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ACTOS DE CONTROL DISCIPLINARIO – Son actos administrativos susceptibles de control judicial

Esta Corporación Judicial ha sido enfática en señalar que los actos de control disciplinario adoptados por cualquier entidad estatal en alguno de sus ámbitos – interno o externo, expedidos en ejercicio del Ius Puniendi, constituyen ejercicio de la función administrativa y por lo tanto son actos administrativos sujetos al pleno control de legalidad y constitucionalidad por la jurisdicción contencioso-administrativa, toda vez que aquellos no son actos que manifiesten el ejercicio de la función jurisdiccional, a diferencia de las decisiones disciplinarias proferidas por el Consejo Superior de la Judicatura que no son susceptibles de control judicial.

PRESCRIPCION DE LA ACCION DISCIPLINARIA – Conteo del término. Interrupción

Los cinco años de prescripción de la acción disciplinaria se empiezan a contabilizar para las faltas instantáneas desde el día de la consumación y en las de carácter permanente o continuada, desde la realización del último acto, y se interrumpe con la debida notificación al disciplinado de la providencia que defina la situación jurídica. NOTA DE RELATORIA: Sobre la prescripción de la acción disciplinaria, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 29 de septiembre de 2009, C.P., Susana Buitrago Valencia

PRESCRIPCION DE LA ACCION DISCIPLINARIA POR APORTE DE DOCUMENTOS FALSOS PARA TOMAR POSESION DE CARGO PUBLICO – Conteo del término a partir del conocimiento por parte de la entidad por ser una conducta de carácter permanente

Ahora bien, de las pruebas aportadas al expediente la Sala observa que el día 15 de septiembre de 2000, la funcionaria aportó documentos falsos, entre ellos, títulos de bachiller y de auxiliar de enfermería, para poder tomar posesión del cargo de técnico Código 401 grado 04 de la Subgerencia de Desarrollo Social de la Beneficencia de Cundinamarca, pues los hechos ocurridos en el año de 1997 corresponden a la fecha cuando se vinculó como contratista de la entidad, que no son motivo de la presente investigación.   En el presente asunto, y para determinar si la conducta de la señora Dilia Cruz Marín constituye una falta de carácter instantánea o permanente, es oportuno señalar que; la Oficina de Control Disciplinario Interno con base en el informe de 13 de julio 2005 suscrito por el Secretario de la Beneficencia, inició investigación disciplinaria el 3 de agosto del mismo año por la presunta falta disciplinaria tipificada en el numeral 12 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002, momento que debe tenerse como último acto, con el cual se interrumpe la continuidad de la falta y a partir del cual la entidad se entera del hecho.   Por lo tanto para efectos de contabilizar el término de prescripción de la acción, es a partir del momento en que la entidad conoce del asunto y no como erradamente lo pretende la demandante  en la litis de la petición, que es a partir del año de 1997; siendo así, se trata de una conducta de carácter permanente, de donde se debe tener en cuenta es la fecha en que cesa la conducta y no la de su iniciación.

FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 – ARTICULO 35 NUMERAL 12

PLIEGO DE CARGOS – Definición

Debe recordase primeramente que el pliego de cargo es una relación o resumen de las faltas o infracciones que concreta la imputación jurídico fáctica enrostrada al funcionario público o particular que cumple funciones públicas sometido a investigación, y de otro lado, que es la pieza que delimita el debate probatorio y plantea el marco de imputación para su defensa y al investigador para proferir congruentemente y conforme al debido proceso el fallo correspondiente.

PROCESO DISCIPLINARIO – Omisión de correr traslado para alegar. No genera nulidad

Si bien es cierto que el investigado como sujeto procesal tiene derecho a presentar alegatos de conclusión, también es cierto que durante el desarrollo de la actuación administrativa el legislador consagró precisas etapas procesales en donde puede hacer uso de los medios probatorios permitidos por la ley como garantía del derecho de defensa, así pues, entonces siguiendo el criterio jurisprudencial de la Corte, los alegatos de conclusión se convierten en un extremo tendiente a una mejor comprensión y de interpretación del universo jurídico probatorio y de los hechos que enmarca los intereses en conflicto; por ello, su omisión al interior del proceso no tiene por efecto generar nulidad de las actuaciones; recuérdese que únicamente aquellas situaciones que, por su entidad, afectan los derechos sustantivos de defensa y contradicción del investigado son las que generan nulidad, escenario que en el caso bajo examen no se da, como quiera que la investigada gozó de la oportunidad de presentar pruebas, recursos a efectos de que la autoridad competente le resuelva sobre lo pedido con apoyo en las normas vigentes y en las pruebas regularmente allegadas.

FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 – ARTICULO 228

AUTO DE APERTURA DE LA INVESTIGACION – Exceder el término legal no limita el ejercicio de la potestad disciplinaria / PROCESO DISCIPLINARIO – Omisión de correr traslado para alegar. Nulidad procesal saneable

De acuerdo con lo previsto en numeral 6 del artículo 140 del C.P.C, norma vigente para el momento de los hechos, hoy derogada por el literal c) del artículo 626 de la Ley 1564 de 2012. Pero que mantuvo el mismo espíritu normativo; señala que la omisión del término para alegar de conclusión es una causal de nulidad procesal. Sin embargo, el artículo 144 ibídem derogado por el literal c) del artículo 626 de la Ley 1564 de 2012. señala que esta nulidad es de aquellas que puede subsanarse, lo cual ocurre cuando la parte que podía alegarla no lo hizo oportunamente, asunto que guarda coherencia con lo dispuesto en el inciso 6 del artículo 143 C.P.C., también derogado por el literal c) del artículo 626 de la Ley 1564 de 2012 que impide alegar cualquiera de dichas nulidades saneables a quien haya actuado en el proceso después de ocurrida la respectiva causal sin proponerla.    En este caso, se tiene que las partes demandante y demandada– actuaron dentro del proceso sin alegar la nulidad generada por la omisión de la oportunidad prevista para alegar de conclusión en primera instancia. .En ninguna de estas oportunidades las partes propusieron la respectiva solicitud de nulidad, por lo que debe entenderse que la misma ha quedado saneada por su silencio.   En suma el excederse en el términos de que trata el artículo 156 de la Ley 734 de 2002 para el Auto de Apertura de Investigación, esta circunstancia objetiva,  per se, no limita el ejercicio de su potestad disciplinaria, o dicho de otra manera, el hecho de que se excedan los términos dispuestos para efecto de adelantar la investigación disciplinaria y la formulación del pliego de cargos, no implica que los elementos materiales probatorios allegados pierdan valor, mientras que no se exceda el término de prescripción y se respeten las garantías derivadas del debido proceso, como por ejemplo las relacionadas con la solicitud, aporte y práctica de pruebas, así como el derecho a controvertir las allegadas, entre otras.

FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 – ARTICULO 156 / CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTICULO 140 NUMERAL 6 / CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTICULO 144

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNANDEZ

Bogotá D.C, veintisiete (27) de abril de dos mil dieciséis (2016)

Radicación número: 11001-03-25-000-2011-00248-00(0873-11)

Actor: DILIA CRUZ MARIN  

Demandado: PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION Y OTRO

Decide la Sala en única instancia el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la parte actora contra la Nación – Procuraduría General de la Nación y la Beneficencia de Cundinamarca.

ANTECEDENTES

La actora, por conducto de apoderado, y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, pide que se declare la nulidad de las decisiones contenidas en los siguientes actos administrativos:

Fallo de 16 de abril de 2007 proferido por la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Beneficencia de Cundinamarca, mediante el cual la sancionó con destitución e inhabilidad en el ejercicio del cargo por el terminó de (10) años.

Fallo de 6 de marzo de 2006 expedido por la Procuraduría Regional de Cundinamarca, mediante el cual confirma la decisión anterior.

A título de restablecimiento del derecho pide que se ordene a la Beneficencia de Cundinamarca la reintegre al cargo que venía desempeñando al momento de la destitución o a otro de igual o superior categoría, así mismo se condene al pago de los emolumentos dejados de percibir desde su desvinculación hasta cuando se haga efectivo su reintegro incluyendo la indexación, se declare que no existió solución de continuidad en el desempeño del cargo y finalmente, que la demandada de cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo.

Como hechos en que fundamenta sus pretensiones, en síntesis, se encuentran los siguientes:

Relata la actora que se vinculó a la Beneficencia de Cundinamarca, mediante contrato de prestación de servicios Nº 169 del 30 de diciembre de 1997 en el cargo de Técnico, código 4100 en la Subgerencia de Desarrollo, posteriormente a través de resolución Nº 00517 del 15 de septiembre de 2000 fue nombrada como Técnico, código 401, grado 04 en la misma entidad.

Señala que mediante auto de 3 de agosto de 2005 la Oficina de Control Disciplinario Interno le abrió investigación disciplinaria por haber aportado documentos presuntamente falsos al momento de posesionarse en el cargo de Técnico, código 401 grado 04 de la Beneficencia de Cundinamarca.

Expone que en el transcurso de la investigación, solicitó el archivo definitivo de las diligencias por encontrarse prescrita la acción disciplinaria, sin que el ente investigativo se pronunciara sobre el tema.

Indica que mediante fallo de 16 de mayo de 2007 el Director de la Oficina de Control Interno Disciplinario la sancionó con destitución del cargo e inhabilidad por el término de 10 años para ejercer funciones públicas.

La Procuraduría Regional de Cundinamarca, con decisión de 6 de marzo de 2007 confirmó la decisión de primera instancia.

 NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN

En la demanda se citaron las siguientes disposiciones:

Constitución Política: artículos 1, 2, 6, 13, 29, 53, 93 y 209.

Ley 734 de 2002: artículos 6, 17 y 89.

Código Contencioso Administrativo: Artículo 30

De la violación del debido proceso y del derecho a la defensa, por desconocimiento de normas sustantivas y procedimentales.

Alega que la acción disciplinaria seguida contra la señora Dilma Cruz Marín esta prescrita; pues los hechos ocurrieron en el año de 1997 cuando presentó documentos falsos para tomar posesión del cargo de la Beneficencia de Cundinamarca, a la fecha de proferir el fallo de primera instancia han trascurrido más de cinco años, situación que además permite evidenciar que la falta endilgada es de ejecución instantánea, por lo tanto la norma aplicable es el artículo 34 de la Ley 200 de 1995, añade que por esa razón el 27 de junio de 2006 solicitó el archivo de la actuación sin que la entidad de control se pronunciara al respecto.

Manifiesta que el 31 de enero de 2007 la Oficina de Control Interno Disciplinario profirió pliego de cargos desconociendo el contenido del artículo 163 de la Ley 734 de 2002, circunstancia que lo llevó a que el 5 de marzo del mismo año presentara solicitud de nulidad en contra del citado auto, asimismo, por no resolver la solicitud elevada el 27 de junio de 2006, aspecto procesal que desconoce el artículo 147 ibídem y vulnera el debido proceso y derecho de defensa del demandante.

Expone que el operador disciplinario, omitió correr traslado a los sujetos procesales para presentar los alegatos de conclusión antes del fallo de primera instancia, vulnerando de esta manera el numeral 8 del artículo 92 de la Ley 734 de 2002.

Expresa que el Director de la Oficina de Control Interno Disciplinario, dejó vencer el término de investigación disciplinaria señalado por el artículo 156 del CDU, que hace relación a que debe efectuarse en un plazo de seis meses contados a partir de la decisión de apertura.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

Procuraduría General de la Nación

El apoderado de la Procuraduría General de la Nación se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, exponiendo como argumentos de defensa lo siguientes:

El demandante en el transcurso del proceso disciplinario gozó de todos los recursos, garantías constitucionales y legales para ejercer el derecho de defensa, por lo que ahora no puede pretender convertir la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en una tercera instancia con el objeto de realizar una nueva valoración probatoria.

Los argumentos utilizados en el recurso de apelación, son los mismos que ahora pretende hacer valer en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, por ende solicita las mismas pruebas para explicar situaciones que ya fueron debatidas por parte del ente de control.

Las razones sobre la cuales fundamenta las pretensiones de la demanda son infundadas, pues se trata es de conjeturas y especulaciones, por lo tanto la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no puede volverse una tercera instancia para valorar el material probatorio aportado en el proceso disciplinario.

No se vulneró el debido proceso, como quiera que se evidencia que la investigación se adelantó con absoluta sujeción a las normas preexistentes, por autoridad competente, con observancia de las formas propias de esa clase de actuaciones y con determinación de la conducta investigada.

Como excepción propuso, toda aquella que como supuesto de hecho resulten acreditadas dentro del proceso.

Contestación de la Beneficencia de Cundinamarca

Manifiesta que el escrito de demanda no indica concretamente las normas violadas, tampoco explica el concepto de violación, requisitos consagrados en el numeral 4º del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo necesarios para que se trame la litis de la demanda.

Aduce que el demandante presentó acción de tutela contra la Beneficencia de Cundinamarca, por la presunta vulneración del derecho a la defensa, debido proceso, presunción de inocencia y por dejar vencer términos procesales establecidos en la Ley 734 de 2002, acción de tutela que fue negada por el Juzgado 15 Penal del Circuito de Bogotá por no encontrar vulneración alguna a derechos fundamentales.

Señala que la Ley 734 de 2002 es la norma vigente aplicable al caso bajo estudio, como quiera que los hechos tuvieron lugar en vigencia de la misma y no como equivocadamente lo señala que es la Ley 200 de 1995, por tanto los actos acusados están ajustados a la Constitución Política y demás leyes que rigen el asunto.

Como excepción propuso la legalidad de los actos.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

La señora Procuradora Tercera Delegada ante esta Corporación, solicitó negar las pretensiones de la demanda, para ello sustentó lo siguiente:

Señala que el ente de control agotó en su totalidad el procedimiento disciplinario, por lo que la señora Cruz Marín quedó habilitada para demandar ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa a través de la acción contemplada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo la cual se ejerció en término.

Expresa que los hechos materia de investigación no están prescritos, como quiera que se trata de una falta de tracto sucesivo y no instantánea, bajo este entendido la norma que debe aplicarse es la Ley 734 de 2002 y no la Ley 200 de 1995, el hecho de haber presentado documentos falsos se mantiene en el tiempo, sin que el paso de éste purgue su ilegalidad y convierta la irregular conducta funcional en inmediata.

Indica que el impedimento fue resuelto mediante providencia de 14 de diciembre de 2007 por la Procuraduría Regional de Cundinamarca por lo que se infiere que éste se resolvió oportunamente, hecho distinto es que el demandante no comparta la decisión, en particular lo relacionado con la prescripción de la acción disciplinaria, pero ello no puede generar invalidez de los actos administrativos que impusieron la sanción, toda vez que no se desconoció el derecho de defensa del investigado.

Expresa que si bien no se corrió traslado para alegar de conclusión, el Consejo de Estado a manifestado que el examen de legalidad de los actos administrativos disciplinarios sancionatorios, deben tener en cuenta la autonomía funcional en la valoración probatoria, y que sólo procedería la nulidad de aquellos si se observa y se establece graves fallas de procedimiento que lleven al traste el derecho de defensa.

Por las razones expuestas, solicita se denieguen las pretensiones de invalidar las sanciones disciplinarias de destitución e inhabilidad general impuestas a la señora Dilia Cruz Marín.

CONSIDERACIONES

El problema jurídico gira en torno a establecer la legalidad de los actos disciplinarios de primera y segunda instancia proferidos el 16 de abril de 2007, y el 6 de marzo de 2008, por la Oficina de Control Interno Disciplinario y la Procuraduría Regional de Cundinamarca, respectivamente, mediante los cuales se declaró disciplinariamente responsable a la señora Dilia Cruz Marín y se le impuso la sanción de destitución del cargo e inhabilidad para ejercer funciones públicas por el término de 10 años.

Previo a entrar a estudiar de fondo el asunto, la Sala procede a resolver la excepción propuesta por la Beneficencia de Cundinamarca, así:

Como excepción propuso la legalidad de los actos

En cuanto a la excepción de legalidad de los actos administrativos, debe decir la Sala que hace parte del fondo del asunto, por tanto será resuelta con el estudio que del mismo se haga.

De la naturaleza administrativa de los actos disciplinarios.

Esta Corporación Judicial ha sido enfática en señalar que los actos de control disciplinario adoptados por cualquier entidad estatal en alguno de sus ámbitos – interno o externo, expedidos en ejercicio del Ius Puniendi, constituyen ejercicio de la función administrativa y por lo tanto son actos administrativos sujetos al pleno control de legalidad y constitucionalidad por la jurisdicción contencioso-administrativa, toda vez que aquellos no son actos que manifiesten el ejercicio de la función jurisdiccional, a diferencia de las decisiones disciplinarias proferidas por el Consejo Superior de la Judicatura que no son susceptibles de control judicial.

La Sala debe precisar que el control de legalidad y constitucionalidad sobre las decisiones disciplinarias de los actos de la administración confiadas a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa no puede convertirse en un nuevo examen de la prueba, como si se tratara de una tercera instancia, dado que el control judicial implica una especialidad y depuración del debate.

Del debido proceso y derecho de defensa en materia disciplinaria.

Los argumentos planteados en la demanda y expuestos en el concepto de violación señalan la vulneración del debido proceso, derecho de defensa. En ese orden de ideas, se examinarán cada uno de ellos, contra el expediente disciplinario y las normas que regulan tal materia.

La Constitución Política consagra este precepto en el artículo 29, así:

"El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.

Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.

En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.

Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.

Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso."

A su turno el artículo 6 de la Ley 734 de 2002, dispone lo siguiente:

"El sujeto disciplinable deberá ser investigado por funcionario competente y con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y de la ley que establezca la estructura y organización del Ministerio Público".

Bajo la anterior premisa normativa y jurisprudencial, le corresponde a esta jurisdicción verificar que las pruebas recaudadas en el trámite disciplinario se hayan ajustado a las garantías constitucionales primordiales; en tanto que la autoridad administrativa debe realizar un análisis valorativo integral acorde a las reglas de la experiencia y de la sana critica con el propósito de establecer la veracidad de los hechos que dieron origen a la acción disciplinaria.

Análisis del caso en concreto

Para tal efecto y con el fin de lograr una mayor comprensión de las decisiones cuya nulidad se solicita, la Sala estima oportuno trascribir los elementos probatorios y algunos actos al interior del proceso así:

Elementos probatorios que ilustran el trámite disciplinario.

  1. Oficio de 23 de mayo de 2005 suscrito por el secretario general de la Beneficencia de Cundinamarca dirigido a la Secretaria de Educación de Bogota, con el fin de que se verifique la autenticidad del título de bachiller de la demandante. (f 5, C2).
  2. Oficio de 23 de mayo de 2005 suscrito por el secretario general de la Beneficencia de Cundinamarca dirigido al Servicio Nacional de Aprendizaje "SENA" con el fin de que certifique la autenticidad del título de auxiliar de enfermería de la señora Cruz Marín. (f 4, C 2).
  3. Certificado de 27 de junio de 2005 expedido por la Secretaria de Educación de Bogota, en donde señala que la información suministrada en el diploma de bachiller de la señora Dilia Cruz Marín no concuerda con los datos relacionados en el libro de registro. (f 7, C 2).
  4. Oficio de 30 de junio de 2005 expedido por el Servicio Nacional de Aprendizaje "SENA" en donde señala que no le ha expedido ningún certificado de aptitud profesional de la especialidad de auxiliar de enfermería, pues el registro Nº 82.01286 del 30 de julio de 1982 corresponde al alumno Argemiro López Reyes en la especialidad de Técnicas de Supervisión Industrial. (f 4, C 2).
  5. Oficio de 13 de julio de 2005 suscrito por el secretario general de la Beneficencia de Cundinamarca dirigido al director de la Oficina de Control Interno Disciplinario, en donde pone en conocimiento las irregularidades en los diplomas de bachiller y de auxiliar de enfermería de la señora Dilia Cruz Marín expedidos por el Colegio Nuevo Gimnasio Divino Maestro y por el SENA respectivamente. (f 2, C 2).

Establecido lo anterior, procede la Sala a analizar los cargos propuestos por la actora contra los actos acusados, así:

Alega que la acción disciplinaria seguida contra la señora Dilia Cruz Marín esta prescrita; pues los hechos ocurrieron en el año de 1997 cuando presentó documentos falsos para tomar posesión del cargo de técnico de la Beneficencia de Cundinamarca, a la fecha del fallo de primera instancia han trascurrido más de cinco años, por lo tanto la norma aplicable es el artículo 34 de la Ley 200 de 1995, añade que por esa razón el 27 de junio de 2006 solicitó el archivo de la actuación administrativa sin que la entidad de control se pronunciara al respecto.

Veamos dentro de ese contexto, si los argumentos expuestos por la actora tienen el alcance exigido para nulitar el acto demandado.

En el presente caso, el debate sobre la prescripción depende de la naturaleza de la falta que originó la sanción disciplinaria impuesta. De modo general, cuando se trata de faltas de designio permanente o continuado, es decir, cuando la lesión del bien jurídico protegido por la norma sancionatoria se prolonga en el tiempo, la prescripción opera de una manera, mientras que cuando el acto sancionable se agota de modo instantáneo, en un sólo momento, la forma de fijar el primer día del término de prescripción opera de manera diferente.

El dilema que apareja la decisión de este caso, atañe a determinar desde cuándo comienza el término de prescripción.

En ese orden, sea lo primero precisar que para la fecha en que se inició el proceso disciplinario, esto es, el 3 de agosto de 2005[1], estaba vigente la Ley 734 de 2002 y no la Ley 200 de 1995 como equivocadamente lo indica la demandante, la cual en su artículo 30 previó la prescripción como forma de extinción de la acción, en los siguientes términos:

"Términos de prescripción de la acción disciplinaria. La  acción disciplinaria prescribe en cinco años, contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación y para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último acto".

(...)

De la lectura de la norma transcrita, la Sala observa que el legislador sólo precisó el momento en que se empieza a contar el término de prescripción de los cinco años, mas no señaló los eventos ni el momento en que se entiende interrumpida.

Ante tal vacío jurídico propiciado por la norma, esta Corporación[2] señaló:

En su misión de unificar jurisprudencia, la Sala adopta la tesis según la cual entratándose de régimen sancionatorio disciplinario, la sanción se impone de manera oportuna si dentro del término asignado para ejercer esta potestad, se expide y se notifica el acto que concluye la actuación administrativa sancionatoria, que es el acto principal o primigenio y no el que resuelve los recursos de la vía gubernativa. Es este el acto que define la conducta investigada como constitutiva de falta disciplinaria. En él se concreta la expresión de la voluntad de la administración. Por su parte, los actos que resuelven los recursos interpuestos en vía gubernativa contra el acto sancionatorio principal no pueden ser considerados como los que imponen la sanción porque corresponden a una etapa posterior cuyo propósito no es ya emitir el pronunciamiento que éste incluye la actuación sino permitir a la administración que éste sea revisado a instancias del administrado (...)     

Lo anterior quiere decir que para efecto de la interrupción de la prescripción de la acción disciplinaria, no basta con la expedición del acto principal sino que además es necesaria la notificación del mismo para que surta plenos efectos jurídicos[3].

Lo expuesto por cuanto si la finalidad de la creación de los términos de prescripción es la necesidad de buscar la certidumbre jurídica de los derechos, es lógico que solo se llega a tener certeza de éstos, cuando el administrado conoce su situación jurídica, es decir, cuando se le notifica de la providencia que la resuelva.

En definitiva, los cinco años de prescripción de la acción disciplinaria se empiezan a contabilizar para las faltas instantáneas desde el día de la consumación y en las de carácter permanente o continuada, desde la realización del último acto, y se interrumpe con la debida notificación al disciplinado de la providencia que defina la situación jurídica.

Ahora bien, de las pruebas aportadas al expediente la Sala observa que el día 15 de septiembre de 2000, la funcionaria aportó documentos falsos, entre ellos, títulos de bachiller y de auxiliar de enfermería, para poder tomar posesión del cargo de técnico Código 401 grado 04 de la Subgerencia de Desarrollo Social de la Beneficencia de Cundinamarca, pues los hechos ocurridos en el año de 1997 corresponden a la fecha cuando se vinculó como contratista de la entidad, que no son motivo de la presente investigación.

En el presente asunto, y para determinar si la conducta de la señora Dilia Cruz Marín constituye una falta de carácter instantánea o permanente, es oportuno señalar que; la Oficina de Control Disciplinario Interno con base en el informe de 13 de julio 2005 suscrito por el Secretario de la Beneficencia, inició investigación disciplinaria el 3 de agosto del mismo año por la presunta falta disciplinaria tipificada en el numeral 12 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002, momento que debe tenerse como último acto, con el cual se interrumpe la continuidad de la falta y a partir del cual la entidad se entera del hecho.

Por lo tanto para efectos de contabilizar el término de prescripción de la acción, es a partir del momento en que la entidad conoce del asunto y no como erradamente lo pretende la demandante  en la litis de la petición, que es a partir del año de 1997; siendo así, se trata de una conducta de carácter permanente, de donde se debe tener en cuenta es la fecha en que cesa la conducta y no la de su iniciación.

Las faltas de carácter continuado, permanente o sucesivo, son una verdadera situación delictual, que en tanto se prolonga en el tiempo, mientras sigue lesionando los bienes jurídicos que la norma protege.

Definido lo anterior, el término de 5 años de prescripción de la acción disciplinaria empezó a contarse desde 3 de agosto de 2005 y vencía dicho lapso el 3 agosto de 2010.

Está probado en el expediente que la Oficina de Control Disciplinario Interno profirió el fallo de primera instancia el 16 de abril de 2007 y lo notificó el 18 del mismos mes y año (folio 91 y 92 cuaderno 2), es decir, cuando el término aún no se había cumplido.

Respecto a la solicitud presentada el 27 de junio de 2006 relacionada con el archivo de la actuación disciplinaria por estar prescrita. La Sala aprecia que el Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno la resolvió en el auto de cargos, pues allí, consideró que dicha solicitud no era procedente porque analizados los antecedentes que enmarcan la conducta de la disciplinada observó por una parte la mala fe y dolo con que actuó, y por otra que la conducta no estaba prescrita por tratarse de una falta continuada. (Fl 43).

Situación que permite concluir que efectivamente la entidad ofreció una respuesta a la solitud presentada por el apoderado de la investigada, hecho distinto es que no llene las expectativas esperadas por la demandante.

Por estas razones el cargo no está llamado a prosperar.

Agrega que el pliego de cargos no cumple con los requisitos señalados en el artículo 163 de la Ley 734 de 2002, además de ello, dice que presentó nulidad el 5 de marzo de 2007 en contra del citado auto porque la entidad no se pronunció respecto de la solicitud presentada el 27 de junio de 2006, referida al archivo de la investigación por estar prescrita, en esa medida no podía continuar con el trámite procesal, situación que desconoce el artículo 147 ibídem y vulnera el debido proceso y derecho de defensa de la demandante.

Para resolverse el marco general del cargo, debe recordase primeramente que el pliego de cargo es una relación o resumen de las faltas o infracciones que concreta la imputación jurídico fáctica enrostrada al funcionario público o particular que cumple funciones públicas sometido a investigación, y de otro lado, que es la pieza que delimita el debate probatorio y plantea el marco de imputación para su defensa y al investigador para proferir congruentemente y conforme al debido proceso el fallo correspondiente.

La Corte Constitucional sobre el asunto en sentencia T-418de 1997  señaló:

"(...) El auto de formulación de cargos es una providencia de trámite que sienta los cimientos sobre los cuales se edifica el proceso destinado a establecer la responsabilidad del disciplinaria del inculpado, de modo que el órgano titular del poder disciplinario fija en aquella el objeto de su actuación y le señala al imputado, en forma concreta, cuál es la falta disciplinaria que se le endilga a efecto de que pueda ejercer su derecho de defensa (...)"

Ahora bien, el artículo 163 de la Ley 734 de 2002 sobre el contenido del auto de cargos indica que:

"La decisión mediante la cual se formulen cargos al investigado deberá contener:

1. La descripción y determinación de la conducta investigada, con indicación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizó.

2. Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación, concretando la modalidad específica de la conducta.

3. La identificación del autor o autores de la falta.

4. La denominación del cargo o la función desempeñada en la época de comisión de la conducta.

5. El análisis de las pruebas que fundamentan cada uno de los cargos formulados.

6. La exposición fundada de los criterios tenidos en cuenta para determinar la gravedad o levedad de la falta, de conformidad con lo señalado en el artículo 43 de este código.

7. La forma de culpabilidad.

8. El análisis de los argumentos expuestos por los sujetos procesales.

Del contenido del pliego de cargos proferido dentro de la referida investigación se observa[4] que este: (I) Identifica clara y razonadamente las circunstancias de tiempo, modo y lugar, como se materializó la conducta endilgada (3 de agosto de 2005). (II) Establece que con la falta disciplinaria vulneró el numeral 12 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002. (III) Identifica plenamente a la señora Dilia Cruz Marín como la directa responsable de la falta endilgada señalando que al momento de los hechos se desempeñaba en el cargo de técnico grado 04 código 401 de la Beneficencia de Cundinamarca. (IV) Los cargos están fundamentados en pruebas que demuestran la ilicitud de la conducta, al aportar diplomas falsos para tomar posesión del cargo. (V) Finalmente hace una exposición de los criterios tenidos en cuenta para determinar la gravedad de la falta, calificándola como gravísima al tenor del artículo 48 numeral 56 de la Ley 734 de 2002.

En sentir de la Sala, el auto de cargos proferido por el Jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno el 31 de enero de 2007, cumple con los requisitos señalados en la norma antes trascrita, pues establece la responsabilidad disciplinaria del inculpado la cual está comprometida con medios probatorios legalmente allegados al proceso, como la misma norma lo establece, de modo que el órgano titular del poder disciplinaria fijo en aquel el objeto de su actuación, señalándole en forma concreta, cuál es la falta disciplinaria que se le endilga y el examen de responsabilidad, a efectos de que pueda ejercer su derecho de defensa, exigencias que en el caso presente fueron cumplidas y no menguaron las posibilidades de defensa del inculpado.

Ahora bien, con respecto a la solicitud de nulidad presentada el 5 de marzo de 2007 y que dice no haber recibido respuesta por parte de la entidad. Observa la Sala en primer lugar que dicha solicitud fue presentada en el escrito de descargos y hace referencia nuevamente a la misma solicitud de prescripción de la acción disciplinaria suscrita el 27 de junio de 2006, la cual fue resuelta por la entidad de control en el auto de cargos, en donde se determinó que no había lugar a decretarla por no estar dados los requisitos que la ley exige. (Fl 43). En segundo lugar, si bien es cierto, que la entidad se debe pronunciar tan pronto se advierta una nulidad sin esperar hasta el fallo, también es cierto que ya se había resuelto en su oportunidad, de lo contrario resulta improcedente y antitécnico resolverla de nuevo, aún más cuando la entidad comprobó que no hay lugar a declararla; en suma la actuación administrativa se tramitaron libre de todo escollo que afecte su validez y legitime de paso el pronunciamiento de fondo con que se defina la calificación de la conducta del investigado.

Además de ello, el operador disciplinario en el fallo de primera instancia en cumplimiento del artículo 170 del C.D.U realizó un análisis y una valoración jurídica de los descargos, en donde examinó minuciosamente el tema relacionado con la prescripción por ser parte de los argumentos de defensa presentados por la investigada en aras de garantizar el debido proceso y el derecho de defensa, concluyendo que no había lugar a decretarla por no cumplirse el término que el artículo 30 de la Ley 734 de 2002 exige para tal, bajo este entendido no se vulnera el artículo 147 ibídem, menos el debido proceso y derecho de defensa.

Por los anteriores hechos el cargo no está llamado a prosperar.

Expone que el operador disciplinario, omitió correr traslado a los sujetos procesales para presentar los alegatos de conclusión antes del fallo de primera instancia, vulnerando de esta manera el numeral 8 del artículo 92 de la Ley 734 de 2002.

A efectos de resolver el cargo planteado es útil transcribir el contenido del numeral 8 del artículo 92 de la Ley 734 de 2002. Así:

"Artículo  92. Derechos del investigado. Como sujeto procesal, el investigado tiene los siguientes derechos:

(...)

8. Presentar alegatos de conclusión antes del fallo de primera o única instancia".

La Corte Constitucional, en sentencia de 10 de febrero de 2004. M.P. Dr. Jaime Araujo Rentería, se refirió al debido proceso en materia disciplinaria y entre ello, a los alegatos de conclusión al expresar que:

"Dentro de los varios propósitos de la nueva Constitución Política de Colombia obran en su Preámbulo los de la convivencia, la justicia, la igualdad y la paz, los cuales entrañan especial relevancia frente a la configuración práctica del debido proceso.

El cual, en términos del artículo 29 superior se aplica a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, poniéndose de presente el amplio carácter tuitivo de esta disposición en cuanto no restringe el debido proceso a los procedimientos en sentido estricto sino que lo hace extensivo a toda clase de actuaciones. Es decir, el debido proceso se erige a partir de la actuación individualmente considerada, que a su turno es susceptible de integrarse con otras actuaciones en una suerte de etapas que progresivamente se estructuran al amparo un procedimiento previamente establecido, redundando ulteriormente como presupuesto básico para la adopción de una decisión que resuelva el caso planteado.

En este sentido toda persona tiene derecho a presentar peticiones, quejas, demandas y recursos a efectos de que la autoridad competente le resuelva sobre lo pedido con apoyo en las normas vigentes y en las pruebas regularmente allegadas. Correlativamente, toda persona tiene derecho a contestar, excepcionar, alegar, recurrir, y en general, a defenderse de las peticiones, quejas, demandas y recursos que puedan presentarse en su contra, con fundamento en las normas vigentes y en las pruebas de descargo a que haya lugar. De este modo, en el ámbito del debido proceso el primer derecho que asiste a toda persona se desdobla en dos caras de un mismo cuerpo, a saber: postular y excepcionar.

La cabal realización del debido proceso implica la previa existencia de un régimen normativo que contemple todos los extremos de las potenciales actuaciones y procedimientos; esto es, un estatuto rector que establezca y regule los principios, las hipótesis jurídicas y sus consecuencias; los actos y etapas, los medios probatorios, los recursos e instancias correspondientes, y por supuesto, la autoridad competente para conocer y decidir sobre los pedimentos y excepciones que se puedan concretar al tenor de las hipótesis jurídicas allí contempladas. El debido proceso debe comprender todos estos aspectos, independientemente de que su integración normativa se realice en una sola ley o merced a la conjunción de varias leyes.

En este contexto, sobre la base de las pruebas incorporadas al proceso, los alegatos de conclusión juegan un destacado papel en orden al mejor entendimiento de los hechos, de los intereses en conflicto, de la forma en que cada extremo asume los motivos de hecho y de derecho ¿a favor y en contra -, y por tanto, en lo concerniente a la mejor comprensión del universo jurídico y probatorio que ampara los intereses en conflicto. Por consiguiente, de una parte, la dinámica de los alegatos de conclusión tiene la virtualidad de facilitarle a los interesados o contendientes la oportunidad para esgrimir sus argumentos culminantes en procura de sus propios derechos e intereses; y de otra, tal dinámica se ofrece a los ojos de la autoridad administrativa o del juez correspondiente como un conjunto de razonamientos que a manera de referente interpretativo les permite examinar retrospectivamente todas y cada una de las actuaciones surtidas. Lo cual, sin duda alguna, se constituye en hito procesal de significativa importancia para la salvaguarda de la postulación y la excepción, al propio tiempo que se atiende a la depuración de la certeza jurídica que requiere el fallador para decir el derecho". (Negrillas fuero de texto).

La Sala debe advertir que revisadas minuciosamente las actuaciones procesales al interior del sub lite, no encuentra que el operador disciplinario haya corrido traslado de la investigación a los sujetos procesales para presentar alegatos de conclusión antes del fallo de primera instancia, conforme lo señala el numeral 8 del artículo 92 C.D.U, bajo tal omisión corresponde hacer el siguiente análisis:

El artículo 228 de la Constitución Política, establece que en las actuaciones de la administración de justicia prevalecerá el derecho sustancial sobre el procedimental, lo que significa que no cualquier defecto al interior del proceso a carrea nulidades, ante dicha situación fáctica el Consejo de Estado en sentencia de 10 de octubre de 2013. M.P. Dr.  Gustavo Gómez Aranguren, expresó:

"En el contencioso de anulación de los actos administrativos disciplinarios, no cualquier irregularidad que se presente tiene por efecto generar una nulidad de las actuaciones sujetas a revisión – únicamente aquellas que, por su entidad, afectan los derechos sustantivos de defensa y contradicción del investigado. Así lo ha expresado inequívocamente esta Corporación, al afirmar que "no toda irregularidad dentro del proceso disciplinario, genera de por sí la nulidad de los actos a través de los cuales se aplica a un funcionario una sanción disciplinaria, pues lo que interesa en el fondo es que no se haya incurrido en fallas de tal entidad que impliquen violación del derecho de defensa y del debido proceso".

Si bien es cierto que el investigado como sujeto procesal tiene derecho a presentar alegatos de conclusión, también es cierto que durante el desarrollo de la actuación administrativa el legislador consagró precisas etapas procesales en donde puede hacer uso de los medios probatorios permitidos por la ley como garantía del derecho de defensa, así pues, entonces siguiendo el criterio jurisprudencial de la Corte, los alegatos de conclusión se convierten en un extremo tendiente a una mejor comprensión y de interpretación del universo jurídico probatorio y de los hechos que enmarca los intereses en conflicto; por ello, su omisión al interior del proceso no tiene por efecto generar nulidad de las actuaciones; recuérdese que únicamente aquellas situaciones que, por su entidad, afectan los derechos sustantivos de defensa y contradicción del investigado son las que generan nulidad, escenario que en el caso bajo examen no se da, como quiera que la investigada gozó de la oportunidad de presentar pruebas, recursos a efectos de que la autoridad competente le resuelva sobre lo pedido con apoyo en las normas vigentes y en las pruebas regularmente allegadas.

De otra parte la Sala resalta, que la omisión de correr traslado a las partes para alegar de conclusión, son causales saneables, por lo tanto deben ser alegadas, si no se alegan quedan saneadas.

La Ley 734 de 2002 no trató expresamente cuando se incurre en esta clase de olvido, para tal efecto es necesario acudir al artículo 21 ibídem que fija una regla de reenvío que tiene como fin el completar la preceptiva rectora del Código Disciplinario Único. De suerte tal que, en el evento de la norma de reenvío el operador jurídico se halla ante una regla que le ordena al operador frente a lo no previsto- dirigirse al artículo o a los artículos correspondientes de otra u otras leyes, en orden a la correcta solución del caso concreto que se plantea.

De acuerdo con lo previsto en numeral 6 del artículo 140 del C.P.C, norma vigente para el momento de los hechos, hoy derogada por el literal c) del artículo 626 de la Ley 1564 de 2012. Pero que mantuvo el mismo espíritu normativo; señala que la omisión del término para alegar de conclusión es una causal de nulidad procesal. Sin embargo, el artículo 144 ibídem derogado por el literal c) del artículo 626 de la Ley 1564 de 2012. señala que esta nulidad es de aquellas que puede subsanarse, lo cual ocurre cuando la parte que podía alegarla no lo hizo oportunamente, asunto que guarda coherencia con lo dispuesto en el inciso 6 del artículo 143 C.P.C., también derogado por el literal c) del artículo 626 de la Ley 1564 de 2012 que impide alegar cualquiera de dichas nulidades saneables a quien haya actuado en el proceso después de ocurrida la respectiva causal sin proponerla.

De ello se desprende que la posibilidad de alegar las causales de nulidad susceptibles de saneamiento al igual que sucede con las demás irregularidades que se configuren dentro de un proceso, distintas de las causales legales de nulidad procesal, es una posibilidad que se encuentra sometida a precisas y determinadas etapas procesales cuyo vencimiento determina su preclusión, a lo cual debe agregarse que dicho saneamiento supone la convalidación de la actuación, que puede darse bien por manifestación expresa del consentimiento de la parte afectada o bien por consentimiento tácito, como el que corresponde a la realización de actuaciones posteriores sin alegación de la nulidad correspondiente.

En este caso, se tiene que las partes demandante y demandada– actuaron dentro del proceso sin alegar la nulidad generada por la omisión de la oportunidad prevista para alegar de conclusión en primera instancia. .En ninguna de estas oportunidades las partes propusieron la respectiva solicitud de nulidad, por lo que debe entenderse que la misma ha quedado saneada por su silencio.

Razones por las cuales el cargo no está llamado a prosperar.

Expresa la accionante que el Director de la Oficina de Control Interno Disciplinario dejó vencer el término de investigación disciplinaria señalado por el artículo 156 del CDU, por lo tanto se debió ordenar el archivo de las diligencias por vencimiento de los términos.

Al respecto la norma citada prevé:

"Artículo 156. El término de la investigación disciplinaria será de seis meses, contados a partir de la decisión de apertura.

En los procesos que se adelanten por las faltas descritas en el artículo 48, numerales 5, 6, 7, 8, 9, 10 y 11 de este código, la investigación disciplinaria no se podrá exceder de doce meses. Este término podrá aumentarse hasta en una tercera parte, cuando en la misma actuación se investiguen varias faltas o a dos o más inculpados.

Vencido el término de la investigación, el funcionario de conocimiento la evaluará y adoptará la decisión de cargos, si se reunieren los requisitos legales para ello o el archivo de las diligencias. Con todo si hicieren falta pruebas que puedan modificar la situación se prorrogará la investigación hasta por la mitad del término, vencido el cual, si no ha surgido prueba que permita formular cargos, se archivará definitivamente la actuación.".

La Sala destaca que el propósito fundamental de la función pública es la defensa y realización de los intereses generales y por ello es necesario que se desarrolle con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, aplicables a las actividades administrativas y judiciales.

Para establecer la procedibilidad del cargo de anulación propuesto, vulneración del derecho debido proceso, debe analizarse la situación a la luz de los supuestos de hecho y de derecho que fundan el proceso disciplinario, instituido para la protección de la función pública, en los términos del artículo 22 de la Ley 734 de 2002.[5]

Analizando el caso concreto, la Sala observa que el Investigador Disciplinario, efectivamente excedió el término de que tratan los artículos 161 y 156 de la Ley 734 de 2002, como quiera que el auto de investigación disciplinaria fue proferido el 3 de agosto de 2005 y el pliego de cargos el 31 de enero de 2007, pero esta circunstancia objetiva, per se, no limita el ejercicio de su potestad disciplinaria, máxime cuando la investigación disciplinaria arroja indicios de responsabilidad contra la investigada por la comisión de irregularidades que atentan contra el ejercicio de la función pública y, por ende, del interés general.

 

El artículo 156 de la Ley 734 de 2002 no fija un término perentorio e improrrogable que conduzca a señalar que vencido el plazo deba ordenarse el archivo de la investigación, como lo pretende la accionante, simplemente consagra dos posibilidades al dar por terminada la indagación preliminar: el archivo definitivo o el auto de apertura. En otras palabras, en este caso, el archivo definitivo de la actuación no se estableció como mecanismo extintivo de la acción ante la posible mora al concluir el período de indagación preliminar.

Viene al caso señalar que en sub lite, no observa el interés del investigador de dejar permanentemente sub judice a la encartada pues, desde el 3 de agosto de 2005, fecha en que se profirió el auto de investigación disciplinaria, se le imprimió la celeridad que el proceso disciplinario requiere.

Sobre este particular aspecto, la Corte Constitucional, sentencia SU-901 de 1 de septiembre de 2005, MP doctor Jaime Córdoba Triviño, señaló:

"4. Violación del término de duración de la indagación preliminar

55. En nuestro país la Carta Política contiene una referencia expresa al plazo razonable en cuanto, en el artículo 29, consagra el derecho a "un debido proceso público sin dilaciones injustificadas". Partiendo de esa norma, la legislación procesal penal y disciplinaria ha previsto términos preclusivos para las distintas etapas procesales, pues es evidente que el poder punitivo del estado no puede ejercerse de manera indefinida sino en términos preestablecidos. De allí, por ejemplo, que en el Decreto 2700 de 1991 y en la Ley 600 de 2002 se hayan fijado términos preclusivos para la realización de la investigación previa y que en el artículo 141 de la Ley 200 de 1995 y en el artículo 150 de la Ley 734 de 2002 se haya fijado un término de seis meses para que se adelante la indagación preliminar en los procesos disciplinarios.

Por otra parte, dado el deber en que se halla el legislador de respetar la exigencia constitucional de que los procesos se adelanten sin dilaciones injustificadas,[...]

56. Ahora bien, en consideración a la presunta vulneración de derechos fundamentales que aquí se considera, la Corte debe determinar qué consecuencias sobrevienen al incumplimiento del término de indagación preliminar en materia disciplinaria.

A este respecto hay que indicar que la misma legislación aporta elementos de juicio para tal consideración. Por una parte, el artículo 4 de la Ley 270 de 1996, tras consagrar el principio de celeridad al que debe atenerse la administración de justicia, dispone que la violación de los términos procesales constituye causal de mala conducta, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar. Y, por otra parte, el artículo 141 de la Ley 200 de 1995, aplicable al proceso disciplinario que ocupa la atención de la Corte, disponía que "Cuando proceda la indagación preliminar no podrá prolongarse por más de seis (6) meses.|| La indagación preliminar no podrá extenderse a hechos distintos del que fue objeto de denuncia, queja o iniciación oficiosa y los que le sean conexos; al vencimiento de este término perentorio el funcionario sólo podrá, o abrir investigación o archivar definitivamente el expediente". Finalmente, ya se vio cómo la jurisprudencia constitucional había considerado que, vencido el término de indagación previa, se debían resolver "con rapidez las dudas disciplinarias que puedan surgir, incluso en desmedro de la aspiración de que se haga justicia en todas las ocasiones".

De lo expuesto se infiere que el incumplimiento del término de indagación previa no conduce a que el órgano de control disciplinario incurra automáticamente en una grave afectación de garantías constitucionales y a que como consecuencia de ésta toda la actuación cumplida carezca de validez. Esto es así en cuanto, frente a cada caso, debe determinarse el motivo por el cual ese término legal se desconoció, si tras el vencimiento de ese término hubo lugar o no a actuación investigativa y si ésta resultó relevante en el curso del proceso. Es decir, del sólo hecho que un término procesal se inobserve, no se sigue, fatalmente, la conculcación de los derechos fundamentales de los administrados pues tal punto de vista conduciría al archivo inexorable de las investigaciones por vencimiento de términos y esto implicaría un sacrificio irrazonable de la justicia como valor superior y como principio constitucional. De allí que la afirmación que se hace en el sentido que se violaron derechos fundamentales por la inobservancia de un término procesal no deba ser consecuencia de una inferencia inmediata y mecánica, sino fruto de un esfuerzo en el que se valoren múltiples circunstancias relacionadas con el caso de que se trate, tales como la índole de los hechos investigados, las personas involucradas, la naturaleza de las pruebas, la actuación cumplida tras el vencimiento del término y la incidencia de tal actuación en lo que es materia de investigación.

De este modo, aparte de la eventual falta disciplinaria en que pueda incurrir el servidor que incumplió ese término, él se halla en el deber de tomar una decisión con base en la actuación cumplida hasta el momento en que el vencimiento de ese término operó. Si en tal momento existen dudas, éstas se tornen insalvables y surge la obligación de archivar la actuación; pero si tales dudas no existen, esto es, si aparecen cumplidos los objetivos pretendidos con la indagación preliminar, nada se opone a que se abra investigación disciplinaria pues precisamente esta es una de las decisiones que se pueden tomar en tal momento.

57. En el caso sometido a consideración de la Corte, se advierte que si bien el término de duración de la indagación preliminar se inobservó, de ese hecho no se siguió la vulneración de los derechos del disciplinado ni tampoco la afección de sus garantías constitucionales de índole procesal. Ello es sí en tanto, tras el vencimiento de ese término -que empezó a correr el 5 de mayo de 1999 y que venció el 4 de noviembre de ese año- no se practicaron pruebas y, mucho menos, sin el conocimiento y posibilidad de contradicción del actor, pues sólo hubo lugar a la evaluación de aquellas que se habían practicado dentro del término legal y a la emisión de la decisión de apertura de investigación proferida el 28 de octubre de 2000.

Claro, este proceder de la Procuraduría General de la Nación no es, ni mucho menos deseable. Todo lo contrario, se trata de un comportamiento que linda en la responsabilidad disciplinaria pues toda persona investigada tiene derecho a que las decisiones procedentes se tomen dentro de los plazos legalmente establecidos. No obstante, como tras el vencimiento del término de indagación preliminar no se cumplió ninguna actuación adicional como quiera que sólo hubo lugar a la apertura de investigación que se dispuso con base en la actuación oportunamente cumplida, no concurren razones para inferir una manifiesta irregularidad lesiva de derechos fundamentales que ha de conducir a la anulación del proceso y de las sanciones en él impuestas.

58. En suma, si bien en el proceso disciplinario adelantado contra el actor se desconoció el término legalmente fijado para la investigación preliminar, tal irregularidad no afectó ni el debido proceso ni el derecho de defensa y por ello no puede haber lugar al amparo constitucional de tales derechos y a la declaratoria de invalidez de lo actuado.".

En suma el excederse en el términos de que trata el artículo 156 de la Ley 734 de 2002 para el Auto de Apertura de Investigación, esta circunstancia objetiva,  per se, no limita el ejercicio de su potestad disciplinaria, o dicho de otra manera, el hecho de que se excedan los términos dispuestos para efecto de adelantar la investigación disciplinaria y la formulación del pliego de cargos, no implica que los elementos materiales probatorios allegados pierdan valor, mientras que no se exceda el término de prescripción y se respeten las garantías derivadas del debido proceso, como por ejemplo las relacionadas con la solicitud, aporte y práctica de pruebas, así como el derecho a controvertir las allegadas, entre otras.

Así las cosas el cargo no está llamado a prosperar

En conclusión, la Oficina de Control Interno Disciplinario demostró que los hechos en los que se basa están debidamente probados, que la autoría y participación en la conducta tipificada como infracción disciplinaria es imputable a la investigada, y por ende, los actos acusados conservan su presunción de legalidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "A", administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda dentro del proceso promovido por DILIA CRUZ MARÍN contra la Procuraduría General de la Nación y la Beneficencia de Cundinamarca.

RECONOCER personería jurídica a la doctora Blanca Stella Enciso Morales como apoderada de la Procuraduría General de la Nación, en los términos y para los efectos del poder conferido a folio 332 del expediente.

RECONOCER personería jurídica al doctor Jorge Eduardo Pinzón Diaz como apoderado de la parte demandante en los términos y para los efectos del poder conferido a folio 334 del expediente

Una vez ejecutoriada la presente providencia archívese el expediente.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ    WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

[1] Auto de investigación disciplinaria

[2] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 29 de septiembre de 2.009 actor: Álvaro Hernán Velandia Hurtado, Consejera Ponente doctora Susana Buitrago Valencia.

[3]

 La Corte Constitucional en sentencia C-1076 de 2002  adoptó el mismo criterio en cuanto a que la ejecutoria de las providencias disciplinarias comprende también su notificación, cuando declaró exequible el artículo 119 de la Ley 734 de 2002, que si bien no es aplicable al presente asunto, su contenido material es el mismo del otrora artículo 98 de la Ley 200 de 1995.

[4] Folios 37 a 47 del cuaderno Nº 2

[5] "ARTÍCULO 22. GARANTÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA. El sujeto disciplinable, para salvaguardar la moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad, eficacia y eficiencia que debe observar en el desempeño de su empleo, cargo o función, ejercerá los derechos, cumplirá los deberes, respetará las prohibiciones y estará sometido al régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, establecidos en la Constitución Política y en las leyes.".

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Última actualización: 5 de octubre de 2020