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LEY 1437 DE 2011 - Excepción previa / EXCEPCION PREVIA - Cosa juzgada / COSA JUZGADA - Seguridad jurídica / NOM BIS IN IDEM - Elementos / IDENTIDAD DE OBJETO, CAUSA Y PARTES - Configuración de cosa juzgada / CAMBIO DE PRECEDENTES JURISPRUDENCIALES - No puede ser utilizado para quebrantar el principio superior del derecho al nom bis in ídem
El único elemento nuevo que se trae a colación por la parte actora para predicar que no se configura el fenómeno de la cosa juzgada, anunciado desde la misma demanda, es la existencia de posterior pronunciamiento del Consejo de Estado, que constituye variación de la jurisprudencia sobre los factores que deben ser considerados para el cálculo de la mesada pensional, concretamente, la sentencia proferida el 4 de agosto de 2010, con ponencia del magistrado Víctor Hernando Alvarado Ardila. En este punto la Sala precisa que, como ya lo ha venido sosteniendo de tiempo atrás esta Corporación, el cambio de precedentes jurisprudenciales no puede ser utilizado para quebrantar el principio superior del derecho al nom bis in ídem en situaciones jurídicamente consolidadas en sentencias debidamente ejecutoriadas, pues se atenta de manera indebida contra el principio superior de la seguridad jurídica, habiéndose explicado con suficiencia que, para que su existencia surta los efectos deseados, el "argumento nuevo", sea fáctico o jurídico, debe ser anterior o contemporáneo con al trámite del proceso, y que no hubiere sido considerado en su momento por el fallador de turno por omisión o ignorancia de la parte que lo invoca. En resumen, en consonancia con lo argumentado por el a quo en su providencia, se encuentran dados a cabalidad los elementos que estructuran el fenómeno jurídico de la cosa juzgada, esto es, identidad de objeto (reliquidación de la pensión de vejez reconocida a JAIRO VELÁSQUEZ BARRERA por la no inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio); identidad de causa (la eventual indebida aplicación de los preceptos contenidos en las leyes 33 y 62 de 1985 y del artículo 36 de la ley 100 de 1993 en lo que concierne a los factores a tener en cuenta para la tasación de la mesada pensional); identidad de partes (JAIRO VELÁSQUEZ BARRERA, hoy sucedido por su cónyuge ISABEL ESPINOSA DE VELÁSQUEZ y la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL - CAJANAL, hoy sucedida por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - U.G.P.P), por lo que, por aplicación del derecho fundamental del nom bis in ídem, la excepción declarada de oficio sí tiene vocación de triunfo, ya que la decisión adoptada en el proceso al que se ha hecho referencia decidió de manera definitiva la controversia sobre el tema, imponiendo a la entidad demandada la obligación de reliquidar la precitada pensión "...en cuantía equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados en el último año de servicios".
FUENTE FORMAL: LEY 1465 DE 2012 - ARTICULO 303
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUBSECCION A
Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de marzo de dos mil quince (2015).
Radicación número: 25000-23-42-000-2013-06326-01(0619-15)
Actor: ISABEL ESPINOSA DE VELASQUEZ
Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL - UGPP
Referencia: AUTORIDAD NACIONAL. MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. APELACIÓN AUTO INTERLOCUTORIO
Procede la Sala a resolver de plano el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante en contra de la providencia que resolvió una excepción previa, en acatamiento a lo previsto por el numeral 3º del artículo 244 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, teniendo como sustento las siguientes consideraciones:
I. ANTECEDENTES
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contemplado por el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, la ciudadana ISABEL ESPINOSA DE VELÁSQUEZ, por conducto de abogado en ejercicio, formuló demanda para obtener la declaratoria de nulidad de sendos actos administrativos, el primero de ellos, la Resolución No. RDP 026674 del 12 de junio de 2013, por la cual fue denegada una solicitud de reliquidación de su pensión de sobreviviente con inclusión de todos los factores salariales devengados por su extinto cónyuge JAIRO VELÁSQUEZ BARRERA durante el último año de prestación de servicios; y el segundo, la Resolución No. 036795 del 12 de agosto de 2013, por la cual fue resuelto de manera adversa el recurso de apelación formulado contra la precitada resolución[1], afirmando que resultan violatorios del artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, de las leyes 33 y 62 de 1985, 71 de 1988, 100 de 1993 y del decreto 1158 de 1994.
Como argumentos de su pretensión y anticipándose a una eventual discusión por configuración del fenómeno jurídico de la cosa juzgada, por razón de la existencia de anterior decisión adoptada por la jurisdicción en reclamación de la reliquidación de la pensión de vejez[2], glosó algunos apartes jurisprudenciales para justificar la formulación de nueva demanda[3], sosteniendo que la nueva posición del Consejo de Estado frente al tema que aquí se debate[4], amerita un nuevo pronunciamiento.
Corregidas algunas deficiencias, la demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante auto calendado 1 de abril de 2014[5], que dispuso su notificación a la entidad accionada, al agente del Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en acatamiento a lo previsto por el artículo 199 de la Ley 1437 de 2011, modificada por el artículo 612 de la Ley 1564 de 2012.
Surtida en debida forma la notificación del auto admisorio a la entidad demandada, ésta dio contestación a las pretensiones[6], manifestando oposición y formulando excepciones que denominó "Ausencia de Vicios en el Acto Administrativo Demandado", "Cobro de lo no Debido", "Prescripción", Caducidad de la Acción" e "Imposibilidad de Condena en costas", de las cuales se dio el traslado respectivo a la parte actora que guardó silencio.
II. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA
Fue proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la audiencia inicial convocada por mandato del artículo 180 del CPACA, llevada a cabo el día once (11) de febrero de dos mi quince (2015)[7], por la cual declaró probadas de oficio la excepción previa de "Cosa Juzgada", al encontrar configurados los supuestos jurídicos que la estructuran, como lo es plena identidad de objeto, de causa y de partes. Precisó el a quo que "...es claro que en el proceso inicial se analizó expresamente lo concerniente al régimen pensional aplicable al demandante y la forma como se debía liquidar la cuantía de la prestación que hoy se pide revisar, además específicamente se estudió el tema de los factores salariales que debían tenerse en cuenta para el reajuste ordenado, situación que nuevamente es materia de controversia el día de hoy. Así las cosas, se tiene que ya los jueces de instancia estudiaron el régimen pensional que le era aplicable a la parte actora y con base en él resolvieron sus pretensiones, razón por la cual es claro que la petición de reliquidación que ahora nos ocupa ya fue debatida y estudiada en su momento por la jurisdicción y resuelta mediante providencias que actualmente se encuentran ejecutoriadas y en firme"...[8]
Sobre el argumento de la existencia de una nueva posición jurisprudencial de esta Corporación para controvertir de nuevo la reliquidación de la pensión de jubilación, sostuvo el Tribunal de instancia que, en aplicación del principio de la seguridad jurídica no era posible admitir nuevas argumentaciones para reabrir los debates jurídicamente concluidos, pues se llevaría a la indefinición de los derechos con grave repercusión para el ordenamiento jurídico, glosando aparte jurisprudencial de la Corte Constitucional (sentencia T-819 del 19 de noviembre de 2009).
III. LOS ARGUMENTOS DE LA APELACIÓN
El apoderado judicial de la demandante, en intervención oral a continuación de la providencia del a quo, se alzó en apelación para reclamar su revocatoria, precisando, que no era cierta la identidad entre la acción contenciosa surtida dentro del proceso 2004-06247 y el actual proceso, pues en aquella oportunidad las pretensiones de la demanda se encaminaban a obtener la reliquidación de la pensión con apoyo en los artículos 21 y 150 de la Ley 100 de 1993, teniendo como factores salariales lo devengado por JAIRO VELÁSQUEZ BARRERA durante los últimos 8 años de servicio; mientras que en esta oportunidad se solicita la reliquidación con todos los factores salariales durante el último año de servicios, apoyándose en lo previsto por la Ley 33 de 1985 y en la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado el 4 de agosto de 2010.
Argumenta además que no existe identidad de partes, ya que en la primera oportunidad el demandante fue JAIRO VELÁSQUEZ BARRERA, mientras que en la actual lo es la señora ISABEL ESPINOSA DE VELÁSQUEZ[9].
Corrido el traslado a la parte demandada de la apelación interpuesta, manifestó su afinidad con lo resuelto por el funcionario de conocimiento.
El Agente del Ministerio Público manifestó su anuencia frente a los argumentos de la providencia recurrida, solicitando la remisión del expediente para dilucidar el debate planteado.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Sea lo primero advertir la procedencia de la alzada interpuesta, acorde con lo dispuesto por el inciso 4º del numeral 6º del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011, formulada dentro de la oportunidad prevista por el numeral 1º del artículo 244 ejúsdem, con la debida sustentación; además, es la Sala competente para decidir de plano el recurso, en acatamiento a lo previsto por el artículo 125 de la misma obra.
El tema planteado en el asunto que ocupa la atención de la Sala se contrae a establecer, dadas las precisas argumentaciones de la impugnación, si para el presente asunto se encuentra configurada o no la excepción previa de "cosa juzgada" en razón a la existencia de anterior pronunciamiento de la jurisdicción sobre el régimen aplicable a la pensión de vejez que fuere reconocida en favor de JAIRO VELÁSQUEZ BARRERA (q.e.p.d.), hoy su derecho sucedido a la cónyuge sobreviviente ISABEL ESPINOSA DE VELÁSQUEZ, en cuanto a la forma de liquidar su mesada pensional, teniendo como fundamento la variación de la jurisprudencia sobre la materia.
DEL DERECHO FUNDAMENTAL AL NOM BIS IN IDEM
Se impone como elemento estructurante del principio de la seguridad jurídica, según el cual ninguna persona (natural o jurídica) puede ser sometida dos veces a debate jurídico frente a la jurisdicción, por reclamación de los mismos hechos y derechos, teniendo como contradictor idéntica persona reclamante.
Se convierte este (nom bis in ídem) en un pilar fundante del ordenamiento jurídico, que da certeza al reconocimiento y consolidación de los derechos subjetivos otorgados por la ley y la constitución a todas las personas, con miras a solucionar de manera definitiva las controversias que se susciten por su aplicación e interpretación.
Comprendido el término "JURISDICCIÓN" como la magna potestad del Estado para administrar e impartir justicia a través de los jueces de la República, resulta concluyente que las providencias que se adopten sobre el fondo de las reclamaciones en cualquier debate jurídico que sea sometido a su conocimiento, salvo las expresas excepciones consagradas por el legislador, constituyan, de una parte, un imperativo categórico para quienes en él intervengan y, de otro, un tema superado en forma definitiva sin que pueda abordarse nuevamente su estudio, con miras a evitar que la discusión se convierta en debate ad infinitum que impida el ejercicio pleno de los derechos subjetivos controvertidos.
En variada y nutrida jurisprudencia esta Corporación ha definido la cosa juzgada como "...una consecuencia jurídica que se le atribuye a la sentencia o decisión del juez, fruto de un procedimiento calificado, denominado proceso de declaración de certeza; consecuencia de la misma, se pueden predicar efectos procesales y sustanciales que tienden a garantizar un mínimo de seguridad jurídica entre los asociados..."[10], o también como "...carácter imperativo e inmutable de las decisiones que han adquirido firmeza, lo cual implica de suyo la imposibilidad de volver sobre asuntos ya juzgados, para introducir en ellos variaciones o modificaciones mediante la adopción de una nueva providencia..."[11]
Por fuerza de lo establecido en el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, hoy recogido por el artículo 303 del Código General del Proceso, son tres los elementos que deben confluir para que se estructure el fenómeno jurídico de la cosa juzgada, a saber: 1) identidad de objeto; 2) identidad de causa; y 3) identidad jurídica de las partes. Si, llegado el caso, en el trámite de un proceso judicial sometido a conocimiento de la jurisdicción se acredita la existencia de una sentencia ejecutoriada en la que se den los mencionados elementos, no queda otro camino que declarar la improcedencia de las pretensiones en salvaguarda del ordenamiento jurídico por aplicación del derecho fundamental del nom bis in ídem contemplado por el artículo 29 Superior.
DEL CASO CONCRETO
Veamos entonces si para el caso bajo estudio convergen los tres elementos que la estructuran, acorde con lo establecido por el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil.
1. OBJETO: De la lectura íntegra de las pretensiones de la demanda que aquí nos ocupa[12], en resumen, se puede concretar que su objeto es obtener la reliquidación de la pensión de vejez reconocida al señor JAIRO VELÁSQUEZ BARRERA, hoy sucedida a su cónyuge sobreviviente ISABEL ESPINOSA DE VELÁSQUEZ. Hecha la confrontación del objeto de esta demanda con el que fue presentado en la acción tramitada por el mismo Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la causa radicada bajo el número 2004-06247, dentro de la cual se profirió sentencia de primera instancia el 31 de julio de 2008, confirmada con aclaración en segunda instancia por el Consejo de Estado el día 15 de julio de 2010[13], se concluye que existe perfecta identidad, ya que lo pretendido en tal oportunidad fue obtener la reliquidación de la pensión de vejez, al considerar que no se habían incluido la totalidad de los factores devengados durante el último año de servicios.
No existe pues hesitación alguna en que el objeto de la demanda en ambas actuaciones es el mismo, esto es, la reliquidación de la pensión de vejez otorgada al señor JAIRO VELÁSQUEZ BARRERA, por considerarse, en ambos casos, que fue mal liquidada.
2. CAUSA. De la lectura del hecho 10 de la demanda que sirve de sustento a la presente acción[14], consonante con su pretensión tercera (fl. 26) se colige que su motivación es la presunta indebida aplicación de las disposiciones contenidas en las leyes 33 y 62 de 1985, en cuanto refiere a la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, como base para la liquidación de la mesada pensional, "...mediante los actos acusados la entidad demandada no reliquidó con todos los factores que constituyen SALARIO y aplicó indebidamente la Ley 33 y 62 de 1985, y el Art. 36 de la Ley 100 del 93 y el Decreto 1158 del 94, ats.(sic) 48 y 53 de la CN.N y demás normas citadas..." (fl. 30); realizada la confrontación con la causa de la demanda tramitada con anterioridad ante el mismo Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el expediente radicado No. 2004-6247 arriba citado, la Sala encuentra perfecta identidad en cuanto al argumento jurídico de la reclamación, ya que la discusión principal fue precisamente las normas aplicables para la materialización del derecho pensional, en lo que concierne a los factores salariales que deberían servir para tasar el monto de la mesada, "...Explicó su concepto de violación así: i) La negativa de la demandada de revisar la pensión de jubilación del actor obedece a la aplicación indebida de las leyes 33 y 62 de 1985 y del artículo 36 de la ley 100 de 1993. ii) por ser beneficiario del régimen de transición previsto en la ley 100 de 1993, el actor está cobijado con las normas anteriores a la expedición de aquella, las cuales disponen que las pensiones de jubilación deben ser liquidadas con el 75% de lo percibido durante el último año de servicios..." (Página 3 providencia de primera instancia, documento PDF insertado en disco compacto, folio 124). Dicho en otras palabras, la causa en ambas actuaciones es la misma, esto es, el derecho que tiene la demandante ISABEL ESPINOSA DE VELÁSQUEZ, como sucesora del derecho reconocido a JAIRO VELÁSQUEZ BARRERA de obtener reliquidación de la pensión de vejez con inclusión de todos los factores devengados durante el último año de servicios.
El único elemento nuevo que se trae a colación por la parte actora para predicar que no se configura el fenómeno de la cosa juzgada, anunciado desde la misma demanda, es la existencia de posterior pronunciamiento del Consejo de Estado, que constituye variación de la jurisprudencia sobre los factores que deben ser considerados para el cálculo de la mesada pensional, concretamente, la sentencia proferida el 4 de agosto de 2010, con ponencia del magistrado Víctor Hernando Alvarado Ardila.
En este punto la Sala precisa que, como ya lo ha venido sosteniendo de tiempo atrás esta Corporación, el cambio de precedentes jurisprudenciales no puede ser utilizado para quebrantar el principio superior del derecho al nom bis in ídem en situaciones jurídicamente consolidadas en sentencias debidamente ejecutoriadas, pues se atenta de manera indebida contra el principio superior de la seguridad jurídica, habiéndose explicado con suficiencia que, para que su existencia surta los efectos deseados, el "argumento nuevo", sea fáctico o jurídico, debe ser anterior o contemporáneo con al trámite del proceso, y que no hubiere sido considerado en su momento por el fallador de turno por omisión o ignorancia de la parte que lo invoca.
3.- PARTES. Tanto en la demanda que ocupa la atención de la Sala en este trámite, como en la que fue sometida a conocimiento de la jurisdicción bajo el radicado No. 2004-6247 resuelta por el mismo Tribunal Administrativo de Cundinamarca, las partes en contienda coinciden, JAIRO VELÁSQUEZ BARRERA, sucedido jurídicamente por su cónyuge sobreviviente ISABEL ESPINOSA DE VELÁSQUEZ, y la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL - CAJANAL, hoy sucedida jurídicamente por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - U.G.P.P., por virtud del proceso liquidatorio dispuesto por el Gobierno Nacional[15].
En resumen, en consonancia con lo argumentado por el a quo en su providencia, se encuentran dados a cabalidad los elementos que estructuran el fenómeno jurídico de la cosa juzgada, esto es, identidad de objeto (reliquidación de la pensión de vejez reconocida a JAIRO VELÁSQUEZ BARRERA por la no inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio); identidad de causa (la eventual indebida aplicación de los preceptos contenidos en las leyes 33 y 62 de 1985 y del artículo 36 de la ley 100 de 1993 en lo que concierne a los factores a tener en cuenta para la tasación de la mesada pensional); identidad de partes (JAIRO VELÁSQUEZ BARRERA, hoy sucedido por su cónyuge ISABEL ESPINOSA DE VELÁSQUEZ y la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL - CAJANAL, hoy sucedida por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - U.G.P.P), por lo que, por aplicación del derecho fundamental del nom bis in ídem, la excepción declarada de oficio sí tiene vocación de triunfo, ya que la decisión adoptada en el proceso al que se ha hecho referencia decidió de manera definitiva la controversia sobre el tema, imponiendo a la entidad demandada la obligación de reliquidar la precitada pensión "...en cuantía equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados en el último año de servicios" (Pag. 17 fallo de primera instancia, documento PDF contenido en CD anexo, folio 124).
V. CONCLUSIÓN
Colofón de lo comentado en precedencia, la providencia impugnada será confirmada en su totalidad, por hallarse ajustada al ordenamiento jurídico, ya que, con grado de certeza, en el presente caso se encuentran configurados los elementos que estructuran el fenómeno de la cosa juzgada, circunstancia que provoca la terminación anticipada del proceso.
En mérito de lo expuesto, la Sala
RESUELVE
1.- CONFÍRMASE la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro de la audiencia inicial celebrada el once (11) de febrero de dos mil quince (2015), por la cual se declaró probada de oficio la excepción previa de "Cosa Juzgada", que provocó la terminación anticipada del proceso.
2.- DEVUÉLVASE el expediente a su lugar de origen.
COPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.
GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN
ALFONSO VARGAS RINCÓN LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO
Relatoria JORM/Lmr.
[1] Actos administrativos que obran a folios 3 a 8 del presente cuaderno.
[2] Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Jairo Velásquez Barrera contra Cajanal, radicación No. 2004-06247, sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, calendada 31 de julio de 2008; y fallo de segunda instancia del Consejo de Estado, Sección Segunda subsección B, calendado
15 de julio de 2010. (Información obtenida de los anexos aportados en medio magnético (disco compacto) que obra a folio 124 del expediente.
[3] Texto de la demanda visible a folios 26 a 39.
[4] Sentencia de unificación Consejo de Estado, Sección Segunda, agosto 4 de 2010, actor Luis Mario Velandia contra Cajanal, Mg. Pte. Víctor Hernando Alvarado Ardila.
[6] Escrito de contestación de la demanda que obra a folios 89 a 93.
[7] Diligencia cuya acta reposa a folios 159 a 165.
[8] Motivación de la decisión frente a la excepción de "cosa juzgada", que también se aprecia en audio y video en medio magnético (disco compacto, fl. 166), entre los minutos 4:55 a 19:28 de la grabación.
[9] Argumentos de la apelación que se aprecian en audio y video contenido en el disco compacto remitido como anexo, en el lapso comprendido entre los minutos 19:30 a 32:04 de la grabación.
[10] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 18 de febrero de 2010, actor El Portón Tres Ltda. Contra Caja de Retiro de las Fuerzas Militares – Cremil, radicado 25000-23-26-000-1991-07400-01(17861), Mag. Pte. Mauricio Fajardo Gómez.
[11] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 24 de marzo de 2011, actor Instituto Colombiano de Bienestar Familiar contra Alba Marina Acosta Cadavid, radicado 17001-23-31-000-2004-01402-01(34396), Mag. Pte. Olga Mélida Valle de la Hoz.
[13] Documentos que se aprecian en formato PDF en medio magnético (CD) anexo al expediente, obrante al folio 124.
[14] Folio 28 del presente cuaderno.
[15] Acorde con lo previsto por el inciso segundo del artículo 303 del Código General del Proceso, "...Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda..."
"Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación"
Última actualización: 5 de octubre de 2020