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FALTA DISCIPLINARIA-Incumplimiento de manera reiterada e injustificada de sus obligaciones civiles demostrado en sentencias dentro de procesos ejecutivos

ALCANCE DEL RECURSO DE APELACIÓN-Competencia segunda instancia revisa solo aspectos impugnados e inescindiblemente vinculados

ANTIJURIDICIDAD-El artículo 5 de la ley 734 de 2002 determina su presencia cuando afecta el deber funcional

RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA-Se fundamenta en el incumplimiento de deberes funcionales según sentencia de la Corte Constitucional

ILICITUD SUSTANCIAL-Pronunciamiento de la Corte Constitucional

DISCIPLINADO-No respondió al modelo de un servidor público cumplidor de sus obligaciones particulares

En el presente caso, en el fallo de primera instancia se indicó de manera clara que la disciplinada no respondió al modelo de un servidor público cumplidor de sus obligaciones particulares, en lo que está en juego la imagen del Estado, que se consigue, entre otros, manteniendo la confianza que la comunidad tiene en sus instituciones y que en ella desempeñen funciones públicas servidores públicos pulcros en su vida personal.

FUERZA MAYOR O CASO FORTUITO-Consagración legal como excluyente de responsabilidad

DISCIPLINADO-Al incumplir de manera reiterada e injustificada sus obligaciones civiles afectó sus deberes funcionales

….Por tanto, no pueden aceptarse los argumentos de la defensa, como quiera que la disciplinada al incumplir de manera reiterada e injustificada sus obligaciones civiles, declarados mediante seis sentencias proferidas dentro de los procesos ejecutivos que se adelantaron en su contra, sí afectó sus deberes funcionales, pues atentó contra el buen funcionamiento del Estado y por ende contra sus fines, que busca que sus servidores públicos «respondan a un modelo de ciudadano que observa cumplidamente las normas jurídicas», y atentó contra el buen nombre de este ente de control disciplinario que precisamente tiene la función de vigilar el comportamiento de los servidores públicos, y por tanto, debe dar ejemplo ante la sociedad de cumplimiento y pulcritud, no solo en el ejercicio de sus funciones, sino en aspectos personales como el que nos ocupa.

Tampoco se trata, como indica el defensor de oficio, que se tenga por incumplimiento del deber funcional unas situaciones personales de la servidora pública, pues también la jurisprudencia constitucional examinó que la norma cumplía con el test de proporcionalidad, pues no bastaba que los servidores públicos fueran demandados ante las respectivas jurisdicciones y que no se interfería de manera excesiva sobre los derechos de los ciudadanos que se desempeñen como servidores públicos, esto es, que no se les estaban imponiendo pautas de comportamiento en asuntos no relacionados con sus funciones, toda vez que no se trataba de la imposición de reglas morales que afectaran su plan de vida y, además, que lo que se sanciona es el incumplimiento reiterado e injustificado de las obligaciones

CULPA GRAVE-Por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones

La Sala Disciplinaria encuentra ajustada la forma de culpabilidad en que se le atribuyó la falta a la disciplinada, a saber, culpa grave, por cuanto se dan los presupuestos de su definición dispuesta en el parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002: «La culpa será grave cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones».

En efecto, la disciplinada inobservó el cuidado necesario que una persona en sus mismas condiciones, esto es, servidora pública, tiene en el manejo de sus recursos y en la adquisición de obligaciones con terceros; una persona diligente está en condiciones de precaver que no puede endeudarse más allá de su capacidad de pago y de sus ingresos, así como las implicaciones que puede tener su incumplimiento como servidora pública y los perjuicios que puede ocasionar a terceros.

No obstante lo anterior…. asumió compromisos que no podía cumplir y no advirtió el daño contra la imagen de este ente de control disciplinario y el perjuicio que podía causar a terceros, quienes además de las consecuencias económicas que tuvieron que sufrir por el no pago de los créditos, se vieron en la necesidad de acudir a la jurisdicción civil a hacer exigibles sus derechos, lo cual ni siquiera en unos casos llevó a la disciplinada a cumplir sus compromisos.

SANCIÓN DISCIPLINARIA-Aplicación de criterios para su dosificación

Es así como, al momento de dosificarse la sanción, la primera instancia señaló que las faltas graves con culpa grave se sancionan con suspensión en el ejercicio del cargo, cuyo término no podrá ser inferior a un (1) mes ni superior a doce (12) meses; y expresamente, para determinar el término de la suspensión señaló que la disciplinada había tratado de resarcir el daño causado, en la medida que en que en dos procesos judiciales adelantados en su contra fueron terminados por pago total de las obligaciones y que en otro había efectuado pagos parciales al acreedor.

En este orden de ideas, el pago total y parcial de las obligaciones por parte de la disciplinada sí fue tenido en cuenta por el fallador de primera instancia, circunstancia, que entre otras, lo llevaron a imponer a la disciplinada la sanción de suspensión por el término mínimo dispuesto en la ley, a saber, un (1) mes. El pago total de dos de las obligaciones no exonera a la disciplinada del incumplimiento de sus deberes, pues, de conformidad con lo señalado en el fallo de primera instancia, la disciplinada incumplió sus obligaciones, al punto que sus acreedores tuvieron que iniciar procesos judiciales para exigir el cumplimiento de aquellas y desde que se ordenó seguir con la ejecución en esos procesos hasta su terminación por pago transcurrieron entre 4 y 6 años en los procesos respectivos. Por todo lo expuesto hasta aquí, la Sala Disciplinaria encuentra que los argumentos planteados por el defensor de oficio de la disciplinada no son procedentes, y por tanto, se confirmará la providencia recurrida, mediante la cual la Veeduría de la Procuraduría General de la Nación declaró disciplinariamente responsable a…. e impuso sanción de suspensión en el ejercicio del cargo por el término de un (1) mes, por el incumplimiento de la prohibición consagrada en el numeral 11 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002.

SALA DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., seis (6) de junio de dos mil diecisiete (2017)

Aprobado en Acta de Sala n.o 18

Radicación:161-6666 (IUS-2009-12051/IUC–D–2009–812-92319)
Disciplinada:Rosario Escobar Freire
Entidad y Cargos:Oficinista, grado 6, de la Procuraduría General de la Nación
Quejosos:Nancy Ortiz Sanabria, Ana mery Lemus Murcia, María de las Mercedes Serna Tapia e informe de la División de Gestión Humana
Fecha queja:20 de enero de 2009
Fecha de los hechos:Desde el año 2007 a la fecha
Asunto:Resuelve recurso de apelación

P.D. PONENTE: Dr. JORGE ENRIQUE SANJUÁN GÁLVEZ

I. TEMA POR TRATAR

Procede la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación a resolver los recursos de apelación interpuesto por el defensor de oficio de la disciplinada Rosario Escobar Freire contra el fallo de primera instancia proferido por la Veeduría de la Procuraduría General de la Nación el 31 de octubre de 2016, por medio del cual se le declaró disciplinariamente responsable e impuso sanción de suspensión en el ejercicio del cargo por el término de un mes, en su condición de oficinista, grado 6, de la Procuraduría General de la Nación.

II. HECHOS

La disciplinada Rosario Escobar Freire incumplió de manera reiterada e injustificada sus obligaciones civiles, declarados mediante seis sentencias proferidas dentro de los procesos ejecutivos que se adelantaron en su contra.

III. ANTECEDENTES PROCESALES

En razón de la queja formulada por Nancy Ortiz Sanabria[1 el 20 de enero de 2009, la Veeduría de la Procuraduría General de la Nación, mediante auto del 14 de mayo de 2009, abrió indagación preliminar a Rosario Escobar Freire, Carmen Elena Urbina Hinestrosa y Martha Lucía Castro, funcionarias de este ente de control disciplinario[2. El anterior auto se notificó personalmente a las implicadas[3.

El 10 de mayo de 2010 se abrió investigación a Rosario Escobar Freire y Carmen Elena Urbina Hinestrosa, oficinista grado 6 y secretaria grado 8, respectivamente[4; las disciplinadas se notificaron personalmente de la anterior decisión[5. En el mismo auto, se terminaron las diligencias en relación con Martha Lucía Castro.

El 18 de mayo de 2010 la Veeduría acumuló a la presente radicación el IUS-2009-333144[6, y el 21 de mayo de 2010 el IUS-2009-185521 / IUC-D-2009-812-146704[7.

El 11 de febrero de 2011 la Veeduría archivó las diligencias adelantadas a Rosario Escobar Freire y Carmen Elena Urbina Hinestrosa[8.

El 28 de febrero de 2011 la quejosa Nancy Ortiz Sanabria interpuso recurso de apelación contra el auto de archivo[9; y el 1 de diciembre de 2011 la Sala Disciplinaria revocó el auto de archivo del 11 de febrero de 2011 y ordenó prorrogar la investigación disciplinaria por el término de tres meses para que se practicaran las diligencias enunciadas en esa providencia[10.

El 16 de febrero de 2012 la Veeduría prorrogó la investigación por el término de tres meses[11; y el 14 de mayo de 2013 cerró la etapa de investigación[12.

El 23 de enero de 2014 se acumuló la radicación IUS-2013-93323 (IUC-2-2013-812-597310) a la presente radicación IUS-2009-12051 (IUC-D-2009-812-92319)[13.

El 30 de octubre de 2014 se profirió auto de cargos a Rosario Escobar Freire, oficinista grado 6 de la Procuraduría General de la Nación, y a Carmen Elena Urbina Hinestrosa, secretaria grado 8[14. A la señora Rosario Escobar Freire, se le formuló el siguiente cargo:

Usted, señora Rosario Escobar Freire, en calidad de servidora pública de la Procuraduría General de la Nación, presuntamente incurrió en falta disciplinaria por desconocer la prohibición para todo servidor público establecida en el numeral 11 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002 que prohíbe: “Incumplir de manera reiterada e injustificada obligaciones civiles, laborales, comerciales o de familia impuestas en decisiones judiciales o administrativas o admitidas en diligencias de conciliación (La parte tachada fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-949-02).

Usted, señora Rosario Escobar Freire incumplió reiterada e injustificadamente obligaciones de carácter civil/laboral, toda vez que contra usted existen siete (7)[15 sentencias en las cuales el Juez ordenó seguir adelante con la ejecución judicial por las obligaciones civiles que usted suscribió y estaban pendientes de pago al momento de la decisión judicial, dichas sentencia corresponden al siguiente detalle: […]

El anterior comportamiento constituye una conducta permanente de vulneración de deberes funcionales bajo la modalidad de concurso homogéneo sucesivo en razón a las sentencias judiciales antes anotadas que declaran su condición de deudora de múltiples obligaciones civiles por usted contraídas.

Como normas vulneradas se señalaron los artículos 23 y 35 (numeral 11) de la Ley 734 de 2002, y la falta se calificó como grave y se atribuyó a título de culpa[16.

No se transcribirán los cargos formulados a Carmen Elena Urbina Hinestrosa, como quiera en el fallo de primera instancia se terminó el proceso en relación con ella. A las disciplinadas se le designó defensor de oficio[17, quienes presentaron los respectivos escritos de descargos[18.

El 9 de octubre de 2015 se resolvió sobre las pruebas de descargos[19, y el 29 de julio de 2016 se dio traslado a los sujetos procesales para que presentaran sus alegatos de conclusión[20.

El 31 de octubre de 2016 la Veeduría profirió fallo de primera instancia, mediante el cual declaró disciplinariamente responsable a Rosario Escobar Freire, imponiéndole la sanción de suspensión por el término de un mes[21. En relación con una de las obligaciones incumplidas por la disciplinada, se declaró la prescripción de la acción disciplinaria.

Así mismo, en el fallo se declaró la terminación del proceso en relación con Carmen Elena Urbina Hinestrosa, por cuanto la acción no podía seguirse por aplicación del principio non bis in ídem.

El fallo de primera instancia se notificó a Rosario Escobar Freire mediante edicto, desfijado el 25 de noviembre de 2016[22; su defensor de oficio se notificó el 29 de noviembre de 2016, quien el 2 de diciembre de 2016 interpuso recurso de apelación[23. El 15 de diciembre de 2016 se concedió el recurso de apelación ante la Sala Disciplinaria[24. El expediente fue remitido a la Sala Disciplinaria el 16 de diciembre de 2016[25.

IV. DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA

El fallo de primera instancia podemos resumirlo en los siguientes términos, en relación con la disciplinada sancionada[26:

El tipo disciplinario relativo al incumplimiento de obligaciones civiles, comerciales o laborales es merecedor de reproche disciplinario cuando se verifique el cumplimiento de los siguientes requisitos: I. Reiterado; II. Injustificado; III. Declarado en decisión judicial o admitido en diligencia de conciliación. Se constata el cumplimiento de esos requisitos, tal como pasa a constatarse:

1. Proceso 1-2009-0140 de conocimiento del Juzgado 4 Civil Municipal de Descongestión de Bogotá: el 28 de mayo de 2012 se profirió auto que ordenó seguir adelante con la ejecución contra la disciplinada y Martha Lucía Peña; el 30 de julio de 2015 se aprobó la liquidación del crédito; y el 14 de marzo de 2016 se ordenó la entrega de títulos al demandante hasta la concurrencia del crédito y costas por valor de $3.131.571.15.

Lo anterior demuestra que sí hubo materialmente un incumplimiento declarado en la sentencia del 28 de mayo de 2012 y que el proceso no ha terminado, no obstante, los pagos forzados realizados por la disciplinada.

2. Proceso ejecutivo 2009-149 de conocimiento del Juzgado 21 Civil Municipal de Bogotá: se dictó sentencia el 9 de noviembre de 2010 que ordenó seguir adelante la ejecución contra la disciplinada y Diana Patricia Ramírez Brand; la liquidación del crédito se aprobó mediante providencia del 20 de mayo de 2011 y la liquidación de costas el 28 de julio de 2011; por auto del 10 de febrero de 2009 se decretó el embargo del salario de las demandadas, medida que se encuentra vigente.

Si para el 6 de mayo de 2016 se encontraban vigentes las medidas cautelares, el incumplimiento no había cesado.

3. Proceso ejecutivo singular 2008-1551 de conocimiento del Juzgado 22 Civil Municipal de Bogotá: el 20 de marzo de 2012 se profirió auto que ordenó seguir adelante con la ejecución contra la disciplinada y Martha Lucía Castro; la liquidación del crédito y de las costas se aprobó el 7 de mayo de 2012; el 8 de octubre de 2014 el Juzgado Séptimo Civil Municipal de Ejecución de Sentencias de Bogotá decretó la terminación del proceso por desistimiento tácito y ordenó levantar las medidas cautelares.

En cuanto al desistimiento tácito debe señalarse que aquel no significa en principio que la obligación a cargo del demandado se haya extinguido, pues no es constitutivo de una decisión de fondo sobre las pretensiones y la obligación a cargo del deudor sigue incólume, situación que se hace patente cuando se permite al acreedor volver a presentar la demanda correspondiente una vez transcurra el plazo previsto por la ley.

4. Proceso 2008-420 de conocimiento del Juzgado 23 Civil Municipal de Bogotá; el 28 de marzo de 2011 se expidió auto que ordenó seguir adelante con la ejecución en contra de la disciplinada, Martha Lucía Castro y Diana Patricia Ramírez Brand; la actuación fue terminada por pago total de la obligación el 26 de septiembre de 2015.

De acuerdo con decisiones de la Sala Disciplinaria, el pago no desvirtúa la existencia del incumplimiento de la obligación, sin embargo, se tendrá en cuenta al momento de valorar y calificar la falta.

5. Proceso ejecutivo singular 2009-1497 de conocimiento del Juzgado 24 Civil Municipal de Bogotá: se expidió sentencia el 9 de agosto de 2011, mediante la cual se ordenó seguir adelante con la ejecución en contra de la disciplinada; el 24 de noviembre de 2015 se decretó la terminación del proceso por desistimiento tácito.

6. Proceso ejecutivo singular 2007-01852 de conocimiento del Juzgado 55 Civil Municipal de Bogotá: se expidió sentencia el 24 de agosto de 2008, mediante la cual se ordenó seguir adelante con la ejecución en contra de la disciplinada y Rosalba Freire; la actuación fue terminada por pago total de la obligación el 15 de agosto de 2015.

El hecho de que la disciplinada fungiera como codeudora de los créditos otorgados no es excusa, porque el codeudor se encuentra en el mismo nivel que el deudor principal, y en caso de incumplimiento el acreedor es libre de elegir uno u otro; el codeudor debe estar atento a que la cancelación de las acreencias se realice de manera oportuna para evitar el riesgo del incumplimiento, caso que no sucedió en el presente asunto, pues la disciplinada, siendo conocedora que había servido de codeudora, se desatendió de sus obligaciones.

La falta se calificó como grave y se atribuyó en la modalidad de culpa grave.

V. RECURSOS DE APELACIÓN

El recurso de apelación interpuesto por el defensor de oficio de la disciplinada podemos resumirlo en los siguientes términos[27:

1. Se solicita se considere el grado de culpabilidad de la falta grave porque la sanción con suspensión del cargo por un mes perjudicaría de manera clara a su representada, quien no podría seguir cumpliendo sus obligaciones y ser el modelo de servidor público que las cumple; se afectaría su situación económica, pues necesita un apoyo económico para cubrir sus necesidades básicas.

2. El comportamiento de la disciplinada no afectó su deber funcional, de manera que la conocida ilicitud sustancial no se da en el presente caso por cuanto no se perjudicó el servicio público que desempeñaba. No puede sancionarse un comportamiento por la violación del deber funcional sin justificación alguna, sino se determina su lesión o daño al bien preciado por la administración o «simplemente no se podrían tomar como incumplimiento al deber funcional unas situaciones personales a la que se ve avocada la persona por situaciones de fuerza mayor».

3. Textualmente, se indica lo siguiente:

El despacho reitera que la señora Escobar Freire cumplió algunas de sus obligaciones pero que el hecho de la terminación del proceso por cumplimiento de pago no genera confiabilidad respecto de si hubo o no un injustificado incumplimiento; el despacho genera una presunción y alega que no fue allegada la prueba correspondiente para desvirtuar la misma, sin embargo, se considera que el despacho debe partir de la presunción de la buena fe de la señora Escobar Freire y asumir que en los procesos los cuales terminaron por el pago se tengan en cuenta y se vea que la señora genera un comportamiento adecuado y adquiriendo el modelo de servidor público cumplidor de sus obligaciones.

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA DISCIPLINARIA

6.1. Competencia

En virtud del inciso segundo del numeral 1.o del artículo 22 del Decreto-Ley 262 de 2000, la Sala Disciplinaria procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el defensor de oficio de la disciplinada Rosario Escobar Freire contra el fallo de primera instancia proferido por la Veeduría de la Procuraduría General de la Nación el 31 de octubre de 2016, por medio del cual se le declaró disciplinariamente responsable e impuso sanción de suspensión en el ejercicio del cargo por el término de un mes, en su condición de oficinista, grado 6, de la Procuraduría General de la Nación. Además, en aplicación del artículo 171 de la Ley 734 de 2002, esta instancia está facultada para revisar únicamente los aspectos impugnados y los que estén inescindiblemente vinculados al objeto de la impugnación.

6.2 Examen de los argumentos planteados por la disciplinada

En primer lugar, debe señalarse que el recurso de apelación no discute sobre el incumplimiento reiterado e injustificado de las obligaciones civiles por parte de la disciplinada, declarado a través de seis sentencias en los procesos ejecutivos que se llevaron en contra en la jurisdicción civil, de manera, se reitera, que la Sala Disciplinaria, en virtud del artículo 171 de la Ley 734 de 2002, revisará únicamente los aspectos impugnados y los que resultaren inescindiblemente vinculados al objeto de la apelación.

La apelación se centra especialmente en asuntos relacionados con la ilicitud sustancial de la conducta reprochada y con la culpabilidad, aspectos a los que nos referiremos a continuación.

6.2.1 Ilicitud sustancial de la conducta reprochada a la disciplinada

El defensor de oficio sostiene que el comportamiento de la disciplinada no afectó su deber funcional, de manera que la conocida ilicitud sustancial no se da en el presente caso, por cuanto no se perjudicó el servicio público que desempeñaba. Agrega, que no puede sancionarse un comportamiento por la violación del deber funcional sin justificación alguna, sino se determina su lesión o daño al bien preciado por la administración, ni si puede tomar como incumplimiento al deber funcional unas situaciones personales a la que se ve avocada la persona por situaciones de fuerza mayor.

El artículo 5.o de la Ley 734 de 2002 consagra que «La falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna», de manera que la responsabilidad disciplinaria se fundamenta en la infracción sustancial de los deberes funcionales, esto es, en palabra de la Corte Constitucional, «que se atente contra el buen funcionamiento del Estado y por ende contra sus fines, lo que se encuentra al origen de la antijuridicidad de la conducta»[28.

La Corte Constitucional ha señalado que la responsabilidad disciplinaria se fundamenta en el incumplimiento de deberes funcionales y, en cuanto a la antijuridicidad o ilicitud sustancial, señaló lo siguiente:

La Corte ha precisado igualmente que en materia disciplinaria, la ley debe orientarse a asegurar el cumplimiento de los deberes funcionales que le asisten al servidor público o al particular que cumple funciones públicas pues las faltas le interesan al derecho disciplinario en cuanto interfieran tales funciones. De allí que el derecho disciplinario valore la inobservancia de normas positivas en cuanto ella implique el quebrantamiento del deber funcional, esto es, el desconocimiento de la función social que le incumbe al servidor público o al particular que cumple funciones públicas […]

El incumplimiento de dicho deber funcional es entonces necesariamente el que orienta la determinación de la antijuridicidad de las conductas que se reprochan por la ley disciplinaria. Obviamente no es el desconocimiento formal de dicho deber el que origina la falta disciplinaria, sino que, como por lo demás lo señala la disposición acusada, es la infracción sustancial de dicho deber, es decir el que se atente contra el buen funcionamiento del Estado y por ende contra sus fines, lo que se encuentra al origen de la antijuridicidad de la conducta […]

Dicho contenido sustancial remite precisamente a la inobservancia del deber funcional que por sí misma altera el correcto funcionamiento del Estado y la consecución de sus fines[29

En el presente caso, en el fallo de primera instancia se indicó de manera clara que la disciplinada no respondió al modelo de un servidor público cumplidor de sus obligaciones particulares, en lo que está en juego la imagen del Estado, que se consigue, entre otros, manteniendo la confianza que la comunidad tiene en sus instituciones y que en ella desempeñen funciones públicas servidores públicos pulcros en su vida personal.

La Corte Constitucional en la sentencia C-728 del 21 de junio de 2000, con ponencia del Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, al conocer una demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 13 del artículo 41 de la Ley 200 de 1995[30, que también se refería a la prohibición de los servidores públicos de incumplir reiteradamente sus obligaciones civiles y laborales, precisó claramente la finalidad de aquella, por lo que nos permitimos transcribir los siguientes apartes:

El fin de la norma bajo examen es el de garantizar que los servidores públicos respondan al modelo del ciudadano cumplidor de sus obligaciones legales y que no lesionen la imagen pública del Estado. Detrás de este objetivo pueden encontrarse varias razones: por un lado, que los funcionarios son la representación más visible del Estado y se espera que sus actuaciones concuerden con las visiones que se proponen acerca de la colectividad política y del papel de cada uno de los asociados dentro de ella; por otro lado, que los servidores públicos son los encargados de realizar las actividades estatales en beneficio de los ciudadanos y que, en consecuencia, deben brindar con su vida personal garantía de que en el desarrollo de sus labores responderán a los intereses generales de la comunidad; de otra parte, que, en la medida de lo posible, los servidores públicos estén liberados de los inconvenientes y los trastornos que generan las continuas reyertas y desavenencias derivadas del incumplimiento de las obligaciones privadas, de manera que puedan dedicarse de lleno a sus labores y que no involucren a las entidades estatales en esos conflictos; y, finalmente, que los funcionarios no se amparen en su calidad de servidores del Estado para cometer desafueros, bajo el entendido de que su condición infunde temor en los afectados por sus decisiones […]

El Estado establece un orden jurídico y los servidores públicos son los principales encargados de que impere en la vida social. Los funcionarios deben, entonces, velar por la aplicación y el cumplimiento de las normas constitucionales y legales. Si ello es así, sufre gran mengua la imagen y legitimidad del Estado, cuando algún servidor público se convierte en un violador impenitente del orden jurídico. Esa conducta atenta contra el buen nombre de la actividad estatal y contra el interés de todo Estado democrático participativo de generar con los ciudadanos una relación de cercanía y confianza[31

Como se aprecia ha sido la misma Corte Constitucional la que ha explicado y orientado la ilicitud sustancial de la conducta de los servidores públicos que desconocen la mencionada prohibición.

Por tanto, no pueden aceptarse los argumentos de la defensa, como quiera que la disciplinada al incumplir de manera reiterada e injustificada sus obligaciones civiles, declarados mediante seis sentencias proferidas dentro de los procesos ejecutivos que se adelantaron en su contra, sí afectó sus deberes funcionales, pues atentó contra el buen funcionamiento del Estado y por ende contra sus fines, que busca que sus servidores públicos «respondan a un modelo de ciudadano que observa cumplidamente las normas jurídicas»[32, y atentó contra el buen nombre de este ente de control disciplinario que precisamente tiene la función de vigilar el comportamiento de los servidores públicos, y por tanto, debe dar ejemplo ante la sociedad de cumplimiento y pulcritud, no solo en el ejercicio de sus funciones, sino en aspectos personales como el que nos ocupa.

Tampoco se trata, como indica el defensor de oficio, que se tenga por incumplimiento del deber funcional unas situaciones personales de la servidora pública, pues también la jurisprudencia constitucional examinó que la norma cumplía con el test de proporcionalidad, pues no bastaba que los servidores públicos fueran demandados ante las respectivas jurisdicciones y que no se interfería de manera excesiva sobre los derechos de los ciudadanos que se desempeñen como servidores públicos, esto es, que no se les estaban imponiendo pautas de comportamiento en asuntos no relacionados con sus funciones, toda vez que no se trataba de la imposición de reglas morales que afectaran su plan de vida y, además, que lo que se sanciona es el incumplimiento reiterado e injustificado de las obligaciones. En efecto, la Corte Constitucional señaló:

Lo que ella hace merecedor de sanción es el incumplimiento reiterado e injustificado de las obligaciones. No se trata entonces de sancionar al servidor que alguna vez incumple sus compromisos legales, sin tener ninguna justificación para su conducta. Obsérvese que si bien el fin de la norma es lograr que los servidores públicos se orienten hacia el modelo del buen ciudadano, no exige que sean siempre y en toda ocasión –sin miramiento alguno- cumplidos con sus obligaciones, sino que no sean descaradamente irrespetuosos con sus obligaciones legales. Así, pues, el servidor público que podría llegar a ser sancionado por la incursión en esta prohibición sería aquel que es contumaz en su conducta, indiferente ante los perjuicios que le causa a los demás particulares a los que les incumple los compromisos y ante el daño que genera para la imagen de las instituciones estatales. Por lo tanto, cabe concluir que la norma demandada no constituye una interferencia exorbitante en la esfera privada de los servidores públicos, y que las restricciones que se derivan de ella están en armonía con el beneficio que se espera lograr.

En el presente caso, la disciplinada desconoció sus deberes funcionales de manera sustancial, pues, se reitera, incumplió de manera reiterada e injustificada sus obligaciones civiles, las cuales fueron declaradas mediante seis sentencias proferidas en los procesos ejecutivos que se adelantaron en su contra, conducta con la que la servidora pública afectó o dañó la imagen de la Procuraduría General de la Nación y atentó contra los fines del Estado que busca garantizar que sus servidores públicos sean cumplidores de la ley, y, además, la disciplinada fue indiferente con sus acreedores, quienes tuvieron que demandarla para hacer exigible sus obligaciones, algunas de las cuales ni siquiera han sido cumplidas.

6.2.2. Forma de culpabilidad en que fue atribuida la falta.

El defensor de oficio solicita se considere el grado de culpabilidad de la falta grave porque la sanción con suspensión del cargo por un mes perjudicaría de manera clara a su representada, quien no podría seguir cumpliendo sus obligaciones y ser el modelo de servidor público que cumple con sus obligaciones; además, se afectaría su situación económica, pues necesita un apoyo económico para cubrir sus necesidades básicas.

En el fallo de primera instancia se atribuyó la falta, calificada como grave, a título de culpa grave, con fundamento en lo siguiente:

De lo anterior emerge entonces que la señora Rosario Escobar Freire fue negligente en atender sus obligaciones civiles ya que actuó inobservando el cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones pues se obligó civilmente con personas que no tenían la solvencia económica para pagar sus deudas y a la hora de responder solidariamente frente a esas deudas en calidad de codeudora, se desatendió de ellas y no las canceló a tiempo, hecho que originó que se promovieran en su contra los procesos de marras ante la jurisdicción ordinaria, siendo declarada civilmente responsable mediante sentencias ejecutoriadas[33.

La Sala Disciplinaria encuentra ajustada la forma de culpabilidad en que se le atribuyó la falta a la disciplinada, a saber, culpa grave, por cuanto se dan los presupuestos de su definición dispuesta en el parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002: «La culpa será grave cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones».

En efecto, la disciplinada inobservó el cuidado necesario que una persona en sus mismas condiciones, esto es, servidora pública, tiene en el manejo de sus recursos y en la adquisición de obligaciones con terceros; una persona diligente está en condiciones de precaver que no puede endeudarse más allá de su capacidad de pago y de sus ingresos, así como las implicaciones que puede tener su incumplimiento como servidora pública y los perjuicios que puede ocasionar a terceros.

No obstante lo anterior, Rosario Escobar Freire asumió compromisos que no podía cumplir y no advirtió el daño contra la imagen de este ente de control disciplinario y el perjuicio que podía causar a terceros, quienes además de las consecuencias económicas que tuvieron que sufrir por el no pago de los créditos, se vieron en la necesidad de acudir a la jurisdicción civil a hacer exigibles sus derechos, lo cual ni siquiera en unos casos llevó a la disciplinada a cumplir sus compromisos.

Si de conformidad con el artículo 64 del Código Civil fuerza mayor o caso fortuito es «el imprevisto o que no es posible resistir», no pueden acogerse los argumentos del defensor de oficio, pues nada de imprevisto tiene incumplir obligaciones que se adquieren por encima de la capacidad de pago.

Por tanto, no es dable modificar la forma de culpabilidad «culpa grave» en que se atribuye la falta grave a la disciplinada.

Se ha indicado que la disciplinada estaba en condiciones de advertir las consecuencias que podía afrontar por el incumplimiento reiterado e injustificado de sus obligaciones civiles, entre ellas, una sanción de suspensión hasta por doce (12) meses, sin embargo, a la disciplinada se le ha impuesto la sanción de suspensión por el término mínimo dispuesto en la ley.

En otras palabras, la disciplinada ha debido precaver que si incumplía de manera reiterada e injustificada sus obligaciones civiles podía verse sujeta a una sanción disciplinaria, de manera que no le es dable ahora sostener que por la imposición de la sanción de suspensión por el término de un (1) mes se afectaría su situación económica para cubrir sus necesidades básicas y que no podría seguir cumpliendo sus obligaciones, cuando lo que se ha denotado es una conducta indolente de la disciplinada con sus acreedores.

6.2.3. Valoración probatoria en relación con el pago de unas obligaciones

Por último, el defensor de oficio sostiene que se debe partir de la buena fe de la disciplinada, de manera que se tengan en cuenta los procesos que terminaron con el pago de las obligaciones y que ellos se vean como un comportamiento adecuado y como modelo de un servidor público cumplidor de sus obligaciones.

Como se ha señalado y consta en el expediente, la disciplinada incumplió seis (6) obligaciones, de las cuales en dos de ellas los procesos ejecutivos adelantados contra ella terminaron por el pago de las acreencias.

En efecto, tenemos que en el proceso 2008-420 de conocimiento del Juzgado 23 Civil Municipal de Bogotá, el 28 de marzo de 2011 se expidió auto que ordenó seguir adelante con la ejecución en contra de la disciplinada, Martha Lucía Castro y Diana Patricia Ramírez Brand, y la actuación fue terminada por pago total de la obligación el 26 de septiembre de 2015.

Así mismo, en el proceso ejecutivo singular 2007-01852 de conocimiento del Juzgado 55 Civil Municipal de Bogotá, se expidió sentencia el 24 de agosto de 2008, mediante la cual se ordenó seguir adelante con la ejecución en contra de la disciplinada y Rosalba Freire y la actuación fue terminada por pago total de la obligación el 15 de agosto de 2015.

En relación con las dos anteriores obligaciones, el a quo señaló que el pago no desvirtuaba el incumplimiento de las obligaciones civiles y que ello se tendría en cuenta al momento de calificar la falta e imponer la respectiva sanción.

Es así como, al momento de dosificarse la sanción, la primera instancia señaló que las faltas graves con culpa grave se sancionan con suspensión en el ejercicio del cargo, cuyo término no podrá ser inferior a un (1) mes ni superior a doce (12) meses; y expresamente, para determinar el término de la suspensión señaló que la disciplinada había tratado de resarcir el daño causado, en la medida que en que en dos procesos judiciales adelantados en su contra fueron terminados por pago total de las obligaciones y que en otro había efectuado pagos parciales al acreedor.

En este orden de ideas, el pago total y parcial de las obligaciones por parte de la disciplinada sí fue tenido en cuenta por el fallador de primera instancia, circunstancia, que entre otras, lo llevaron a imponer a la disciplinada la sanción de suspensión por el término mínimo dispuesto en la ley, a saber, un (1) mes. El pago total de dos de las obligaciones no exonera a la disciplinada del incumplimiento de sus deberes, pues, de conformidad con lo señalado en el fallo de primera instancia, la disciplinada incumplió sus obligaciones, al punto que sus acreedores tuvieron que iniciar procesos judiciales para exigir el cumplimiento de aquellas y desde que se ordenó seguir con la ejecución en esos procesos hasta su terminación por pago transcurrieron entre 4 y 6 años en los procesos respectivos.

Por todo lo expuesto hasta aquí, la Sala Disciplinaria encuentra que los argumentos planteados por el defensor de oficio de la disciplinada no son procedentes, y por tanto, se confirmará la providencia recurrida, mediante la cual la Veeduría de la Procuraduría General de la Nación declaró disciplinariamente responsable a Rosario Escobar Freire e impuso sanción de suspensión en el ejercicio del cargo por el término de un (1) mes, por el incumplimiento de la prohibición consagrada en el numeral 11 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002.

En mérito de la expuesto, la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio de sus atribuciones legales

VII. RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR los ordinales primero y segundo de la providencia recurrida, mediante los cuales se declaró disciplinariamente responsable a Rosario Escobar Freire, en su condición de oficinista, grado 6, de la Procuraduría General de la Nación, identificada con la cédula de ciudanía n.o 51.941.851, e impuso la sanción de suspensión en el ejercicio del cargo por el término de un (1) mes, de conformidad con lo señalado en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: Por la Secretaria de la Sala Disciplinaria, NOTIFICAR esta decisión a la disciplinada y a su defensor de oficio, para lo cual se verificaran los folios 514 y 524 del cuaderno original 1. Para el efecto se tendrá en cuenta lo establecido en los artículos 100 y siguientes de la Ley 734 de 2002, advirtiéndoseles que contra la misma no procede recurso alguno.

TERCERO: Por la Secretaría de la Veeduría de la Procuraduría General de la Nación, INFORMAR de esta determinación al nominador, a fin de que se dé cabal cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 172 de la Ley 734 de 2002.

CUARTO: Por la Veeduría de la Procuraduría General de la Nación, INFORMAR de las decisiones de primera y segunda instancia a la División de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación, en la forma indicada en la Circular n.o 055 del 23 de septiembre de 2002 emanada del despacho del señor procurador general de la Nación y en el artículo 174 de la Ley 734 de 2002, respecto del reporte de sanciones disciplinarias.

QUINTO: DEVOLVER el proceso a la Veeduría de la Procuraduría General de la Nación, previos los registros y las anotaciones correspondientes.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JAIME MEJÍA OSSMAN

Procurador Primero Delegado

Presidente

JORGE ENRIQUE SANJUÁN GÁLVEZ

Procurador Segundo Delegado

Proyectó: KMAM

Expediente n.  161-6666 (IUS-2009-12051/IUC–D–2009–812-92319)

NOTAS DE PIE DE PÁGINA

[1] Confrontar con el folio 1 del cuaderno original 1.

[2] Confrontar con los folios 9-10 del cuaderno original 1.

[3] Confrontar con los folios 41-46 del cuaderno original 1.

[4] Confrontar con los folios 102-103 del cuaderno original 1.

[5] Confrontar con los folios 112 y 114 del cuaderno original 1.

[6] Confrontar con el anexo 3.

[7] Confrontar con el anexo 2.

[8] Confrontar con los folios 151-153 del cuaderno original 1.

[9] Confrontar con el folio 173 del cuaderno original 1.

[10] Confrontar con los folios 180-186 del cuaderno original 1.

[11] Confrontar con los folios 191-193 del cuaderno original 1.

[12] Confrontar con el folio 249 del cuaderno original 1.

[13] Confrontar con los folios 120-121 del cuaderno original 1. La radicación IUS-2013-93323 (IUC-2-2013-812-597310) se originó con ocasión del informe del 1 de febrero de 2013 el jefe de la División de Gestión Humana que remitió a la Veeduría, relacionando un listado de servidores públicos que a esa fecha contaban con más de dos órdenes de embargos judiciales, dentro del cual figuraba Rosario Escobar Freire; dentro de esa radicación, el 15 de abril de 2013 la Veeduría había abierto indagación preliminar a Rosario Escobar Freire.

[14] Confrontar con los folios 252-265 del cuaderno original 1.

[15] En el fallo de primera instancia se declaró la prescripción de la acción disciplinaria en relación con una de las obligaciones.

[16] Se indicó en el auto de cargo que: «Su conducta de incumplimiento reiterado e injustificado de obligaciones civiles, Escobar Freire se califica provisionalmente a título de CULPA por el notorio y evidente descuido en el comportamiento de sus obligaciones civiles, y en el irrespeto a las prohibiciones que se han impuesto legalmente para toda persona que ostente la calidad de servidor público, lo cual solo proviene de su falta de previsión y cuidado de acuerdo con el modelo de ciudadano cumplidor de sus obligaciones legales».

[17] Confrontar con los folios 281-282 del cuaderno original 1.

[18] Confrontar con los folios 287-290; 305-308; 297-300 del cuaderno original 1.

[19] Confrontar con los folios 313-315 del cuaderno original 1.

[20] Confrontar con el folio 437 del cuaderno original 1.

[21] Confrontar los folios 480-513 del cuaderno original 1.

[22] Confrontar con los folios 514-515, 520

[23] Confrontar con los folios 522-524 del cuaderno original 1.

[24] Confrontar con el folio 527 del cuaderno original 1.

[25] Confrontar con el folio 528 del cuaderno original 1.

[26] Confrontar con los folios 480-513 del cuaderno original 1.

[27] Confrontar con los folios 523-524 del cuaderno original 1.

[28] Sentencia C-948 del 6 de noviembre de 2002, con ponencia del magistrado Álvaro Tafur Galvis.

[29] Sentencia C-948 del 6 de noviembre de 2002, con ponencia del magistrado Álvaro Tafur Galvis.

[30] El numeral 13 del artículo 41 de la Ley 200 de 1995 consagraba como prohibición «El reiterado e injustificado incumplimiento de sus obligaciones civiles, laborales, comerciales y de familia, salvo que medio solicitud judicial».

[31] Esta transcripción fue reiterada por la Corte Constitucional en la sentencia C-949 del 6 de noviembre de 2002, con ponencia del Magistrado Alfredo Beltrán Sierra, al conocer una demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 11 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002.

[32] C-728 del 21 de junio de 2000, con ponencia del Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz.

[33] Confrontar con folio 508 del cuaderno original 1.

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"Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación"
Última actualización: 8 de julio de 2019

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