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CONCEPTO 148 DE 2008
(Julio 17)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Bogotá, D.C.,
XXXXXXXXXXXXXXX
Ref: Su oficio n. 611 de fecha 6 de junio de 2008, referenciado “consulta interrupción prescripción acción disciplinaria Ley 734 de 2002”, dirigido al señor Procurador Regional de La Guajira, recibido en este organismo de control, el 26 de junio de dicho año con el número 154785, radicado en esta oficina el 3 de julio 2008.
Apreciado doctora:
En el oficio de la referencia solicita orientación respecto de cuáles son las actuaciones disciplinarias que interrumpen la prescripción de la acción disciplinaria, o se le precise si esta figura no opera en el procedimiento disciplinario vigente.
Ante todo, se advierte que en desarrollo de la función consultiva asignada a este Despacho, (artículo 9, numeral 3 del Decreto 262 de 2000), no es posible absolver casos particulares o concretos, de acuerdo con lo señalado en la Resolución número 127 de 3 de abril de 2008, proferida por el señor Procurador General de la Nación, por la cual se reglamenta el ejercicio del derecho de petición en este organismo de control, por lo tanto, las respuestas en estos casos se deben limitar a suministrar elementos de juicio de carácter general y abstracto que sirvan para ilustrar el tema que interesa al peticionario. En las condiciones descritas será atendida su solicitud.
Para responder su inquietud viene al caso, transcribir lo expuesto por esta dependencia al resolver la consulta número 147 de 12 de julio de 2007, PAD 2881, en la que, además, de hacerse alusión a la ejecutoria de las providencias en segunda instancia, se precisó acerca de la interrupción de la prescripción:
“(…)
4. La sentencia C-1076 de 2002 responde a una demanda en la que se cuestionaba el inciso segundo del artículo 119 de la Ley 734 de 2002, según el cual las sentencias proferidas en segunda instancia o en sede de queja en el proceso disciplinario, quedan en firme con la simple firma del funcionario, sin importar si el disciplinado conocía o no la decisión. El fundamento de la demanda era la violación del principio de publicidad consagrado en el artículo 209 de la Constitución.
El mencionado cuestionamiento lo resolvió la Corte Constitucional en términos generales haciendo remisión a lo que en otra providencia había sostenido en relación con una norma similar que rige el procedimiento penal. Sin embargo, en esta ocasión sin mayores consideraciones, la Corte haciendo referencia al principio de publicidad señaló que la sociedad debía conocer el contenido de esas decisiones al igual que los sujetos procesales para efectos de su cumplimiento, razón por la que éstas debían notificarse.
Por tanto, en la parte motiva señaló expresamente “…a juicio de la Corte, en materia disciplinaria se aplica también la regla según la cual las decisiones de segunda instancia mediante las cuales se resuelven los recursos de apelación y queja quedan ejecutoriadas no con la simple suscripción de la misma sino con su notificación”. (negrilla fuera de texto). Es decir, que la ejecutoria quedaba supeditada a la notificación).
Sin embargo, a renglón seguido señala que para efectos de seguridad jurídica, ha de entenderse que “sólo a partir de la publicación y comunicación de este fallo, se entiende que los efectos jurídicos de las decisiones que resuelvan los recursos de apelación y queja operan a partir de la notificación y no de su mera ejecutoria”. Este fue el condicionamiento que quedó expreso en la parte resolutiva y como tal es el que tiene efectos vinculantes.
Es decir, la Corte entendió que la suscripción de la providencia que resuelva el recurso de apelación o queja queda en firme el mismo día en que ello sucede y como tal queda ejecutoriada, dado que contra la misma no procede recurso alguno, sin embargo, sus efectos jurídicos, que son, entre otros, su cumplimiento, quedan diferidos a la notificación de la decisión. Así se deduce de algunos apartes de la sentencia C-641 de 2002, en especial del considerando 34, en los que se fundamentó parcialmente la Corte para decidir la demanda en contra del artículo 119 de la Ley 734 de 2002.
En el considerando 40 de la sentencia C-641 de 2002, se señaló:
“Conforme a lo expuesto, es pertinente concluir que la norma es constitucional en el sentido de que efectivamente dichas sentencias y providencias interlocutorias quedan ejecutoriadas el día en que son suscritas por el funcionario correspondiente. Sin embargo, como la notificación de las mismas es indispensable y solamente a partir de dicho conocimiento, es posible imponer voluntaria o coactivamente el cumplimiento de las órdenes proferidas en la decisión judicial, la Corte considera que la ejecutoria de dichas sentencias y providencias no produce efectos jurídicos mientras no se surta su notificación. Por eso, en la parte resolutiva de esta sentencia se declarará exequible la disposición acusada, en el sentido que los efectos jurídicos se surten a partir de la notificación de las providencias respectivas”. (negrilla fuera de texto).
Lo mismo se deduce del considerando 35 de la misma providencia en la que se señala:
“en materia de ejecutoriedad de decisiones judiciales, existen las siguientes reglas: i) Ninguna providencia judicial queda en firme sino una vez ejecutoriada, aun cuando eventualmente puede llegar a ser obligatoria si se conceden los recursos en el efecto devolutivo; y por otra parte, ii) Solamente cuando las decisiones judiciales quedan ejecutoriadas son de estricto cumplimiento, sin embargo, la producción de sus efectos jurídicos supone el conocimiento previo de los sujetos procesales”. (negrilla fuera de texto).
Y posteriormente agrega: quizás
“conforme a esta argumentación, una decisión judicial resulta obligatoria e imperativa porque se encuentra plenamente ejecutoriada, mas la producción de sus efectos jurídicos dependen de la previa notificación de su contenido a los distintos sujetos procesales. Esto porque si una de las finalidades de la publicidad consiste en informar a dichos sujetos sobre la obligación de acatar una determinada conducta, no se podría obtener su cumplimiento coactivo en contra de la voluntad de los obligados, cuando éstos ignoran por completo lo dispuesto en la decisión judicial desconociendo la premisa fundamental de un régimen democrático, según la cual el conocimiento de una decisión permite establecer los deberes de las personas y demarcar el poder de coacción de las autoridades, lejos de medidas arbitrarias o secretas propias de regímenes absolutista” (negrilla fuera del texto).
Prueba de que esta es la interpretación de que debe darse a la sentencia C-1076 de 2002, se encuentra en la misma providencia, cuando sin ningún condicionamiento la Corte declaró la exequibilidad del artículo 206 de la Ley 734 de 2002, según el cual “La sentencia dictada por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y la providencia que resuelva los recursos de apelación y de queja, y la consulta se notificarán sin perjuicio de su ejecutoria inmediata” (negrilla fuera de texto). En este caso, la Corte Constitucional entendió que el legislador a diferencia de lo que había ocurrido en el artículo 119 de la misma ley, consagró expresamente la obligación de la notificación de las decisiones de segunda instancia o de aquellas contra las que no procede recurso alguno, sin perjuicio de su ejecutoria inmediata.
Es decir, la Corte acogió la interpretación según la cual el principio de publicidad debía ser observado en estos casos a través de la notificación de las providencias en comento sin perjuicio de la ejecutoria inmediata, objeto último de la demanda que dio origen a la sentencia C-1076 de 1002.
Lo anterior significa, que cuando la Corte Constitucional señaló en la sentencia C-1076 de 2002 que “…en materia disciplinaria se aplica también la regla según la cual las decisiones de segunda instancia mediante las cuales se resuelven los recursos de apelación y queja quedan ejecutoriadas no con la simple suscripción de la misma sino con su notificación” (negrilla fuera de texto), contradijo no sólo los fundamentos de la sentencia en la que se sustentó, es decir, los considerandos de la providencia C-641 de 2002, algunos transcritos en precedencia, sino la conclusión a la que arriba en la misma providencia, según la cual “… los efectos jurídicos de las decisiones que resuelven los recursos de apelación y queja, operan a partir de la notificación y no de su mera ejecutoria”, conclusión ésta que fue la que quedó en la parte resolutiva y como tal, la que genera efectos obligatorios para todos los llamados a aplicar la ley disciplinaria.
En otros términos, el Despacho considera que el aparte que se analiza no es ni un “obiter dicta” ni una “ratio decidendi” del fallo C-1076 de 2002.
5. Es necesario precisar que en la sentencia C-1076 de 2002, la Corte Constitucional no señaló que la prescripción de la acción disciplinaria estuviera sujeta a la notificación del fallo de segunda instancia como expresamente sí lo hizo en la sentencia C-641 de 2002, en relación con una norma similar a la disciplinaria pero aplicable sólo en el ámbito penal. La ausencia de ese considerando implica que la ejecutoria del fallo de segunda instancia en materia disciplinaria, que se surte con la simple suscripción de la providencia, interrumpe la prescripción, como ya se ha explicado. No se puede sostener válidamente que en este caso una consideración que fue expresa para la aplicación de una norma penal tenga efectos en el ámbito disciplinario, dado que si ese hubiese sido el querer de la Corte Constitucional, así lo hubiera expuesto en la providencia en mención. (Subraya fuera del original).
No es procedente entender que en este caso operó la cosa juzgada constitucional material, toda vez que ella sólo tiene aplicación cuando la Corte Constitucional expresamente lo señala en el fallo, lo que no ocurrió en la sentencia C-1076 de 2002.
Pero de aceptarse que en el proceso disciplinario debe aplicarse el considerando sobre la prescripción de la acción penal por la falta de notificación del fallo de segunda instancia o de casación, también debe aceptarse que, en virtud del artículo 21 de la Ley 734 de 2002, que remite en caso de vacío al Código Penal y de Procedimiento Penal, que una vez ejecutoriado el pliego de cargos, éste interrumpe la prescripción, tal como lo señala el artículo 86 del Código Penal, dado que el Código Disciplinario no consagró expresamente la interrupción de la prescripción de la acción disciplinaria. Téngase en cuenta que el artículo 21 de la Ley 734 de 2002, fue declarado exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-107 de 2004, en la que se señaló que el debido proceso no se vulnera cuando por vía de remisión se aplican las normas de los Códigos Penal y de Procedimiento Penal, entre otros, para llenar los vacíos del Código Disciplinario.
Sin embargo, como lo anterior no es objeto de controversia, ha de operar lo que Corte Constitucional señaló frente a la prescripción de la acción disciplinaria en la sentencia C-244 de 1996.
“La prescripción de la acción es un instituto jurídico liberador, en virtud del cual por el transcurso del tiempo se extingue la acción o cesa el derecho del Estado a imponer una sanción …
Este fenómeno tiene operancia en materia disciplinaria, cuando la administración o la Procuraduría General de la Nación, dejan vencer el plazo señalado por el legislador, -5 años-, sin haber adelantado y concluido el proceso respectivo, con decisión de mérito. El vencimiento de dicho lapso implica para dichas entidades la pérdida de la potestad de imponer sanciones, es decir, que una vez cumplido dicho período sin que se haya dictado y ejecutoriada la providencia que le ponga fin a la actuación disciplinaria, no se podrá ejercitar la acción disciplinaria en contra del beneficiado con la prescripción”.
De manera que, con base en las anteriores consideraciones, se resolvió en el numeral tercero del auto de 1 de diciembre de 2006, lo siguient:
“A partir de la fecha de esta providencia, el Procurador General de la Nación modifica la aplicación que en la Procuraduría General de la Nación se ha hecho de la sentencia C-1076 de 2002, en relación con la ejecutoria de las providencias que en segunda instancia deciden los recursos de apelación o queja, así como aquellas contra las cuales no procede recurso alguno frente al fenómeno jurídico de la prescripción. En consecuencia, ha de entenderse que dichas providencias quedarán en firme el día en que sean suscritas por el funcionario competente, fecha en la que se interrumpe la prescripción. La notificación de estas providencias, por su parte, es requisito esencial para que la decisión surta los efectos jurídicos, tales como la inscripción de la sanción y su efectivo cumplimiento por parte de los órganos competentes. (La subraya es de esta dependencia).
Espera esta dependencia que con los lineamientos expuestos, al resolver la consulta indicada, con base en lo dispuesto en el auto de 1o de diciembre de 2006, haya resuelto su inquietud sobre la interrupción de la prescripción.
Finalmente, le informo que la presente respuesta únicamente constituye un criterio auxiliar de interpretación de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 230 de la Constitución Política, 5 de la Ley 153 de 1887 y 25 del Decreto 01 de 1984.
Con toda atención,
MARÍA LEONOR RUEDA RUEDA
Procuradora Auxiliar para Asuntos Disciplinarios
"Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación"
Última actualización: 5 de octubre de 2020