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CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre entre la Procuraduría General de la Nación y la Sala Plena del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquía / PROCESOS DISCIPLINARIOS CONTRA EMPLEADOS DE LA RAMA JUDICIAL – Competencia / COMISIÓN NACIONAL DE DISCIPLINA JUDICIAL – No es posible trasladarle conocimiento hasta tanto efectivamente entre en funcionamiento

El Acto Legislativo 02 de 2015 "Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones" modificó la conformación y estructura de los órganos del Estado Colombiano. Dentro de las modificaciones introducidas y que resultan pertinentes para el presente caso, resulta pertinente destacar que el artículo 19 (por medio del cual se modifica el artículo 257A de la Constitución Política) suprime la función jurisdiccional disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y crea un nuevo órgano independiente: la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, al cual se le atribuye dicha función respecto de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. (...) Así pues, la Sala reitera, que la competencia para conocer de procesos disciplinarios en contra de empleados judiciales se rige por el artículo 115 de la Ley 270 de 1996, el cual dispone: "Artículo 115. COMPETENCIA DE OTRAS CORPORACIONES, FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS JUDICIALES. Corresponde a las Corporaciones, funcionarios y empleados pertenecientes a la Rama Judicial, conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados respecto de los cuales sean sus superiores jerárquicos, sin perjuicio de la atribución que la Constitución Política confiere al Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder disciplinario, conforme al procedimiento que se establezca en leyes especiales. En el evento en que la Procuraduría General de la Nación ejerza este poder sobre un empleado en un caso concreto desplaza al superior jerárquico.". Lo anterior, hasta tanto se integre y conforme la Comisión Nacional de Disciplina Judicial junto con sus seccionales, momento a partir del cual les corresponderá asumir tales competencias

FUENTE FORMAL: ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2015 – ARTÍCULO 19 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 257 A / LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 115

PROCESOS DISCIPLINARIOS CONTRA EMPLEADOS DE LA RAMA JUDICIAL – Competencia segunda instancia. Reiteración / RAMA JUDICIAL – Autonomía constitucional / ESTRUCTURA JERÁRQUICA DE LA RAMA JUDICIAL – Superiores funcionales y administrativos / PRINCIPIO DE DOBLE INSTANCIA – Garantía

La Sala, en reiteradas oportunidades, ha señalado que la autonomía constitucional de la Rama Judicial no solo se refiere a la forma como los órganos, dependencias y funcionarios que la integran cumplen su función primordial de administrar justicia, es decir, de declarar y hacer efectivos los derechos individuales y colectivos de las personas, sino que también alude a la manera como la Rama se organiza internamente y gestiona sus recursos humanos, físicos, técnicos y financieros para cumplir de manera más eficiente su objetivo constitucional y misional. (...) De acuerdo con lo anterior, las funciones asignadas a las Altas Cortes y los Tribunales, en el ámbito administrativo, las ejercen en su condición, respectivamente, de superiores jerárquicos de los magistrados de los tribunales y de los jueces, de conformidad con la estructura jerárquica organizada al interior de la Rama Judicial señalada en la Constitución Política y en la Ley 270 de 1996, con el propósito de lograr el eficaz y eficiente funcionamiento de la administración de justicia, lo cual se materializa mediante el adecuado control disciplinario interno de todos los despachos judiciales. (...) (i) Jerarquías en la Rama Judicial. La Sala ha explicado anteriormente que la Rama Judicial está organizada jerárquicamente, es decir cuenta con una estructura organizacional compuesta por diferentes niveles o grados de autoridad, dentro de los cuales se ubican los distintos jueces, magistrados de los tribunales y los magistrados de las Altas Cortes, conforme lo establece la Carta Política y el artículo 11 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. La Ley Estatutaria diferencia, en la estructura organizacional de la Rama, dos categorías de superioridad jerárquica: i) los superiores jerárquicos en el orden jurisdiccional (o funcional) y ii) los superiores jerárquicos en el orden administrativo. Ambas superioridades (en el orden jurisdiccional y en el administrativo) se predican de los funcionarios judiciales, como lo reconoce expresamente el artículo 5º, cuando dispone: "Artículo 5º. Autonomía e independencia de la Rama Judicial. La Rama Judicial es independiente y autónoma en el ejercicio de su función constitucional y legal de administrar justicia. "Ningún superior jerárquico en el orden administrativo o jurisdiccional podrá insinuar, exigir, determinar o aconsejar a un funcionario judicial para imponerle las decisiones o criterios que deba adoptar en sus providencias." (...) Al concordar el artículo 115 de la Ley 270 de 1996 con el artículo 74 del CPACA se llega a la conclusión de que el funcionario o corporación competente para conocer en segunda instancia de los procesos disciplinarios contra empleados judiciales es aquel o aquella que tenga el carácter de superior administrativo o funcional del empleado o funcionario que haya tramitado o adelante el proceso en primera instancia. Dado que el control disciplinario sobre los empleados judiciales es una función netamente administrativa, y que la Rama Judicial cuenta con una estructura orgánica claramente jerarquizada, el superior inmediato que debe tramitar la segunda instancia en esta clase de procedimientos no podría ser el funcional sino el administrativo, que por regla general y en virtud de su autonomía, debe encontrarse al interior de la misma Rama. Solo excepcionalmente, cuando dicho superior administrativo en definitiva no exista, sería necesario acudir a un superior ajeno a la Rama Judicial, para así garantizar el principio de la doble instancia en los procedimientos disciplinarios. La anterior solución concuerda, en lo sustancial, con la que resulta de interpretar en forma sistemática varias disposiciones del Código Disciplinario Único, Ley 734 de 2002. (...) Se colige por lo tanto que, cuando el artículo 74 del CPACA, aplicable a estos procedimientos por la remisión que ordena el artículo 115 de la Ley 270 de 1996, se refiere al "inmediato superior administrativo", o cuando el artículo 76 del Código Disciplinario Único menciona el "superior jerárquico", tales disposiciones aluden, en el caso de la Rama Judicial, al funcionario o corporación judicial que actúe como superior inmediato en el plano administrativo del empleado o funcionario judicial que conozca o haya conocido el proceso disciplinario en primera instancia. Tal como se explicó, ese funcionario o corporación es, por regla general, el nominador del funcionario investigador

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 228 / LEY 270 DE 1996 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 74 /LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 76

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 11001-03-06-000-2017-00054-00(C)

Actor: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10º, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, pasa a pronunciarse sobre el conflicto negativo de competencias de la referencia, suscitado entre la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Judicial y la Policía Judicial de la Procuraduría General de la Nación y la Sala Plena del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquía.

I. ANTECEDENTES

De la información consignada en los documentos que obran en el expediente , se pueden extraer los siguientes hechos relevantes:

1. El 4 de mayo de 2015 la señora Flor María Ramírez interpuso ante la Procuraduría General de la Nación una queja contra los señores Luis Bernardo Gómez Cardona, secretario del Juzgado Promiscuo del Circuito de Támesis (Antioquia) y Francisco Arturo Uribe por abuso verbal, daño sicológico y afectación a su nombre[1]. El 12 de mayo de 2015 la Procuraduría General de la Nación remitió copia de la queja a la Procuraduría Provincial de Amagá (Antioquia).

2. El 2 de octubre de 2015 (oficio GOSR 1401) la Procuraduría Provincial de Amagá (Antioquia) remitió la queja a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia para su conocimiento y fines pertinentes, atendiendo lo ordenado en el auto RI 179 de 2015 (IUS 2015-148688) del 30 de septiembre de 2015, el cual dispone que la competencia está atribuida por el artículo 2º de la Ley 734 de 2002, a cuyo tenor[3]:

"Artículo 2º. Titularidad de la acción disciplinaria. Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias. (...)".

En la misma fecha la Procuraduría Provincial de Amagá (Antioquia) informó a la señora Flor María Ramírez que la queja presentada se trasladó por competencia al Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia[4].

3. Mediante auto del 10 de febrero de 2016 (Rad. 050011102000-2016-98), la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia declaró su falta de competencia para conocer la queja presentada por la señora Flor María Ramírez en contra del señor Gómez, secretario del Juzgado Promiscuo de Támesis (Antioquia), con fundamento en los siguientes argumentos:

"En desarrollo del artículo 256 de la Constitución Nacional, el legislador consagró el  artículo 114, numeral 3º (sic), de la Ley 270 de 1996, modificada por la Ley 1285 de 2009, las funciones de las Salas Jurisdiccionales de los Consejos Seccionales de la Judicatura y dispuso entre ellas:

´2. Conocer en primera instancia de los procesos disciplinarios contra los jueces y los abogados por faltas cometidas en el territorio de su jurisdicción´.

Atendiendo la norma transcrita, se evidencia que esta Corporación es competente para conocer solo de los procesos disciplinarios contra los jueces y abogados por faltas cometidas en el territorio de su jurisdicción, en el caso de esta Corporación, el departamento de Antioquia.

...la queja está dirigida a que se investiguen las conductas del Secretario del Juzgado Promiscuo del Circuito de Támesis-Antioquia.

Entonces importa destacar que respecto a las investigaciones disciplinarias en contra de los empleados adscritos a los juzgados, quien tiene dicha competencia es el funcionario superior jerárquico del disciplinable, tal como lo contempla el artículo 115 de la Ley 270 de 1996 (...)".  

En tal virtud, en la misma providencia se ordenó remitir el expediente con radicado 2016-98 al Juzgado Promiscuo del Circuito de Tamésis (Antioquia) para lo de su competencia[5].

4. Mediante oficio No. 2330 del 17 de febrero de 2017 se remitió el expediente al Juez Promiscuo del Circuito de Tamésis (Antioquia) y mediante oficio No. 2329 del 17 de febrero de 2017 se informó a la señora Flor María Ramírez sobre tal decisión[6].  

5. El 8 de marzo de 2016, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Tamésis (Antioquia) ordenó la apertura de la indagación preliminar en contra del señor Luis Bernardo Gómez Cardona, secretario de ese despacho y dispuso la práctica de algunas pruebas. Esta decisión fue notificada personalmente el 9 de marzo de 2016 al investigado y comunicada a la señora Ramírez, al Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia y a la Procuraduría Provincial de Antioquia[7].

6. El 27 de mayo de 2016, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Tamésis (Antioquia), profirió auto interlocutorio No. 069[8] mediante el cual, luego de agotar las diligencias procesales pertinentes[9], se abstuvo de abrir investigación disciplinaria contra el señor Luis Bernardo Gómez Cardona y ordenó el archivo del expediente, teniendo en cuenta que los hechos en que se fundamenta la queja no constituían falta disciplinaria ni estaban tipificados como tal en la Ley 734 de 2002.

Conforme al auto citado: "la queja disciplinaria se origina en la vida privada del señor Gómez Cardona, concretamente en su comportamiento personal para con la denunciante, con ocasión a problemas de vecindario, esto es, algo absolutamente alejado de la función pública y la condición de servidor público... Así las cosas, se estima que el señor Luis Bernardo Gómez Cardona no ha incurrido en falta disciplinaria alguna, por lo que al tenor del art. 73 del Código Disciplinario Único se encuentra acreditado satisfactoriamente que la conducta a él atribuida no se haya ubicada como falta disciplinaria, por lo que se dispondrá el archivo definitivo de las diligencias."[10].  

Adicionalmente, señaló la citada providencia que no es necesario compulsar copias ante la justicia penal "dado que según lo reportó la Fiscalía Local de este municipio, ya se viene adelantando la averiguación por la presunta comisión de conductas punibles frente a los hechos denunciados...".[11]  

La anterior providencia fue notificada personalmente el 27 de mayo de 2017 al señor Gómez Cardona[12] y el 03 de junio de 2017 a la señora Ramírez.

7. El 03 de junio de 2017 la señora Ramírez apeló la decisión del Juzgado Promiscuo del Circuito de Tamésis (Antioquia), porque a su juicio la conducta del señor Gómez Cardona "no lo hace inmune, a una sanción disciplinaria, por el contrario debe recaer sobre él, una sanción ejemplar de parte de su jefe inmediato...". Adicionalmente, manifiesta la libelista que: "miente en forma despreciable, vil, ruin y descaradamente (...) ante su superior y amigo de más de  15 años de compañía de dicho despacho, Doctor Luis Carlos Correa Zuluaga sobre los hechos materia de indagación preliminar (...)[14] .       

8. Mediante oficio del 13 de junio de 2017, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Tamésis (Antioquia) informó que la señora Ramírez interpuso recurso de apelación contra la decisión de archivo definitivo del proceso, concedió el recurso ante el Tribunal Superior de Antioquia[15] y mediante oficio No. 303 del 14 de junio de 2017 remitió el expediente al mencionado tribunal.

9. El 29 de septiembre de 2016 la Sala Plena del Tribunal Superior de Antioquia señaló que carece de competencia para conocer del proceso en segunda instancia, toda vez que el artículo 115 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, atribuye la competencia a otras corporaciones y el artículo 74 del CPACA dispone que el recurso de apelación procede ante el superior administrativo o funcional. Manifestó que la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado ha sido reiterada al señalar que los Tribunales Superiores de cada Distrito no son superiores administrativos de los jueces municipales o de circuito y como sustento transcribe dos providencias.

Luego de citar el artículo 76 de la Ley 734 de 2002, indicó que la competencia para conocer del recurso de apelación contra decisiones disciplinarias proferidas por los Jueces de la República frente a empleados de la Rama Judicial es de la Procuraduría General de la Nación, ante la falta de un superior administrativo del nominador del empleado disciplinado. Como fundamento de lo anterior cita dos providencias de la Corte Constitucional y la Corte Suprema en las cuales se pronunciaron en ese sentido.

Con base en las anteriores consideraciones concluyó que la corporación no es competente para conocer y decidir el recurso de apelación interpuesto por la quejosa Flor María Ramírez contra la decisión de archivo de primera instancia proferida por el Juez Promiscuo del Circuito de Támesis (Antioquia) y ordenó remitir la actuación disciplinaria a la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Judicial y la Policía Judicial de la Procuraduría General de la Nación. Así mismo, señaló que en caso de que dicha entidad "no comparta los argumentos aquí expuestos desde ya se propone el conflicto negativo de competencias"[17].

Respecto de la anterior decisión siete (7) magistrados del Tribunal salvaron su voto con en las recientes decisiones de esta Corporación, en las cuales se ha señalado que la segunda instancia en los procesos disciplinarios contra empleados judiciales es competencia del superior administrativo o funcional del funcionario que haya adelantado la primera instancia del proceso[18].

Para dar cumplimiento a la decisión, mediante oficio 802 del 25 de octubre de 2016 se remitió el expediente a la Procuraduría Provincial de Antioquia[19]  

10. El 21 de febrero de 2017 (Rad. 2016-453985) la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Judicial y la Policía Judicial se declaró no competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la señora Flor María Ramírez en contra de la decisión de archivo proferida por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Támesis (Antioquia) dentro de la investigación disciplinaria adelantada contra el señor Luis Bernardo Gómez Cardona, secretario del mencionado despacho con fundamento en los siguientes argumentos[20]:

Como quiera que la primera instancia no estuvo a cargo de la Procuraduría General de la Nación, ya que no se usó el poder preferente, y la investigación y archivo fueron ordenados por el Juez Promiscuo del Circuito de Támesis (Antioquia), la Procuraduría carece de competencia para decidir el recurso interpuesto, tal como lo señaló esta Corporación en decisión del 10 de agosto de 2015 (Rad. 11001-03-06-000-2015-00065-00), conforme a la cual:

 "...cuando el artículo 74 del CPACA, aplicable a estos procedimientos por la remisión que ordena el artículo 115 de la Ley 270 de 1996, se refiere a ´inmediato superior administrativo´, o cuando el artículo 76 del Código Disciplinario Único menciona el ´superior jerárquico´, tales disposiciones aluden, en el caso de la Rama Judicial, al funcionario o corporación judicial que actúe como superior inmediato en el plano administrativo del empleado o funcionario judicial que conozca o haya conocido el proceso disciplinario en primera instancia. Tal como se explicó, ese funcionario o corporación es, por regla general, el nominador del funcionario investigador"[21]

El funcionario competente para conocer del recurso de apelación "es el Tribunal Superior de Antioquia que de acuerdo con los artículos 20 y 131 de la Ley Estatutaria son los nominadores de los Jueces de Circuito de Támesis (Antioquia)"[22]. Lo anterior con fundamento en la decisión de esta Corporación antes citada.

11. El 15 de marzo de 2017 la Procuraduría para la Vigilancia Judicial y la Policía Judicial (oficio 560 Ref. IUS 453985-2016) remitió el expediente a esta Sala para que se resuelva el conflicto negativo de competencias entre dicha autoridad y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia[23].

II. TRÁMITE PROCESAL

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Corporación por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto[24].

Consta también que se informó sobre el presente conflicto a la Procuraduría General de la Nación- Delegada para la Vigilancia Judicial y la Policía judicial al Tribunal Superior de Antioquia, a la Procuraduría Provincial de Amagá (Antioquia), a la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia, al Juzgado Promiscuo del Circuito de Támesis (Antioquia) y a los señores Luis Bernardo Gómez Cardona y Flor María Ramírez[25].

Obra también la constancia secretarial que la doctora Carmen Maritza González Manrique, en su calidad de Procuradora Delegada para la Vigilancia Judicial y Policía Judicial, presentó alegatos[26] y que el señor Luis Bernardo Gómez Cardona presentó escrito de intervención.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES

Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Delegada para la Vigilancia Judicial y la Policía Judicial

La Procuraduría reiteró los argumentos expuestos en la comunicación por medio de la cual formuló ante esta Sala el conflicto negativo de competencias con el Tribunal Superior de Antioquia, señalando que no usó el poder preferente respecto de la queja formulada por la señora Ramírez en contra del señor Gómez Cardona, pues la investigación fue adelantada por el Juez Promiscuo del Circuito de Támesis (Antioquia), razón por la cual considera que carece de competencia para conocer el recurso de apelación interpuesto por la quejosa.

Lo anterior se fundamenta en la decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado del 10 de agosto de 2015 (Rad.11001-03-06-000-2015-00065-00), según la cual la segunda instancia en los procesos disciplinarios contra empleados judiciales es competencia de aquel que tenga el carácter de superior administrativo o funcional del empleado o funcionario que haya adelantado la primera instancia del proceso. El control disciplinario es una función administrativa y la Rama Judicial tiene una estructura orgánica jerarquizada, razón por la cual el funcionario o corporación que actúe como superior inmediato en el plano administrativo del funcionario judicial que haya adelantado la primera instancia es el competente para tramitar la segunda instancia. De acuerdo con la estructura de la Rama Judicial del Poder Público, el superior jerárquico administrativo del Juzgado Promiscuo del Circuito de Támesis (Antioquia) es el Tribunal Superior de Antioquia.  

Lo anterior teniendo en cuenta que, según la citada providencia, los jueces son elegidos por la Sala Plena del Tribunal Superior del Distrito Judicial que corresponda, motivo por el cual deben considerarse sus superiores jerárquicos para efectos administrativos disciplinarios.

Por último, señaló que comparte los argumentos expuestos por esta Corporación y solicita que en el presente conflicto se apliquen las mismas consideraciones de la decisión citada.

2. Sala Plena del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia  

El Tribunal no presentó alegatos ante esta Corporación[29]; sin embargo sus argumentos se pueden extraer de decisión del 29 de septiembre de 2016 en la cual señaló que carece de competencia para resolver el recurso de apelación interpuesto por la quejosa[30], con fundamento en los artículos 115 de la Ley 270 de 1996 y 74 del CPACA, así como lo señalado en la jurisprudencia de las altas cortes, según la cual los Tribunales Superiores de cada Distrito no son superiores administrativos de los jueces municipales o de circuito. Así mismo, atendiendo lo dispuesto por el artículo 76 del Código Disciplinario Único, indicó que la competencia para tales asuntos es de la Procuraduría General de la Nación.

3. Intervención de Luis Bernardo Gómez Cardona[31]

En su condición de sujeto pasivo de la indagación preliminar disciplinaria, el señor Gómez Cardona señaló:

Que no ha afectado la buena imagen de Rama Judicial, pues a lo largo de más de cuarenta (40) años de servicio ha tenido una conducta excelente, sin que se hayan presentado quejas de sus compañeros de trabajo o jefes inmediatos. Su comportamiento ha sido respetuoso y honesto, lo cual aplica también en su vida diaria fuera de la oficina;

La quejosa desde finales del 2016 se retiró del lugar donde ofrecía sus servicios, y

No ha afectado a ninguna persona ni perturbado su bienestar, pues su condición de servidor público le exige una buena conducta.  

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia

Competencia de la Sala

Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan por el artículo 82 del Código Disciplinario Único, que dice así:  

"Artículo 82. Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. 

 

"Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto. El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes.

 

"El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente". (Se subraya).

 

En el presente caso no cabe aplicar dicha disposición debido a que las dos partes en conflicto, la Sala Plena del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia y la Procuraduría General de la Nación - Delegada para la Vigilancia Judicial y la Policía Judicial - no tienen un superior común de ninguna índole, en virtud de la autonomía que el artículo 228 de la Constitución confiere a la Rama Judicial y que el artículo 275 y siguientes de la misma Carta reconocen al Ministerio Público.

Dada la imposibilidad de aplicar en este caso el artículo 82 de la Ley 734 de 2002, le corresponde al Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, ejercer su función general de resolver los conflictos de competencias administrativas que se presenten entre dos o más autoridades, entidades u organismos del Estado, en los términos previstos en los artículos 39 y 112, numeral 10 del CPACA.

En efecto, el citado artículo 112 relaciona entre las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la de:

 "(...) 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo."

Asimismo, dentro del procedimiento general administrativo el inciso primero del  artículo 39 ibídem estatuye:

"Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional... En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales... conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado".

De acuerdo con los antecedentes, el presente conflicto de competencias enfrenta a dos autoridades del orden nacional, la Sala Plena del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia y la Procuraduría General de la Nación - Delegada para la Vigilancia Judicial y la Policía Judicial -.

La discusión está planteada en un asunto particular y concreto de naturaleza administrativa, consistente en determinar cuál es la autoridad competente para resolver de fondo el recurso de apelación presentado por la señora Flor María Ramírez contra la decisión proferida por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Támesis (Antioquia) mediante la cual se abstuvo de abrir investigación disciplinaria y ordenó el archivo de la indagación preliminar  adelantada en contra del señor Luis Bernardo Gómez Cardona, secretario del citado despacho.   

Se concluye, por tanto, que la Sala es competente para dirimir el presente conflicto.

Términos legales

El procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, CPACA, para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de competencias que pudieren ocurrir entre autoridades administrativas, obedece a la necesidad de definir en toda actuación administrativa la cuestión preliminar de la competencia. Puesto que la Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (artículo 6º), y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, hasta tanto no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no corren los términos previstos en las leyes para que se decidan los correspondientes asuntos administrativos.

De ahí que, conforme al artículo 39 del CPACA, "mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 [sobre derecho de petición] se suspenderán"[32]. El artículo 21 ibídem (sustituido por el artículo 1° de la Ley 1755 de 2015), relativo al funcionario sin competencia, dispone que "[s]i la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito. Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente." Igualmente, cuando se tramiten impedimentos o recusaciones, circunstancia que deja en suspenso la competencia del funcionario concernido, el artículo 12 del CPACA establece que "[l]a actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida."

Debido a estas razones de orden constitucional y legal, mientras la Sala de Consulta y Servicio Civil dirime la cuestión de la competencia, no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

Con fundamento en las consideraciones precedentes, en la parte resolutiva se declarará que en el presente asunto los términos suspendidos se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que la presente decisión sea comunicada.

2. Problema Jurídico

Como se aprecia en los antecedentes, el presente conflicto negativo de competencias administrativas se suscitó entre el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia y la Procuraduría General de la Nación–Delegada para la Vigilancia Judicial y Policía Judicial, teniendo en cuenta que las dos entidades públicas manifiestan que no son competentes para resolver el recurso de apelación interpuesto por la señora Flor María Ramírez contra la decisión proferida por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Támesis (Antioquia) mediante la cual se abstuvo de abrir investigación disciplinaria y ordenó el archivo de la indagación preliminar adelantada en contra del señor Luis Bernardo Gómez Cardona, secretario del citado despacho.

El Tribunal Superior de Antioquia niega su competencia para resolver el recurso del alzada interpuesto por la quejosa porque considera que de acuerdo con la ley y la jurisprudencia, según la cual los Tribunales Superiores de cada Distrito no son superiores administrativos de los jueces municipales o de circuito, y de acuerdo con el Código Disciplinario Único, la competencia para tales asuntos es de la Procuraduría General de la Nación.

Por su parte, la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Judicial y Policía Judicial niega su competencia teniendo en cuenta que no usó el poder preferente respecto de la queja formulada en contra del funcionario del Juzgado, pues la investigación fue adelantada por el Juez Promiscuo del Circuito de Támesis (Antioquia). Además, de acuerdo con las decisiones recientes de esta Corporación, el control disciplinario es una función administrativa y la Rama Judicial tiene una estructura orgánica jerarquizada, razón por la cual el funcionario o corporación que actúe como superior inmediato en el plano administrativo del funcionario judicial que haya adelantado la primera instancia es el competente para tramitar la segunda instancia. Por lo tanto, a su juicio, el competente para resolver el recurso interpuesto contra la decisión proferida por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Támesis (Antioquia) es el Tribunal Superior de Antioquia.  

Para resolver este problema jurídico, la Sala se referirá a los siguientes temas: (i) la competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y la imposibilidad para ejercer sus funciones por falta de integración; (ii) el ejercicio de funciones administrativas en la Rama Judicial; (iii) la estructura jerárquica de la Rama Judicial, (iii) la competencia para adelantar los procesos disciplinarios contra empleados judiciales y (iv) el poder disciplinario preferente.

3. Aclaración previa

El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o del derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia.

Las posibles alusiones que se haga a los aspectos fácticos y jurídicos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar las situaciones de hecho y de derecho sobre las cuales ha de adoptar la decisión de fondo que considere procedente.

Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que forman parte del expediente.

4. Análisis del conflicto planteado

a. Competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Imposibilidad de ejercer sus funciones por falta de integración

El Acto Legislativo 02 de 2015 "Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones" modificó la conformación y estructura de los órganos del Estado Colombiano. Dentro de las modificaciones introducidas y que resultan pertinentes para el presente caso, resulta pertinente destacar que el artículo 19 (por medio del cual se modifica el artículo 257A de la Constitución Política) suprime la función jurisdiccional disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y crea un nuevo órgano independiente: la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, al cual se le atribuye dicha función respecto de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.  

El texto del artículo 257A luego de los cambios introducidos por la Corte Constitucional en sentencia C-285 de 2016[33], quedó así:

"ARTICULO 257A. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.

 "Estará conformada por siete Magistrados, cuatro de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Consejo Superior de la Judicatura previa convocatoria pública reglada, y tres de los cuales serán elegidos por el Congreso en Pleno de ternas enviadas por el Presidente de la República, previa convocatoria pública reglada. Tendrán periodos personales de ocho años, y deberán cumplir con los mismos requisitos exigidos para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.

Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no podrán ser reelegidos.

Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley.

La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados.

PARÁGRAFO. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial no serán competentes para conocer de acciones de tutela.

PARÁGRAFO TRANSITORIO 1o. Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial. Se garantizarán los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad".

De acuerdo con la norma citada y de conformidad con los artículos 4º de la Constitución Política[34] y 9º de la Ley 153 de 1887[35], las normas de competencia que contiene el artículo 115 de la Ley Estatutaria 270 de 1996, estarían derogadas por virtud de la referida reforma constitucional.

No obstante lo anterior y teniendo en cuenta que aún no se ha conformado la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ni sus seccionales, situación por la cual continúan funcionando tanto la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura como las salas disciplinarias de los consejos seccionales, les corresponde a éstas últimas continuar cumpliendo las funciones legales asignadas, conforme a lo ordenado por el parágrafo transitorio 1º citado, hasta "el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial".

Así pues, la Sala reitera, como ya lo ha señalado en reiteradas oportunidades[36], que la competencia para conocer de procesos disciplinarios en contra de empleados judiciales se rige por el artículo 115 de la Ley 270 de 1996, el cual dispone:

"Artículo 115. COMPETENCIA DE OTRAS CORPORACIONES, FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS JUDICIALES. Corresponde a las Corporaciones, funcionarios y empleados pertenecientes a la Rama Judicial, conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados respecto de los cuales sean sus superiores jerárquicos, sin perjuicio de la atribución que la Constitución Política confiere al Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder disciplinario, conforme al procedimiento que se establezca en leyes especiales.

En el evento en que la Procuraduría General de la Nación ejerza este poder sobre un empleado en un caso concreto desplaza al superior jerárquico."

Lo anterior, hasta tanto se integre y conforme la Comisión Nacional de Disciplina Judicial junto con sus seccionales, momento a partir del cual les corresponderá asumir tales competencias.  

Ejercicio de funciones administrativas en la Rama Judicial. Reiteración

La Sala, en reiteradas oportunidades[37], ha señalado que la autonomía constitucional de la Rama Judicial no solo se refiere a la forma como los órganos, dependencias y funcionarios que la integran cumplen su función primordial de administrar justicia, es decir, de declarar y hacer efectivos los derechos individuales y colectivos de las personas, sino que también alude a la manera como la Rama se organiza internamente y gestiona sus recursos humanos, físicos, técnicos y financieros para cumplir de manera más eficiente su objetivo constitucional y misional. Así lo manifestó en los siguientes términos:

"Por tal razón el artículo 228 de la Constitución, además de señalar que las decisiones de la Administración de Justicia son independientes, establece que "su funcionamiento será desconcentrado y autónomo". Por el mismo motivo la Carta Política dio existencia a un Consejo Superior de la Judicatura, con una Sala Administrativa (artículo 254), entre cuyas funciones se encuentran las de "administrar la carrera judicial"; "crear, fusionar y trasladar cargos en la administración de justicia", y "dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, los relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador" (artículos 256 y 257).

La distinción entre la función jurisdiccional propia del cuerpo de jueces que integran la Rama Judicial, y las funciones administrativas atinentes a la capacidad de autogestión o gobernanza interna de la Rama, se encuentra ampliamente desarrollada en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, Ley 270 de 1996, cuyo título IV se denomina justamente "De la administración, gestión y control de la Rama Judicial." Dicho título establece y regula las funciones administrativas del Consejo Superior de la Judicatura, así como también las funciones, actividades y tareas administrativas a cargo de las diferentes corporaciones y despachos judiciales.

El título VI ("Disposiciones generales") de la Ley Estatutaria regula otros asuntos de carácter administrativo que conciernen no solo a los órganos de administración general de la Rama Judicial sino que involucran a todas las corporaciones y funcionarios judiciales. Se trata de asuntos tales como: nombramiento de funcionarios y empleados judiciales, verificación de requisitos para el desempeño de los cargos, provisión de los empleos, traslados, comisiones de servicios, provisión de vacancias temporales, licencias, permisos, autorización a invitaciones de gobiernos extranjeros, suspensión en el empleo, vacaciones, retiro del servicio y carrera judicial, temas todos que conciernen directamente a la organización interna y al adecuado funcionamiento de la Rama".

De acuerdo con lo anterior, las funciones asignadas a las Altas Cortes y los Tribunales, en el ámbito administrativo, las ejercen en su condición, respectivamente, de superiores jerárquicos de los magistrados de los tribunales y de los jueces, de conformidad con la estructura jerárquica organizada al interior de la Rama Judicial señalada en la Constitución Política y en la Ley 270 de 1996, con el propósito de lograr el eficaz y eficiente funcionamiento de la administración de justicia, lo cual se materializa mediante el adecuado control disciplinario interno de todos los despachos judiciales.

Superiores funcionales y administrativos en la estructura jerárquica de la Rama Judicial

(i) Jerarquías en la Rama Judicial. La Sala ha explicado anteriormente que la Rama Judicial está organizada jerárquicamente[39], es decir cuenta con una estructura organizacional compuesta por diferentes niveles o grados de autoridad, dentro de los cuales se ubican los distintos jueces, magistrados de los tribunales y los magistrados de las Altas Cortes, conforme lo establece la Carta Política y el artículo 11 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.

La Ley Estatutaria diferencia, en la estructura organizacional de la Rama, dos categorías de superioridad jerárquica: i) los superiores jerárquicos en el orden jurisdiccional (o funcional) y ii) los superiores jerárquicos en el orden administrativo. Ambas superioridades (en el orden jurisdiccional y en el administrativo) se predican de los funcionarios judiciales, como lo reconoce expresamente el artículo 5º, cuando dispone:

"Artículo 5º. Autonomía e independencia de la Rama Judicial. La Rama Judicial es independiente y autónoma en el ejercicio de su función constitucional y legal de administrar justicia.

"Ningún superior jerárquico en el orden administrativo o jurisdiccional podrá insinuar, exigir, determinar o aconsejar a un funcionario judicial para imponerle las decisiones o criterios que deba adoptar en sus providencias." (Se resalta).

Si esta distinción no existiera o careciera de relevancia, la norma transcrita no se hubiera referido a superiores jerárquicos "en el orden administrativo o jurisdiccional", pues sencillamente hubiese utilizado la expresión "superior jerárquico" o simplemente "superior". Debe inferirse, por tanto, que no es lo mismo un superior en el orden jurisdiccional que un superior en el orden administrativo, aunque con frecuencia tales calidades confluyan en un mismo servidor o en una misma corporación de la Rama Judicial. La diferencia legal entre estas dos categorías de superiores, los "funcionales o judiciales", y los "administrativos", resulta confirmada por otras disposiciones constitucionales y legales-estatutarias.

Esta distinción la confirma también el hecho de que en el campo administrativo o gubernativo de la Rama Judicial existen órganos, dependencias y empleados que carecen de la facultad de administrar justicia. Allí se ubican, por ejemplo, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, las salas administrativas de los consejos seccionales de la judicatura y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con sus respectivas dependencias, seccionales y empleados.

Tales órganos y empleados pueden ser superiores de empleados y funcionarios judiciales, aunque no laboren en sus mismas dependencias, para ciertos asuntos o tareas administrativas específicas, como en lo referente a la carrera judicial, o a la definición de los horarios y condiciones físicas y operativas para la prestación del servicio al público, entre otros, sin que tengan sobre dichos empleados y funcionarios, en el desempeño de sus deberes jurisdiccionales, facultades de control, revisión, tutela, supervisión o alguna otra que denote superioridad jerárquica en el ámbito funcional.

(ii) Algunos actos de superioridad administrativa. La Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, así como otras leyes y decretos reglamentarios parcialmente vigentes, regulan diversos trámites administrativos internos de la Rama Judicial en los que la decisión compete a determinados empleados, funcionarios o corporaciones judiciales, que algunas veces coinciden y otras no con aquellos que tienen el carácter de superior funcional o jurisdiccional del empleado o funcionario interesado. Así, por ejemplo:

El artículo 136 de la Ley Estatutaria dispone que "la comisión de servicios, se confiere por el superior" (se subraya), ya sea para ejercer las funciones propias del empleo en lugar diferente al de la sede o para cumplir ciertas misiones, como asistir a reuniones, conferencias o seminarios, entre otras. El artículo 137 ibídem aclara que la comisión de servicios se otorga mediante un acto administrativo, en el cual debe señalarse su duración, y el artículo 138 preceptúa que, en el evento de que el ejercicio de la comisión implique para el comisionado la separación temporal del cargo, "el nominador hará la correspondiente designación en encargo" (se subraya).

El artículo 139 de la citada ley señala que compete a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, "a instancias de los respectivos superiores jerárquicos", otorgar o no comisiones especiales a los magistrados de los tribunales superiores o de los consejos seccionales de la judicatura y a los jueces, para adelantar cursos de especialización hasta por dos años, para cumplir actividades de asesoría al Estado, o realizar investigaciones científicas o estudios relacionados con las funciones de la Rama Jurisdiccional hasta por seis meses. Esta norma estatutaria resulta de particular importancia para el asunto que nos ocupa, pues confirma que los magistrados de los tribunales, de los consejos seccionales de la judicatura y los jueces de la República tienen superiores jerárquicos, que son quienes, en este caso, deben proponer y dar el visto bueno a las comisiones especiales que a tales funcionarios conceda el Consejo Superior de la Judicatura.

La misma atribución, aunque para períodos diferentes, corresponde a la respectiva Sala Plena, en el caso de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura, como lo dispone el artículo 140 ibídem.

El artículo 142 de la misma ley dispone que "los funcionarios y empleados" tienen derecho a licencia no remunerada hasta por tres meses en cada año calendario, y más adelante agrega que "el superior la concederá teniendo en cuenta las necesidades del servicio" (se subraya). Sobre este punto, el artículo 143 precisa que "las licencias serán concedidas por la Sala de Gobierno de la Corporación nominadora, o por la entidad o funcionario que haya hecho el nombramiento". (se subraya).

En cuanto a los permisos, el artículo 144 la Ley 270 de 1996 dispone que serán otorgados por "el Presidente de la Corporación a que pertenezca el Magistrado o de la cual dependa el Juez, o por el superior del empleado."

En materia de vacaciones, el artículo 146 ejusdem señala que en el caso de los empleados y funcionarios judiciales que laboran en aquellos despachos y dependencias que, de acuerdo con esa disposición, no tienen derecho a disfrutar de vacaciones colectivas sino individuales[41], serán concedidas, según el caso, por la Sala Administrativa del Consejo Superior o de los consejos seccionales de la judicatura, por la Sala de Gobierno del respectivo tribunal a los jueces y por el correspondiente nominador en los demás casos.

El artículo 147 de la citada ley determina que la suspensión en el ejercicio del cargo de un empleado o funcionario judicial, por cualquiera de las razones enlistadas en dicha norma, genera la vacancia temporal del respectivo cargo, por lo cual "la autoridad nominadora procederá a efectuar el respectivo nombramiento provisional o el encargo que corresponda, para la atención de las respectivas funciones" (se subraya). Esta disposición se encuentra en armonía con el artículo 132 ibídem, que establece la forma de proveer los cargos en la Rama Judicial ante diferentes situaciones administrativas.  

El artículo 148 ibídem señala que el funcionario o empleado judicial que sea llamado a prestar servicio militar o convocado en calidad de reservista "deberá comunicarlo a la Corporación o funcionario que hizo la designación, quien autorizará su separación del servicio por todo el tiempo de la conscripción o de la convocatoria y designará su reemplazo, bien sea por vía del encargo o nombramiento provisional" (se subraya).

En cuanto a la administración de la carrera judicial, aun cuando compete a las Salas Administrativas del Consejo Superior y de los consejos seccionales de la judicatura, debe cumplirse en coordinación y con la participación de las corporaciones judiciales y de los jueces, que tienen en este campo algunas atribuciones y tareas específicas que les señala el artículo 175 de la Ley Estatutaria.

Esta norma y el artículo 172 de la misma ley, que se refieren a la carrera judicial, son buenos ejemplos de la distinción legal entre "superior funcional" y "superior administrativo", a partir de la cual se distribuyen entre unos y otros superiores los deberes y atribuciones que les conciernen sobre el manejo de la carrera judicial de los empleados y funcionarios que de ella forman parte. Así, por ejemplo, el citado artículo 172 establece en lo pertinente:

"Artículo 172. Evaluación de funcionarios. Los funcionarios de carrera serán evaluados por la Sala Administrativa de los Consejos Superior o Seccional de la Judicatura. Los superiores funcionales del calificado remitirán de conformidad con el reglamento el resultado de la evaluación del factor calidad, el cual servirá de base para la calificación integral. (...)" (se subraya).      

  1. En el caso de los empleados judiciales, la evaluación y calificación de los servicios prestados por los mismos compete a "sus superiores jerárquicos", conforme lo dispone el artículo 171 ibídem, norma que también señala que la calificación insatisfactoria de un empleado de carrera dará lugar a su retiro, decisión contra la cual "proceden los recursos de la vía gubernativa".
  2. Disposiciones similares se encuentran en diferentes decretos que regulan las relaciones administrativas – laborales de los servidores judiciales con el Estado, como los Decretos 1660 de 1978 y 052 de 1987, que conservan vigencia en cuanto no contradigan la Constitución Política o la Ley Estatutaria, como lo establece expresamente el artículo 204 de esta última.

(iii) Conclusiones. Como se deduce de las normas citadas, la ley prevé que tanto los empleados como los funcionarios judiciales, es decir, los jueces, magistrados y fiscales, tengan superiores en el plano funcional y también en el campo administrativo, calidades que algunas veces coinciden y otras no en las mismas personas o corporaciones.

El análisis de las mismas normas permite inferir, igualmente, que los superiores administrativos o "jerárquicos" de los jueces y magistrados son sus respectivos nominadores, por regla general, pues a estos compete la mayor parte de funciones administrativas y las más importantes en relación con aquellos, si bien en algunos casos y para ciertos fines específicos, la ley señala otros superiores administrativos.

Procesos disciplinarios contra empleados judiciales. Competencia  

De acuerdo con el artículo 125 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, "tienen la calidad de funcionarios los magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales", al paso que son empleados "las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial".

En el análisis que sigue la Sala se referirá exclusivamente a los procesos disciplinarios que se adelanten contra empleados judiciales, y dejará de lado los procesos disciplinarios contra funcionarios judiciales, cuyo conocimiento compete a las Salas Disciplinarias del Consejo Superior y a los consejos seccionales de la judicatura, con excepción de aquellos que se tramiten contra funcionarios que gocen de fuero constitucional.

El artículo 115 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia) fija las siguientes reglas generales sobre la competencia para conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados de la Rama Judicial:

"Artículo 115. Competencia de otras corporaciones, funcionarios y empleados judiciales. Corresponde a las Corporaciones, funcionarios y empleados pertenecientes a la Rama Judicial, conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados respecto de los cuales sean sus superiores jerárquicos, sin perjuicio de la atribución que la Constitución Política confiere al Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder disciplinario, conforme al procedimiento que se establezca en leyes especiales.

"En el evento en que la Procuraduría General de la Nación ejerza este poder sobre un empleado en un caso concreto desplaza al superior jerárquico.

"Las decisiones que se adopten podrán ser impugnadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, previo agotamiento de la vía gubernativa, en cuyo evento los respectivos recursos se tramitarán conforme con el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo".

Esta disposición fija expresamente en los "superiores jerárquicos" de los empleados judiciales la competencia para conocer en primera instancia de los procesos disciplinarios contra ellos. Aunque no señala en forma explícita quién es el competente para tramitar la segunda instancia, sí lo hace de manera indirecta, al remitir al artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, vigente a la sazón, el cual disponía que el "inmediato superior administrativo" era quien debía resolver el recurso de apelación que se interpusiera contra un acto administrativo de carácter definitivo.

La norma citada no está hoy vigente, porque el código del cual formaba parte fue derogado en su integridad por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contenido en la Ley 1437 de 2011. Sin embargo, el artículo 74 de esta ley sustituyó al 50 de la codificación anterior y dispuso sobre este punto:  

"Artículo 74. Recursos contra los actos administrativos. Por regla general, contra los actos definitivos procederán los siguientes recursos:

1. El de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque.

2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito.

"(...)

3. El de queja, cuando se rechace el de apelación.

"El recurso de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante el superior del funcionario que dictó la decisión, mediante escrito al que deberá acompañarse copia de la providencia que haya negado el recurso.

"(...)". (Subraya la Sala).

Teniendo en cuenta que el artículo 74 del CPACA se refiere al "superior administrativo o funcional", en tanto que el artículo 50 del CCA aludía solamente al "superior administrativo", es necesario indagar sobre la razón que explique dicho cambio. No se ha encontrado ninguna explicación al respecto en las actas de la Comisión Redactora del CPACA. Sin embargo, el doctor Enrique Arboleda Perdomo, quien fue miembro de la citada Comisión, expone lo siguiente en sus "Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo"[42]:

"Recurso de apelación. El recurso de apelación busca que el superior del funcionario que adoptó la decisión la revise, para que la reforme o revoque. La ley determina que el superior puede ser el administrativo, para englobar todo tipo de jerarquía, o el funcional, englobando con este término aquellos organismos que no pertenecen a la misma entidad que profirió el acto, pero que tienen como función la de definir el recurso de apelación contra ciertas decisiones de otras autoridades. A manera de ejemplo se puede citar la competencia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios  para desatar los recursos contra los actos que resuelven los reclamos contra las empresas por ella vigiladas[43]".

A partir de este razonamiento, al concordar el artículo 115 de la Ley 270 de 1996 con el artículo 74 del CPACA se llega a la conclusión de que el funcionario o corporación competente para conocer en segunda instancia de los procesos disciplinarios contra empleados judiciales es aquel o aquella que tenga el carácter de superior administrativo o funcional del empleado o funcionario que haya tramitado o adelante el proceso en primera instancia.

Dado que el control disciplinario sobre los empleados judiciales es una función netamente administrativa, y que la Rama Judicial cuenta con una estructura orgánica claramente jerarquizada, el superior inmediato que debe tramitar la segunda instancia en esta clase de procedimientos no podría ser el funcional sino el administrativo, que por regla general y en virtud de su autonomía, debe encontrarse al interior de la misma Rama. Solo excepcionalmente, cuando dicho superior administrativo en definitiva no exista, sería necesario acudir a un superior ajeno a la Rama Judicial, para así garantizar el principio de la doble instancia en los procedimientos disciplinarios, como más adelante se explicará.  

La anterior solución concuerda, en lo sustancial, con la que resulta de interpretar en forma sistemática varias disposiciones del Código Disciplinario Único, Ley 734 de 2002.

En primer lugar el artículo 2º ("titularidad de la acción disciplinaria") señala que, sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, "corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias." (se subraya).      

Esta disposición guarda armonía con el artículo 67 ibídem, conforme al cual "la acción disciplinaria se ejerce por la Procuraduría General de la Nación; los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura... las oficinas de control disciplinario interno... y los nominadores y superiores jerárquicos inmediatos, en los casos a los cuales se refiere la presente ley." (se subraya).      

El artículo 6º de Ley 734 de 2002 consagra el principio del debido proceso en este campo y dispone: "el sujeto disciplinable deberá ser investigado por funcionario competente y con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso...". (se subraya).      

El artículo 76 del estatuto disciplinario, que trata del control disciplinario interno, estatuye:

"Artículo 76. Control disciplinario interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación de acuerdo a sus competencias.

"En aquellas entidades u organismos donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel, con las competencias y para los fines anotados.

"En todo caso, la segunda instancia será de competencia del nominador, salvo disposición legal en contrario. En aquellas entidades donde no sea posible organizar la segunda instancia, será competente para ello el funcionario de la Procuraduría a quien le corresponda investigar al servidor público de primera instancia. 

"Parágrafo 1º. La Oficina de Control Interno Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación conocerá y fallará las investigaciones que se adelanten contra los empleados judiciales de la entidad. La segunda instancia será de competencia del señor Fiscal General de la Nación.

"Parágrafo 2º. Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración.

"Parágrafo 3º. Donde no se hayan implementado oficinas de control interno disciplinario, el competente será el superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquel."

Esta disposición consagra el principio de la doble instancia en materia disciplinaria, y para garantizarlo establece que todas las entidades y organismos del Estado deben organizar oficinas de control disciplinario interno, encargadas de "conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores". El tercer inciso agrega que la segunda instancia compete al nominador, salvo disposición legal en contrario, y precisa que cuando "no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional", conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación. Finalmente, el parágrafo tercero determina que en aquellas entidades u organismos en donde no se hayan implementado oficinas de control disciplinario interno (como sucede en la Rama Judicial), el funcionario competente para desarrollar el proceso en primera instancia será el superior inmediato del investigado, y el competente en segunda instancia será el superior jerárquico de aquel (es decir, el superior del superior).   

Aunque el artículo 115 de la Ley 270 de 1996 es norma especial para la Rama Judicial, y tiene además una jerarquía superior a la del Código Disciplinario Único por tratarse de una ley estatutaria, existe armonía entra las dos normatividades en cuanto a la competencia para conocer de los procesos disciplinarios contra empleados judiciales en primera y en segunda instancia, ya que de ambas se deduce que la competencia para tramitar dichos asuntos en primera instancia corresponde al superior inmediato del investigado, y en segunda instancia al superior jerárquico (administrativo) de este (el superior del superior). Tales empleados y funcionarios son los "funcionarios con potestad disciplinaria" de la Rama, y a ellos compete conocer de los asuntos disciplinarios que se sigan contra los empleados judiciales "de sus dependencias", como lo establece el artículo 2º de la Ley 734 de 2002.

El artículo 76 de la Ley 734 aporta un elemento adicional que resulta de singular importancia, ya que tiene fundamento constitucional[44], consistente en que en los procedimientos disciplinarios debe garantizarse el principio de la doble instancia. Por este motivo, cuando la estructura de la entidad, dependencia u organismo de que se trate no permite garantizar dicho principio, la segunda instancia será competencia de la Procuraduría General de la Nación. Sobre la importancia de este principio y a su relación con la estructura jerárquica de la Rama Judicial la Corte Constitucional expone las siguientes razones en la sentencia C-718 de 2012:

"En este orden de ideas, para la jurisprudencia constitucional es claro que en la institución de la doble instancia subyacen los derechos de impugnación y de contradicción. En efecto, la garantía del derecho de impugnación y la posibilidad de controvertir una decisión, exigen la presencia de una estructura jerárquica que permita la participación de una autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría en la revisión de una actuación previa, sea porque los interesados interpusieron el recurso de apelación o resulte forzosa la consulta." 

Como se explicó en el acápite anterior, los funcionarios judiciales, incluyendo los jueces y los magistrados, tienen superiores jerárquicos en el campo administrativo.

A este respecto la regla general, aunque no absoluta, es que el superior jerárquico de los funcionarios judiciales es su nominador, si bien en algunos casos y para ciertos fines específicos la ley habilita a otros funcionarios o corporaciones para actuar como superiores del respectivo funcionario judicial. Esta regla general obedece, a juicio de la Sala, a que la potestad que con mayor intensidad y claridad denota una superioridad jerárquica al interior de cualquier empresa, entidad u organización, pública o privada, es la facultad de nombrar o designar a un empleado, separarlo de su cargo, aceptar su retiro y nombrar su reemplazo en forma provisional o definitiva.

Se colige por lo tanto que, cuando el artículo 74 del CPACA, aplicable a estos procedimientos por la remisión que ordena el artículo 115 de la Ley 270 de 1996, se refiere al "inmediato superior administrativo", o cuando el artículo 76 del Código Disciplinario Único menciona el "superior jerárquico", tales disposiciones aluden, en el caso de la Rama Judicial, al funcionario o corporación judicial que actúe como superior inmediato en el plano administrativo del empleado o funcionario judicial que conozca o haya conocido el proceso disciplinario en primera instancia. Tal como se explicó, ese funcionario o corporación es, por regla general, el nominador del funcionario investigador.  

Si bien es cierto que "la nominación de un funcionario y el cumplimiento de las tareas anejas a esa atribución no implica, en todos los casos, la existencia de un inexorable y general poder de subordinación en el ámbito administrativo", como advierte la Corte Suprema de Justicia[46], ya que en algunos casos el nominador ni siquiera forma parte de la Rama Judicial, como ocurre con los magistrados de la Corte Constitucional y de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, tal situación es excepcional y solamente se presenta en algunos casos debido al particular diseño constitucional en cuanto al nombramiento de los magistrados de dichas Cortes. En tales situaciones especiales, la necesidad de garantizar el principio de la doble instancia en el campo disciplinario haría que resultara forzoso aplicar lo dispuesto en el artículo 76 de la Ley 734, en el sentido de que la competencia funcional para conocer en segunda instancia de los procesos disciplinarios adelantados por los respectivos magistrados correspondería a la Procuraduría General de la Nación. Pero más allá de tales excepciones, la regla general es que el nominador de un funcionario judicial es su superior jerárquico, razón por la cual la ley le otorga varias facultades y atribuciones administrativas inherentes a dicha condición.      

Esta es la posición que sostuvo la Sala Plena del Consejo de Estado cuando resolvía este tipo de conflictos mediante la denominada "acción de definición de competencias administrativas", y que también ha sostenido la Sala de Consulta y Servicio Civil en relación con el conocimiento de los recursos de apelación y de queja, o la resolución de impedimentos y recusaciones que se presentan contra las decisiones y actuaciones adoptadas o efectuadas por los funcionarios judiciales al evaluar y calificar los servicios prestados por sus empleados subalternos, así como también al ejecutar otras tareas administrativas.

En efecto, esta Corporación, en providencia del 27 de octubre de 1998[47], reiterada en varias decisiones posteriores, manifestó:           

"Tal como puede observarse, por superior en el orden administrativo se entiende el organismo nominador, motivo por el cual el superior jerárquico en el orden administrativo dentro de la rama judicial, no es otro que el nominador del respectivo funcionario, perteneciente a la misma rama, o lo que es lo mismo, al interior de su organización jerárquica.

(....)

"De otra parte, considera la Sala que el inmediato superior administrativo de un juez civil municipal es el Tribunal Superior del Distrito de su jurisdicción, que por mandato del artículo 20 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, es su nominador, y por virtud de los artículos 136, 144 y 146, ibídem, y en su calidad de  superior, debe conceder a los jueces, las comisiones de servicios, los permisos y las vacaciones individuales cuando a ellas haya lugar.

"Lo anterior reitera que en tratándose de la rama judicial, el nominador es el superior del funcionario judicial, motivo por el cual el superior de un juez para efectos administrativos, es el Tribunal Superior del Distrito Judicial..." (se subraya).

La Sala de Consulta y Servicio Civil, en decisión del 18 de mayo de 2011[48], ratificó este criterio en los siguientes términos:

"El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia es superior jerárquico de la Juez de Familia de Calarcá, también para efectos administrativos, y por tanto no es acertado afirmar que únicamente lo sea "respecto de los asuntos jurisdiccionales". No por otra razón, además de ser nominador del Juez, conforme a los artículos 20-1 y 131-7 de la ley 270 de 1996, el Tribunal es la entidad que, en su carácter de superior administrativo, le concede las comisiones de servicios, los permisos y las vacaciones individuales cuando a ellas haya lugar, de acuerdo con los artículos 136, 144 y 146 de la misma ley.

"En conclusión, la Sala encuentra que la entidad competente para decidir sobre la manifestación de impedimento de la Juez de Familia de Calarcá en estudio es el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia, que deberá tramitar el asunto de conformidad con las reglas del artículo 30 del Código Contencioso Administrativo..." (Subrayas fuera del texto).

No escapa a la Sala que tanto la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo como la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado fueron, durante muchos años, del criterio de que la segunda instancia en los procesos disciplinarios adelantados por jueces y magistrados contra empleados judiciales competía a la Procuraduría General de la Nación, con el argumento de que tales funcionarios carecían de superiores jerárquicos en el campo administrativo y, especialmente, en lo relativo a la administración del personal a su cargo. Sin embargo, dicha posición fue rectificada a partir de la decisión tomada por esta Sala el 13 de agosto de 2013, antes citada.

Si se acepta que el competente para conocer de los recursos de apelación contra las decisiones que adoptan los jueces al calificar los servicios de los empleados judiciales de sus despachos, es el respectivo tribunal superior, en su calidad de nominador y, como tal, superior jerárquico-administrativo de aquellos funcionarios, no es congruente sostener que el mismo tribunal no es competente para conocer en segunda instancia de las decisiones que en materia disciplinaria tomen dichos jueces contra los mismos empleados. Ocurre que las funciones en consideración son igualmente administrativas, y que las normas que regulan ambas situaciones no especifican quién es el superior jerárquico de dichos jueces, pues se limitan a señalar que contra las decisiones adoptadas por ellos en estos ámbitos proceden los recursos previstos en el CCA (hoy, en el CPACA), como sucede con los artículos 115 y 171 de la Ley 270 de 1996, o simplemente señalan que la segunda instancia corresponde al respectivo "superior jerárquico", ante quien se ejerce un recurso de apelación, que por ello también se denomina recurso "jerárquico".      

Resalta la Sala que si se acogiera el criterio de que los jueces y magistrados no tienen superiores jerárquicos en asuntos administrativos, no habría entonces quién resolviera sobre las comisiones de servicios solicitadas por dichos funcionarios (artículo 136 de la Ley 270 de 1996), ni quién propusiera y diera el visto bueno para el otorgamiento de "comisiones especiales" a los mismos (artículo 139 ibídem), pues las normas citadas establecen que tales atribuciones corresponden al "superior" o al "superior jerárquico" del respectivo funcionario judicial, sin especificar en concreto quién es dicho superior. Tampoco podrían resolverse los recursos de apelación contra las calificaciones insatisfactorias de jueces y magistrados a los empleados judiciales de sus despachos en desarrollo de las normas de carrera judicial (artículo 171 de la Ley Estatutaria), porque habría que concluir, con la tesis que se rebate, que tales decisiones no son susceptibles de impugnación mediante el recurso de alzada, pues dichos funcionarios no tendrían superior jerárquico.  

Finalmente se observa que no cabe atribuir a la Procuraduría General de la Nación la titularidad de una competencia genérica para conocer en segunda instancia de las decisiones disciplinarias que adopten los jueces y magistrados, esgrimiendo el argumento de que la Rama Judicial no tiene una estructura jerárquica que permita "preservar la garantía de la doble instancia", según reza el primer inciso del artículo 76 citado. Tampoco es cierto que en la misma Rama "no sea posible organizar la segunda instancia", condición a partir de la cual asumiría competencia para conocer de dicha instancia "el funcionario de la Procuraduría a quien le corresponda investigar al servidor público de primera instancia". (Inciso 3º de la misma norma).

Ni lo uno ni lo otro, pues en la Rama Judicial la segunda instancia está garantizada, en casi la totalidad de los casos, precisamente gracias a su estructura organizacional. Esta circunstancia descarta la injerencia del Ministerio Público en los asuntos disciplinarios propios de la Rama, salvo en los casos excepcionales antes señalados, o cuando dicho órgano actúe en ejercicio de su poder preferente, todo lo cual es acorde con los principios de autonomía judicial y de administración independiente de la Rama.

Poder disciplinario preferente

La Procuraduría General de la Nación está investida con una cláusula general de competencia y con un poder preferente en materia disciplinaria, de acuerdo con lo dispuesto en la Constitución Política de 1991, esto es: "Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley" (artículo 277, inciso 6).

En términos de la jurisprudencia constitucional:

"Esta norma estipula, entonces, una cláusula general de competencia en cabeza de la Procuraduría General de la Nación para adelantar investigaciones disciplinarias con el propósito de ejercer la vigilancia superior que al Jefe del Ministerio Público se encomienda y, en últimas, para que él pueda cumplir el cometido básico de velar por el imperio y la efectividad del orden jurídico en todo el territorio de la República"[49].

Lo anterior debe estudiarse en armonía con el artículo 3[50] de la Ley 734 de 2002, Código Único Disciplinario, que establece el poder preferente de la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con el cual la entidad de control "podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas" cuando lo considere conveniente o necesario para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que deben observarse en el ejercicio de la función pública.

En la exposición de motivos de la Ley 734 se advierte que el propósito perseguido por la norma consiste en otorgar a las oficinas de control disciplinario interno la potestad disciplinaria respecto de sus servidores públicos, puesto que la intervención de la Procuraduría General de la Nación no es obligatoria:

"El poder preferente y las demás manifestaciones de la potestad disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación. La idea constitucional implícita en el artículo 277.6 supone que las oficinas de control interno de cada entidad sean las instancias ordinarias de control disciplinario de los servidores públicos y que la Procuraduría, como vigilante superior de las conductas oficiales, sólo en algunos casos y de acuerdo con determinados criterios, actúe como titular de acción disciplinara. El poder preferente, según la norma superior, no es otra cosa que la potestad que tiene el Procurador General de la Nación, personalmente o través de sus delegados y agentes, de asumir o desplazar del conocimiento de un asunto al disciplinador ordinario.

Hacer realidad esta idea es el propósito que se busca al señalar expresamente en el artículo segundo del proyecto que las oficinas de control interno y los funcionarios con potestad disciplinaria son los titulares de la acción, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. Además del poder preferente, entendido en los anteriores términos, la potestad disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación se manifiesta en tres ámbitos más: en primer lugar, vigilancia superior de la conducta oficial, que le permite a la procuraduría velar porque en las actuaciones disciplinarias se respeten los derechos y garantías de los investigados y se apliquen correctamente las normas, segundo, la intervención como sujeto procesal en las actuaciones disciplinarias cuya titularidad esté radicada en las oficinas de control interno o en los funcionarios con potestad disciplinaria y, finalmente, emisión de conceptos en los procesos disciplinarios que adelante el Congreso de la República contra los altos funcionarios de la rama judicial que gozan de fuero constitucional, de conformidad con los artículos 174 y 178 superiores"[51].

En ese orden de ideas, el carácter preferente del poder atribuido a la Procuraduría General de la Nación, aun cuando desplaza al funcionario que haya iniciado o se encuentre adelantando una investigación disciplinaria, no es obligatorio ni exclusivo, pues al incluir el legislador en la redacción de la norma la conjugación de la tercera persona del singular del verbo "poder", esto es: "podrá", se advierte que se trata de una cuestión facultativa, que bien puede ejercerse o no. De allí que se haya impuesto la carga de motivar la decisión mediante la que se avoque el conocimiento de los asuntos que se tramitan internamente en las entidades u órganos del Estado.

5. El caso concreto

El presente conflicto se originó porque tanto la Procuraduría General de la Nación como el Tribunal Superior de Antioquia negaron la competencia para resolver el recurso de apelación interpuesto por la señora Flor María Ramírez contra la decisión del Juzgado Promiscuo del Circuito de Támesis (Antioquia) mediante la cual se ordenó el archivo de la indagación disciplinaria adelantada contra el señor Luis Bernardo Gómez Cardona, secretario del citado despacho judicial.

El proceso disciplinario fue iniciado y tramitado, en primera instancia, por el Juez Promiscuo del Circuito de Támesis (Antioquia) quien es el superior inmediato del señor Gómez Cardona, quien se desempeña como secretario del citado Juzgado pues fue quien lo nombró en el juzgado y tenía la potestad de asignar, supervisar y controlar sus funciones y tareas, así como de ejercer, en general, las responsabilidades, deberes y atribuciones que les corresponde a los jefes en relación con sus subalternos.

Ahora bien, en punto a la segunda instancia, el artículo 20[52] de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia establece que los jueces serán elegidos por la Sala Plena del Tribunal Superior del respectivo distrito judicial, motivo por el cual tales corporaciones, en su condición de nominadoras de los jueces, deben considerarse como sus superiores jerárquicos para efectos administrativos-disciplinarios.

Por todo lo expuesto, la Sala declarará competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la señora Flor María Ramírez contra el fallo disciplinario proferido por el Juez Promiscuo del Circuito de Támesis (Antioquia) al Tribunal Superior de Antioquia, Corporación que en su calidad de nominadora del Juez Promiscuo Municipal del referido municipio, es su superior jerárquico desde el punto de vista administrativo.

Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado

RESUELVE:

Primero: DECLARAR COMPETENTE al Tribunal Superior de Antioquia para resolver el recurso de apelación interpuesto por la señora Flor María Ramírez contra la decisión del Juzgado Promiscuo del Circuito de Támesis (Antioquia), mediante la cual se ordenó el archivo de la indagación disciplinaria adelantada contra el señor Luis Bernardo Gómez Cardona.

Segundo: ENVIAR el expediente al Tribunal Superior de Antioquia, para lo de su competencia.

Tercero: COMUNICAR esta decisión a la Procuraduría General de la Nación -Delegada para la Vigilancia Judicial y la Policía Judicial-, al Tribunal Superior de Antioquía, al Juzgado Promiscuo del Circuito de Támesis (Antioquia), a la Procuraduría Provincial de Amagá (Antioquia), a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia y a los señores Luis Bernardo Gómez Cardona y Flor María Ramírez.

Cuarto: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr, según el caso, a partir del día siguiente a aquél en que se comunique la presente decisión.

Esta decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

CÓPIESE, COMUNÍQUESE  Y CÚMPLASE

ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ                              ÓSCAR DARÍO AMAYA  NAVAS

Presidente de la Sala           Consejero de Estado

GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR          ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Consejero de Estado                Consejero de Estado

LUCÍA MAZUERA ROMERO

Secretaria de la Sala

[1] Folios 4 y 5 del cuaderno 1.

[2] Folio 2 del cuaderno 1.

[3] Folios 1 a 3 del cuaderno 1.

[4] Folios 18 del cuaderno 1.

[5] Folios 19 y 20 del cuaderno 1.

[6] Folios 21 y 22 del cuaderno 1.

[7] Folios 23 a 27 del cuaderno 1.

[8] Folios 37 a 47 del cuaderno 1.

[9] Folios 23 a 36 del cuaderno 1.

[10] Folios 41 y 46 del cuaderno 1.

[11] Folios 35 y 46 del cuaderno 1.

[12] Folio 48 del cuaderno 1.

[13] Folios 49 y 50 del cuaderno 1.

[14] Folios 51 a 55 del cuaderno 1.

[15] Folio 69 del cuaderno 1.

[16] Folios 71 a 73 del cuaderno 1.

[17] Folios 74 a 83 del cuaderno 2.

[18] Folios 84 a 93 del cuaderno 2.

[19] Folio 95 del cuaderno 2.

[20] Folios 76 a 79 del cuaderno 1.

[21] Folio 78 del cuaderno 1.

[22] Folio 78 del cuaderno 1.

[23] Folio 80 del cuaderno 1.

[24] Folio 82 del cuaderno 1.

[25] Folios 83 a 85 del cuaderno 1.

[26] Folios 89 a 92 del cuaderno 1.

[27] Folios 86 y 87 del cuaderno 1.

[28] Folios 89 a 92 del cuaderno 1.

[29] Folios 84 a 93 del cuaderno 1.

[30] Folios 74 a 83 del cuaderno 2.

[31] Folios 86 y 87 del cuaderno 1.

[32] La Ley 1755 de 2015, por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, reemplazó el texto del artículo 14 de la Ley 1437 de 2011 por el siguiente: "Artículo 14. Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: //1. Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes. // 2. Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción.// Parágrafo. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto".

[33] Por medio de la cual la Corte Constitucional se pronunció respecto de la demanda deDemanda de inconstitucionalidad contra los artículos 15, 16, 17, 18, 19 y 26 (parcial) del Acto Legislativo 2 de 2015.

[34] Dispone el artículo 4º que: "La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales."

[35] Señala el artículo 9º: "La Constitución es ley reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente. Toda disposición legal anterior a la Constitución y que sea claramente contraria a su letra o a su espíritu, se desechará como insubsistente."

[36] Ver entre otros, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 19 de agosto de 2015, radicación No. 11001-03-06-000-2015-00024-00; decisión del 9 de febrero de 2016, radicación No. 11001-03-06-000-2015-00183-00; decisión del 20 de febrero de 2017, radicación No. 11001-03-06-000-2016-00083-00 y decisión del 14 de marzo de 2017, radicación No. 11001-03-06-000-2017-00004-00.

[37] Ver, entre otros, conflicto de competencia administrativa 11001030600020140012100 de 2 de octubre de 2014.

[38] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Rad. No. 11001-03-06-000-2016-00161-00, decisión del 9 de diciembre de 2016.

[39] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Rad. No. 11001-03-06-000-2013-000207-00, decisión del 13 de agosto de 2013. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Rad. No. 11001-03-06-000-2016-00140-00 (C), decisión del 11 de marzo de 2015.

[40] Dicho artículo fue modificado por el artículo 4 de la Ley 1285 de 2009.

[41] Salas Administrativas del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos Seccionales, juzgados penales municipales, juzgados de ejecución de penas, Fiscalía General de la Nación e Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses.  

[42] ARBOLEDA Perdomo, Enrique. Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, 2ª edición. Editorial Legis, Bogotá, 2013, p. 125.

[43] "[32] Ver artículo 159 de la Ley 142 de 1994".

[44] Artículos 29 y 31 de la Constitución Política.   

[45] Corte Constitucional. Sentencia C-718 del 18 de septiembre 2012. Exp. D-8993.

[46] Auto del 9 de noviembre de 2004. Exp. Nº 11-001-02-30-008-2004-00001.

[47] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decisión del 27 de octubre de 1998. Rad. Nº C-411.  

[48] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 18 de mayo de 2011. Rad. Nº 11001-03-06-000-2011-00024-00(C).

[49] Corte Constitucional, Sentencia C-222 de 1999.

[50] A cuyo tenor "La Procuraduría General de la Nación es titular del ejercicio preferente del poder disciplinario en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas. Igualmente podrá asumir el proceso en segunda instancia...".

[51] http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=05&p_numero=19&p_consec=164, Exposición de motivos Ley 734 de 2002, consultado el 27 de mayo de 2016.

[52] "Artículo 20. De la Sala Plena. Corresponde a la Sala Plena de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, ejercer las siguientes funciones administrativas:

1. Elegir los jueces del respectivo Distrito Judicial, de listas elaboradas por la Sala Administrativa del respectivo Consejo Seccional de la Judicatura, en la calidad que corresponda, según el régimen de la Carrera Judicial.

2. Elegir al Presidente y al Vicepresidente de la Corporación, y a los empleados que le corresponda conforme a la ley o al reglamento".

[53] En el mismo sentido ver la decisión del conflicto de competencia administrativa 11001-03-06-000-2014-00006-00.

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"Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación"
Última actualización: 20 de septiembre de 2019