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DIRECTIVA 16 DE 2011

(noviembre 30)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION

De:Procurador General de la Nación
Para:Viceprocuraduría, Procuradurías Auxiliares, Sala Disciplinaria, Procuradurías Delegadas con funciones disciplinarias, Procuradurías Regionales, Procuradurías Distritales, Procuradurías Provinciales y demás operadores de la Procuraduría con funciones disciplinarias.
Asuntos:(i) Directrices sobre la aplicación de la ley 1474 de 2011 en materia de prescripción y caducidad para los procesos disciplinarios en general, (ii) Directrices sobre la prescripción y la caducidad de la acción disciplinaria en los procesos cuyo objeto fueren las faltas constitutivas de graves violaciones a los derechos humanos y al derecho internacional humanitario, (¡ii) Directriz respecto a la norma de procedimiento aplicable en los procesos disciplinarios en que se investiga a los miembros de las Fuerzas Militares.
FechaBogotá D.C., 30 NOV 2011

EL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

Como Supremo Director del Ministerio Público, encargado de velar por el cumplimiento de la Constitución y las leyes, formular las políticas generales y criterios de intervención en materia de control disciplinario y de expedir las directivas necesarias para el funcionamiento de la entidad y para desarrollar las funciones atribuidas por la ley y

CONSIDERANDO

PRIMERO: LA PRESCRIPCIÓN Y LA CADUCIDAD EN LOS PROCESOS DISCIPLINARIOS EN GENERAL.

Que la entrada en vigencia de la ley 1474 ha sido motivo de incertidumbre entre los funcionarios investidos de atribuciones disciplinarias en temas respecto de los cuales hubiera sido deseable que el propio legislador expidiera un régimen de transición o se hubiera pronunciado expresamente.

Que uno de tales temas es el relacionado con la novedosa figura de la caducidad de la acción disciplinaria y con el replanteamiento de la prescripción ya existente.

Que la caducidad, en materia disciplinaria, es un instituto jurídico en virtud del cual se limita en el tiempo el poder que tiene el Estado a dar inicio a la acción disciplinaria para que se esclarezca el alcance de una conducta atribuible a un servidor público o a un particular que ejerce función pública, mientras que ia prescripción se debe entender como un instituto jurídico liberador, en virtud del cual por el transcurso del tiempo se extingue la acción o cesa la potestad del Estado a seguir investigando una conducta y, por ende, a imponer la canción correspondiente.

Que la prescripción de la acción disciplinaria es una causa de ' extinción de la pretensión punitiva estatal que opera por el mero transcurso del tiempo luego del inicio de la acción por la comisión de la conducta que la motiva.

Que en consecuencia, como institutos jurídicos liberadores de la responsabilidad, deberá entenderse que la caducidad y la prescripción contienen un derecho sustantivo a favor del disciplinado, pues lo benefician de la garantía constitucional que le asiste a todo ciudadano para que se le defina su situación jurídica en un plazo razonable, ya que no puede quedar sujeto indefinidamente a la posibilidad de que se le investigue y cuestione por su proceder, o a la imputación que se ha proferido en su contra.

Que si la caducidad y la prescripción comportan garantías sustantivas para el disciplinado mal puede considerarse que las disposiciones que las modifican en la ley 1474 de 2011 puedan ser de efecto general inmediato (artículo 7o del C.D.U.).

SEGUNDO: MOMENTO PROCESAL DESDE EL CUAL SE CONTABILIZA EL TÉRMINO DE PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA.

Que en la primera parte del inciso segundo del artículo 132 de la ley 1474 de 2011 se dispuso que “la acción disciplinaria prescribirá en cinco (5) años contados a partir del auto de apertura de la acción disciplinaria”.

Que la expresión “auto de apertura de la acción” ha sido interpretada de manera disímil entre los funcionarios encargados de la aplicación de la ley disciplinaria.

Que de nada sirve el ejercicio de interpretación que se reduce a'los límites de una sola disposición, cuando la adecuada comprensión de dicho precepto depende de la integración de los artículos relacionados con la misma figura jurídica.

Que la interpretación sistemática impone darle a las disposiciones de un mismo cuerpo normativo un sentido armónico que preserve la integridad del sistema.

Que en concordancia con el inciso primero del artículo 132 de la ley 1474, debe entenderse que la apertura de la acción disciplinaria se da con el auto de apertura de investigación, o con el de citación a audiencia en el procedimiento verbal.

Que con dichas providencias se formaliza la existencia de la investigación, dándole al investigado la calidad de tal.

Que de lo anterior deriva el deber del Estado de decidir el mérito de la actuación procesal con celeridad, como correlato necesario del derecho del investigado a no permanecer sub ¡údice indefinidamente.

TERCERO: LA PRESCRIPCIÓN EN LOS PROCESOS DISCIPLINARIOS POR GRAVES VIOLACIONES A LOS DERECHOS HUMANOS Y AL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO

Que en materia de prescripción la ley 1474 de 2011 no hace referencia específica a las faltas señaladas en el inciso segundo del artículo 30 de la ley 734 de 2002, estableciendo una regla general y uniforme de cinco (5) años de prescripción y creando la figura de la caducidad de la acción.

Que las conductas que eventualmente pueden tipificarse como faltas que afectan los derechos humanos y el derecho internacional de los derechos humanos son atribulóles, en la mayoría de los casos a los miembros de la fuerza pública.

Que un buen número de los integrantes de la fuerza pública se encuentran sometidos al régimen especial disciplinarlo contenido en la ley 836 del 16 de julio de 2003 (Reglamento del Régimen Disciplinario de las Fuerzas Militares).

Que la ley 836 de 2003 no ha sido alterada en su redacción original, conservando un término ordinario de prescripción de la acción disciplinaria de cinco (5) años y de doce (12) años, para las faltas señaladas en los numerales 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.

Que la Policía Nacional tiene también su propio régimen disciplinario (ley 1015 del 7 de febrero de 2006), pero en éste se dispuso que la prescripción de la acción disciplinaria se regulará por lo contemplado en la Ley 734 de 2002.

Que como consecuencia de lo anterior se ha interpretado que la prescripción de la acción disciplinaria respecto de cualquier tipo de falta, que le fuere atribuible a los miembros de la Policía Nacional o a cualquier otro servidor público que deba ser investigado conforme a la ley 734 de 2002 se rige por la regla general que introdujo el artículo 132 de la ley 1474 de 2011.

Que si bien podría entenderse que la garantía constitucional del debido proceso conlleva el derecho a que se aplique la norma más permisiva o favorable al investigado, no puede desconocerse que por mandato de la misma Constitución Política los derechos en ella consagrados se deben interpretar de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia(1).

Que el principio de progresividad, reconocido en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, impide hacer interpretaciones o aplicaciones del ordenamiento jurídico que fueren regresivas respecto a la protección de los derechos humanos.

Que el principio de interpretación pro homine, de recibo en materia de derechos humanos, exige preferir la interpretación más favorable de la norma, en aras de la protección de los derechos conculcados a la víctima.

Que el principio constitucional de igualdad ante la ley y las autoridades impide darle a sus destinatarios un trato diferenciado, lo que evidentemente ocurriría si, con ocasión de la comisión de conductas presuntamente constitutivas de faltas violatorias de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario, a los miembros de las Fuerzas Militares se les pudiera investigar durante doce años y a los de la Policía Nacional o a cualquier otro servidor público solamente por cinco.

Que en la redacción dei artículo 30 del Código Disciplinario Único, tal como ha quedado con la expedición de la ley 1474 de 2011, se advierte un vacío respecto al tema de la prescripción de la acción disciplinaria por los hechos constitutivos de graves violaciones a los Derechos Humanos o al Derecho Internacional Humanitario.

Que el artículo 8o de la ley 153 de 1887 señaló como regla de hermenéutica jurídica que cuando no hay ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos ó materias semejantes.

Que la Corte Constitucional ha dicho respecto a la analogía que “es la aplicación de la ley a situaciones no contempladas expresamente en ella, pero que sólo difieren de las que sí lo están en aspectos jurídicamente irrelevantes, es decir, ajenos a aquéllos que explican y fundamentan la ratio juris o razón de ser de la norma”(2).

Que revisados los antecedentes del artículo 132 de la ley 1474 de 2011 no se advierte justificación alguna para aceptar que a los servidores públicos destinatarios de la ley 734 se les pueda dar un trato diferencial preferente, cuando se les atribuya la violación de los derechos humanos o el derecho internacional humanitario.

Que según la Corte citada, la consagración positiva de la analogía “halla su justificación en el principio de igualdad, base a la vez de la justicia, pues, en función de ésta, los seres y las situaciones iguales deben recibir un tratamiento Igual(3).

CUARTO: LA CADUCIDAD EN LOS PROCESOS DISCIPLINARIOS POR GRAVES VIOLACIONES A LOS DERECHOS HUMANOS Y AL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO

Que la figura de la caducidad de la acción disciplinaria, que introdujo la ley 1474 de 2011, en cuanto se configura cuando han transcurrido cinco años desde la fecha en que ocurrieron los hechos eventualmente constitutivos de falta y no se ha proferido auto de apertura de investigación, podría traer la impunidad de muchos de los hechos que, por graves violaciones a los derechos humanos o al derecho internacional humanitario vienen siendo objeto de indagación.

Que con los mismos argumentos que se rechaza la prescripción de cinco años para las faltas relacionadas con graves violaciones a los derechos humanos y al derecho internacional humanitario, debe rechazarse la aplicación, en dichos procesos, de la figura de la caducidad de la acción.

Que en la norma que contiene la figura de la prescripción en temas relacionados con graves violaciones a los derechos humanos y al derecho internacional humanitario, a la cual se debe acoger el investigador disciplinario, no existe la figura de la caducidad.

QUINTO: APLICACIÓN DEL RÉGIMEN DISCIPLINARIO ESPECIAL DE LOS MIEMBROS DE LAS FUERZAS MILITARES

Que con ocasión de la Sentencia C-713 de 2001, al declarar parcialmente inexequible la norma objeto de revisión, se ha exigido en la Procuraduría que la ritualidad procesal para esclarecer la responsabilidad disciplinarla de los miembros de las Fuerzas Militares sea la prevista en el Código Disciplinario Único.

Que la norma objeto de pronunciamiento en la Sentencia C-713 de 2001, fue el Decreto 1797 de 2000, contentivo del Régimen Disciplinario de las Fuerzas Militares que entonces regía.

Que con posterioridad el legislador expidió mediante la ley 836 del 16 de julio de 2003 un nuevo Régimen Disciplinario para las Fuerzas Militares, en el cual se encuentra una regulación específica no solo de las faltas y su calificación, sino especialmente del procedimiento a aplicar, conforme al principio de especialidad que Impone el reconocimiento de un régimen especial para un sector también especial de la función pública.

Que la directriz interna de la Procuraduría que imponía la aplicación del Código Disciplinario Único por sobre la reglamentación interna de las Fuerzas Militares en materia disciplinaria, ha perdido vigencia.

Que la aplicación de una ritualidad procesal extraña, si bien comporta una irregularidad, no necesariamente deviene en nulidad, en tanto se haya respetado el debido proceso al investigado y sea procedente la convalidación de dicha anomalía, conforme a los principios que rigen la declaración de las nulidades procesales.

DEFINE:

PRIMERO: El artículo 132 de la ley 1474 de 2011, por medio del cual se modifica el artículo 30 de la ley 734 de 2002, deberá aplicarse en materia de prescripción solamente respecto de los hechos ocurridos a partir del 12 de julio de 2011. En consecuencia, todos los procesos disciplinarios que a dicha fecha se encontraren en curso y aún aquellos que no se hubieren iniciado pero que se refieran a hechos anteriores a la expedición de la ley 1474, deberán regirse por el término prescriptivo de la acción disciplinaria, previsto en el artículo 30, original, de la ley 734 de 2002.

SEGUNDO: Para los efectos de la ley 1474 de 2011, se deberá entender que la acción disciplinaria prescribe en cinco (5) años contados a partir del auto de apertura de la investigación disciplinaria o del auto de citación a audiencia, según fuere el procedimiento.

TERCERO: La prescripción de la acción disciplinaria en las investigaciones por las conductas eventualmente constitutivas de grave violación a los derechos humanos o graves infracciones al derecho internacional humanitario, sea cual fuere el sujeto disciplinable, esto es, miembros de las Fuerzas Militares, Policía Nacional o cualquier otro agente del Estado y sea cual fuere la fecha de ocurrencia de los hechos, se deberá regir por lo dispuesto en el artículo 69 de la ley 836 del 16 de julio de 2003, es decir, en el término de doce (12) años contados desde el día de la consumación, o desde la realización del último acto en las de carácter permanente o continuado.

CUARTO: En ninguna de las investigaciones que se vienen adelantando, ni en aquellas cuyo inicio se disponga, por graves violaciones a los derechos humanos o al derecho internacional humanitario, se podrá aplicar la figura de la caducidad de la acción disciplinaria.

QUINTO: En todos los procesos disciplinarios contra los miembros de las Fuerzas Militares, deberá darse plena aplicación a las disposiciones sustantivas y procesales previstas en la ley 836 de 2003. Sin embargo, el hecho de que se viniere aplicando la ley 734 de 2002, no necesariamente conlleva la declaratoria de nulidad.

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO
Procurador General de la Nación

< NOTAS DE PIE DE PAGINA. >

[1]. Constitución Política de Colombia, Artículo 93, inciso segundo.

[2]. Sentencia C-083 de 1995

[3]. ídem

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"Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación"
Última actualización: 20 de septiembre de 2019