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CONCEPTO 65 DE 2017
(junio 16)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Bogotá D.C.,
XXXXXXXXXXXXXXX
Ref.: Su consulta recibida el 7 de abril de 2017
Respetado XXXX:
Se recibió su consulta de la referencia por el Grupo de Correspondencia el 21 de febrero de 2017, remitida a esta dependencia el 7 de abril siguiente, en la cual se pregunta sobre la competencia del Grupo de Control Disciplinario Interno de Artesanías de Colombia para asumir las investigaciones contra ex servidores públicos de dicha entidad toda vez que considera que su competencia «está dada a empleados públicos más no para ex empleados públicos»; en segundo término, señala si existe la figura de la ruptura de la unidad procesallos anteriores eventos, cuando hay pluralidad de autores y si se puede decretar en la etapa de indagación preliminar.
Antes de atender su consulta y en cumplimiento de la función asignada por el artículo 9o, numeral 3, del Decreto 262 de 2000, he de precisarle que en desarrollo de la labor consultiva no es posible resolver casos particulares o concretos, pues ello corresponde a las autoridades competentes mediante los procedimientos de rigor y en tal virtud, tanto las preguntas como las respuestas deben darse en forma genérica de tal manera que puedan predicarse de cualquier asunto en circunstancias similares.
Por tanto, en el presente caso esta oficina se limitará solamente a suministrar elementos de juicio generales que sirvan para ilustrar el tema que ocupa la consulta, sin que ello se entienda como resolución a un caso particular.
El artículo 74 del CDU determina los parámetros generales de competencia así:
Artículo 74. Factores que determinan la competencia. La competencia se determinará teniendo en cuenta la calidad del sujeto disciplinable, la naturaleza del hecho, el territorio donde se cometió la falta, el factor funcional y el de conexidad.
En los casos en que resulte incompatible la aplicación de los factores territorial y funcional, para determinar la competencia, prevalecerá este último.
Y en razón a la calidad del sujeto disciplinable se consagra:
Artículo 75. Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y por servicios, disciplinar a sus servidores o miembros.
El particular disciplinable conforme a este código lo será exclusivamente por la Procuraduría General de la Nación, salvo lo dispuesto en el artículo 59 de este código, cualquiera que sea la forma de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión.
Cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables la competencia radicará exclusivamente en la Procuraduría General de la Nación y se determinará conforme a las reglas de competencia que gobiernan a los primeros.
Las personerías municipales y distritales se organizarán de tal forma que cumplan con el principio de la doble instancia, correspondiendo la segunda en todo caso al respectivo personero. Donde ello no fuere posible la segunda instancia le corresponderá al respectivo Procurador Regional. (Subrayado propio)
El mandato contenido en el artículo 75 del CDU se deberá analizar en forma sistemática con los artículos 25 y 26 de la misma codificación que señalan:
Artículo 25. Destinatarios de la ley disciplinaria. Son destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en el artículo 53 del Libro Tercero de este Código.
(…)
Artículo 26. Autores. Es autor quien cometa la falta disciplinaria o determine a otro cometerla, aun cuando los efectos de la conducta se produzcan después de la dejación del cargo o función. (Subrayado propio)
El marco normativo en referencia permite concluir en forma directa para dar respuesta a su primer interrogante que la potestad disciplinaria que está radicada en las Oficina de Control Interno Disciplinario se extiende a los servidores y ex servidores públicos de la organización estatal. Así mismo, que las consecuencias jurídicas para unos y otros, una vez agotada la actividad procesal a través de un fallo sancionatorio, tendrán resultados diversos en la ejecución de la sanción según el caso, si están o no vinculados con la función pública.
Teniendo en cuenta que el segundo planteamiento presentado por Usted ya fue objeto de respuesta a través de nuestra consulta PAD C- 056 de 2017, me permito transcribir su respuesta:
En razón a la pluralidad de agentes autores de una falta disciplinaria, ya sea pertenecientes a una misma entidad o a varias, el artículo 79 del CDU consagra la regla general que por cada «falta disciplinaria» en la que intervengan servidores de diversas entidades se deberá seguir «una actuación disciplinaria» por cada organismo, lo que también es conocido como la materialización del principio de “unidad procesal», es decir, por cada falta deberá tramitarse un proceso.
La anterior regla general sufre excepciones en los eventos citados cuando la investigación sea asumida por la Procuraduría o la personería donde «se conservará la unidad procesal», que permite tramitar bajo un solo proceso un fenómeno plural de faltas conexas cometidos por varios agentes pertenecientes a una misma o a varias entidades.
De otra parte, tal excepción al principio de unidad procesal se reitera por el artículo 81 del CDU cuando consagra que la comisión de varias «faltas disciplinarias conexas» o en aquellos eventos de comisión de faltas por un número plural de autores pertenecientes a una misma entidad «se investigarán y decidirán en el mismo proceso, por quien tenga la competencia para juzgar al de mayor jerarquía».
Los órganos de control interno disciplinario en presencia de la comisión de una falta disciplinaria por parte de varios autores, entre los cuales se halle un particular disciplinable, en actuaciones disciplinarias que cursen en etapa de indagación preliminar o de investigación disciplinaria y hasta antes de proferirse cierre de investigación debidamente ejecutoriado, solo les sería posible la remisión del asunto en su integridad atendiendo los criterios de competencia al interior de la Procuraduría General de la Nación establecidos en la Resolución No 108 de 2002, proferida por el despacho del señor Procurador General de la Nación. No se podría decretar ningún evento de ruptura de unidad procesal porque la misma ley señala lo contrario, es decir, el trámite único bajo una misma actuación a cargo de la Procuraduría o personería (Art. 79 CDU).
En la Consulta PAD C- 292 de 2012 se consignó al respecto:
Ahora, si en el transcurso de la actuación se detecta la participación de particulares disciplinables, la actuación debe remitirse en las condiciones en que se encuentre a la Procuraduría General de la Nación, sin ningún otro tipo de pronunciamiento por parte del remitente, a fin de que el competente sea quien evalúe la validez de la actuación, la existencia de alguna causal de nulidad en los términos del artículo 143 de la Ley 734 de 2002 o la convalidación de ella, para cada caso en particular.
La remisión de las diligencias se hará en el mismo momento en que se encuentre la situación planteada, en este sentido sin embargo, si la etapa procesal en que se detecta esta situación, es una vez proferido el pliego de cargos para los servidores públicos o con posterioridad a ello, lo lógico, debido a las dificultades jurídicas que se presentarían, es la ruptura de la unidad procesal, acudiendo en este momento al artículo 21 del estatuto disciplinario sobre integración normativa, y así aplicar el artículo 92 de la Ley 600 de 2000.
La norma de procedimiento penal que se cita indica que:
“ARTICULO 92. RUPTURA DE LA UNIDAD PROCESAL. Además de lo previsto en otras disposiciones, no se conservará la unidad procesal en los siguientes casos:”
(…)
“2. Cuando la resolución de cierre de investigación sea parcial o la resolución de acusación no comprenda todos las conductas punibles o a todos los autores o partícipes.”
(…)
“6. Cuando en la etapa de juzgamiento sobrevengan pruebas que determinen la posible existencia de otra conducta punible o la vinculación de una persona en calidad de autor o partícipe.”
Debe entenderse que a nivel disciplinario la resolución de acusación se asimila al pliego de cargos y la etapa de juzgamiento debe entenderse la que precede al fallo de única o primera instancia.
Conforme lo expresado, los únicos eventos en que se permitiría la ruptura de la unidad procesal en los casos de actuaciones disciplinarias en las que se investiguen a servidores públicos y particulares lo será cuando la calidad de particular se establezca en momentos de la evaluación de la investigación con pliego de cargos o en la etapa de juicio disciplinario, que imposibilita el trámite conjunto y se hace imperioso desligar la actuación contra el particular para la autoridad competente, esto es, a la Procuraduría General de la Nación.
Si se establece la condición de particular disciplinable en una etapa procesal anterior al cierre de investigación debidamente ejecutoriado lo pertinente es la remisión íntegra y completa de la actuación disciplinaria a la Procuraduría por existir regla que así lo señala, contenida en los artículos 75 y 79 del CDU. ya analizados.
Es de anotar, que el artículo 151 del CDU señala expresamente un evento de ruptura de la unidad procesal en la etapa de indagación preliminar, verificable en momento de la evaluación de dicha etapa, pero ello no excluye que por el principio de integración normativa, previsto en el artículo 21 del CDU, no se pueda acudir a otros eventos de ruptura procesal que están presentes en la etapa de investigación disciplinaria, como ya se ha hecho referencia.
Con base en lo anterior, se responde:
1. ¿Al existir una investigación disciplinaria, en la cual los sujetos disciplinables ostentan diversas calidades, entre ellas las de trabajadores oficiales, ex empleados públicos y contratistas que ostentan la calidad de supervisores e interventores, ésta sería competencia exclusiva de la Procuraduría General de la Nación o se puede adelantar el trámite procesal disciplinario respecto a los trabajadores oficiales y empleados públicos en cumplimiento de las facultades otorgadas por la Resolución RES-S-2014-292 de fecha 2014/03/05?
De acuerdo con lo normado en los artículos 75, 79 y 81 del CDU en los eventos señalados al existir una investigación disciplinaria, en la cual los sujetos disciplinables ostenten diversas calidades, entre ellas las de trabajadores oficiales, ex empleados públicos y contratistas como supervisores e interventores, ésta sería competencia exclusiva de la Procuraduría General de la Nación. En tales eventos la autoridad disciplinaria una vez se percate de la calidad disciplinable de los particulares involucrados en los hechos deberá remitir en forma íntegra la actuación a la Procuraduría General de la Nación.
2. ¿Aplica la figura jurídica de la ruptura de la unidad procesal en sede de investigación disciplinaria (Artículo 151 de la ley 734 de 2000)?
Por el principio de integración normativa, previsto en el artículo 21 del CDU, se pueda acudir a otros eventos de ruptura procesal que están presentes en la etapa de investigación disciplinaria, como ya se ha hecho referencia, tomando como base las circunstancias referidas en el artículo 92 de la Ley 600 de 2000.
3. ¿En caso de aplicarse competencia exclusiva de la Procuraduría General de la Nación por encontrarse contratistas en calidad de supervisores e interventores, como sujetos disciplinables, y al existir dentro de la misma investigación otros sujetos disciplinables como trabajadores oficiales y ex empleados públicos, la remisión del expediente sería total o parcial?, aplicando la figura jurídica de la Ruptura de la Unidad Procesal o ¿ésta figura jurídica es exclusiva para la fase de la indagación preliminar?
Los órganos de control interno disciplinario en presencia de la comisión de una falta disciplinaria por parte de varios autores, entre los cuales se halle un particular disciplinable, en actuaciones disciplinarias que cursen en etapa de indagación preliminar o de investigación disciplinaria y hasta antes de proferirse cierre de investigación debidamente ejecutoriado, solo les sería posible la remisión del asunto en su integridad atendiendo los criterios de competencia al interior de la Procuraduría General de la Nación establecidos en la Resolución No 108 de 2002, proferida por el despacho del señor Procurador General de la Nación. No se podría decretar ningún evento de ruptura de unidad procesal porque la misma ley señala lo contrario, es decir, el trámite único bajo una misma actuación a cargo de la Procuraduría o personería (Art. 79 CDU).
Es de anotar, que el artículo 151 del CDU señala expresamente un evento de ruptura de la unidad procesal en la etapa de indagación preliminar, verificable en momento de la evaluación de dicha etapa, pero ello no excluye que por el principio de integración normativa, previsto en el artículo 21 del CDU, no se pueda acudir a otros eventos de ruptura procesal que están presentes en la etapa de investigación disciplinaria, como ya se ha hecho referencia.
En estos términos dejamos rendido el concepto y precisamos que éste sólo constituye un criterio auxiliar de interpretación y que no tiene carácter vinculante de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 230 de la Constitución Política, 5o de la Ley 153 de 1887 y 28 de la Ley 1437 de 2011.
Atentamente,
CAMILO ANDRÉS GARCÍA GIL
Procurador Auxiliar para Asuntos Disciplinarios
"Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación"
Última actualización: 5 de octubre de 2020