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CONCEPTO 39 DE 2017
(febrero 24)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Bogotá D.C.,
XXXXXXXXXXXXXXX
Ref.: Su consulta del 24 de febrero de 2017
Respetado XXXX:
Este despacho recibió su consulta radicada el 2 de marzo de 2017 y tratándose de un tema que incumbe al Derecho Disciplinario se procederá a su resolución haciendo una abstracción de la cuestión fáctica particular y se concretará en resolver el interrogante planteado en forma genérica.
Lo anterior obedece a que en cumplimiento de la función establecida por el artículo 9o, numeral 3o, del Decreto Ley 262 de 2000, que en desarrollo de la labor consultiva le ha sido asignada a esta oficina, no es posible resolver casos particulares o concretos, pues ello corresponde a las autoridades competentes mediante los procedimientos de rigor y en tal virtud, tanto las preguntas como las respuestas deben darse en forma genérica de tal manera que puedan predicarse de cualquier asunto en circunstancias similares.
Por tanto, se reitera, en el presente caso esta oficina se limitará solamente a suministrar elementos de juicio generales que sirvan para ilustrar el tema que ocupa la consulta, sin que ello se entienda como resolución a un caso particular. Para el efecto los interrogantes hacen en relación con el trámite en el nivel territorial de procesos disciplinarios por «conductas relacionadas con violaciones a los derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario», y son presentados así:
1. Teniendo en cuenta el contenido de la Directiva 015 del 06 de septiembre de 2007, relacionado con la causal de nulidad por falta de competencia del funcionario competente para proferir fallo ¿Quién debe decretar la prescripción de la acción disciplinaria: la persona que tiene la competencia sobre la calidad del sujeto disciplinable o el titular del despacho en donde ocurrió el fenómeno de la prescripción?
2. Como quiera que la prescripción de la acción disciplinaria es una causal de extinción de la acción ¿La declaratoria de la prescripción de la acción disciplinaria hace parte del concepto de decisiones de fondo que ponen fin al proceso?
3. ¿El auto que decreta la extinción de la acción disciplinaria por prescripción o por muerte del disciplinado, es susceptible de ser recurrido en apelación ante el superior?
Para dilucidar los interrogantes planteados es necesario definir el ámbito de competencia que el Decreto Ley 262 de 2000 asigna a la Procuraduría Delegada Disciplinaria para la Defensa de los Derechos Humanos, en atención a que el artículo 78 del CDU es claro en señalar:
Artículo 78. Competencia de la Procuraduría General de la Nación. Los procesos disciplinarios que adelante la Procuraduría General de la Nación y las personerías distritales y municipales se tramitarán de conformidad con las competencias establecidas en la ley que determina su estructura y funcionamiento y resoluciones que la desarrollen, con observancia del procedimiento establecido en este código. (Subrayado propio)
En este orden de ideas, el Decreto Ley 262 de 2000(1), en relación con la tipología de faltas disciplinarias que puedan configurar grave afectación al Derecho Internacional Humanitario y al Derecho Internacional de los Derechos Humanos, ha establecido su competencia así:
ARTÍCULO 25. Funciones disciplinarias. Las procuradurías delegadas cumplen las siguientes funciones disciplinarias:
(…)
2. Conocer en primera instancia los procesos disciplinarios por las graves y gravísimas violaciones de los derechos humanos consagrados en la Constitución Política o los tratados internacionales ratificados por Colombia, incluidos los actos de segregación y cualquier forma de discriminación, los actos de sometimiento a esclavitud y trata de personas en todas sus formas en que incurra cualquier servidor público, incluidos los miembros de la fuerza pública, salvo aquellos que sean de competencia del Procurador General de la Nación.
3. Conocer en primera instancia los procesos disciplinarios por infracciones graves al Derecho Internacional Humanitario definidas en los tratados internacionales ratificados por Colombia
(…)
Parágrafo. Cuando por razones de conexidad, en una misma actuación disciplinaria deban investigarse y fallarse asuntos de competencia de una procuraduría delegada y una procuraduría del nivel territorial, la competencia para conocer en primera instancia corresponderá a la procuraduría delegada.
El mandato legal fue desarrollado por la Resolución 017 del 4 de marzo de 2000, expedido por el Procurador General de la Nación «en cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales, en especial de la establecida en el artículo 277 de la Constitución Política y las previstas en los numerales 7, 8 y 38 y en el parágrafo único del artículo 7o del Decreto 262 del 22 de febrero de 2000», delegándose las competencias disciplinarias genéricas antes mencionadas, «atendiendo los siguientes criterios de especialidad, jerarquía y calidades de las personas investigadas(2) de la siguiente forma en el tema disciplinario que nos atañe:
La Procuraduría Delegada Disciplinaria para la Defensa de los Derechos Humanos asume las funciones y competencias disciplinarias establecidas en los numerales 2, 3, (…) del artículo 25 del Decreto 262 de 2000.
Tratándose de la comisión de presuntas faltas disciplinarias que por su tipología resultan graves afrentas al ordenamiento jurídico (interno y externo) se expidió por el Jefe del Ministerio Público la Resolución 017 de 2000, bajo el principio de inmediación probatoria, la necesidad de que todas las autoridades del nivel territorial que hacen parte de la Procuraduría General de la Nación, cumplieran el propósito de una debida y cumplida administración de justicia disciplinaria bajo el parámetro de investigación oportuna, rápida y eficaz, con el impulso procesal respectivo y su remisión inmediata a la autoridad competente del Nivel Central para la determinación de fondo, que será la Procuraduría Delegada Disciplinaria para la Defensa de los Derechos Humanos, como lo consagró el Decreto Ley 262 de 2000 y la Resolución 017 del mismo año.
Es relevante consignar la parte motiva tenida en cuenta en la Resolución 0017 de 2000 para el efecto:
1.6. Que cuando ante una autoridad disciplinaria se ponga en conocimiento un hecho irregular que pueda configurarse como una conducta o comportamiento violatorio de los Derechos Humanos o del Derecho Internacional Humanitario, previsto como falta en el Código Único Disciplinario; la dependencia con funciones disciplinarias que primero conoció del hecho, ante la existencia de duda frente a la naturaleza de la falta y su adecuación típica en la ley disciplinaria, debe adelantar las actuaciones necesarias para cumplir por lo menos, con los fines de las etapas instructivas del proceso disciplinario, así la actuación sea de competencia de otra dependencia y, luego sí, de manera integral y con algún grado de certeza proceder a evaluarla para determinar si de conformidad con los factores de competencia establecidos en la ley, es procedente remitirla a otra dependencia con funciones disciplinarias o si por el contrario debe continuar conociendo de ella. En ejercicio de esta función los Procuradores Regionales y Provinciales deberán dar aviso al Procurador Delegado competente a más tardar el día hábil siguiente, de conformidad a lo estipulado en los artículos 75 y 76, numeral 4 y 2 respectivamente del Decreto 262 de 2000.
El acto administrativo en comento reconoce un deber especial en las autoridades disciplinarias del nivel territorial para ejercer una acción de impulso procesal con el objeto de cumplir las finalidades procesales que revisten cada una de las etapas previstas en el CDU en tratándose de faltas que afectan gravemente el DIH. y el DIDH. y es clara en señalar como factor de competencia para la adopción de la decisión de fondo que se debe hacer es por la autoridad competente, esto es la Procuraduría Delegada Disciplinaria para la Defensa de los Derechos Humanos.
Que con fundamento en el artículo 143, numeral 1 de la Ley 734 de 2002 y las sentencias C-181 y C-1076 de 2002, no existe nulidad por falta de competencia, cuando un funcionario distinto a aquel que debe fallar el proceso, adelanta una investigación que por competencia le correspondería fallar a otra dependencia de la Procuraduría General de la Nación, en razón a que las etapas de instrucción en el proceso disciplinario y las actuaciones que se surtan en ellas, no determinan el resultado final del proceso, ni afectan las garantías implícitas del debido proceso del investigado. En ese orden, todas las dependencias de la Procuraduría General de la Nación con funciones disciplinarias, se encuentran habilitadas, para iniciar la actuación y continuarla hasta antes de dictar fallo de primera instancia, pues tal y como lo afirmó la Corte Constitucional en las referidas sentencias, la función disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación es unitaria, pese a que el legislador distribuyó la actuación disciplinaria en cabeza de distintos funcionarios que componen o integran la Procuraduría, no existe razón para que se decrete la nulidad de aquellas actuaciones surtidas por funcionario distinto al que debe fallar. El archivo por tratarse de una disposición que pone fin al proceso, también debe ser adoptado por el competente para fallar. (Negrillas y subrayado fuera del texto original).
A través de la consulta PAD C- 135 de 2013 esta oficina conceptuó sobre la finalidad, vigencia y alcance de la Resolución 017 de 2000 en comento, en los siguientes términos:
Sin embargo, a fin de orientarlo, es prudente indicarle que se encuentra vigente la Directiva No 15 de 2007, proferida por el señor Procurador General de la Nación, que, en atención a una política de descongestión y agilización de procesos, determinó que las dependencias y servidores públicos que tengan bajo su responsabilidad el ejercicio de competencias en materia disciplinaria, antes de entrar a determinar la remisión de asuntos puestos en su conocimiento, en especial si se trata de hechos relacionados con violaciones a los Derechos Humanos e infracciones al Derecho internacional Humanitario, deberán adelantar, como mínimo, todas las actuaciones que sean necesarias para el cumplimiento de los fines de las etapas instructivas del proceso disciplinario, así sean asuntos que por competencia correspondería fallar a otra dependencia.
En estas condiciones, y revisado la parte motiva del acto administrativo que se pregunta, vemos que la argumentación va dirigida a crear una obligación en adelantar el procedimiento disciplinario hasta antes del fallo o archivo, en los casos en que se involucren infracciones a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario, para la dependencia que conozca del hecho irregular.
Este acto administrativo se apoya en la sentencia C-181 de 2002, pero además, en las facultades otorgadas por el numeral 8 del artículo 7 del Decreto 262 de 2000, que habilita al Procurador General de la Nación para distribuir funciones y competencia al interior de la entidad.
Esta es la razón por la cual no se requiere ningún otro tipo de acto adicional para el efecto de que las Procuradurías Territoriales adelanten la parte instructiva en temas de infracciones a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario, caso contrario a otro tipo de asuntos, en los cuales, si bien no hay nulidad en la actuación, conforme lo indica la sentencia C-181 de 2002, si es necesario que el procurador General de la Nación delegue el conocimiento de la averiguación cuando no vaya ser adelantada por el servidor público que legal o reglamentariamente este preestablecido, so pena de incurrirse en una irregularidad que puede acarrear una responsabilidad personal a quien actúe sin autorización del señor Procurador General de la Nación.
Así mismo, se clarificó que dentro del sistema de control disciplinario en Colombia es deber de todas las autoridades públicas que ejerzan la potestad disciplinaria asumir el conocimiento de las faltas que puedan constituir graves afrentas al DIH. y DIDH., y en caso de asumir su conocimiento por la Procuraduría General de la Nación la única dependencia competente para adoptar una decisión de fondo en tales materias es la Procuraduría Delegada Disciplinaria para la Defensa de los Derechos Humanos. En la Consulta PAD C- 164 de 2016 se consignó:
Conforme a su pregunta, este despacho debe informarle que hay un catálogo en los regímenes disciplinarios que pueden considerarse como graves violaciones a los derechos humanos, y las cuales, al interior de la Procuraduría General de la Nación, son de conocimiento de la Procuraduría Delegada Disciplinaria para la Defensa de los Derechos Humanos, como lo son las contempladas en los numerales 1 y 7 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, no enunciadas en el parágrafo primero del artículo anterior; como de las señaladas en los numerales 12, 13, 14, 15 y 16 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 y 1 del artículo 34 de la Ley 1015 de 2006, sujetas a unos criterios plasmados en la Resolución 456 de 2008, expedida por la Procuraduría General de la Nación.
Sin embargo, esto no indica que sean de competencia exclusiva para su investigación de la Procuraduría General de la Nación, pues ninguna norma legal así lo contempla. (Subrayado propio)
En relación con el interrogante de la procedencia del recurso de apelación contra la decisión que extingue la acción disciplinaria, ya sea por prescripción o por muerte del disciplinado, es necesario reiterar qué clases de providencias se pueden proferir en la actuación disciplinaria y de acuerdo a su naturaleza cuáles pueden ser objeto de recursos.
En pasa oportunidad a través de la Consulta PAD C- 75 de 2015 se señaló al respecto:
Sobre el tema en consulta, es de recordar que en vigencia de la Ley 200 de 1995, en su artículo 91, se señaló que las providencias que se dictaran en el proceso disciplinario serían fallos y autos interlocutorios y de sustanciación, quedando plasmado allí las similitudes marcadas con los procedimientos judiciales, pues el Código de Procedimiento Civil, mantenía una semejanza en su clasificación, así:
“ARTÍCULO 302. Clases de providencias. Las providencias del juez pueden ser autos o sentencias.”
“Son sentencias las que deciden sobre las pretensiones de la demanda o las excepciones que no tengan el carácter de previas, cualquiera que fuere la instancia en que se pronuncien, y las que resuelven los recursos de casación y revisión.”
“Son autos todas las demás providencias, de trámite o interlocutorias.”
Al entrar en vigencia la Ley 734 de 2002, el artículo de la Ley 200 de 1995 no fue incluido en la nueva regulación, pero en varios artículos de la nueva disposición se dejó entrever como estaban clasificadas las providencias en la actuación disciplinaria, como se deduce del artículo 97 del Código Disciplinario Único vigente, en el que se refiere a tres tipos de decisiones:
1. Decisiones interlocutorias
2. Decisiones de impulso procesal
3. Fallos
Es así, que pese a que no se hace una clasificación como si se hizo en la Ley 200 de 1995, lo que es cierto es que la finalidad y naturaleza de las decisiones se mantiene, inclusive citando en algunos apartes el tipo de providencia que se emite, como en el caso del procedimiento verbal, en el artículo 177 del Código Disciplinario Único, que señala expresamente que calificado el procedimiento a seguir conforme a las normas precedentes, mediante AUTO que debe notificarse personalmente, ordenará el proceso verbal.
Con lo cual, la decisión que decreta la extinción de la acción disciplinaria, se trata de una decisión interlocutoria, que conlleva como consecuencia jurídica el archivo de las diligencias como lo refiere el artículo 73 del CDU, una vez notificada y ejecutoriada, máxime que es procedente la interposición del recurso de apelación como lo señala expresamente el artículo 115 ibídem, así:
Artículo 115. Recurso de apelación. El recurso de apelación procede únicamente contra las siguientes decisiones: la que niega la práctica de pruebas solicitadas en los descargos, la decisión de archivo y el fallo de primera instancia.
En el efecto suspensivo se concederá la apelación de la decisión de archivo, del fallo de primera instancia y de la decisión que niega totalmente la práctica de pruebas, cuando no se han decretado de oficio, caso en el cual se concederá en el efecto diferido; en el devolutivo, cuando la negativa es parcial. (Subrayado propio)
Se responde la consulta así:
1. Teniendo en cuenta el contenido de la Directiva 015 del 06 de septiembre de 2007, relacionado con la causal de nulidad por falta de competencia del funcionario competente para proferir fallo ¿Quién debe decretar la prescripción de la acción disciplinaria: la persona que tiene la competencia sobre la calidad del sujeto disciplinable o el titular del despacho en donde ocurrió el fenómeno de la prescripción?
En materia disciplinaria según las previsiones señaladas en la Ley 734 de 2002, el Decreto Ley 262 de 2000 y la Resolución 017 del 4 de marzo de 2000, prevalece como criterio de competencia, en tratándose de faltas que afecten gravemente el DIH y el DIDH., la especialidad de la materia y no el factor territorial ni el subjetivo. Y está asignada en forma exclusiva y excluyente su competencia a la Procuraduría Delegada Disciplinaria para la Defensa de los Derechos Humanos. Con lo cual, teniendo en cuenta los efectos que produce el fenómeno jurídico de la prescripción de la acción disciplinaria(3), sin importar la etapa procesal en la cual se configure, esta deberá ser decretada por la mencionada procuraduría delegada.
2. Como quiera que la prescripción de la acción disciplinaria es una causal de extinción de la acción ¿La declaratoria de la prescripción de la acción disciplinaria hace parte del concepto de decisiones de fondo que ponen fin al proceso?
En atención a los efectos jurídicos previstos en el artículo 29 del CDU y ante la imposibilidad de proseguir la actuación disciplinaria, según las voces del artículo 73 ibídem, sí hace parte del concepto de «decisiones de fondo» referidos por el peticionario.
3. ¿El auto que decreta la extinción de la acción disciplinaria por prescripción o por muerte del disciplinado, es susceptible de ser recurrido en apelación ante el superior?
En atención a los efectos jurídicos previstos en el artículo 29 del CDU y ante la imposibilidad de proseguir la actuación disciplinaria, según las voces del artículo 73 ibídem, por el cual se ordena el archivo de las diligencias al existir una causal de improcedibilidad de la acción disciplinaria, la providencia que así lo decrete será susceptible del recurso de apelación, como lo señala expresamente el artículo 115 del CDU.
En estos términos dejamos rendido el concepto y precisamos que éste sólo constituye un criterio auxiliar de interpretación y que no tiene carácter vinculante de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 230 de la Constitución Política, 5o de la Ley 153 de 1887 y 28 de la ley 1437 de 2011.
Atentamente,
CAMILO ANDRÉS GARCÍA GIL
Procurador Auxiliar para Asuntos Disciplinarios
[1]. «Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos.»
[2]. Artículo 17 de la Resolución 017 de 2000.
[3]. Artículo 29 del CDU prevé la extinción de la acción disciplinaria y el consecuente archivo de las diligencias, conforme lo señala el artículo 73 del CDU. como causal de improcedibilidad de la acción pública disciplinaria.
"Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación"
Última actualización: 5 de octubre de 2020