CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS - Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Procuraduría Segunda Distrital / INVESTIGACION DISCIPLINARIA - Competencia. Empleados Rama Judicial

Cabe precisar que el control disciplinario tiene dos excepciones: (i) la potestad disciplinaria interna, que es ejercida por el nominador o por el superior jerárquico del servidor público; (ii) control disciplinario externo que corresponde al Procurador General de la Nación, sus delegados y agentes, en virtud de lo dispuesto por los artículos 118 y 277.6 de la Carta. Ese control disciplinario externo de la Procuraduría para ejercer la función disciplinaria sobre cualquier servidor público tiene el carácter de prevalente o preferente, esto es, permite desplazar al funcionario público  interno que esté adelantando la investigación, quien deberá suspenderla en el estado en que se encuentre y pasar el expediente a la Procuraduría. No obstante, si la Procuraduría decide no intervenir en el proceso disciplinario interno que adelanta la entidad a la cual presta sus servicios el servidor investigado, corresponderá a ésta tramitar y decidir el respectivo proceso. En este orden de ideas, la Sala concluye que el competente para conocer del proceso disciplinario en contra de la señora Sally Graciela Figueroa Diaz, Oficial Mayor de la Subsección “C” - Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, es su superior jerárquico, es decir,  los Magistrados que integran la Sección Segunda de dicha Corporación, al tenor de lo previsto en el articulo 115 de la ley Estatutaria de la Administración de Justicia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ENRIQUE JOSE ARBOLEDA PERDOMO

Bogotá D. C., veintiséis (26) de julio de dos mil siete (2007)

Radicación numero: 11001-03-06-000-2007-00059-00(C)

Actor: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION SEGUNDA

Demandado: PROCURADURIA SEGUNDA DISTRITAL

Corresponde a la Sala dirimir el conflicto negativo de competencias administrativas planteado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección C frente a la Procuraduría Segunda Distrital.

I. Antecedentes

Ante la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura acudió el Señor Gustavo Alberto Muñoz, para presentar una queja contra la Sección Segunda, Subsección “C” de Tribunal Administrativo de Cundinamarca, debido a la supuesta violación del articulo 31 del Decreto 2591 de 1991, a fin de que inicie, una Vigilancia Judicial Administrativa, de acuerdo con lo establecido en el numeral 6 del articulo 101 de la Ley 270 de 1996 y el Acuerdo 088 de 1997.

En radicación SAVJ 0634 - 06 Oficio No. 2954 del 27 de octubre de 2006, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, remite copia de la Actuación Administrativa –Solicitud de Vigilancia Judicial No. 11001-1101-001-2006-0634-,al Presidente de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

La Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, en Actuación Administrativa del 27 de octubre de 2006, resolvió: “Aceptar las exculpaciones manifestada por la doctora AMPARO OVIEDO PINTO, Magistrada Sección Segunda Subsección “C” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, archivar las presentes diligencias como Vigilancia Judicial Administrativa, remitir copias de la presente actuación al Presidente de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Dr. ILVAR NELSON AREVALO PERICO con el fin que él sea quien determine la posible falta disciplinaria en la que pudo incurrir la secretaria de la Subsección “C” y/o afectación de la calificación, en tratándose de servidor judicial de carrera”.

El doctor Ilvar Nelson Arévalo Perico presidente de la Subsección “C” Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en oficio No. 266427 del 14 de noviembre de 2006 envía diligencia remitida por la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura a la Procuraduría General de la Nación, citando la posición asumida por la Sección Segunda de la misma  de la misma corporación, mediante proveído con fecha del 16 de mayo de 2005, dentro del expediente No. 2005-00067 –queja disciplinaria contra los empleados de la Secretaria General del Tribunal Administrativo de Cundinamarca-, actor: Jairo Reyes Umaña.

Con oficio del 27 de abril de 2007, la Procuraduría Segunda Distrital no asumió el conocimiento del caso bajo estudio y remitió por competencia a la Secretaria General del Tribunal Administrativo  de Cundinamarca de la Subsección –C- Sección Segunda, para que se adelanten las diligencias disciplinarias contra Sally Graciela Figueroa Diaz, Oficial Mayor de la entidad.

II. Actuación procesal

Por reparto del 28 de junio de 2007 de la Sala de Consulta y Servicio Civil le correspondió al Consejero encargado Enrique José Arboleda Perdomo. El 29 de junio de 2007, de conformidad al articulo 4 de la Ley 954 de 2005 la Secretaria de la Sala fijó en lista por tres días para que las partes presentaran sus alegatos. El 4 de julio de 2007, vencido el término de fijación en lista, la Secretaría de la Sala ingresa el expediente al Despacho para proveer e informar que se presentaron alegatos de conclusión así:

La Procuraduría Segunda Distrital argumento: “ ...  Por se la Procuraduría General de la Nación la titular del ejercicio preferente del poder disciplinario, podrá avocar el conocimiento de las diligencias si lo considera procedente.

... Ahora bien, la Procuraduría General de la Nación  tiene la potestad legal para avocar o remitir el conocimiento de cualquier de investigación disciplina (sic) a quien corresponda ejercer el control disciplinario, de acuerdo con la competencia asignada.  En el presente caso, al tenor del art. 115 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996).

En el asunto bajo examen se le asignó la competencia para continuar con la investigación al superior inmediato de la investigada y por consiguiente no puede proponerse conflicto de competencia a la Procuraduría General de la Nación - Procuraduría Segunda Distrital-, con una entidad jurisdiccional, en este caso el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ya que se trata de entes de naturaleza diferentes y el conflicto de competencia se promovería al interior de cada entidad, según el caso que se ventile.

En consecuencia, se concluye que quien debe avocar el conocimiento de la conducta vulneratoria del derecho disciplinario desplegada por al señora SALLY G. FIGUEROA DIAZ, es el Tribunal  Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección c, tal como se expreso en el auto remisorio de la investigación disciplinaria calendado el 27 de abril de 2007.”

Por su parte el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Sub-Sección “C”, sostuvo: “... La oficial mayor de la Subsección “C” ejerce para todos los efectos legales la función de secretaria de dicha Subsección y ejerce sus funciones en coordinación con el Secretario de la Sección Segunda. De esta forma, el superior jerárquico de la Oficial Mayor no es ni la Secretaria General del Tribunal  - quien se encarga de asuntos meramente administrativos y no jurisdiccionales- ni el Secretario de la Sección Segunda –quien solo ejerce una labor de coordinación frente a los oficiales mayores de las Subsecciones-, si no el presidente de la Subsección “C”, no existiendo después de este, otro funcionario de más jerarquía dentro de la estructura de esta corporación que pueda fungir como superior jerárquico del Presidente de la Subsección pues los magistrados  y las secciones o Subsecciones tiene superior funcional que es el H. Consejo de Estado, más no superior jerárquico, dad la autonomía e independencia de la función que se desempeña.”

III. COMPETENCIA

La ley 734 de 2002, Código Disciplinario Unico, en relación con los conflictos de competencia que en materia disciplinaria se susciten, dispone:

 “Artículo 82. Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia.

Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto, en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que este dirima el conflicto. El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes.

El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente.” (Negrillas de la Sala).

La norma especial transcrita no es aplicable al presente conflicto  porque el Tribunal Contenciosos Administrativo de Cundinamarca y la Procuraduría Segunda Distrital, carecen de superior común inmediato, en consecuencia, se debe acudir a las disposiciones que regulan la definición de competencias administrativas.

Ahora bien, la administración  de justicia es una función pública nacional que, por la necesidad de hacer presencia en todo el territorio, se ejerce de manera desconcentrada, lo cual no impide que dada la naturaleza y especialidad de la misma, la Rama Judicial cumpla, en algunas ocasiones, funciones administrativas que permitan el normal desarrollo de los dependencias que la integran, como lo es el ejercicio de la potestad disciplinaria sobre sus empleados.  De igual forma, la Procuraduría General de la Nación, es un órgano de control de carácter nacional que tiene a su cargo, entre otras, la función  de ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas inclusive los de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley.

Al respecto, cabe señalar que los fallos disciplinarios son decisiones administrativas que pueden ser impugnados ante la jurisdicción contenciosa administrativa, salvo las providencias dictadas por las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura en ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria, dentro del alcance fijado por el artículo 111 del Estatuto Orgánico de la Administración de Justicia, pues en este caso se trata de actos jurisdiccionales no susceptibles de acción ante dicha jurisdicción y que adquieren fuerza de cosa juzgada cuando son decisiones de mérito.

En este orden de ideas, y teniendo en cuenta lo dispuesto por el artículo 33 del Código Contencioso Administrativo –adicionado por el artículo 4o. de la ley 954 de 2005- la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es competente para asumir el conocimiento del presente asunto por cuanto se trata de definir un conflicto de competencias administrativas entre organismos del orden  nacional.

IV. CONSIDERACIONES

El derecho disciplinario, al pretender garantizar el adecuado cumplimiento de   los fines y cometidos del Estado, hace relación a la potestad sancionadora que se le reconoce a la administración frente a los servidores públicos cuando éstos se apartan del cumplimiento de las obligaciones derivadas de la función que desempeñan o del servicio que prestan.

Si bien es cierto que la Constitución Política establece una cláusula general de competencia en materia disciplinaria a cargo de la Procuraduría General de la Nación, también lo es que no concentra tal función en cabeza de un organismo único, es así como dicho órgano ejerce su competencia respecto de todo servidor público, independientemente del organismo o rama a que pertenezca, salvo sobre aquellos que tengan fuero especial según la Constitución, caso en el cual el Procurador sólo tiene a su cargo la función de emitir concepto dentro del proceso que adelante la autoridad competente (art. 278.2 C.N.).

Así mismo, cabe precisar que el control disciplinario tiene dos excepciones: (i) la potestad disciplinaria interna, que es ejercida por el nominador o por el superior jerárquico del servidor público; (ii) control disciplinario externo que corresponde al Procurador General de la Nación, sus delegados y agentes, en virtud de lo dispuesto por los artículos 118 y 277.6 de la Carta.

Ese control disciplinario externo de la Procuraduría para ejercer la función disciplinaria sobre cualquier servidor público tiene el carácter de prevalente o preferente, esto es, permite desplazar al funcionario público  interno que esté adelantando la investigación, quien deberá suspenderla en el estado en que se encuentre y pasar el expediente a la Procuraduría. No obstante, si la Procuraduría decide no intervenir en el proceso disciplinario interno que adelanta la entidad a la cual presta sus servicios el servidor investigado, corresponderá a ésta tramitar y decidir el respectivo proceso.

Por ello el Código Disciplinario Unico, Ley 734 de 2002, en artículo 67 establece, en términos generales, el titular de la acción disciplinaria, así:

“Art. 67.  Ejercicio de la acción disciplinaria. La acción disciplinaria se ejerce por la Procuraduría General de la Nación; los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura; la Superintendencia de Notariado y Registro; los personeros distritales y municipales; las oficinas de control disciplinario interno establecidas en todas las ramas, órganos y entidades del Estado; y los nominadores y superiores jerárquicos inmediatos, en los casos a los cuales se refiere la presente ley.”

En tanto que la ley Estatutaria de la Administración de Justicia, ley 270 de 1996, en su artículo 115 señala la competencia para conocer de los procesos disciplinarios que se adelanten contra los empleados de la Rama Judicial en los siguientes términos:

“Art. 115.  Competencia de otras Corporaciones, funcionarios y empleados judiciales.  Corresponde a las Corporaciones, funcionarios y empleados pertenecientes a la Rama Judicial, conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados respecto de los cuales sean sus superiores jerárquicos, sin perjuicio de la atribución que la Constitución Política confiere al Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder disciplinario, conforme al procedimiento que se establezca en leyes especiales.

En el evento en que la Procuraduría General de la Nación ejerza este poder sobre un empleado en un caso concreto desplaza al superior jerárquico.”.

Del contenido de las normas transcritas se infiere que los empleados de la rama judicial deben ser investigados disciplinariamente por sus nominadores o superiores jerárquicos, así lo manifestó la Corte Constitucional en sentencia C-417 de 1993, en la cual dijo:

“En síntesis, las normas anteriores, interpretadas armónicamente, deben ser entendidas en el sentido de que, no siendo admisible que a una misma persona la puedan investigar y sancionar disciplinariamente dos organismos distintos, salvo expreso mandato de la Constitución, los funcionarios de la Rama Judicial -esto es aquellos que tienen a su cargo la función de administrar justicia (jueces y magistrados, con excepción de los que gozan de fuero constitucional)- pueden ser investigados y sancionados disciplinariamente por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, a menos que se produzca el indicado desplazamiento hacia el control externo de la Procuraduría. Los empleados de la Rama Judicial -es decir aquellos servidores que no administran justicia- están sujetos al juicio de sus superiores jerárquicos, sin detrimento de la competencia preferente de la Procuraduría General de la Nación.”

Ahora bien, en el evento de que la estructura organizacional de la entidad no permita garantizar la Segunda instancia, como sucede en Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el Código Disciplinario prevé que ésta la asumirá la Procuraduría General de la Nación de acuerdo a sus competencias.

Al respecto señala el articulo 76:

“Articulo 76. Control disciplinario interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.

Si no fuere posible garantizar la Segunda instancia por razones de estructura organizacional conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación de acuerdo a sus competencias.

En aquellas entidades u organismos donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel, con las competencias y para los fines anotados.

En todo caso, la Segunda instancia será de competencia del nominador, salvo disposición legal en contrario. En aquellas entidades donde no sea posible organizar la Segunda instancia, será competente para ello el funcionario de la Procuraduría a quien le corresponda investigar al servidor público de primera instancia.

Parágrafo 1°. La Oficina de Control Interno Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación conocerá y fallará las investigaciones que se adelanten contra los empleados judiciales de la entidad. La Segunda instancia será de competencia del señor Fiscal General de la Nación.

Parágrafo 2°. Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. Parágrafo 3°. Donde no se hayan implementado oficinas de control interno disciplinario, el competente será el superior inmediato del investigado y la Segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquél.”

En este orden de ideas, la Sala concluye que el competente para conocer del proceso disciplinario en contra de la señora Sally Graciela Figueroa Diaz, Oficial Mayor de la Subsección “C” - Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, es su superior jerárquico, es decir,  los Magistrados que integran la Sección Segunda de Dicha Corporación, al tenor de lo previsto en el articulo 115 de la ley Estatutaria de la Administración de Justicia. En consecuencia se ordenará remitir el expediente a la Sección Segunda del referido Tribunal para lo de su cargo.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,

RESUELVE:

PRIMERO: DECLARASE competente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para adelantar la investigación disciplinaria contra la señora Sally Graciela Figueroa Diaz.

SEGUNDO:  REMITASE la actuación a la Presidencia de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca , para lo de su cargo.

TERCERO:  COMUNIQUESE el contenido de este proveído a al Procuraduría Segunda Distrital .

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

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"Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación"
Última actualización: 5 de octubre de 2020