FALTA GRAVÍSIMA-Retardar la tramitación de la actuación disciplinaria cometida por los servidores públicos

ILICITUD SUSTANCIAL-La conducta sería antijurídica si afecta el deber funcional sin justificación alguna/CAUSALES DE EXCLUSIÓN DE RESPONSABILIDAD-Fuerza mayor o caso fortuito

De manera que no hay ningún manto de duda respecto a la demostración de la descripción típica de la falta; sin embargo, no ocurre lo mismo, cuando se desciende a la ilicitud sustancial, en la medida en que en el artículo 5.o de la Ley 734 de 2002 se consignó como condición que la conducta sería antijurídica si afecta el deber funcional sin justificación alguna, y en el artículo 28-1 ibidem se relacionó la fuerza mayor o caso fortuito como una de las causales de exclusión de la responsabilidad disciplinaria, la cual se cita teniendo en cuenta que los reparos de la apelante se centraron en el hecho de que la afectación física y moral de su defendida sí incidió en su rendimiento laboral, al punto de no poder entregar a tiempo su trabajo.

JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Precisiones sobre el incumplimiento de términos cuando el atraso es justificado

Sobre el particular, resulta ilustrativo traer a colación las precisiones que la jurisprudencia constitucional ha efectuado en torno al incumplimiento de términos, en donde se ha concluido que la dilación se encuentra justificada «(i) cuando es producto de la complejidad del asunto y dentro del proceso se demuestra la diligencia razonable del operador judicial; (ii) cuando se constata que efectivamente existen problemas estructurales en la administración de justicia que generan un exceso de carga laboral o de congestión judicial; o (iii) cuando se acreditan otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la ley».

SALA DISCIPLINARIA

Bogotá, d. c., dieciséis (16) de enero de dos mil dieciocho (2018)

Aprobado en acta de sala no 3

P. D. P.: Dr. JAIME MEJÍA OSSMAN

I. TEMA POR TRATAR

La Sala Disciplinaria procede a conocer en segunda instancia el proceso de la referencia adelantado por la Veeduría de la Procuraduría General de la Nación.

II. HECHOS

El 4 de febrero de 2013, el entonces procurador regional de Nariño resolvió reasignar el expediente disciplinario ius 2011-469520, pues a pesar de haber sido entregado físicamente desde el 22 de diciembre de 2011 a Ruth Susana Hernández Guerra para elaborar el correspondiente proyecto de decisión, a la fecha no había adelantado ningún trámite; además, dispuso expedir copia de las piezas procesales pertinentes para adelantar la correspondiente indagación preliminar.^[1

III. ANTECEDENTES PROCESALES

Con fundamento en lo ordenado en la parte resolutiva del auto proferido el 4 de febrero de 2013, el 8 de febrero siguiente, dicha regional resolvió iniciar indagación preliminar en contra de Ruth Susana Hernández Guerra, en su condición de profesional universitario, grado 17, adscrito a la Procuraduría Regional de Nariño^[2. Posteriormente, el 14 de febrero de 2013, la actuación fue remitida por competencia a la Veeduría de la Procuraduría General de la Nación por la naturaleza de la falta^[3.

Mediante auto del 23 de octubre de 2013, la Veeduría abrió investigación disciplinaria en contra de la citada servidora^[4; decisión que le fue notificada de manera personal el 19 de noviembre de ese año^[5. Y el 15 de marzo de 2015 fue proferido el cierre de investigación^[6, el cual fue notificado por estado^[7.

El 4 de marzo de 2016, la Veeduría resolvió tramitar el proceso por el procedimiento verbal consagrado en el Capítulo i, Título xi, del Libro iv de la Ley 734 de 2002, y le elevó el siguiente cargo^[8:

Se le señala a la doctora Ruth Susana Hernández Guerra, en condición de profesional universitario grado 17 adscrita a la Procuraduría Regional de Nariño, haber retardado la tramitación de la actuación disciplinaria radicada con el ius- 2011-469520, que mantuvo inactiva entre el 12 de diciembre de 2011 y el 4 de febrero de 2013; proceso disciplinario que se encontraba para resolver el recurso de apelación presentado en contra de la Resolución 296 del 15 de noviembre de 2011, proferida por la Personería Municipal de Pasto dentro de la investigación disciplinaria va-535, adelantada en contra del doctor Jaime Arturo Sánchez Moncayo, en condición de subdirector de la Sección Administrativa y Financiera del Instituto Municipal de la Reforma Urbana y Vivienda de Pasto -invipasto- funcionario a quien se le impuso sanción disciplinaria consistente en destitución del cargo e inhabilidad general por el termino de diez (10) años, al encontrarlo responsable disciplinariamente por estar incurso en una falta disciplinaria gravísima.

El auto que antecede fue notificado por edicto^[9. Una vez fue posesionado el respectivo defensor de oficio, se le notificó personalmente dicha decisión^[10. El 4 y el 10 de mayo de 2016, se citó a audiencia pública a la disciplinada, representada por su defensora de oficio, para que rindiera de manera verbal las explicaciones relacionadas con el cargo imputado y solicitara y/o aportara las pruebas en ejercicio de su derecho de defensa y contradicción^[11.

La audiencia pública inició el 1o de junio de 2016^[12 y el 9 de agosto siguiente se profirió el fallo de primera instancia por medio del cual se declaró probado el cargo único formulado a la disciplinada y se le sancionó, en su condición de profesional universitaria, grado 17, adscrito a la Procuraduría Regional de Nariño, con suspensión en el ejercicio del cargo por el término de un mes, la cual fue convertida en salarios equivalentes a $3.682.178^[13.

En la misma audiencia la defensora de oficio de la sancionada interpuso y sustentó el recurso de alzada contra este fallo, el cual fue concedido para ante la Sala Disciplinaria^[14, dependencia que el 5 de octubre de 2017 ordenó correr traslado a los sujetos procesales para que presentaran sus alegatos de conclusión por el término de dos días^[15; dicho auto fue notificado por estado fijado el 10 de octubre siguiente^[16. El 12 de octubre de 2017, la secretaria ad hoc de la Sala Disciplinaria hizo constar que no se allegó escrito de alegaciones de segunda instancia^[17.

IV. DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA:

El a quo se centró, en primer lugar, en desvirtuar uno a uno los argumentos planteados por la defensora en sus alegatos para justificar el bajo rendimiento laboral de Ruth Susana Hernández Guerra, así:

1. En cuanto a que el desempeño laboral de la disciplinada se vio afectado por los quebrantos de salud notorios, tal y como lo declaró su propio jefe, manifestó que si bien es cierto el procurador regional dijo que había notado su decaimiento debido a la situación personal por la que estaba atravesando con ocasión de las amenazas hechas a dos de sus familiares, también recordó que él afirmó que fue una situación esporádica, sin gran magnitud, que no estuvo incapacitada, y, por lo tanto, no fue determinante para explicar el bajo rendimiento de la investigada.

Además, destacó que dicha situación esporádica no justificaba el atraso de catorce meses; y que el análisis en conjunto de las pruebas arrojó que el rendimiento de la disciplinada para el 2012 fue completamente bajo, frente a la media de lo producido por los demás funcionarios ¯según lo aseverado por el mismo procurador regional, secretario y compañero de trabajo¯, toda vez que en febrero solo registró seis indagaciones preliminares, en marzo seis archivos, en abril no registró nada, en mayo un fallo de segunda instancia, en junio dos archivos, en julio una indagación preliminar, en agosto y en septiembre no registró nada, en octubre tres archivos y un fallo de segunda instancia, en noviembre tres archivos y en diciembre nada.

Concretó, que los quebrantos de salud no fueron la causa determinante de la baja productividad porque no hubo incapacidades y el procurador regional nunca conoció de alguna situación que doblegara su rendimiento. Recalcó que si esa enfermedad hubiera afectado su capacidad laboral, habría tenido períodos prolongados de incapacidad y ningún tipo de rendimiento. En suma, consideró que no podía aceptarse ese argumento como justificación para no haber proyectado dentro del término la decisión debido a la mora tan extensa que se presentó y la ausencia de incapacidades.

2. Frente al desequilibrio emocional de la cuestionada servidora por las amenazas arriba ventiladas, explicó similares razones a las expuestas en precedencia: que aun cuando el jefe escuchó este hecho, no lo consideró tan determinante como para afectar el rendimiento; que no hubo una situación de extrema urgencia que hiciera que la funcionaria se retirara del trabajo por un lapso prolongado. Por el contrario, en consideración a estas circunstancias, se le dio un trato especial, pues su reparto fue inferior y su compañero de trabajo le brindó colaboración al respecto. Por ende, tampoco se aceptó este motivo como causal excluyente de responsabilidad.

3. Respecto a la complejidad del derecho disciplinario y a la falta de experiencia de Ruth Susana Hernández Guerra en esta área, se respondió que debido a ello su reparto fue menor. Manifestó que este argumento sería de recibo si lo que se estuviera investigando fuera un error en una decisión, pero que en este caso no aplicaba porque el cargo se circunscribió a no haber proyectado ninguna decisión; es decir, la falta de experiencia no explicaba satisfactoriamente el motivo por el cual una profesional 17, que se supone que cumple los requisitos para ejercer el cargo, no hubiese presentado el proyecto dentro del término legal.

4. Sobre la falta de investigación integral, recalcó que se valoró tanto lo favorable como lo desfavorable, ya que en todas las pruebas practicadas se escudriñó si habían existido circunstancias particulares que afectaran el rendimiento laboral de la disciplinada, como un mayor reparto o una asignación de trámites y/o funciones especiales, cosa que no ocurrió; recordó que durante el lapso en que la servidora trabajó en la entidad solo proyectó dos fallos y el resto fueron decisiones de impulso, estadística muy inferior al promedio de los demás profesionales de la regional. Resaltó que el funcionario a quien se le reasignó el expediente proyectó la decisión en un mes, mientras que ella lo tuvo catorce meses y no adelantó ninguna actuación.

5. De la existencia de duda, se consideró que estaba demostrado que la funcionaria reunía los requisitos de aptitud y experiencia para desempeñar el cargo; que tuvo un reparto por debajo de los demás; que no se le asignaron asuntos especiales; que las situaciones personales presentadas fueron excepcionales y no la doblegaron en su rendimiento; que el recurso de apelación contra el fallo sancionatorio de destitución e inhabilidad, debió ser resuelto dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a su recibo, y pese a ello, transcurrieron catorce meses sin que se produjera ninguna actuación; que su rendimiento fue muy bajo; y que el abogado a quien se le reasignó el proceso pudo proyectar la decisión en un mes.

En segundo lugar, respecto a la ilicitud sustancial, indicó que con la conducta omisiva desplegada por la funcionaria se desconocieron los principios de la función pública, en particular el de la eficiencia, sobre todo porque no era entendible que una funcionaria que trabajaba para un organismo de control se hubiese demorado en exceso en tramitar una decisión de segunda instancia.

Por último, dijo de la culpabilidad que se demostró la inobservancia del cuidado necesario porque transcurrió el tiempo y la funcionaria no proyectó la respectiva decisión, ni tampoco expuso en su momento los motivos por los cuales no podía dar cumplimiento a la tarea encomendada.

En consecuencia, el a quo la declaró responsable de una falta gravísima a título de culpa grave; no obstante, como uno de los criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta es que una falta gravísima cometida con culpa grave será considerada falta grave, le impuso la sanción de suspensión, y determinó en un mes la temporalidad debido a las situaciones personales por las que atravesó; este término fue convertido en salarios y ascendió a $3.682.178.

V. RECURSO DE APELACIÓN:

Manifiesta que no le resulta claro el motivo por el cual la afectación física (salud) y moral (asuntos familiares) no fue considerada como una circunstancia extraordinaria favorable para la disciplinada; es decir, ¿por qué no era determinante?, máxime si no se probó, por ejemplo, si los hechos fueron denunciados ante la Fiscalía, o si más allá del comentario efectuado, realmente hubo una afectación, que aun cuando no fue exteriorizada, incidió para no poder entregar a tiempo su trabajo.

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA DISCIPLINARIA:

6.1. Competencia

Con fundamento en la función otorgada en el numeral 1.º, artículo 22 del Decreto Ley 262 de 2000, la Sala Disciplinaria procede a conocer en segunda instancia el recurso de apelación interpuesto por la defensora de oficio de Ruth Susana Hernández Guerra, respecto del fallo proferido el 9 de agosto de 2016, por la Veeduría de la Procuraduría General de la Nación, mediante el cual se le sancionó con suspensión por el término de un mes, convertida en salarios para la época de los hechos porque ya no laboraba en la institución.

El ámbito funcional de esta colegiatura se encuentra delimitado por el parágrafo del artículo 171 de la Ley 734 de 2002, que dice que «[e]l recurso de apelación otorga competencia al funcionario de segunda instancia para revisar únicamente los aspectos impugnados y aquellos otros que resulten inescindiblemente vinculados al objeto de la impugnación».

6.2. Asunto objeto de debate:

El problema jurídico que debe resolver la Sala Disciplinaria, con ocasión del recurso de alzada, es el siguiente: ¿Debía declararse responsable, y en consecuencia sancionarse, a Ruth Susana Hernández Guerra, en su condición de funcionaria de la Procuraduría Regional de Nariño, porque retardó, sin justificación, el trámite de la segunda instancia del proceso disciplinario ius- 2011-469520?

Para dar solución a este interrogante, se parte por recordar que el a quo consideró que la falta disciplinaria en la que incurrió la sancionada es la descrita en el artículo 48-4 del Código Disciplinario Único, que prevé que es falta gravísima retardar la tramitación de la actuación disciplinaria originada en faltas gravísimas cometidas por los servidores públicos.

En especial, se indicó que aun cuando el artículo 171 ibidem consagra que «[e]l funcionario de segunda instancia deberá decidir dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a la fecha en que hubiere recibido el proceso», la cuestionada profesional universitaria mantuvo inactivo el expediente ius- 2011-469520, entre el 22 de diciembre de 2011 (fecha en la que le fue entregado físicamente) y el 4 de febrero de 2013 (cuando fue reasignado a otro funcionario), sin haber proyectado decisión alguna respecto al recurso de apelación que allí obraba.

Pues bien, cabe señalar que de los elementos estructurales de esta falta no se discute el retardo, pues aparece demostrado que mediante auto de cúmplase del 19 de diciembre de 2011, Susana Hernández fue comisionada por el procurador regional de Nariño para que resolviera el recurso de apelación instaurado por Jaime Arturo Sánchez Moncayo, en su condición de subdirector de la Sección Administrativa y Financiera del Instituto Municipal de la Reforma Urbana y Vivienda de Pasto (en adelante invipasto), contra el fallo de primera instancia contenido en la Resolución 296 del 15 de noviembre de 2011 (con radicación de la Personería Municipal de Pasto va-535 y de la Procuraduría ius 2011-469520)^[18.

Que dicho proceso fue entregado físicamente a la citada funcionaria el 22 de diciembre de 2011^[19 y que con auto de cúmplase del 4 de febrero de 2013, el referido procurador reasignó el asunto a otro profesional universitario de la regional^[20. Además, consta que durante ese tiempo, el proceso siempre estuvo a cargo de la investigada^[21.

Tampoco se cuestiona que fuera una actuación disciplinaria originada en una falta gravísima cometida por un servidor público, como quiera que en el plenario obra la Resolución 296 del 15 de noviembre de 2011, mediante la cual se encontró al subdirector de la Sección Administrativa y Financiera del invipasto responsable disciplinariamente de la falta gravísima consagrada en el artículo 48-56 del c.d.u, por haber suministrado documentación con contenidos que no correspondían a la realidad para conseguir posesión^[22.

De manera que no hay ningún manto de duda respecto a la demostración de la descripción típica de la falta; sin embargo, no ocurre lo mismo, cuando se desciende a la ilicitud sustancial, en la medida en que en el artículo 5.o de la Ley 734 de 2002 se consignó como condición que la conducta sería antijurídica si afecta el deber funcional sin justificación alguna, y en el artículo 28-1 ibidem se relacionó la fuerza mayor o caso fortuito como una de las causales de exclusión de la responsabilidad disciplinaria, la cual se cita teniendo en cuenta que los reparos de la apelante se centraron en el hecho de que la afectación física y moral de su defendida sí incidió en su rendimiento laboral, al punto de no poder entregar a tiempo su trabajo.

Sobre el particular, resulta ilustrativo traer a colación las precisiones que la jurisprudencia constitucional ha efectuado en torno al incumplimiento de términos^[23, en donde se ha concluido que la dilación se encuentra justificada «(i) cuando es producto de la complejidad del asunto y dentro del proceso se demuestra la diligencia razonable del operador judicial; (ii) cuando se constata que efectivamente existen problemas estructurales en la administración de justicia que generan un exceso de carga laboral o de congestión judicial; o (iii) cuando se acreditan otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la ley».

Al aplicar estos tres escenarios al ámbito disciplinario, que es el que nos concierne, se tendría que la proyección de la decisión que resolviera el recurso de apelación asignado a Ruth Susana Hernández Guerra no estaba catalogado como un asunto de alta complejidad, pues el funcionario al que le fue reasignado el trámite lo decidió dentro del mes siguiente, tal y como consta en el acta de visita especial llevada a cabo el 14 de febrero de 2013 en el despacho de este profesional universitario^[24.

Aunado a ello, la carga laboral de la susodicha funcionaria para la época de los hechos no revela la existencia de problemas estructurales en la Procuraduría Regional de Nariño, en la medida en que a Ruth Susana Hernández Guerra se le entregaron diecinueve procesos en el último trimestre de 2011 e igual cantidad durante el 2012^[25; en el inventario físico de expedientes, allegado por el secretario de la regional en la declaración rendida el 14 de febrero de 2013, aparecen relacionados dieciséis procesos^[26; y su estadística de producción fue la siguiente^[27:

De la última causal, el a quo consideró que los problemas de salud y las situaciones de congoja a las que se vio expuesta la investigada, fueron excepcionales, y no las equiparó a circunstancias imprevisibles o ineludibles, pues no la doblegaron al punto de impedirle proyectar la respectiva decisión en el trámite de segunda instancia dentro del plazo previsto en el artículo 171 del Código Disciplinario Único.

Frente a estos aspectos, Juan Carlos Lagos Mora, quien ostentó el cargo de procurador regional de Nariño para la época de los hechos investigados, declaró que Ruth Susana Hernández Guerra sí presentó quebrantos de salud recurrentes, y aun cuando no recuerda de qué tipo, estos resultaron evidentes; no eran pretextos.^[28

También manifestó dicho testigo que en una oportunidad la investigada comentó que su familia estaba siendo víctima de extorsión; que contra ellos habían cometido hurto agravado y calificado, que hubo maltrato, y hasta secuestro simple; que era un asunto delicado desde el punto de vista de orden público que los obligó a cambiar de lugar de habitación. Relato que fue corroborado por José Arles Ibarra Leytón^[29.

Resalta esta Sala que el acervo probatorio arrimado al proceso resulta insuficiente para desestimar estas circunstancias ¯puestas de presente por la defensora de oficio¯ como justificaciones de la profesional universitaria para incumplir su función de proyectar oportunamente la respectiva decisión, toda vez que no se evidencia cuánto tiempo duró esa situación que estaba afectando su núcleo familiar, ni tampoco el tipo de padecimiento que la aquejaba, sin que pueda bastar para estos efectos la ausencia de incapacidades.

Así las cosas, ante este panorama de duda respecto a si la dilación fue o no injustificada, pues, insístese, no se desvirtuó que la omisión en el cumplimiento de su función de resolver el asunto dentro del plazo legalmente estipulado no fuera producto de las referidas situaciones, esta Sala procederá a revocar el fallo objeto de alzada, y en su lugar, absolverá de responsabilidad disciplinaria a Ruth Susana Hernández Guerra.

En mérito de la expuesto, la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio de sus atribuciones legales,

R E S U E L V E

PRIMERO: Revocar el fallo proferido el 9 de agosto de 2016, mediante el cual la Veeduría de la Procuraduría General de la Nación declaró probado el cargo único imputado a Ruth Susana Hernández Guerra, identificada con la cédula de ciudadanía 36753969, en su calidad de profesional universitario, código 3pu, grado 17 en la Procuraduría Regional de Nariño, para la época de los hechos, y le impuso la sanción de suspensión de un mes, y, en su lugar, absolverla de dicho cargo, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: Notificar personalmente, a través de la Secretaría de la Sala Disciplinaria, el contenido de la presente decisión a la investigada y a su defensora de oficio, con la advertencia de que contra ella no procede recurso alguno por hallarse agotada la vía gubernativa. Para efecto de las comunicaciones que sobre el particular se les envíen, se relacionan los folios del expediente en donde obran las direcciones:

¯ Ruth Susana Hernández Guerra: folios 11, 47 y 94 del cuaderno 1.

¯ Anny Juliet Garcés Argüello (defensora de oficio): folio 318 del cuaderno 1.

TERCERO: Informar, por la oficina de origen, de las decisiones de primera y segunda instancia a la División de Registro y Control y Correspondencia, Grupo siri, de la Procuraduría General de la Nación.

CUARTO: Devolver el expediente a la oficina de origen, una vez cumplidos los trámites de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JAIME MEJÍA OSSMAN

Procurador Primero Delegado Presidente

ANDRÉS MUTIS VANEGAS

Procurador Segundo Delegado

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

[1] Confrontar folio 7 del cuaderno 1 de la actuación.

[2] Confrontar folios 8 al 10 del cuaderno 1 de la actuación.

[3] Confrontar folios 37 y 38 del cuaderno 1 de la actuación.

[4] Confrontar folios 74 al 76 del cuaderno 1 de la actuación.

[5] Confrontar folio 94 del cuaderno 1 de la actuación.

[6] Confrontar folio 109 del cuaderno 1 de la actuación.

[7] Confrontar folio 111 del cuaderno 1 de la actuación.

[8] Confrontar folios 113 al 118 del cuaderno 1 de la actuación.

[9] Confrontar folios 123 y 124 del cuaderno 1 de la actuación.

[10] Confrontar folios 129 al 131 del cuaderno 1 de la actuación.

[11] Confrontar folios 133 y 142 del cuaderno 1 de la actuación.

[12] Confrontar folios 154 y 306 del cuaderno 1 de la actuación.

[13] Confrontar folios 304 y 307 del cuaderno 1 de la actuación.

[14] Idem.

[15] Confrontar folio 323 del cuaderno 1 de la actuación.

[16] Confrontar folio 328 del cuaderno 1 de la actuación.

[17] Confrontar folio 329 del cuaderno 1 de la actuación.

[18] Confrontar folio 4 del cuaderno 1 de la actuación.

[19] Confrontar folio 5 del cuaderno 1 de la actuación.

[20] Confrontar folios 7 y 72 del cuaderno 1 de la actuación.

[21] Confrontar folios 67 y 68 del cuaderno 1 de la actuación.

[22] Confrontar folios 13 al 21 del cuaderno 1 de la actuación.

[23] Ver sentencias T-803/12 y T-230/13.

[24] Confrontar folio 12 del cuaderno 1 de la actuación.

[25] Confrontar folios 238 al 241 del cuaderno 1 de la actuación.

[26] Ver folios 34 al 36 del cuaderno 1 de la actuación.

[27] Confrontar folios 67, 68, 162 y 163 del cuaderno 1 de la actuación.

[28] Escuchar cedé (1:03:50 en adelante), visible después del folio 258 del cuaderno 1 de la actuación.

[29] Escuchar cedé (33:20 en adelante).

Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial Ltda.©
"Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación"
Última actualización: 5 de octubre de 2020