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CONCEPTO 91 DE 2019

(abril 3)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

Bogotá, D. C.,

C-91 – 2018

SALIDA 44808 04/04/2019

XXXXXXXXXXXXXXXXXX

Ref.: Respuesta consulta rad. E-2018-336508 del 18/07/2018

Respetada doctora:

En atención a su consulta de la referencia, mediante la cual solicita que se emita concepto jurídico sobre la competencia para disciplinar a los inspectores de policía por faltas cometidas en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, me permito manifestarle lo siguiente:

Cabe resaltar que, en cumplimiento de la función que le ha sido asignada a esta oficina en el artículo 9, numeral 3 del Decreto Ley 262 de 2000, se procederá a suministrar elementos de juicio generales que sirvan para ilustrar el tema que ocupa la consulta, que puedan predicarse de cualquier asunto en circunstancias similares, sin que ello se entienda como resolución a un caso particular y concreto.

Pues bien, con el fin de determinar la competencia disciplinaria de quienes cumplen funciones judiciales, pero no forman parte de la Rama Judicial, resulta necesario traer a colación que «de conformidad con lo dispuesto en los artículos 118 (1), 209 (2) y 277-6 (3) de la Constitución Política de 1991, y 2 (4), 3 (5), 34-32 (6), 69 (7), 75 (8) y 76 (9) de la Ley 734 de 2002, el ejercicio del control disciplinario le fue atribuido a cada entidad u organismo que integra la estructura estatal (control disciplinario interno), y de forma preferente a la Procuraduría General de la Nación, y a las personerías distritales y municipales (control disciplinario externo)»(10).  

En especial, respecto al ámbito del control disciplinario interno, del citado artículo 76 se observa que el Código Disciplinario Único adopta un criterio orgánico para asignar la competencia de las ocid, basado en la vinculación o subordinación del empleado con la respectiva entidad, y no un criterio funcional en consideración al tipo de función de dicho servidor realiza.

Mientras que el criterio que tuvo en cuenta el constituyente para atribuirle la competencia a la jurisdicción disciplinaria(11) conjuga la adscripción del sujeto disciplinable a la Rama Judicial del poder público con el cumplimiento de las funciones judiciales, y en esa medida solo cobija a los funcionarios judiciales(12) no aforados. Por ende, si dicho sujeto no pertenece a la Rama Judicial –sino a la Ejecutiva o a la Legislativa– no será de su resorte disciplinarlo, así ejerza función jurisdiccional.(13) ––––

Sobre el particular, debe señalarse que aun cuando los artículos 111 de la leaj(14) y 193 del cdu(15) le confieren de manera general a la jurisdicción disciplinaria la atribución de investigar a las personas que ejerzan función judicial en forma permanente, transitoria u ocasional, ello no es una razón suficiente en materia competencial(16), toda vez que ni el constituyente ni el legislador le asignaron concretamente a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura (en adelante C. S. de la J.) ni a la de los consejos seccionales, la facultad para conocer de los procesos disciplinarios contra tales personas (excepto de los funcionarios judiciales) en ninguna instancia.

Distinta es la situación de los jueces de paz, los conjueces y los auxiliares de la justicia, pues el legislador sí dispuso expresamente en el artículo 216 del cdu que le corresponde en forma exclusiva a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de los consejos seccionales de la judicatura juzgar, en primera instancia, a los jueces de paz, y a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del C. S. de la J., en única instancia, a los conjueces que actúan ante los tribunales superiores de distrito judicial, contencioso administrativo y consejos seccionales de la judicatura; y en el artículo 41 de la Ley 1474 de 2011 le adicionó a las funciones constitucionales de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del C. S. de la J. o de los consejos seccionales según el caso, la de examinar la conducta y sancionar las faltas de los auxiliares de la Justicia(17).

Así las cosas, si las ocid conocen de las faltas de los empleados de la entidad cualquiera que sea su función legal y la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del C. S. de la J. y de sus seccionales conocen de las faltas de los funcionarios judiciales cualquiera que sea su función legal, le compete a la ocid del ente territorial ejercer la potestad disciplinaria respecto de los inspectores de policía(18), independientemente de la función que ejerzan, salvo que la Procuraduría General de la Nación o las personerías distritales y municipales ejerzan el poder preferente.

Resta agregar que esta respuesta expedida a instancia de la consultante reviste un carácter meramente ilustrativo o indicativo, toda vez que no tiene fuerza vinculante, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 28 de la Ley 1437 de 2011(19) 1 y 12 de la Resolución 9 de 2017(20).

Atentamente,

ORIGINAL FIRMADO POR

JUAN FERNANDO GÓMEZ GUTIÉRREZ

Procurador Auxiliar para Asuntos Disciplinarios (E)

Proyectó xpgh

C-91 – 2018

E-2018-336508

NOTAS AL FINAL:

1. «artículo 118. El Ministerio Público será ejercido por el Procurador General de la Nación, por el Defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del ministerio público, ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los demás funcionarios que determine la ley. Al Ministerio Público corresponde […] la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas».

2. «artículo 209. […] La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley».

3. «artículo 277. El Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones: // […] // 6. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley».

4. «artículo 2o. titularidad de la acción disciplinaria. Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias […]».

5. «artículo 3o. poder disciplinario preferente. La Procuraduría General de la Nación es titular del ejercicio preferente del poder disciplinario en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas. Igualmente podrá asumir el proceso en segunda instancia. // En virtud de la misma potestad, mediante decisión motivada, de oficio o a petición de cualquier persona, podrá avocar el conocimiento de aquellos asuntos que se tramitan internamente en las demás dependencias del control disciplinario. También se procederá en la misma forma cuando se desprenda del conocimiento de un proceso […] Las personerías municipales y distritales tendrán frente a la administración poder disciplinario preferente».

6. «artículo 34. deberes. Son deberes de todo servidor público: // […] // 32. Implementar el Control Interno Disciplinario al más alto nivel jerárquico del organismo o entidad pública, asegurando su autonomía e independencia y el principio de segunda instancia, de acuerdo con las recomendaciones que para el efecto señale el Departamento Administrativo de la Función Pública, a más tardar para la fecha en que entre en vigencia el presente código, siempre y cuando existan los recursos presupuestales para el efecto».

7. «artículo 69. oficiosidad y preferencia. […] La Procuraduría General de la Nación […] podrá asumir la investigación disciplinaria iniciada por otro organismo […] // Los personeros tendrán competencia preferente frente a la administración distrital o municipal».

8. «artículo 75. competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y por servicios, disciplinar a sus servidores o miembros […]».

9. «artículo 76. control disciplinario interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores [...]».

10. Cfr. consulta C-167-2018 proferida por esta dependencia.

11. «artículo 256. Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: // […] // 3. Examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial, así como las de los abogados en el ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley». Al respecto debe aclararse que «aun cuando actualmente está suprimida de la Constitución la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y las salas disciplinarias de los consejos seccionales, y se encuentra derogado el numeral 3.º del artículo 256 de la Carta Política, dichos organismos continúan ejerciendo transitoriamente la función disciplinaria, en virtud de lo dispuesto por el parágrafo transitorio 1.º del artículo 257A de la Constitución, mientras se conforma efectivamente la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, se viene aplicando ultractivamente el numeral 3.º del artículo 256 […]» (Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, providencia del 16 de mayo de 2018, c. p.: Álvaro Namén Vargas).

12. La Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia o leaj) prevé en el artículo 125 que «[t]ienen la calidad de funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales. Son empleados las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial […]».En la consulta C-203-2017 se indicó que «[e]l artículo 115 de la Ley 270 ibidem, en armonía con los artículos 2, 67 y 76 de la Ley 734 de 2002, asignan en el funcionario con potestad disciplinaria la competencia para conocer en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten en contra de los empleados que laboren en el respectivo despacho judicial. Este funcionario judicial es el superior jerárquico inmediato del empleado. […] la competencia de la Procuraduría General de la Nación para conocer (tanto en primera como en segunda instancia) de los procesos disciplinarios de los empleados de la Rama Judicial es excepcional, pues solo procede cuando ejerce el poder preferente, con el cual se desplaza al titular primigenio que ostenta la potestad disciplinaria. // Finalmente, es importante señalar que como este pronunciamiento se mantiene hasta cuando entre en funcionamiento la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales ¯toda vez que el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015, que modifica el artículo 257 de la Constitución Política, estableció que dicha comisión ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial¯, la competencia para disciplinar, en primera instancia, a los empleados judiciales está radicada en el funcionario judicial, titular del despacho donde este empleado labora».

13. Se recomienda revisar la providencia del 16 de mayo de 2018, mediante la cual la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado resolvió el conflicto negativo de competencias suscitado entre la Superintendencia de Sociedades, el Consejo Seccional de la Judicatura de Bolívar –Sala Jurisdiccional Disciplinaria– y la Procuraduría General de la Nación –Procuraduría Regional de Bolívar– y determinó que la Superintendencia de Sociedades, por intermedio del Grupo de Control Interno Disciplinario, era la autoridad competente para conocer de la queja interpuesta en contra de un Intendente Regional de la Superintendencia de Sociedades por las presuntas irregularidades cometidas dentro de un proceso de reorganización empresarial.

14. «artículo 111. alcance. Mediante el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria se resuelven los procesos que por infracción a sus regímenes disciplinarios, se adelanten contra los funcionarios de la Rama Judicial, salvo sobre aquellos que gocen de fuero especial según la Constitución Política, los abogados y aquellas personas que ejerzan función jurisdiccional de manera transitoria u ocasional. Dicha función la ejerce el Consejo Superior de la Judicatura a través de sus Salas Disciplinarias […]».

15. «artículo 193. alcance de la función jurisdiccional disciplinaria. Mediante el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria, se tramitan y resuelven los procesos que, por infracción al régimen disciplinario contenido en el presente estatuto, se adelanten contra quienes ejerzan funciones jurisdiccionales de manera permanente, transitoria u ocasional, excepto quienes tengan fuero especial».

16. En la sentencia C-619/12, la Corte Constitucional estableció que «[e]n cuanto se refiere al juez natural, la conexidad es diáfana en la medida en que en materia disciplinaria la asignación de competencia está reservada a la Constitución y la ley, donde se exige al legislador señalar “de manera clara, inequívoca y concreta”, además de las sanciones y reglas sustantivas y procesales, “la definición de las autoridades que dirijan y resuelvan sobre la responsabilidad disciplinaria de los funcionarios investigados”».

17. A su vez, frente a los auxiliares de la justicia, en la consulta C-97-2018, así se sintetizaron los eventos y la autoridad disciplinaria competente para conocerlos, en la medida en que una cosa son los auxiliares de la justicia designados para apoyar una función judicial y otra los designados para ejercer funciones administrativas:

auxiliares de la justiciaautoridad competente
eventospgnc. s. de la j.
1.- Cuando la presunta falta disciplinaria es cometida por quien presta sus servicios de apoyo dentro de un proceso judicial por designación de una autoridad jurisdiccional; es decir, cuando actúa dentro de un proceso judicial y es designado por el magistrado sustanciador o por el juez de conocimiento, de conformidad con lo dispuesto en el Código General del Proceso (arts. 47 y ss.) y en el Acuerdo 1518 del 28/08/2002 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, que establece el régimen y los honorarios de los auxiliares de la justicia. X
2.- Cuando la presunta falta disciplinaria es cometida por quien es designado como agente especial, contralor, liquidador; v. gr., el que interviene en un proceso de toma de posesión y de liquidación forzosa administrativa adelantado por una superintendencia, en ejercicio de su función de inspección, vigilancia y control, de conformidad con lo previsto en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (arts. 114 y ss., y 290 y ss.) en concordancia con el Decreto Único 2555/10, por el cual se recogen y reexpiden las normas en materia del sector financiero, asegurador y del mercado de valores y se dictan otras disposiciones, (arts. 9.1.1.1.1. y ss.). X
3.- Cuando la presunta falta disciplinaria es cometida por quien es designado para prestar sus servicios de apoyo dentro de proceso que adelante una autoridad administrativa investida de funciones jurisdiccionales y en cumplimiento de tales funciones; por ejemplo, los promotores y liquidadores designados por el juez del concurso (Superintendencia de Sociedades) dentro de un proceso de insolvencia empresarial previsto en la Ley 1116/2006 o régimen judicial de insolvencia empresarial. X

18. Los artículos 320 y 321 del Decreto 1333 de 1986 establecen, en su orden, que «[l]a creación de Inspecciones Municipales de Policía corresponde a los Concejos que determinarán su número, sede y área de jurisdicción. // Las Inspecciones que se creen conforme al presente artículo dependen del respectivo Alcalde» y «[a]demás de las que les señalen la ley y las ordenanzas que las creen, las Inspecciones Departamentales de Policía cumplirán las atribuciones a que se refieren los literales b) y c) del artículo anterior. Estas Inspecciones dependerán funcionalmente del respectivo Alcalde Municipal». A su vez, el artículo 205 de la Ley 1801 de 2016 consagra dentro de las atribuciones del alcalde «13. Tener en la planta de personal de la administración distrital o municipal, los cargos de inspectores y corregidores de Policía necesarios para la aplicación de este Código». En el concepto 156201 de 2016, el Departamento Administrativo de la Función Pública, con fundamento en lo dispuesto en la Ley 909 de 2004 y en Decreto Ley 785 de 2005, dejó consignado que «el cargo de Inspector de Policía se encuentra clasificado como un empleo de carrera administrativa [del nivel territorial]. El empleo de Inspector de Policía Urbano categoría especial y 1.ª categoría, así como de 2.ª categoría pertenecen al nivel Profesional, en tanto que el Inspector de Policía Urbano 3.ª a 6.ª categoría y Rural pertenecen al nivel Técnico».

19. «artículo 28. alcance de los conceptos. <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015 ¯Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo¯. El nuevo texto es el siguiente:> Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución».

20. «artículo 12. alcance de los conceptos. Los conceptos emitidos como respuesta a las consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución para el servidor público o particular, ni comprometerán la responsabilidad de la Procuraduría General de la Nación».

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"Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación"
Última actualización: 16 de agosto de 2019

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