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IRREGULARIDADES PRESUPUESTALES-Realizar gastos y transferir créditos a objetos no previstos en el respectivo presupuesto

FALTA DISCIPLINARIA-Regulación legal

FACULTADES DEL LEGISLADOR-Del Concejo Municipal al Alcalde para celebrar contratos y facultades pro témpore según regulación constitucional

FACULTADES DEL LEGISLADOR-Condicionamientos de la facultad al Alcalde por parte del Concejo Municipal/FACULTADES DEL LEGISLADOR-Facultad del Concejo no puede ser amplia y general

El artículo 313-3 de la Constitución Política establece tres condicionamientos a dicha facultad: a) Que se otorguen pro témpore, esto es por un tiempo preciso; b) que dichas funciones sean de las que corresponden al Concejo, asunto que fue materia de imputación, y c) Que sean precisas, esto es, que no haya dudas acerca de su contenido, asunto que también fue objeto de cuestionamiento.

La tercera condición no fue cumplida por el comportamiento censurado pues se facultó de manera amplia y general hasta el 31 de diciembre de 2015 al alcalde de Yopal de dichas funciones que no fueron precisas.

Las facultades extraordinarias de las que revisten los concejos municipales a los alcaldes corresponden a funciones de aquellos que se pueden trasladar a los ejecutivos locales por un tiempo determinado y por una materia específica.

REQUISITOS PRESUPUESTALES-Contenidos en la constitución y la ley

Frente al proceso enunciado, la Sala precisa que la autoridad competente si realizó en detalle el desglose de los elementos normativos del numeral 1 del artículo 35 del, C.D.U., ya que de entrada no puede desconocerse que el alcalde al presentar el proyecto de Acuerdo para la modificación del presupuesto de rentas e ingresos para la vigencia fiscal de 2015, requería “precisar el código y el rubro presupuestal objeto de modificación, las cantidades a modificar, las adiciones, los créditos y contra créditos a realizar o modificar en cada sección”, teniendo en cuenta que las entidades territoriales se encuentran sujetas para el manejo de su presupuesto a los principios contenidos en el artículo 353 Superior y el Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico de Presupuesto), y no objetó la decisión final de la Corporación, extralimitando su función ya que como lo indicó la autoridad disciplinaria la facultad de expedición del presupuesto anual de rentas y gastos esta atribuida exclusivamente al Concejo Municipal.

PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PÚBLICO-Toda partida debe corresponder a una denominada fuente/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PÚBLICO-Regulación Constitucional

El principio de la legalidad del gasto implica que toda partida que se pretenda incluir en la respectiva Ley de apropiaciones debe corresponder a una de las denominadas fuentes de gasto que enuncia el artículo 346 de la Constitución Política.

Es en ese contexto fáctico-jurídico es que debe entenderse que la extralimitación referida a la función de “presentar” y “no objetar” el acuerdo en la modificación del presupuesto de Yopal vigencia 2015, atendió un orden lógico, ya que se definió en qué consistió la extralimitación en el ejercicio de funciones del investigado alcalde, precisando el “presentar”, y una vez aprobado “no objetar”, es decir, haberlo sancionado en tales circunstancias.

RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA-Esta estructurada por la tipicidad

En ese orden de ideas y a juicio de la Sala, la autoridad disciplinaria en el caso estudiado realizó el desglose de los elementos normativos del tipo disciplinario cuya violación se invocó contra el investigado, con el propósito de interpretar la norma en su integridad con miras a determinar la tipicidad de la conducta y, proceder atribuirle la comisión de la falta disciplinaria.

Respecto al análisis de tipicidad como categoría que conforma la estructura de la responsabilidad disciplinaria, el fallador a quo señaló que el investigado incurrió en falta disciplinaria porque incumplió lo previsto en el numeral 1 de los artículos 34 y 35 del C.D.U. y violó el deber de cumplir la Constitución “porque todo servidor público tiene que ejercer sus funciones en la forma prevista en la Carta Política y en la Ley” -artículos 121 y 123 de la Constitución- y que todo gasto público debe ser decretado por el Concejo Municipal, corporación que debe autorizar al mandatario de manera precisa, fijando “de modo específico el límite y alcance de la autorización” -artículos 313 numeral 3 y 345 ibíd., decisión que se comparte por la Sala.

De donde resulta que desde el punto de vista de su consistencia lógica, la subsunción típica que efectúo el a quo no comportó dificultades ya que la argumentación estuvo compuesta principalmente por la conclusión referida a que la autorización estuvo alejada de legalidad y desbordó atribuciones constitucionales, como así se precisó en el reproche, configurándose la conducta prevista en el tipo disciplinario, porque los elementos valorativos de extralimitación por presentar y no objetar, se hicieron efectivos.

PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Pilar básico del Estado constitucional y democrático de derecho/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Regulación constitucional

La Sala recuerda que, según la jurisprudencia, la congruencia de los actos administrativos que culminan un proceso disciplinario y lo resuelven de fondo es una de las garantías constitutivas del derecho fundamental al debido proceso.

A juicio de la colegiatura el principio de tipicidad, taxatividad o determinación de las faltas y las sanciones disciplinarias presupone que los destinatarios de la ley disciplinaria, por seguridad jurídica, deben conocer en forma clara qué comportamientos están prohibidos, así como su castigo en caso de infracción. Se trata de otra manifestación o concreción del principio de legalidad consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, pilar básico del Estado constitucional y democrático de derecho, con la finalidad precisa de que las personas desde el conocimiento de lo prohibido, adecúen sus procedimientos a lo permitido, o en tratándose de servidores públicos, únicamente hagan lo que les indica el ordenamiento jurídico vigente.

PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Se consagra como una garantía material/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Regulación legal

Se consolida dicho principio como una garantía material del principio de legalidad consagrada en el C.D.U., que tiene su sustento en la máxima nullum crimen nulla poena sine lege, ya que en la órbita de un Estado constitucional, social y democrático de derecho y por seguridad jurídica, las infracciones deben estar debidamente determinadas, al igual que las sanciones que deben quedar definidas y graduada su escala, máxime si se entiende que el ejercicio de la potestad disciplinaria por parte de la administración pública conlleva limitación de derechos y libertades de los servidores públicos.

La tipicidad constituye un mandato al legislador en cuanto a la determinación de infracciones y sanciones, su graduación y la articulación de las dos categorías y, en ese sentido, los destinatarios de la ley disciplinaria deben estar en capacidad de predecir con certeza las faltas y las sanciones a que se exponen en caso de infracción al régimen disciplinario, aspecto importante, en tanto, tiene que ver con la obligación que tiene el legislador disciplinario al momento de estructurar los tipos disciplinarios.

ILICITUD SUSTANCIAL-Afecte el deber funcional sin justificación alguna

A juicio de la Sala la Ilicitud en términos textuales dada por el legislador en la codificación disciplinaria para controlar y corregir la conducta de los servidores públicos se concreta en que la conducta de la persona destinataria de la Ley será contraria a derecho cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna”, con la consecuente exigencia de que esa ilicitud no solamente debe ir acompañada de la afectación del deber funcional, sino con la afectación de la eficiencia y la eficacia del destinatario en el cumplimiento de la función pública. Es la razón por la que sólo debe sancionarse aquellos comportamientos que, examinados en el contexto de su realización, impliquen la afectación sustancial de los deberes y, por contera, de la función encargada.

GASTO PÚBLICO-No se podra realizar ninguno que no haya sido decretado por por los Concejos distritales o municipales

En la misma línea de ilicitud, la imputación fáctica reclamó el desconocimiento de lo dispuesto en el artículo 345 Superior, al advertir que no podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por los Concejos distritales o municipales, ni transferirse crédito alguno u objeto no previsto en el respectivo presupuesto, para el caso concreto.  

De la lectura puntual del reproche disciplinario debe entenderse que el ejercicio temporal respecto al alcance de dicha autorización, objeto de estudio, no puede estar alejada del ejercicio de funciones propias del cargo de alcalde, otorgadas por la Corporación competente como lo es el Concejo Municipal de Yopal.

Luego la modificación del presupuesto; atribución que no podía trasladarse al investigado sin límite de alcance a código, rubro presupuestal, cantidad, adición, créditos y contra créditos a realizar o modificar, como se expresó de manera clara, concisa y objetiva en el pliego de cargos, por tratarse, se reitera de una competencia exclusiva del Concejo, implicó sin lugar a duda alguna el desconocimiento injustificado de normas superiores, afectando, desde luego, el funcionamiento territorial.

FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Ut supra que otorga los Concejos municipales a los Alcaldes

La jurisprudencia contenciosa administrativa referida por el fallador a quo ilustra con preponderancia que la facultad extraordinaria ut supra que se otorga por los concejos municipales a los alcaldes, debe serlo de manera precisa porque se corre el riesgo de vaciar de contenido las normas constitucionales y trasladar masivamente la competencia de los órganos de representación a la autoridad ejecutiva con grave desmedro del equilibrio de poderes, decisión de inobjetable raigambre legal de acogida por la Sala Disciplinaria.

En los términos referidos no existe razón fáctica-jurídica que permita la aplicación de la pretendida responsabilidad objetiva reclamada por la defensa, en tanto, la exigencia legal de la sustancialidad en la infracción disciplinaria debe hacerse conforme a las responsabilidades inherentes a la función del investigado alcalde, que en cumplimiento de su relación de sujeción lo vincula con los fines estatales, en los términos aludidos.

FALTA DISCIPLINARIA-Se estructura con el deber funcional que desarrolla la ilicitud sustancial

Dentro de la estructura de la falta disciplinaria, el deber funcional, el cual desarrolla precisamente la ilicitud sustancial impide la valoración del comportamiento por el simple hecho de su ocurrencia, sino que debe hacerse conforme a las responsabilidades inherentes a la función, en cumplimiento de la relación de sujeción que le vincula con los fines del Estado.

DOLO Y CULPA-Elementos constitutivos de la acción/DOLO Y CULPA-Aplicabilidad jurisprudencial de la Corte Constitucional

La afirmación permite inferir que la imputación subjetiva se funda en la norma subjetiva de determinación y que, por lo tanto, el dolo y la culpa son elementos constitutivos de la acción, son sus elementos subjetivos estructurales.

En el presente caso la tesis de la defensa radicó en que según el reproche el investigado alcalde actúo a título de culpa grave al no tener el cuidado necesario de observar “las reglas de legalidad del gasto” –en términos del despacho sin fundamento legal o jurisprudencial- ya que el proyecto a presentar debía discriminar absolutamente todos los movimientos que debía hacer en lugar del Concejo.

SERVIDOR PÚBLICO-Sujeto a la relación especial de sujeción

Frente a las objeciones de la defensa, la Sala considera en primer lugar que según el parágrafo del artículo 44 del C.D.U., la falta con culpa grave es un tipo de imprudencia estandarizado que tiene como modelo a una persona prudente y se presenta cuando se ha prescindido de manera no elemental de la moderación y el buen juicio que normalmente “suele conducir al bien y evitar el mal”. La persona del común debe ser entendida como aquella sujeta a la relación especial de sujeción, servidor público que ha omitido la diligencia media acostumbrada en una esfera especial de actividad.

GRAVEDAD DE LA FALTA-Según criterios de calificación

En segundo lugar los criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta están definidos por el legislador en el artpiculo 43 del C.D.U., por tanto, la calificación subjetiva no deriva de circunstancias exógenas del comportamiento reprochado al servidor público, vale decir, si nadie advirtió la irregularidad; del concepto del Gobernador del Casanare respecto de la conducta investigada o que no se hubiere presentado demanda posterior de nulidad respecto del acto administrativo.

CULPABILIDAD-Calificación a titulo de culpa grave

Al adecuar el comportamiento del investigado a la norma sustantiva infringida y comprobar el incumplimiento de deberes funcionales sustanciales en los términos aludidos por el fallador a quo, la Sala comparte la calificación subjetiva de la culpabilidad a título de culpa grave como lo prevé el parágrafo del artículo 44 del C.D.U., “por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones” en razón a la relación especial de sujeción que lo obligaba a desarrollar su competencia, adecuar su conducta y cumplir los deberes funcionales.

FACULTAD LEGAL DEL CONCEJO MUNICIPAL-Que se traslado y abrogo el alcalde una competencia atribuida al órgano colegiado

Nótese como en el referido Acuerdo no se precisó el alcance de dicha autorización en relación con los códigos, rubros presupuestales a modificar o adicionar y los créditos o contracréditos a realizar en cada sección del presupuesto de la vigencia 2015, con lo cual se advierte clamente que con el proyecto que en principio presentó el disciplinado el cual fue posteriomente aprobado por el Concejo municipal, se trasladó y abrogó masivamente la competencia atribuida a ese órgano de representación popular, en grave desmedro del equilibrio de poderes, desbordando el límite propio de las funciones atribuidas a los Alcaldes municipales en materia presupuestal.

SALA DISCIPLINARIA

Bogotá, D.C., quince (15) de enero de dos mil diecinueve (2019)

Aprobada en Acta de Sala n.° 2

Radicación No161–7384 (IUS 2016–144158)
Disciplinadojorge garcía lizarazo
Cargo y EntidadAlcalde Municipal Yopal (Casanare)
Informe Servidor público
Fecha Informe29 de diciembre de 2015
Fecha hechosVigencia 2015
AsuntoFallo de segunda instancia

P.D. PONENTE: Dr. JAIME MEJÍA OSSMAN

I. ASUNTO POR TRATAR

En virtud de la función asignada en el numeral 1° del artículo 22 del Decreto 262 del 2000, la Sala Disciplinaria revisa por vía de apelación la providencia proferida el 9 de octubre de 2018, por medio de la cual la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública declaró responsable al señor JORGE GARCÍA LIZARAZO en su condición de Alcalde Municipal de Yopal, imponiéndole sanción disciplinaria consistente en suspensión en el cargo por el término de tres (3) meses, convertida en salarios equivalentes a $ 23.575.518.oo m/cte.

II. HECHOS

Los Concejales del municipio de Yopal, José de Jesús Vega y Libardo Carreño Fernández, mediante oficio calendado el 28 de diciembre de 2015 dirigido al Procurador Regional de Casanare, solicitaron investigación disciplinaria contra los concejales y el alcalde municipal por no dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 345 de la Constitución Política al autorizar a este último para que realizara traslados y adiciones presupuestales al presupuesto de la vigencia 2015 con el fin de comprometer al gasto toda la proyección de los ICLD a pesar del desequilibrio presupuestal donde el recaudo era menor a los gastos comprometidos(1).

III. RECUENTO PROCESAL

El 11 de mayo de 2016(2), la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública dispuso indagación preliminar en averiguación de responsables contra funcionarios de la Alcaldía Municipal de Yopal.

El 8 de marzo de 2017(3) la autoridad competente ordenó investigación disciplinaria contra JORGE GARCÍA LIZARAZO en su condición de Alcalde Municipal de Yopal, decisión notificada personalmente al abogado defensor el 9 de mayo de 2017(4), profesional a quien se reconoció personería jurídica en la misma fecha y el 23 de febrero de 2018(5) se declaró el cierre de investigación, notificado por estado desfijado el 13 de marzo mismo año.

El 23 de marzo de 2018(6) se profirió pliego de cargos notificado él personalmente al defensor suplente el 17 de abril 2018(7); el 2 de mayo de 2018(8) se presentó memorial de descargos; el 29 de agosto de 2018(9) se corrió traslado para alegatos de conclusión, notificados por estado el 12 de septiembre de 2018(10); el 26 de septiembre de 2018(11) se presentaron los alegatos de conclusión.

El 9 de octubre de 2018(12) se profirió fallo de primera instancia, notificado al abogado defensor el 25 de octubre de 2018(13); se interpuso recurso de apelación concedido en el efecto suspensivo el 19 de noviembre de 2018(14) recibido en la Sala Disciplinaria el 23 de noviembre del mismo año.

El 1° de noviembre de 2018 el disciplinado JORGE GARCÍA LIZARAZO otorgó poder al doctor JAIME ALBERTO RODRÍGUEZ GARCÍA, quien en esa misma fecha radicó escrito de apelación ante la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública(15).

IV. FALLO IMPUGNADO

La autoridad disciplinaria en el fallo de instancia afirmó que resultó ilícito facultar al alcalde para modificar el presupuesto sin precisión del código presupuestal, el rubro, el capítulo y cuantía de la adición, gasto o crédito autorizado, lo que significó que con la autorización general y amplia otorgada, el Concejo Municipal se desprendió de manera absoluta de las funciones que la Constitución y la Ley le otorga para entregarlas al alcalde, desconociendo que las facultades que se otorguen deben ser precisas como lo exigen los artículos 313-3 y 345 de la Constitución Política.

Aclaró que el Concejo Municipal procedió a aprobar el presupuesto sin mayor análisis de legalidad, razón por la que se dispuso remitir copias a la Procuraduría Regional del Casanare para lo de su competencia.

Refirió, además, que no existió razón para que el investigado no solo omitiera precisar las facultades que solicitó al Concejo Municipal como lo exige el 313-3 de la Constitución Política toda vez que meses antes mediante Acuerdo 05 de 2015, la misma Corporación había autorizado al alcalde para realizar traslados presupuestales de rentas, ingresos y gastos de inversión, fijando de manera precisa el número de códigos del presupuesto el rubro y capítulo a que pertenecían de manera que el alcalde contaba con los suficientes elementos de juicio fácticos y jurídicos no solo para precisar las facultades que solicitó sino para objetar el Acuerdo N° 14 de 2015 que no cumplió con el requisito de precisión del artículo 313-3 de la Constitución Política.

En ese orden de ideas, para la autoridad disciplinaria en referencia a la tipicidad se incurrió en falta disciplinaria al incumplir el deber de “cumplir y hacer cumplir los deberes contenidos en la Constitución, las leyes y los decretos” y en la prohibición de “extralimitar las funciones contenidas en la Constitución, las leyes, los Decretos” de conformidad con lo previsto en el numeral 1 del artículo 34 y numeral 1 del artículo 35 del C.D.U., respectivamente.

Afirmó que al servidor público le está prohibido ejercer funciones que no estén previstas en los estatutos normativos como se señala en los artículos 121 y 123 Constitucionales, y que todo gasto público debe ser decretado por el Concejo Municipal, no por el alcalde, y que en el evento que la Corporación autorice al mandatario local para ejercer alguna acción en materia de presupuesto, la atribución debe ser precisa, es decir fijar de modo específico el límite y alcance de la autorización según lo previsto en los artículos 313-3 y 345 de la Constitución Política por lo que se inobservó la Ley toda vez que la facultad de expedición del presupuesto anual de rentas y gastos esta atribuida exclusivamente al Concejo Municipal según lo previsto en el artículo 32 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012.

Refirió en ese orden que ninguna otra autoridad está habilitada por la Ley para variar los montos allí aprobados, acreditar o contra acreditar las partidas fijadas o modificar su destinación de manera que al solicitar y obtener la autorización de manera general, que además no objetó el investigado se extralimitó en sus funciones ejerciendo las funciones atribuidas por la Constitución y la Ley al Concejo Municipal sin límite alguno desconociendo el artículo 313-3 de la Constitución Política.

En sede de ilicitud sustancial se indicó que al presentar el proyecto para obtener la autorización del Concejo Municipal le era exigible el deber de precisar el código, rubro presupuestal, cantidades a modificar, adiciones, créditos y contracréditos que pensaba realizar en cada sección del presupuesto como así lo indicó en su testimonio la Secretaria de Hacienda municipal.

Resaltó que con la conducta asumida se afectó el buen funcionamiento de la administración municipal de Yopal y se vulneraron los fines esenciales del Estado porque no garantizó la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en el artículo 2 de la Constitución Política para mantener el orden jurídico con plena observancia del principio de legalidad, en virtud que al no precisar el código, el rubro, las cantidades a modificar, las adiciones, créditos y contracréditos, obtuvo el Concejo Municipal una atribución general e ilimitada para ejercer las atribuciones otorgadas a esa Corporación, vaciando así el contenido de su competencia e impidiendo que los concejales cumplieran su misión de expedir y aprobar el presupuesto como garantía de separación de poderes.

Frente a la culpabilidad se expresó que el investigado incurrió en culpa grave como lo prevé el parágrafo del artículo 44 del C.D.U., “por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones” en razón a la relación especial de sujeción que lo obligaba a desarrollar su competencia, adecuar su conducta y cumplir los deberes funcionales acorde con las reglas y principios de las normas ya referidas y dada su calidad de servidor público se le exigía actuar con el cuidado esperado, de manera inteligente, reflexiva y razonable, respetando el orden jurídico y atendiendo los mandatos de la Constitución y la Ley.

En el fallo se determinó que la falta fue grave y al haberse cometido a título de culpa grave, la sanción a imponer fue de tres (3) meses de suspensión de conformidad con lo señalado en los artículos 46 y 47 del C.D.U., convertida en salarios mensuales para la época de los hechos en virtud que el investigado no se encontraba en el ejercicio del cargo para el momento en que se profirió la decisión.

V. RECURSO DE APELACIÓN.

El defensor primario del investigado en el recurso de apelación afirmó que el fallo no abordó ni trató los defectos que se indicaron en esa acusación, reprobando por parte de la autoridad disciplinaria la participación del alcalde en el trámite del proyecto de Acuerdo municipal calificado de inconstitucional.

Refirió que el fallador a quo no absolvió los argumentos de defensa dirigidos a controvertir los componentes de la acusación que conducían a concluir con certeza la inexistencia de falta disciplinaria.

En ese orden señaló que el cargo hizo referencia a la extralimitación de la función con la realización de dos conductas, presentación y no objeción de un proyecto presentado por el alcalde de Yopal en referencia al otorgamiento de facultades pro témpore del Concejo Municipal, extralimitación que ha sido delimitada por la jurisprudencia a dos eventos (i) la acción que se ejecuta sin estar previamente indicada en la normatividad o (ii) la acción que desborda la función asignada por Ley.

Respecto del primer comportamiento advirtió que no puede existir extralimitación en la función de presentar proyectos de Acuerdo por parte de un Alcalde, porque es una función prevista en el artículo 71 de la Ley 136 de 1994 y el contenido de una propuesta no está definido por la Ley, por lo tanto le está permitido proponer cualquier asunto a debate y por tanto el rechazo del mismo es asunto habitual en la administración y quien lo presenta no está exento de error, equivocación que no es reprobable per se.

En torno al segundo comportamiento, no puede existir extralimitación cuando se omite ejercer la función de objetar un proyecto de Acuerdo remitido por el Concejo Municipal, porque es imposible extralimitarse por omitir hacer algo, conceptos incompatibles por tratarse de categorías de acción diferentes y excluyentes.

Refirió que el cargo se formuló bajo la calificación de extralimitación en la función y en el fallo no se analizaron las dos formas de realización descritas, no se aclaró si el comportamiento correspondió a asumir una función extraña al empleo o al desbordamiento de una que se tiene, lo mismo sucedió respecto de la extralimitación de la omisión de objeción del proyecto de acuerdo.

Que tampoco el fallador realizó análisis del procedimiento que establece la Ley para la aprobación de proyectos de Acuerdo y no hizo alusión al control que tienen los ciudadanos, los concejales y el Gobernador respecto de la legalidad de los proyectos, argumentos que evidencian la ausencia de tipicidad de la conducta que merecen ser considerados, so pena de incurrir en vulneración al derecho de defensa y debido proceso.

Puntualmente en referencia a las normas que se afirmaron infringidas, los artículos 6 y 313 numeral 3 de la Constitución Política, no guardan relación alguna con el comportamiento reprochado, en tanto el primero establece el principio general de responsabilidad que rige en el Estado social de derecho, y el segundo dispone que corresponde al Concejo Municipal autorizar al Alcalde para celebrar contratos y ejercer pro témpore precisas funciones de las que le corresponden.

La defensa no entiende cómo el investigado al presentar un proyecto de Acuerdo y no objetarlo pudo incumplir un deber constitucional o extralimitarse en una función que le compete a otro órgano público.

El a quo, al abordar la tipicidad, se limitó a reiterar bajo su entendimiento por qué los proyectos de acuerdo de facultades pro témpore relacionados con presupuesto deben indicar la partida a modificar, trasladar o adicionar y no resolvió de qué manera el comportamiento infringió el principio de responsabilidad y de qué forma se vulneró una función que está a cargo del Concejo Municipal, o cual fue la Ley que transgredió en oposición a su manual de funciones, la argumentación ofrecida fue abstracta e indeterminable, aseguró.

Frente a la modalidad del comportamiento, la defensa consideró que se está ante una responsabilidad objetiva, en tanto manifestó que el investigado no actuó con el cuidado necesario e inobservó las reglas de legalidad al no interpretar que el proyecto a presentar debía discriminar absolutamente todos los movimientos que debía hacer en lugar del Concejo.

En tal sentido recalcó que aunque el proyecto tuviera algún defecto, luego de los debates y revisión de la iniciativa por parte del Concejo, no se advirtió contrariedad en las facultades requeridas y que con posterioridad a la aprobación del Acuerdo N° 14 de 2015 no se presentó intervención ciudadana o demanda para obtener la nulidad del contenido por inconstitucional.

Afirmó que el concepto de ilicitud sustancial del pliego de cargos fue contrario a la normatividad constitucional que se ha expedido sobre el tema, cuando lo que correspondía era indicar cuál podía ser el deber funcional protegido por los tipos disciplinarios calificados.

Y el fallo nuevamente, como expresión de la responsabilidad objetiva enunció que se afectó el buen funcionamiento de la administración municipal y se vulneraron los fines esenciales del Estado porque no se garantizó la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y no se hizo referencia a una situación concreta o al resultado material o desventajoso que se obtuvo con la presentación de un proyecto y su no objeción, a pesar que el Acuerdo Municipal conserva su presunción de legalidad por no haber sido demandado.

Por su parte el nuevo defensor del disciplinado en el escrito presentado el 1° de noviembre de 2018(16), básicamente adujo en favor de su representado que el sólo hecho de presentar un proyecto de acuerdo no afecta el deber funcional del servidor público ni se configura como una extralimitación de derechos y funciones, ya que la solicitud que hizo su representado la hizo conforme a la Ley, porque el Acuerdo 014 de noviembre de 2015 lo autorizaba para para modificar el presupuesto del municipio sin variar los montos inicialmente aprobados por el Concejo Municipal, lo cual podría haber hecho por Decreto sin la intervención de la Duma municipal, sin embargo, resolvió contar con el control político de dicha Corporación y por ello no tenía porque objetar el acuerdo aprobado, lo cual tampoco hizo el gobernador de Casanare cuando realizó su control legal. Además, no existe prueba en el proceso que determine que el presupuesto fue aumentado, reducido o disminuido o se efectuaron traslados por fuera de los montos inicialmente aprobados por el Concejo y teniendo en cuenta que la vigencia fiscal del año 2015 ya estaba concluyendo la gran mayoría d elo fijado ya estaba ejecutado y sólo se trataba de efectuar ajustes dentro de la misma. Como fundamento de su petición cita y transcribe jurisprudencia del Consejo de Estado relacionada con el tema dentro del expediente n.° 13001-23-33-000-2016-01107-01 del 15 de marzo de 2018, Sección Primera, C.P. HERNÁNDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ.

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Se estudiará el recurso de apelación instaurado contra el fallo de primera instancia haciendo referencia a: i) del cargo confirmado al investigado; ii) la atipicidad del comportamiento y la (iii) ilicitud sustancial.

6.1 Competencia

La Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación es competente para revisar, por vía de apelación, el fallo de primera instancia proferido el 9 de octubre de 2018, dentro del proceso adelantado por la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública, con fundamento en el numeral 1.° del artículo 22 del Decreto Ley 262 de 2000, en concordancia con los artículos 171 y 180 inciso 4 de la Ley 734 de 2002, modificado por el artículo 59 de la Ley 1474 de 2011, que faculta para revisar los aspectos impugnados y los que estén inescindiblemente vinculados al objeto de la impugnación, ya que el recurso de apelación fue presentado en forma oportuna.

En consecuencia, esta colegiatura tiene la competencia para conocer y fallar en segunda instancia el presente proceso disciplinario en contra del señor JORGE GARCÍA LIZARAZO en su calidad de Alcalde Municipal de Yopal (Casanare).

6.2 Del cargo confirmado

En su calidad de Alcalde Municipal de Yopal-Casanare, pudo extralimitarse en el ejercicio de sus funciones al presentar, y una vez aprobado, no objetar, el proyecto de Acuerdo que lo facultaba de manera amplia y general para “…modificar el PRESUPUESTO ANUAL DE RENTAS E INGRESOS Y DE GASTOS E INVERSIÓN DEL MUNICIPIO DE YOPAL, PARA LA VIGENCIA FISCAL 2015, hasta el 31 de diciembre de 2015, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 313, numeral 3 de la Constitución Política y el artículo 102 del Acuerdo 02 del 9/02/2015 (NORMA ORGANICA PRESUPUESTAL DEL MUNICIPIO) …” aprobado mediante Acuerdo N° 14 de 24 de noviembre de 2015-, sin precisar el código y el rubro presupuestal objeto de modificación, las cantidades a modificar, las adiciones, los créditos y contracréditos a realizar o modificar en cada sección del presupuesto de la vigencia 2015, lo que implicó vaciar o trasladar al alcalde la totalidad de la competencia otorgada por la Constitución y la Ley de forma exclusiva al Concejo Municipal, y de esa manera desconocer lo dispuesto por los artículos 313, numeral 3 y 345 de la Constitución, así como las restantes disposiciones que se indicarán adelante”. [fl. 177 vt.c.2]

Planteamientos del recurrente

La Sala advierte que la oposición principal de los dos defensores giró en torno a la tipicidad como categoría que conforma la estructura de la responsabilidad disciplinaria en tanto los artículos 6 y 313 numeral 3 de la Constitución Política citados como infringidos, no guardan relación alguna con el comportamiento reprochado y la inexistencia de ilicitud sustancial al no indicar cuál podía ser el deber funcional protegido por los tipos disciplinarios calificados, reafirmando la postura de la responsabilidad subjetiva.

6.3 Decisión de la Sala.

6.3.1 Subsunción típica

La Sala advierte que en la providencia sancionatoria se indicó que el investigado JORGE GARCÍA LIZARAZO se extralimitó en el ejercicio de sus funciones al presentar, y no objetar, el proyecto de Acuerdo que lo facultaba para modificar el presupuesto del 2015, el que no contaba con lo dispuesto por los artículos 313, numeral 3 y 345 de la Constitución vulnerando el deber contenido en el numeral 1 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002: «Incumplir los deberes o abusar de los derechos o extralimitar las funciones contenidas en la Constitución, los tratados internacionales ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas y los contratos de trabajo». [Negrillas y cursiva propias]

El tipo disciplinario abierto es el señalado en el artículo 23 del C.D.U. “Constituye falta disciplinaria, y por tanto da lugar a la acción e imposición de la sanción correspondiente, la incursión en cualquiera de las conductas o comportamientos previstos en éste código que conlleve incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses”. Aquí no se señala una descripción exhaustiva de todos los caracteres de la falta, y le corresponde a la autoridad disciplinaria acudir a la normativa para cerrar tales descripciones.

En ese orden, el numeral 3 del artículo 313 de la Constitución Política señala que corresponde a los concejos: “Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro témpore precisas funciones de las que correspondan al Concejo”. [Cursiva y subrayas propias]

En los términos aludidos resulta necesario para efectos de establecer la legalidad de la decisión hacer referencia al proceso mínimo de subsunción típica que exige la norma disciplinaria invocada, para establecer en detalle y, expresamente, el alcance de los componentes de esta, a la luz del criterio textual, sistemático y teleológico de interpretación y, en subsidio, determinar a la luz de cada uno, por qué la conducta reprochada constituyó una extralimitación de funciones de la Constitución y la Ley, esto es, por qué su actuación encajó bajo la definición legal de extralimitación de funciones en los componentes “presentar” y “no objetar” el proyecto de Acuerdo de modificación del presupuesto 2015.

El artículo 313-3 de la Constitución Política establece tres condicionamientos a dicha facultad: a) Que se otorguen pro témpore, esto es por un tiempo preciso; b) que dichas funciones sean de las que corresponden al Concejo, asunto que fue materia de imputación, y c) Que sean precisas, esto es, que no haya dudas acerca de su contenido, asunto que también fue objeto de cuestionamiento.

La tercera condición no fue cumplida por el comportamiento censurado pues se facultó de manera amplia y general hasta el 31 de diciembre de 2015 al alcalde de Yopal de dichas funciones que no fueron precisas.

Las facultades extraordinarias de las que revisten los concejos municipales a los alcaldes corresponden a funciones de aquellos que se pueden trasladar a los ejecutivos locales por un tiempo determinado y por una materia específica.

En el presente caso es evidente que el artículo 313-3 constitucional establece que los concejos pueden autorizar a los alcaldes para ejercer pro témpore precisas funciones que le correspondan a aquellos y mediante la presentación del proyecto de acuerdo presentado por el alcalde de Yopal que más adelante se convirtió en el Acuerdo 14 de 2015, no objetado por el investigado, el Concejo Municipal de Yopal, otorgó facultades de manera imprecisa e ilimitada, vulnerando una función que está exclusivamente a cargo del Concejo Municipal. [Negrilla propia]

Frente al proceso enunciado, la Sala precisa que la autoridad competente si realizó en detalle el desglose de los elementos normativos del numeral 1 del artículo 35 del, C.D.U., ya que de entrada no puede desconocerse que el alcalde al presentar el proyecto de Acuerdo para la modificación del presupuesto de rentas e ingresos para la vigencia fiscal de 2015, requería “precisar el código y el rubro presupuestal objeto de modificación, las cantidades a modificar, las adiciones, los créditos y contra créditos a realizar o modificar en cada sección”, teniendo en cuenta que las entidades territoriales se encuentran sujetas para el manejo de su presupuesto a los principios contenidos en el artículo 353(17) Superior y el Decreto 111 de 1996(18) (Estatuto Orgánico de Presupuesto), y no objetó la decisión final de la Corporación, extralimitando su función ya que como lo indicó la autoridad disciplinaria la facultad de expedición del presupuesto anual de rentas y gastos esta atribuida exclusivamente al Concejo Municipal.

El principio de la legalidad del gasto implica que toda partida que se pretenda incluir en la respectiva Ley de apropiaciones debe corresponder a una de las denominadas fuentes de gasto que enuncia el artículo 346 de la Constitución Política.

Es en ese contexto fáctico-jurídico es que debe entenderse que la extralimitación referida a la función de “presentar” y “no objetar” el acuerdo en la modificación del presupuesto de Yopal vigencia 2015, atendió un orden lógico, ya que se definió en qué consistió la extralimitación en el ejercicio de funciones del investigado alcalde, precisando el “presentar”, y una vez aprobado “no objetar”, es decir, haberlo sancionado en tales circunstancias.

Establecidos tales componentes normativos, no de manera insular como lo estimó la defensa, se examinó que las pruebas obrantes en el expediente atinentes a la conducta del alcalde de Yopal indicaron que, efectivamente, se incurrió en extralimitación de funciones al presentar y, posteriormente, no objetar el proyecto de Acuerdo de marras, que se reclaman en la norma sustantiva, estableciendo de entrada que el alcance de los elementos normativos respondieron a una acertada subsunción típica.

En ese orden de ideas y a juicio de la Sala, la autoridad disciplinaria en el caso estudiado realizó el desglose de los elementos normativos del tipo disciplinario cuya violación se invocó contra el investigado, con el propósito de interpretar la norma en su integridad con miras a determinar la tipicidad de la conducta y, proceder atribuirle la comisión de la falta disciplinaria.

Respecto al análisis de tipicidad como categoría que conforma la estructura de la responsabilidad disciplinaria, el fallador a quo señaló que el investigado incurrió en falta disciplinaria porque incumplió lo previsto en el numeral 1 de los artículos 34 y 35 del C.D.U. y violó el deber de cumplir la Constitución “porque todo servidor público tiene que ejercer sus funciones en la forma prevista en la Carta Política y en la Ley” -artículos 121 y 123 de la Constitución- y que todo gasto público debe ser decretado por el Concejo Municipal, corporación que debe autorizar al mandatario de manera precisa, fijando “de modo específico el límite y alcance de la autorización” -artículos 313 numeral 3 y 345 ibíd., decisión que se comparte por la Sala.

De donde resulta que desde el punto de vista de su consistencia lógica, la subsunción típica que efectúo el a quo no comportó dificultades ya que la argumentación estuvo compuesta principalmente por la conclusión referida a que la autorización estuvo alejada de legalidad y desbordó atribuciones constitucionales, como así se precisó en el reproche, configurándose la conducta prevista en el tipo disciplinario, porque los elementos valorativos de extralimitación por presentar y no objetar, se hicieron efectivos.

Además, está presente la existencia de relación lógica entre la argumentación y el contenido normativo del tipo disciplinario que se le imputó al alcalde JORGE GARCÍA LIZARAZO, alrededor del cual giró el debate en su integridad; el numeral 1 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, proceder con extralimitación en el ejercicio de sus funciones.

La Sala recuerda que, según la jurisprudencia, la congruencia de los actos administrativos que culminan un proceso disciplinario y lo resuelven de fondo es una de las garantías constitutivas del derecho fundamental al debido proceso(19).

A juicio de la colegiatura el principio de tipicidad, taxatividad o determinación de las faltas y las sanciones disciplinarias presupone que los destinatarios de la ley disciplinaria, por seguridad jurídica, deben conocer en forma clara qué comportamientos están prohibidos, así como su castigo en caso de infracción. Se trata de otra manifestación o concreción del principio de legalidad consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política,(20) pilar básico del Estado constitucional y democrático de derecho, con la finalidad precisa de que las personas desde el conocimiento de lo prohibido, adecúen sus procedimientos a lo permitido, o en tratándose de servidores públicos, únicamente hagan lo que les indica el ordenamiento jurídico vigente.

Se consolida dicho principio como una garantía material del principio de legalidad(21), consagrada en el C.D.U., que tiene su sustento en la máxima nullum crimen nulla poena sine lege, ya que en la órbita de un Estado constitucional, social y democrático de derecho y por seguridad jurídica, las infracciones deben estar debidamente determinadas, al igual que las sanciones que deben quedar definidas y graduada su escala, máxime si se entiende que el ejercicio de la potestad disciplinaria por parte de la administración pública conlleva limitación de derechos y libertades de los servidores públicos.

La tipicidad constituye un mandato al legislador en cuanto a la determinación de infracciones y sanciones, su graduación y la articulación de las dos categorías y, en ese sentido, los destinatarios de la ley disciplinaria(22) deben estar en capacidad de predecir con certeza las faltas y las sanciones a que se exponen en caso de infracción al régimen disciplinario, aspecto importante, en tanto, tiene que ver con la obligación que tiene el legislador disciplinario al momento de estructurar los tipos disciplinarios.

El razonamiento expuesto basta para que la Sala concluya que en la decisión no se incurrió en violación del principio de legalidad que debe regir el ejercicio de la potestad disciplinaria, ya que en primera instancia no se omitió el proceso de subsunción típica de la conducta investigada bajo la norma disciplinaria invocada para sancionar.

6.3.2 Ilicitud sustancial

Frente a la ilicitud sustancial no se comparte el criterio de la defensa en el sentido de predicar que se invocó erradamente la infracción de normas de contenido constitucional porque lo que correspondía era indicar cuál podría ser el deber funcional protegido por los tipos disciplinarios calificados y que no existía prueba concreta sobre afectación alguna a la administración pública a la comunidad o al Estado con la presentación de un proyecto de acuerdo o con la decisión de no objetar un acuerdo aprobado por el Concejo Municipal, presentándose una supuesta responsabilidad objetiva.

A juicio de la Sala la Ilicitud en términos textuales dada por el legislador en la codificación disciplinaria para controlar y corregir la conducta de los servidores públicos se concreta en que la conducta de la persona destinataria de la Ley será contraria a derecho cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna”,(23) con la consecuente exigencia de que esa ilicitud no solamente debe ir acompañada de la afectación del deber funcional, sino con la afectación de la eficiencia y la eficacia del destinatario en el cumplimiento de la función pública. Es la razón por la que sólo debe sancionarse aquellos comportamientos que, examinados en el contexto de su realización, impliquen la afectación sustancial de los deberes y, por contera, de la función encargada.

En ese sentido la conducta reprochada en el sub lite derivó en una imputación subjetiva por presunta extralimitación funcional de carácter constitucional, esto es, del numeral 3 del artículo 313 que establece otorgar autorizaciones al alcalde para ejercer “pro témpore precisas funciones de las que corresponden al Concejo”, entre otras, la de expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, concebidas en el numeral 5° ibídem.

En la misma línea de ilicitud, la imputación fáctica reclamó el desconocimiento de lo dispuesto en el artículo 345 Superior, al advertir que no podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por los Concejos distritales o municipales, ni transferirse crédito alguno u objeto no previsto en el respectivo presupuesto, para el caso concreto.  

De la lectura puntual del reproche disciplinario debe entenderse que el ejercicio temporal respecto al alcance de dicha autorización, objeto de estudio, no puede estar alejada del ejercicio de funciones propias del cargo de alcalde, otorgadas por la Corporación competente como lo es el Concejo Municipal de Yopal.

Luego la modificación del presupuesto; atribución que no podía trasladarse al investigado sin límite de alcance a código, rubro presupuestal, cantidad, adición, créditos y contra créditos a realizar o modificar, como se expresó de manera clara, concisa y objetiva en el pliego de cargos, por tratarse, se reitera de una competencia exclusiva del Concejo, implicó sin lugar a duda alguna el desconocimiento injustificado de normas superiores, afectando, desde luego, el funcionamiento territorial.

Así, el comportamiento imputado examinado en el contexto de su realización, implicó la afectación sustancial del deber del alcalde y, por contera, de la función encargada.

La jurisprudencia contenciosa administrativa referida por el fallador a quo ilustra con preponderancia que la facultad extraordinaria ut supra que se otorga por los concejos municipales a los alcaldes, debe serlo de manera precisa porque se corre el riesgo de vaciar de contenido las normas constitucionales y trasladar masivamente la competencia de los órganos de representación a la autoridad ejecutiva con grave desmedro del equilibrio de poderes, decisión de inobjetable raigambre legal de acogida por la Sala Disciplinaria.

En los términos referidos no existe razón fáctica-jurídica que permita la aplicación de la pretendida responsabilidad objetiva reclamada por la defensa, en tanto, la exigencia legal de la sustancialidad en la infracción disciplinaria debe hacerse conforme a las responsabilidades inherentes a la función del investigado alcalde, que en cumplimiento de su relación de sujeción lo vincula con los fines estatales, en los términos aludidos.

Finalmente, resulta equivocada la tesis de la defensa en sede de ilicitud sustancial al asegurar: “lo que se observa es simplemente la enunciación de suposiciones sin ningún soporte fáctico o probatorio que sugiera trastorno alguno al municipio”, pues lo expresado en párrafos precedentes deja sin piso argumentativo que se trate de “suposiciones” sin soportes fácticos y probatorios, por el contrario la autoridad disciplinaria fue consecuente en el análisis de la ilicitud sustancial para precaver error en dicha categoría como estructura de la responsabilidad disciplinaria. [Cursiva propia]

6.3.3 Culpabilidad

Dentro de la estructura de la falta disciplinaria, el deber funcional, el cual desarrolla precisamente la ilicitud sustancial impide la valoración del comportamiento por el simple hecho de su ocurrencia, sino que debe hacerse conforme a las responsabilidades inherentes a la función, en cumplimiento de la relación de sujeción que le vincula con los fines del Estado.

La afirmación permite inferir que la imputación subjetiva se funda en la norma subjetiva de determinación y que, por lo tanto, el dolo y la culpa son elementos constitutivos de la acción, son sus elementos subjetivos estructurales.(24)

En el presente caso la tesis de la defensa radicó en que según el reproche el investigado alcalde actúo a título de culpa grave al no tener el cuidado necesario de observar “las reglas de legalidad del gasto” –en términos del despacho sin fundamento legal o jurisprudencial- ya que el proyecto a presentar debía discriminar absolutamente todos los movimientos que debía hacer en lugar del Concejo.

Destacó que: (i) que aun cuando el proyecto que presentó tuviera algún defecto, nadie advirtió contrariedad en las facultades requeridas; (ii) el Gobernador del Departamento del Casanare conceptuó que la autorización otorgada por el Concejo municipal se adecúo a la Constitución Política y (iii) con posterioridad a la aprobación del Acuerdo N° 14 de 2015, no se presentó intervención ciudadana para obtener declaratoria de constitucionalidad, por lo que no puede indicarse que el investigado no actúo de manera cuidadosa al ejercer funciones.

Frente a las objeciones de la defensa, la Sala considera en primer lugar que según el parágrafo del artículo 44 del C.D.U., la falta con culpa grave es un tipo de imprudencia estandarizado que tiene como modelo a una persona prudente y se presenta cuando se ha prescindido de manera no elemental de la moderación y el buen juicio que normalmente “suele conducir al bien y evitar el mal”. La persona del común debe ser entendida como aquella sujeta a la relación especial de sujeción, servidor público que ha omitido la diligencia media acostumbrada en una esfera especial de actividad.

En segundo lugar los criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta están definidos por el legislador en el artpiculo 43 del C.D.U., por tanto, la calificación subjetiva no deriva de circunstancias exógenas del comportamiento reprochado al servidor público, vale decir, si nadie advirtió la irregularidad; del concepto del Gobernador del Casanare respecto de la conducta investigada o que no se hubiere presentado demanda posterior de nulidad respecto del acto administrativo.

En ese orden de ideas los argumentos de la defensa no tienen vocación de prosperar ya que los elementos que la sustentan no inciden en la calificación de la culpabilidad.

Al adecuar el comportamiento del investigado a la norma sustantiva infringida y comprobar el incumplimiento de deberes funcionales sustanciales en los términos aludidos por el fallador a quo, la Sala comparte la calificación subjetiva de la culpabilidad a título de culpa grave como lo prevé el parágrafo del artículo 44 del C.D.U., “por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones” en razón a la relación especial de sujeción que lo obligaba a desarrollar su competencia, adecuar su conducta y cumplir los deberes funcionales.

En relación con el argumento del nuevo defensor del disciplinado(25), en el que precisa que el sólo hecho de haber presentado un proyecto de acuerdo no afecta el deber funcional del servidor público ni se configura como una extralimitación de derechos y funciones, ya que la solicitud que hizo su representado la hizo conforme a la Ley porque el Acuerdo 014 de noviembre de 2015 lo autorizaba para modificar el presupuesto del municipio sin variar los montos inicialmente aprobados, lo cual podría haber hecho por Decreto sin la intervención de la duma municipal y, por ello, no tenía porque objetar el acuerdo aprobado. Al respecto señala esta instancia disciplinaria que al señor GARCIA LIZARAZO no se le cuestiona la facultad de presentar proyectos de acuerdo ante el Concejo, lo que se le reprochó desde el ámbito disciplinario al servidro público investigado fue el hecho de que en virtud de dicha función, de la cual se tiene claro está legalmente establecida, haya presentado un proyecto de acuerdo desconociendo los preceptos Constitucionales y legales que regulan el otorgamiento de facultades presupuestales a él como mandatario local, abrogándose competencias genéricas e ilimitadas que en principio sólo están atribuídas a los Concejos Municipales.

Tampoco resulta procedente el argumento de que el Gobernador de Casanare cuando realizó el control legal sobre dicho acto administrativo, no presentó ningún tipo de objeción al respecto, ante lo cual acoje y reitera esta Corporación el planteamiento de la primera instancia, en el que expuso que dicho concepto se limitó a verificar aspectos formales, pero respecto del mismo no se hizo un análisis jurídico sobre su contendio y alcance de tal manera que fuera posible inferir que realmente se emitió un pronunciamiento al respecto.

También aduce el defensor del disciplinado que no existe prueba en el proceso que determine que su representado aumentó o disminuyó el presupuesto o que hubiese efectuado traslados por fuera de los montos inicialmente aprobados por el Concejo municipal, que según su dicho es lo prohibido de acuerdo a la línea jusrisprudencial del Consejo de Estado. Para la Sala Disciplinaria resulta claro que las acciones que haya podido desplegar el mandatario local en virtud de las atribuciones otorgadas en el Acuerdo n.° 18 del 30 de noviembre de 2015, no fueron objeto de investigación ni juzgamiento en la presente actuación disciplinaria, razón por la que probar dichos aspectos resultaba superfluo cuando el cargo imputado al disciplinado guarda relación es con el hecho de que como alcalde municipal de Yopal – Casanare el señor JORGE GARCÍA LIZARAZO se extralimitó en el ejercicio de sus funciones, al presentar, y una vez aprobado, no objetar el Acuerdo a través del cual se abrogó facultades y funciones genéricas en materia presupuestal, sin que las mismas fueran precisadas, como lo exige el mandato establecido en los artículos 313-3 y 345 Constitucionales y el artículo 102 del Acuerdo 02 del 9 de febrero de 2015 <<Norma orgánica presupuestal del municipio>>, dejando a su arbitrio la posibilidad de actuar en forma ilimitada en torno a una función que en principio y desde el ámbito Constitucional y legal es de competencia exclusiva de los Concejos Municipales, con lo cual el disciplinado se extralimitó en el ejercicio de las funciones a él conferidas por la Constitución y la Ley.

Nótese como en el referido Acuerdo no se precisó el alcance de dicha autorización en relación con los códigos, rubros presupuestales a modificar o adicionar y los créditos o contracréditos a realizar en cada sección del presupuesto de la vigencia 2015, con lo cual se advierte clamente que con el proyecto que en principio presentó el disciplinado el cual fue posteriomente aprobado por el Concejo municipal, se trasladó y abrogó masivamente la competencia atribuida a ese ógano de representación popular, en grave desmedro del equilibrio de poderes, desbordando el límite propio de las funciones atribuidas a los Alcaldes municipales en materia presupuestal.

En suma lo procedente será declarar confirmado el cargo formulado y, como consecuencia de ello, imponer sanción disciplinaria al señor JORGE GARCÍA LIZARAZO, en su condición de Alcalde Municipal de Yopal (Casanare) consistente en suspensión en el ejercicio del cargo por el término de tres (3) meses en el ejercicio del cargo de Alcalde Municipal de Yopal (Casanare), suspensión convertida en salarios por la suma de $23.575.518.oo m/cte., en virtud que en la actualidad no se encuentra en el ejercicio del mismo.

En mérito de lo expuesto, la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio de sus facultades legales,

VIII. RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo proferido el 9 de octubre de 2018 por la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública contra el señor JORGE GARCÍA LIZARAZO, identificado con la C.C n° 7.362.917 por medio del cual lo declaró disciplinariamente responsable del cargo formulado, imponiéndole sanción disciplinaria consistente en suspensión en el ejercicio del cargo por el término de tres (3) meses en el ejercicio del cargo de Alcalde Municipal de Yopal (Casanare), suspensión CONVERTIDA en salarios por la suma de $23.575.518.oo m/cte., conforme a lo señalado en la parte considerativa de esta decisión.

SEGUNDO: RECONOCER personería para actuar como defensor del disciplinado al doctor JAIME ALBERTO RODRÍGUEZ GARCÍA, según los términos del poder concedido por este.

TERCERO: NOTIFICAR, por intermedio de la secretaría de la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, el contenido de la presente decisión a los sujetos procesales, de conformidad con lo establecido en los artículos 101 y siguientes de la Ley 734 de 2002, advirtiéndoles que contra la misma no procede recurso alguno.

CUARTO: INFORMAR, por la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública la decisión de primera y segunda instancia a la División de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación.

QUINTO: DEVOLVER el proceso a la citada dependencia, previos los registros y anotaciones correspondientes.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JAIME MEJÍA OSSMAN

Procurador Primero Delegado

Presidente

SILVANO GÓMEZ STRAUCH

Procurador Segundo Delegado

Ex. 161–7384 (IUS 2016–144158)

JMO/Henlop

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

[1] Folios 1 a 41 c 1.

[2] Folios 47 a 50 c 1.

[3] Folios 201 a 209 c 1.

[4] Folio 212 c 1.

[5] Folio 170 c 2.

[6] Folios 176 a 179 c 2.

[7] Folio 184 c 2.

[8] Folios 186 a 189 c 2.

[9] Folio 238 c 2.

[10] Folio 243 c 2.

[11] Folios 244 a 265 c 2.

[12] Folios 266 a 273 c 2.

[13] Folio 278 c 2.

[14] Folio 310 c 2.

[15] Folios 301 a 309 c.2

[16] Folios 301 309 de. C2

[17] Artículo 353. Los principios y las disposiciones establecidas en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto.

[18] Artículo 109. Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial (…).

[19] Corte Constitucional, sentencia C-013 de 2001 (M.P. Martha Victoria Máchica).

[20] Artículo 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Toda persona, se presume inocente mientras no se haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. Es nula de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso.

[21] Artículo 4. Legalidad. El servidor público y el particular en los casos previstos en este código sólo serán investigados y sancionados disciplinariamente por comportamientos que estén descritos como falta en la ley vigente al momento de su realización.

[22] Ley 734 de 2002 Artículo 25

[23] Artículo 5° Ley 1015 de 2006.

[24] Corte Constitucional. Sentencia C-181 de 2002. M.P. Gerardo Monroy Cabra.

[25] Dr. JAIME ALBERTO RODRÍGUEZ GARCÍA, folios 301 309 de. C2

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Última actualización: 31 de octubre de 2019