunto debe acudirse al primero de los mencionados estatutos, cuyas normas pertinentes prescriben:
Artículo 104. De la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
[...]
Artículo 105. Excepciones. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos:
[...]
4. Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.
Artículo 152. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:
[...]
2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
[...]. (Resaltado fuera del texto).
A su turno, la Ley 712 de 2001, «por la cual se reforma el Código Procesal del Trabajo», en su artículo 2 dispone:
Artículo 2º. El artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social quedará así: "ARTICULO 2º. Competencia general. La jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de:
1. Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo.
[...].
Ahora bien, conforme se expuso en el acápite precedente, para el momento de expedición de los actos enjuiciados, el demandante prestaba sus servicios a la empresa UNE EPM Telecomunicaciones S.A. en condición de trabajador oficial.
Por su parte, el artículo 25 de la Ley 734 de 2002 dispuso que los servidores públicos son destinatarios de la ley disciplinaria, categoría dentro de la que se incluyen los trabajadores oficiales; sin embargo, esta circunstancia no implica que las controversias relacionadas con el ejercicio de tal potestad sean de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En efecto, tratándose del poder disciplinario del empleador respecto de un trabajador oficial, la facultad sancionadora –ius puniendi- está íntimamente ligada a la relación laboral que le permite ejercerla, con fundamento en la normativa aplicable, la cual puede estar contenida en la ley o en los reglamentos de la entidad. Contrario sensu, sin la existencia del contrato de trabajo no podría aquél desplegar su autoridad correctiva, que eventualmente deriva en la imposición de la sanción de destitución, la cual constituye justa causa para dar por terminado el vínculo.
Así las cosas, teniendo en cuenta que el actor solicita la nulidad de los fallos disciplinarios por medio de los cuales la empresa UNE EPM Telecomunicaciones S.A., en su condición de empleadora y en ejercicio de la potestad disciplinaria que legalmente le fue atribuida, impuso la sanción de destitución e inhabilidad general por el término de 12 años, se concluye que el asunto puesto a consideración de esta Corporación es de carácter laboral originado en un contrato de trabajo. En consecuencia, conforme a los artículos 104, 105 y 152 del CPACA y 2 de la Ley 712 de 2001, la materia objeto de estudio escapa al ámbito de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En tal sentido, la Corte Suprema de Justicia ha sostenido que «las controversias suscitadas en razón del desarrollo de la relación, hasta su extinción, inclusive, son de competencia de la jurisdicción ordinaria en la especialidad laboral, sin que tenga ninguna importancia que a la decisión de romper el nexo contractual, se le haya investido de la formalidad de un acto administrativo, en tanto que, por lo menos en el ámbito laboral, sus decisiones no cuentan con los privilegios de ejecutoriedad y de presunción de legalidad, que sí ostentan las determinaciones que adopta una entidad pública cuando actúa en otro escenario»[6].
Como precedente de este pronunciamiento, la Sala Laboral citó la sentencia de 14 de agosto de 2002, dictada dentro del proceso 18563, reiterada en el fallo de 3 de marzo de 2009, radicado: 33571.
En la primera se precisó que las relaciones de un trabajador oficial están regidas por un contrato celebrado entre quien presta el servicio y quien ejerce el poder subordinante. De forma que actuaciones como la cancelación del contrato de trabajo y el reconocimiento de un derecho prestacional, en rigor no están regladas por las formalidades establecidas por el derecho administrativo para los empleados públicos y, por ende, no son de aplicación en estos eventos los preceptos del Código Contencioso Administrativo, «porque en estricto sentido no se está en presencia de verdaderos actos administrativos, así se les dé formalmente esa apariencia, sino para fines laborales de actos de un empleador en desarrollo de un contrato de trabajo, de forma análoga a como lo haría un empresario particular, dado que si bien en algunos casos son distintos los derechos legales prestacionales de unos y otros servidores, el núcleo esencial de la relación es similar, como lo es también su nacimiento, desenvolvimiento y fenecimiento».
Agregó la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia: «Una interpretación contraria, conduciría a partir de la presunción de legalidad del acto, lo que sería aún más gravoso desde el punto de vista probatorio para el trabajador oficial además que los jueces de la jurisdicción ordinaria no están instituidos para juzgar la legalidad de "actos administrativos", ya que su misión apunta a determinar si frente a las normas sustanciales laborales o de seguridad social el demandante tiene o no derecho a lo pedido».
Por su parte, en la segunda de las mencionadas sentencias se advirtió:
La Corte advierte y reitera, entonces, que una empresa industrial, cuando actúa en el ámbito jurídico de una relación con un trabajador oficial suyo, se desenvuelve como un empleador particular, de suerte que los actos que profiera no gozan de inmunidad ante los jueces laborales. De lo contrario, para poner un ejemplo, la resolución en la que esgrimiera una causal para despedirlo tendría que ser demandada previamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa, y el trabajador oficial estaría inhabilitado para reclamar, contra el hipotético despido, directamente ante la jurisdicción ordinaria.
En pronunciamiento posterior[7], la Sala de Casación Laboral determinó lo siguiente:
[...] la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral viene dada desde que el promotor del proceso en la demanda inicial afirma que tiene una relación laboral regida por un contrato de trabajo (ficto-presunto o expreso) con una entidad u organismo de la administración pública, bien sea con miras a obtener el reconocimiento de beneficios y derechos legales o extralegales exclusivos de los trabajadores oficiales o discutir sobre los ya existentes, pretensiones que obviamente invitan al juez a razonar sobre la categoría laboral del funcionario como requisito sustantivo previo a resolver cualquier punto relacionado con el contrato de trabajo.
De acuerdo con lo expuesto, la controversia planteada en el sub lite corresponde a la justicia ordinaria laboral, por disponerlo así el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y porque el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo determina los asuntos de competencia de esta jurisdicción, con expresa exclusión de las acciones de carácter laboral que provengan de un contrato de trabajo.
El artículo 138 del Código General del Proceso[8], aplicable por remisión expresa de los artículos 208 y 306 del CPACA, regula la falta de jurisdicción o competencia en los siguientes términos:
Artículo 138. Efectos de la declaración de falta de jurisdicción o competencia y de la nulidad declarada. Cuando se declare la falta de jurisdicción, o la falta de competencia por el factor funcional o subjetivo, lo actuado conservará su validez y el proceso se enviará de inmediato al juez competente; pero si se hubiere dictado sentencia, esta se invalidará.
La nulidad solo comprenderá la actuación posterior al motivo que la produjo y que resulte afectada por este. Sin embargo, la prueba practicada dentro de dicha actuación conservará su validez y tendrá eficacia respecto de quienes tuvieron oportunidad de controvertirla, y se mantendrán las medidas cautelares practicadas.
El auto que declare una nulidad indicará la actuación que debe renovarse.
En relación con la disposición normativa en comento, la Corte Constitucional precisó que el legislador actuó dentro de su ámbito de competencia y lejos de afectar el derecho al juez natural, en realidad privilegió el acceso a la administración de justicia, la tutela judicial efectiva, la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, así como los principios de celeridad y economía que orientan la función jurisdiccional. Al respecto, sostuvo[9]:
[...] Así, la decisión tomada por el legislador, dentro de su margen constitucional de configuración normativa para hacer efectivo el debido proceso[10], resultó de una conciliación de los imperativos que confluyen en la configuración legal del proceso y tomó en consideración que la instrucción del proceso llevada a cabo por el juez que en su momento se consideró como competente para hacerlo, fue realizada con el respeto de las garantías del debido proceso y llevado a cabo por un juez de la República, provisto de las garantías orgánicas y estatutarias de su cargo[11]. La medida en cuestión parte de reconocer el carácter insustancial del vicio que se derivaría de la instrucción del asunto[12] por parte de un juez que en su momento se consideró competente, es decir, que la repetición por parte del segundo juez de los actos procesales realizados, incluidas las pruebas practicadas, en nada mejoraría las garantías de independencia, imparcialidad, defensa y contradicción que ya fueron ofrecidas por un juez de la República, legalmente estatuido. [...].
En este orden de ideas, dando aplicación a los artículos 16 y 138 del Código General del Proceso, se remitirá el proceso de la referencia al Juez Laboral del Circuito de Medellín – Antioquia (reparto), para que continúe con la instrucción del presente asunto, con la aclaración de que lo actuado hasta el momento conservará su validez, en aras de salvaguardar los principios de eficiencia y economía procesal; sin embargo, se dejará sin efectos la sentencia de 18 de agosto de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, toda vez que, por mandato legal, es el único acto procesal que se encuentra sujeto a invalidación en razón a la declaratoria de falta de jurisdicción.
En mérito de lo expuesto, el Despacho
Resuelve
Primero. Declarar que el Consejo de Estado carece de jurisdicción y competencia para conocer del presente proceso, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones de esta providencia.
Segundo. Declarar que la competencia para continuar con el trámite de la demanda de la referencia, es de los Jueces Laborales del Circuito de Medellín – Antioquia (reparto), en primera instancia.
Tercero. Por Secretaría de la Sección Segunda de esta Corporación, remítase el expediente a los Juzgados Laborales del Circuito de Medellín – Antioquia (reparto), para que se continúe con la instrucción del presente asunto, con la aclaración de que lo actuado hasta el momento conservará validez con excepción de la sentencia de 18 de agosto de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que se deja sin efectos, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y lo establecido en los artículos 16 y 138 del Código General del Proceso.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Consejero de Estado
cgg/ddg
[1] Folios 426 a 436 del expediente.
[2] Folios 525 a 545 del expediente.
[3] Folios 6 a 7 del expediente.
[4] Folio 5 del expediente.
[5] Folio 9 del expediente.
[6] Sala de Casación Laboral, sentencia de 6 de diciembre de 2011, radicado 40213.
[7] Sala de Casación Laboral. Sentencia del 9 de julio de 2014. Radicado 43847.
[8] Esta disposición normativa es concordante con lo dispuesto en el artículo 16 del CGP, cuyo tenor literal es el siguiente:
Artículo 16. Prorrogabilidad e improrrogabilidad de la jurisdicción y la competencia. La jurisdicción y la competencia por los factores subjetivo y funcional son improrrogables. Cuando se declare, de oficio o a petición de parte, la falta de jurisdicción o la falta de competencia por los factores subjetivo o funcional, lo actuado conservará validez, salvo la sentencia que se hubiere proferido que será nula, y el proceso se enviará de inmediato al juez competente. Lo actuado con posterioridad a la declaratoria de falta de jurisdicción o de competencia será nulo.
La falta de competencia por factores distintos del subjetivo o funcional es prorrogable cuando no se reclame en tiempo, y el juez seguirá conociendo del proceso. Cuando se alegue oportunamente lo actuado conservará validez y el proceso se remitirá al juez competente.
[9] Sentencia C-537 de 2016, magistrado ponente: Dr. Alejandro Linares Cantillo.
[10] El que le "permite al legislador fijar las reglas a partir de las cuales se asegura la plena efectividad de los derechos al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia (arts. 29 y 229 C.P.)": Corte Constitucional, sentencia C-328/15. La amplitud de la competencia del legislador en materia procesal ha sido reconocida por esta Corte, entre otras sentencias en: C-742 de 1999, C-803 de 2000, C-591 de 2000, C-596 de 2000, C-927 de 2000, C-1717 de 2000, C-927de 2000 OJOOOOOOOO
[11] Corte Constitucional, sentencia C-154/16.
[12] Un vicio se entiende sustancial o insustancial, dependiendo de los efectos que acarree en las resultas del asunto o en cuanto al respeto de las garantías. La no sanción de los vicios insustanciales se fundamenta en la prevalencia del derecho sustancial, sobre el procesal (artículo 228 de la Constitución). Esta lógica es la que inspira el numeral 4 del artículo 136 del CGP al disponer que "La nulidad se considerará saneada en los siguientes casos: (...) 4. Cuando a pesar del vicio el acto procesal cumplió su finalidad y no se violó el derecho de defensa".
"Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación"
Última actualización: 5 de octubre de 2020