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Sentencia C-392/19

Referencia: Expediente D-13101

Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 10 (parcial), artículo 62, de la Ley 1952 de 2019, “[p]or medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario”.

Demandantes: Kelly Yaneth Quevedo Origu

Magistrada Ponente:

DIANA FAJARDO RIVERA

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil diecinueve (2019)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, una vez cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

 

SENTENCIA

 I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública prevista en el artículo 241.4 de la Constitución, Kelly Yaneth Quevedo Origua demandó la inconstitucionalidad del numeral 10 (parcial) del artículo 62 de la Ley 1952 de 2019. Mediante Auto de 28 de febrero de 2019, el Despacho admitió la demanda, ordenó la fijación en lista de la norma acusada, ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación y comunicó el inicio del proceso al Presidente del Congreso de la República, así como al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a la Secretaría de Transparencia de la Presidencia de la República, a la Fiscalía General de la Nación, a la Auditoría General de la República, a la Contraloría General de la República y a la Defensoría del Pueblo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991.

De igual forma, con el objeto de que emitieran concepto técnico según el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, invitó a participar en el proceso a las senadoras Angélica Lozano Correa (AV), Paloma Valencia Laserna (CD), Aida Avella (LD) y Victoria Sandino Simanca (FARC); a los senadores Rodrigo Lara Restrepo (CR), Luis Fernando Velasco Cháves (PL), Roy Leonardo Barreras Montealegre (PU), David Alejandro Barguil Assis (PC) y Jorge Enrique Robledo Castillo (PD); a la organización Transparencia por Colombia y a la Red de Veedurías Ciudadanas de Colombia, Red Ver. Con los mismos fines, convocó a las facultades de derecho de las universidades Libre, Santo Tomás, Eafit, Industrial de Santander, del Norte y Surcolombiana, así como a la Academia Colombiana de Jurisprudencia.

De esta manera, cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.

II. NORMA DEMANDADA

A continuación, se transcribe el texto de la disposición acusada, subrayado en el fragmento objeto de impugnación:

“LEY 1952 DE 2019

(enero 28)

Diario Oficial No. 50.850 de 28 de enero de 2019

Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

ARTÍCULO 62. FALTAS RELACIONADAS CON LA MORALIDAD PÚBLICA.

(…)

10. Sin perjuicio de la adopción de las medidas previstas en la Ley 1010 de 2006, cometer, directa o indirectamente, con ocasión de sus funciones o excediéndose en el ejercicio de ellas, acto arbitrario e injustificado contra otro servidor público que haya denunciado hechos de corrupción.

III. LA DEMANDA

3.1. La demandante sostiene que el vocablo “corrupción”, previsto en el numeral acusado, es impreciso, pues en el ordenamiento jurídico no existen reglas que permitan determinar inequívocamente su contenido y alcance. Como consecuencia, sostiene que no es claro cuáles comportamientos o actuaciones podrían ser calificados como “hechos de corrupción” y, por lo tanto, se desconocen los principios de debido proceso, legalidad, seguridad jurídica y “anticorrupción”.

Para sustentar su tesis, la acusación hace una revisión de algunas normas legales, constitucionales e internacionales y de pronunciamientos judiciales relacionados con el uso del término “corrupción”. De esta manera, indica que en algunos casos el Legislador ha considerado como “corrupción” conductas realizadas con el propósito de obtener beneficios personales, mediante las ventajas o la influencia de un cargo público y de los recursos del Estad. Sin embargo, subraya que en otras ocasiones ha asociado ese concepto al ofrecimiento a un funcionario público o particular de dádivas u otros beneficios, a cambio de la realización u omisión de alguna actuación a favor propio o de un tercero, así como la aceptación de ese ofrecimient. Además, señala que también lo ha vinculado a la infracción del deber de publicidad y transparencia de la información sobre las actuaciones de los funcionarios público.

Por otro lado, en la regulación sobre la corrupción, destaca que a veces la Ley parece pretender la generación del menor gasto posibl y la contratación más beneficiosa para las entidades pública. No obstante, subraya que también se ocupa de conductas como el encubrimiento u omisión de denuncia de hechos de corrupció, el soborno trasnaciona y el control interno y externo de las entidades pública. Adicionalmente, advierte que el Legislador ha previsto algunos principios que deben comprender las actuaciones de los servidores públicos, como la integridad, la honestidad, la responsabilidad y el correcto, honorable y debido cumplimiento de las funciones pública.

De esta manera, según la demandante, “existen muchas menciones diferentes en las normas que se refieren a «corrupción» y a pesar de que se intentó agruparlas para darles un sentido, dichas disposiciones normativas no permiten interpretar claramente cuál es el contenido de «corrupción». Debido a que se mencionan muchas conductas diferentes, sin que exista una armonía entre las distintas normas ni tampoco se evidencia un eje central que las relacione, de su simple lectura no se solucionan las dudas frente a qué es corrupción, cuál es el sentido de la corrupción, cuál es el objetivo de esas normas y por consiguiente qué es lo que se quiere castigar”.

Desde otro punto de vista, la acusación afirma que tampoco la jurisprudencia ha utilizado una noción unívoca de aquello que se entiende por corrupción. Referencia una sentencia de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en la cual se indica que la finalidad corrupta se configura cuando la decisión judicial pretende favorecer ilícitamente a un tercero, es consecuencia de un pago, dádiva o promesa y en aquellos supuestos en los que es arbitraria, caprichosa o injusta y contraria al derecho o a las pruebas aplicable. Para la demandante, sin embargo, esta aproximación solo fue utilizada para un caso concreto y no está relacionada con el contenido de las normas sobre corrupción citadas con anterioridad.   

En el mismo sentido, cita la Sentencia C-434 de 201, en la cual la Corte Constitucional abordó el problema de los hechos o circunstancias que pueden constituir actos de corrupción tipificados como conductas punibles. Advierte que esta Corporación puso de manifiesto la existencia de elementos de juicio en el ordenamiento jurídico que, a partir de su lectura integral, permiten determinar al operador jurídico si un delito constituye al mismo tiempo un acto de corrupción. No obstante, estima que el análisis de ese pronunciamiento se circunscribió a los supuestos de actos de corrupción con connotación de delito, de manera que no contribuye a clarificar el contenido del concepto de corrupción en el campo disciplinario.  

De este modo, la impugnación considera que ni la Ley ni la jurisprudencia proporcionan elementos para determinar con certeza el contenido y alcance de la expresión “corrupción”, de tal manera que los vocablos censurados desconocen los principios de debido proceso, legalidad, seguridad jurídica y “anticorrupción.

3.2. La demandante explica que se vulnera el principio de legalidad previsto en el artículo 29 de la C.P., el cual exige la definición clara, concreta e inequívoca de las conductas sancionadas, pues debido a la alegada imprecisión de aquello que se entiende por “corrupción”, pueden existir diversas interpretaciones sobre su sentido. De otra parte, afirma que se desconoce el principio de seguridad jurídica, derivado de los artículos 1, 2, 4, 5 y 6 de la Constitución. Argumenta que este principio se aplica al escenario de las sanciones de carácter disciplinario, por cuanto las conductas tipificadas deben ser lo suficientemente precisas y concretas para que los funcionarios tengan certeza sobre las actuaciones que podrían ser objeto de una sanción y, en el caso de los operadores, sobre los comportamientos por los cuales pueden imponerlas.

Por último, explica que el fenómeno de la corrupción es contrario al propósito de la Constitución, previsto en el Preámbulo, de asegurar a los integrantes de la Nación la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico democrático y participativo que garantice un orden político, económico y  social justo. En este sentido, considera que de tales contenidos se deriva un principio denominado “anticorrupción”, principio que, entonces, resultaría infringido por la expresión acusada, en la medida que no existe claridad sobre las conductas que podrían desconocerlo y, como consecuencia, se tornaría “inaplicable” e “ineficiente”.

Con arreglo a los anteriores argumentos, la demandante solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de la disposición demandada y, subsidiariamente, exhortar al Congreso para que, en ejercicio de su función legislativa, defina lo que se debe entender por “actos de corrupción”.

IV. SÍNTESIS DE LAS INTERVENCIONES

Presentaron intervenciones dentro del presente proceso el Ministerio del Interior, el Departamento Administrativo de la Función Pública, la Fiscalía General de la Nación, las senadoras Angélica Lozano y Paloma Valencia, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, las universidades de La Sabana, Santo Tomás y Surcolombiana y los ciudadanos César Eduardo Cantillo Cubides y Luisa Fernanda Lasso Rivera.

Dos posiciones se han adoptado en torno al debate de constitucionalidad generado por la demanda. Casi todos los intervinientes coinciden en que varias normas legales, constitucionales e internacionales, contrario a lo que sostiene la acusación, precisamente permiten determinar a qué se refiere la expresión impugnada, por lo cual resulta ajustada a la Constitución (4.1.). En contraste, un interviniente comparte la tesis de la demandante, pues considera que el sentido del vocablo acusado no es unívoco y por ello es violatorio del derecho al debido  proceso (4.2.). En todo caso, algunos de quienes asumen la primera postura, advierten también que los cargos carecen de aptitud sustantiva para provocar un pronunciamiento de fondo (4.3.).

4.1. Las intervenciones que defienden una decisión de exequibilidad hacen mención a distintas disposiciones normativas, a partir de las cuales puede determinarse aquello a lo que se refiere la expresión atacada.  

4.1.1. Para la Universidad Santo Tomás, los ciudadanos César Eduardo Cantillo Cubides y Luisa Fernanda Lasso Rivera y las senadoras Paloma Valencia Laserna y Angélica Lozano Correa, los hechos o actos de corrupción están asociados a las conductas previstas en el artículo VI de la Convención Interamericana contra la Corrupción, aprobada mediante la Ley 412 de 1997 y sujeta a control de constitucionalidad en la Sentencia C-397 de 199. La Senadora Angélica Lozano hace referencia, también, a la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción, la cual, indica, establece las medidas que se deben desarrollar para prevenir, investigar y sancionar actos de corrupción, definidos en ese mismo instrumento internacional. Adicionalmente, cita varias definiciones que se han formulado sobre el referido concepto.

Señala que en la Sentencia C-397 de 1998 se estableció que la corrupción es un acto en el que el servidor público contrapone sus propios intereses o de terceros sobre el interés general y hace un uso indebido del aparato administrativo, de los recursos del Estado y de sus propias funciones, actos que, aunque no siempre, por lo general se encuentran tipificados. En la Sentencia C-434 de 2013, subraya, se identificaron una serie de actos de corrupción derivados de la Convención Interamericana contra la Corrupción, de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción y del Estatuto contra la Corrupción (Ley 1474 de 2011). Adicionalmente, plantea que en el Documento Conpes 167 de 2013 se consideró que la corrupción consistía en el uso del poder para desviar la gestión de lo público hacia el beneficio privado.

94.1.2. La Academia Colombiana de Jurisprudencia, si bien cree que debido a las múltiples formas que puede adoptar la corrupción no sería procedente una definición cerrada, se apoya también en el referido Documento Conpes y en lo dicho por instituciones como Transparencia por Colombia y asume que debe haber un abuso o desviación del poder conferido, público o privado, y un beneficio privado injustificado, para sí o para un tercero, no necesariamente de carácter monetario. Así mismo, manifiesta que en torno al concepto de corrupción, se cuenta con los dos instrumentos internacionales citados por los anteriores intervinientes y con las sentencias C-397 de 1998, C-434 de 2013, C-397 de 1998, C-944 de 2012, C-081 de 2014, C-1474 de 2011 y C-499 de 2015.

4.1.3. Por su parte, el Ministerio del Interior advierte que el principio de legalidad en el campo disciplinario no posee el mismo rigor que en materia penal, pues se aceptan “tipos indeterminados”, que en el presente caso remiten a un complemento normativo integrado por los deberes y prohibiciones de los servidores públicos.

En este sentido, explica que, contrario a lo señalado por la demandante, existen normas jurídicas que contienen definiciones sobre el significado de la expresión demandada. Afirma que el artículo 16 de la Ley 1474 de 2011 define la corrupción privada como un acto mediante el cual una persona directamente o por intermedio de otra promete, ofrece o concede a directivos, administradores, empleados o asesores de una sociedad, asociación o fundación una dádiva o cualquier beneficio no justificado, para que le favorezca a él o a un tercero, en perjuicio de aquella. Así mismo, indica que los artículos 2, 3 y 13 a 33 de la misma Ley prevén un conjunto de conductas punibles, dentro de las cuales se halla la gestión de intereses privados por parte de ex servidores públicos, en asuntos relacionados con las funciones propias del cargo ejercido dentro de los 2 años siguientes a su retiro, la celebración de contratos con entidades públicas, incluso descentralizadas, entre otros comportamientos.

En un sentido análogo, la Fiscalía General de la Nación advierte que, según la jurisprudencia constitucional, el principio de legalidad disciplinaria admite tipos abiertos, los cuales hacen remisión a las normas relacionadas con deberes, prohibiciones y mandatos de los servidores públicos. En su opinión, en este caso, a partir de la Ley 1474 de 2011 se pueden identificar los actos constitutivos de corrupción, en la medida en que esta regula (i) las inhabilidades para contratar con el Estado, (ii) las prohibiciones de los servidores públicos, (iii) formas diversas de agravación punitiva, (vi) nuevos delitos, como los acuerdos restrictivos de competencia y el fraude de subvenciones, (v) además de incluirse reglas en materia de anticipos, entre otras. Adicionalmente, señala que la Corte, en la Sentencia C-1039 de 2006, indicó que el juez disciplinario adelanta el proceso de adecuación típica de las conductas a partir de todas las fuentes normativas sobre deberes, mandatos y prohibiciones de los servidores públicos, dada la diversidad de comportamientos contrarios a la función pública.

4.1.4. Por último, la Universidad de La Sabana sostiene que el contenido de la disposición demandada puede determinarse con base en los artículos 1, 2, 83, 209 y 126 de la Constitución, relativos a los principios y fines esenciales del Estado, al principio de buena fe, a los principios de la función administrativa y el artículo 126 de la C.P., según el interviniente, sobre transparencia. Con fundamento en estas premisas, caracteriza los actos de corrupción como aquellos (i) contrarios a los principios de moralidad administrativa y buena fe, en perjuicio de la administración, el Estado y la comunidad, (ii) opuestos a una buena administración, entendiéndose esta dentro de la buena fe y la correcta planeación para lograr la eficacia; y (iii) que desconocen la prevalencia del interés general, el cual resulta supeditado al interés particular.

La interviniente también manifiesta que el principio de transparencia se vuelve relevante para comprender el concepto de corrupción, dado que esta supone actos del servidor público fuera del conocimiento público que infringen la confianza depositada en la administración. En todo caso, indica que la noción de “corrupción” no puede reducirse solo a las conductas penalmente tipificadas, derivadas de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción y la Convención Interamericana contra la Corrupción.

4.1.5. En este orden de ideas, los anteriores intervinientes solicitan a la Corte declarar exequible la disposición acusada. Por razones de seguridad jurídica y el principio de legalidad, la Universidad de La Sabana pide que esa decisión sea condicionada, en el entendido de que en la determinación de la expresión acusada se deben tener en cuenta los criterios que esa Institución propone en su argumentación. Por su parte, los ciudadanos César Eduardo Cantillo Cubides y Luisa Fernanda Lasso Rivera también estiman que la exequibilidad debe ser condicionada, pero en el entendido de que los vocablos “hechos de corrupción” se refieren a las conductas previstas en el artículo VI de la Convención Interamericana contra la Corrupción.

4.2. De forma opuesta al anterior grupo de intervinientes, la Universidad Surcolombiana respalda la demanda y considera que la norma acusada es inconstitucional. De manera preliminar, advierte que, “por unidad de materia”, la Corte Constitucional también debe estudiar la constitucionalidad del artículo 54.7. de la misma Ley impugnada, que prevé como falta disciplinaria gravísima, relacionada con la contratación pública, “[o]mitir, el supervisor o el interventor, el deber de informar a la entidad contratante los hechos o circunstancias que puedan constituir actos de corrupción tipificados como conductas punibles, o que puedan poner o pongan en riesgo el cumplimiento del contrato, o cuando se presente el incumplimiento. En relación con esta previsión, considera que debe declararse su constitucionalidad con base en los argumentos expuestos en la Sentencia C-200 de 2012, “porque es una obligación en cabeza de todos los ciudadanos. En efecto, el deber que le asiste, no significa la imputación de delitos, sino la puesta en conocimiento por parte de las autoridades, quienes serán las que, con sujeción a los principios constitucionales adelantarán las investigaciones que consideren necesarias”.

A continuación, la Institución cita un fragmento de la Sentencia C-944 de 2012, en la cual la Corte planteó las alteraciones ocasionadas por el fenómeno de la corrupción al sistema político democrático, la economía y los principios constitucionales de la función pública. En el segmento referenciado, la Sala Plena se refirió a los efectos del problema en los ámbitos político, económico, administrativo público y jurídico. De acuerdo con la Universidad interviniente, “con los cuatro puntos que expone la Corte Constitucional, se demuestra la imposibilidad de tener una definición clara y unívoca de lo que debe entenderse como actos de corrupción, lo que vulnera el debido proceso disciplinario consagrado en el artículo 29 de la Carta Política de 1991”.   

De este modo, solicita declarar exequible el numeral 7 del artículo 54 de la Ley 1952 de 2019, “porque su objetivo garantiza el cumplimiento de los principios de la función pública” e inexequible “el numeral 10 del artículo 62 de la Ley 1952 de 2019”.

4.3. Por último, algunos de los intervinientes que defendieron la validez de la expresión acusada plantearon, previamente, que la demanda carece de aptitud sustantiva. La Senadora Angélica Lozano Correa indica que la argumentación de la demandante no supera el requisito de suficiencia, pues contrario a lo que esta sostiene, existen múltiples definiciones en el ordenamiento jurídico en torno a los que se califican como actos de corrupción, “lo cual implica que la ausencia del concepto en el numeral demandado per se no genera una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma”. La Fiscalía General de la Nación comparte el criterio de la falta de suficiencia en tanto, según afirma, la demandante parece desconocer la naturaleza del proceso disciplinario y el alcance de los principios de legalidad y tipicidad en esta materia. Adicionalmente, señala que la demanda no es pertinente, porque se funda en argumentos legales “que descontextualizan el objeto de la norma y omiten su interpretación sistemática a la luz de otras normativas que contemplan deberes, mandatos y prohibiciones de los servidores públicos”.

Por su parte, si bien no asevera expresamente que la demanda carece de aptitud sustantiva, el Departamento Administrativo de la Función Pública estima que la norma impugnada no prevé aquello que interpreta la demandante. Indica que la disposición acusada no busca sancionar actos de corrupción propiamente, sino que constituye una medida de protección para el servidor público que cumpla con el deber ciudadano de denunciar actos de corrupción. Así, en su opinión, “carecen de fundamentos jurídicos y lógicos las consideraciones de la[s] accionante[s] al señalar que el desarrollo de las conductas que se constituyen como actos de corrupción en todas las disposiciones que regulan la materia no son suficientes para establecer cuando una conducta se constituye como corrupción y por lo tanto se haría necesaria la definición de lo que debe entenderse por «actos de corrupción» por parte del Congreso de la República”.   

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

Mediante escrito radicado en esta Corporación en la oportunidad procesal correspondiente, el Procurador General de la Nación presentó el concepto previsto en los artículos 242.2. y 278.5. de la Constitución. En su escrito solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la expresión impugnada, contenida en el numeral 10 del artículo 62 de la Ley 1952 de 2019.

Sostiene que el fragmento “actos de corrupción” es determinable con base en una lectura integral del sistema jurídico. En primer lugar, indica que existen instrumentos internacionales que establecen estándares concretos para complementar o determinar, de manera razonable y proporcionada, dicha expresión, como la Convención Interamericana contra la Corrupción. En segundo lugar, señala que la Ley 1474 de 2011 fijó medidas de distinta naturaleza para luchar contra la corrupción, con inclusión de disposiciones penales que castigan conductas relacionadas con el fenómeno, tanto en el sector público como en el ámbito privado.

Por último, el Ministerio Público resalta que en la Sentencia C-434 de 2013, al analizar el parágrafo 2º del artículo 84 de la Ley 1474 de 2011, la Corte consideró que era posible determinar el concepto de actos de corrupción tipificados como conductas punibles, en relación con la inhabilidad analizada, entre otros elementos, con base en los debates legislativos que dieron lugar a la expedición del Estatuto Anticorrupción. De esta forma, concluye que el enunciado normativo demandado es compatible con la Constitución y solicita a la Corte declararlo exequible.

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

6.1. Competencia

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4., de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación. Esta regla de competencia implica que el control de constitucionalidad recae sobre disposiciones con rango material de ley que pertenezcan al sistema jurídico actual. No pertenecen a este, por ejemplo, las disposiciones o normas que han sido derogadas, y por esta razón la jurisprudencia constitucional ha considerado que la activación de la competencia de la Corte presupone, como regla general, la vigencia de los preceptos jurídicos sometidos a su conocimient.

La Corte, sin embargo, también ha admitido que si las normas demandadas han sido derogadas, pueden ser controladas, entre otros casos, cuando produzcan efectos jurídicos en la actualida. También ha analizado el caso de disposiciones o normas acusadas todavía no vigentes pero que entrarán o existe la posibilidad de que entren en vigencia. El Legislador ha diferido en el tiempo la entrada en vigencia de los preceptos acusados, los ha sometido a un hecho futuro o, por alguna otra razón, su vigencia se encuentra suspendida. La Corte ha considerado que tales disposiciones tienen la vocación o potencialidad de entrar en vigencia y producir efectos jurídicos, de tal manera que procede la revisión constituciona. Las disposiciones demandadas pertenecen al ordenamiento jurídico, pues no han sido objeto de derogatoria, y esta circunstancia explica la posibilidad de que cobren vigencia, produzcan efectos y, en consecuencia,  habilita el control de constitucionalida  .

2. En el presente asunto, la demandante acusan parcialmente el numeral 10, artículo 62, de la Ley 1952 de 2019, “por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario”. Esta Ley fue promulgada y publicada en el Diario Oficial No. 50.850, el 28 de enero de 2019. En su artículo 265, sobre vigencia y derogatoria, previó que entraría a regir 4 meses después de su sanción y publicación. Así mismo, estableció que los artículos 33, 101, 102, 208, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 235 y 254, relativos al procedimiento contenido en dicho Código, entrarían en vigencia 18 meses después de su promulgación.

Conforme a las anteriores reglas sobre vigencia, los artículos relativos al procedimiento empezarían a regir el 28 de julio de 2020 y las disposiciones restantes el 28 de mayo de 2019.  No obstante lo anterior, el artículo 140 de la Ley 1955 del 25 de mayo de 201 extendió hasta el 1 de julio de 2021 la entrada en vigencia de la totalidad de la Ley 1952 de 201, de tal manera que la regulación en su integridad solo comenzará a regir con arreglo al plazo establecido en la nueva disposición. En este sentido, dado que el término fijado por el Legislador al día de hoy no se ha cumplido, la norma acusada no se encuentra aún vigente. Pese a esto, en los términos indicados en el fundamento anterior, es claro que la Ley 1952 de 2019 fue debidamente sancionada y no ha sido derogada. De esta manera, se trata de una regla perteneciente al ordenamiento jurídico, circunstancia que posibilita su vigencia próxima y producción de efectos jurídicos y habilita entonces la competencia de la Corte para decidir sobre la demanda formulada contra uno de sus artículos.   

6.2. Cuestiones previas

6.2.1. Aptitud sustantiva de la demanda

3. Antes de identificar el eventual problema jurídico a resolver, es necesario determinar la aptitud sustantiva de la demanda, pues algunos intervinientes sostienen que los cargos formulados no superan el requisito de suficiencia, en la medida en que en el sistema jurídico existen múltiples definiciones en torno a los que se califican como actos de corrupción y, así mismo, la demanda ignora la manera en que opera el principio de legalidad en materia disciplinaria. Se indica, además, que la impugnación no es pertinente, debido a que se descontextualiza la finalidad de la norma y se omite interpretarla sistemáticamente, conforme a los deberes, mandatos y prohibiciones de los servidores públicos. Adicionalmente, un interviniente cree que la actora adscribe a la norma acusada un sentido que no tiene, por cuanto esta no busca propiamente sancionar actos de corrupción, sino que constituye una medida de protección para el servidor público que cumpla con el deber de denunciar hechos de corrupción. Procede la Corte a analizar estas objeciones.

4. De conformidad con el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, la demanda de inconstitucionalidad debe contener: (i) el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su trascripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; (ii) el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; (iii) las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.

A la luz de lo anterior, una de las exigencias de las demandas de inconstitucionalidad consiste en la formulación de uno o varios cargos contra las normas legales que se impugnan, por desconocimiento de las disposiciones constitucionales que se consideran infringidas. En este sentido, la Corte ha considerado que dichos cargos deben reunir ciertos requisitos para que se ajusten a la naturaleza normativa, abstracta y comparativa del control que realiza la Corte y permitan comprender el problema de transgresión constitucional que se propone. Este presupuesto ha sido sintetizado en la necesidad de que los cargos sean claros, específicos, pertinentes, suficientes y satisfagan la exigencia de certeza.

La claridad hace relación a que los argumentos sean determinados y comprensibles y permitan captar en qué sentido el texto que se controvierte infringe la Carta. Deben ser entendibles, no contradictorios, ilógicos ni anfibológicos. Conforme la exigencia de la certeza, de una parte, se requiere que los cargos tengan por objeto un enunciado normativo perteneciente al ordenamiento jurídico e ir dirigidos a impugnar la disposición señalada en la demanda y, de la otra, que la norma sea susceptible de inferirse del enunciado acusado y no constituir el producto de una construcción exclusivamente subjetiva, con base en presunciones, conjeturas o sospechas del actor.

La especificidad de los cargos supone concreción y puntualidad en la censura, es decir, la demostración de que el enunciado normativo exhibe un problema de validez constitucional y la explicación de la manera en que esa consecuencia le es atribuible. Es necesario que los cargos sean también pertinentes y, por lo tanto, que planteen un juicio de contradicción normativa entre una disposición legal y una de jerarquía constitucional y que el razonamiento que funda la presunta inconstitucionalidad sea de relevancia constitucional, no legal, doctrinal, político o moral. Tampoco el cargo es pertinente si el argumento en que se sostiene se basa en hipótesis acerca de situaciones de hecho, reales o de eventual ocurrencia, o ejemplos en los que podría ser o es aplicada la disposición.

Por último, la suficiencia implica que la demostración de los cargos contenga un mínimo desarrollo, en orden a demostrar la inconstitucionalidad que se le imputa al texto demandado. El cargo debe proporcionar razones, por lo menos básicas, que logren poner en entredicho la presunción de constitucionalidad de las leyes, derivada del principio democrático, que justifique llevar a cabo un control jurídico sobre el resultado del acto político del Legislado. En los anteriores términos, es indispensable que la demanda de inconstitucionalidad satisfaga las mencionadas exigencias mínimas, para que puede ser emitido un pronunciamiento de fondo. En caso contrario, no poseerá aptitud sustantiva y la Corte deberá declararse inhibida para fallar.

5. De acuerdo con el numeral demandado, constituye falta gravísima cometer, directa o indirectamente, con ocasión de sus funciones o excediéndose en el ejercicio de ellas, acto arbitrario e injustificado contra otro servidor público que haya denunciado “hechos de corrupción”. Para la demandante, el vocablo “corrupción” es impreciso, en razón de que en el ordenamiento jurídico no existen reglas que permitan precisar inequívocamente su significado. Como resultado, no es claro cuáles comportamientos o actuaciones podrían ser calificados de corrupción y, por lo tanto, se desconocen los principios de debido proceso, legalidad, seguridad jurídica y “anticorrupción”.

Pese a que la demanda, en los términos anteriores, afirma presentar cargos por violación de los varios principios citados, toda la argumentación está dirigida a mostrar que, a causa de la alegada imprecisión del término “corrupción”, el Legislador desconoció la tipicidad, derivada del principio de legalidad y, más en general, del derecho al debido proceso (Art. 29 de la C.P.). De esta forma, en realidad la acusación se sintetiza en un único cargo de inconstitucionalidad, por violación del principio constitucional de tipicida.

6. A juicio de la Sala, la demanda supera los requisitos de aptitud sustantiva. Satisface los presupuestos de certeza y claridad, pues atribuye a la disposición censurada un sentido susceptible de ser adscrito a su texto y se comprende en qué sentido se produciría la supuesta violación del principio constitucional  invocado. Contrario a lo que asume uno de los intervinientes, la demandante no afirma que mediante la falta disciplinaria parcialmente censurada se sancionen actos de corrupción. Argumenta que la norma acusada contempla “faltas disciplinarias que en su descripción hacen alusión a la situación de denunciar hechos de corrupción e investigar y juzgar eventos de corrupción, sin que exista claridad del contenido de esas situaciones, pues no es claro qué son hechos o eventos de corrupción. Lo cual genera que en la aplicación de las faltas disciplinarias demandadas se puedan ocasionar diversas interpretaciones por parte del funcionario sobre su contenido, esto debido a que no puede suplir el vacío dirigiéndose a otra norma, pues el contenido del concepto de corrupción no se encuentra en nuestro ordenamiento jurídico…”  

Conforme a lo anterior, la acusación se centra en el argumento de que la falta disciplinaria en cuestión incorpora un concepto cuyo sentido no es claro y tampoco puede ser identificado a partir de otras normas del sistema jurídico, por lo cual no hay certeza en cuanto a los que podrían catalogarse como “hechos de corrupción”. El presupuesto anterior corresponde al texto normativo censurado, pues en efecto, en este se consagra una falta disciplinaria y se introduce la expresión que la demandante ataca. Ella no asume que mediante la norma se sancionen actos de corrupción sino que el precepto contempla una falta disciplinaria y que su aplicación presupone el empleo del concepto de corrupción, lo cual se identifica con el contenido del enunciado normativo controvertido.

Por otro lado, la impugnación contiene una argumentación clara y comprensible. La actora considera que la alegada imprecisión del concepto de corrupción atentaría contra el principio constitucional de tipicidad, pues ni siquiera otras normas del sistema jurídico permitirían identificar con certeza su significado, de forma tal que sus alcances y las aplicaciones de la expresión demandada quedarían librados a la discrecionalidad del intérprete.

Los cargos son, así mismo, pertinentes por cuanto impugnan normas legales, no a partir de criterios de conveniencia u oportunidad sino a causa de su presunta incompatibilidad con la disposición constitucional citada. Se satisfacen también las exigencias de especificidad y suficiencia, en la medida en que la demanda se estructura en orden a mostrar, de manera concreta y puntual, el presunto problema de inconstitucionalidad del segmento acusado y desarrolla la impugnación, no solo en los términos indicados con anterioridad sino que, además, se lleva a cabo una revisión de varias normas legales e internaciones, a partir de las cuales se pretende demostrar la tesis de la imprecisión del concepto de corrupción y sus consecuencias para la expresión censurada.

Por último, los argumentos de los intervinientes citados, para objetar la pertinencia y suficiencia de los cargos, según las cuales, en el sistema jurídico existen elementos que hacen determinable la noción de corrupción o de que la acusación omite interpretar la norma de tal manera que pueda llegar a ser determinable con base en el principio de tipicidad en materia disciplinaria, no son idóneos para atacar la aptitud sustantiva de la demanda. Estos constituyen planteamientos de naturaleza distinta, pues se orientan a controvertir de fondo la tesis de la demandante, como lo muestra el hecho de que hacen parte también de los argumentos empleados para defender la exequibilidad de la norma. En este orden de ideas, la Corte concluye que la demanda cuenta con aptitud sustantiva y, en consecuencia, habrá de ser analizada de fondo.

6.2.2. Integración de la unidad normativa

7. La Universidad Surcolombiana considera que “por unidad de materia”, la Corte también debe estudiar la constitucionalidad del artículo 54.7. de la misma Ley acusada, que prevé como falta disciplinaria gravísima, relacionada con la contratación pública, “[o]mitir, el supervisor o el interventor, el deber de informar a la entidad contratante los hechos o circunstancias que puedan constituir actos de corrupción tipificados como conductas punibles, o que puedan poner o pongan en riesgo el cumplimiento del contrato, o cuando se presente el incumplimiento. Aunque de forma imprecisa, la Sala entiende que la solicitud de la Institución interviniente consiste en que se integre la unidad normativa y, en consecuencia, se someta a control, además del artículo 62.10. de la Ley 1952 de 2019, el artículo 54.7. ídem, que prevé el texto normativo trascrito.  No hay lugar, sin embargo, a acceder a esta petición.

8. De conformidad con el artículo 6º del Decreto 2067 de 199 y la jurisprudencia constitucional, la facultad de integrar oficiosamente la unidad normativa es de carácter excepcional y solo procede cuando: i) se demande una disposición cuyo contenido deóntico no sea claro, unívoco o autónomo, ii) la disposición cuestionada se encuentre reproducida en otras disposiciones, y, finalmente, o  iii) la norma se encuentre intrínsecamente relacionada con otra disposición que pueda ser, presumiblemente, inconstituciona. Aunque la interviniente no señala expresamente la causal en virtud de la cual debería procederse a integrar la unidad normativa, conforme a su afirmación, se entiende que la norma que invoca se encuentra íntimamente ligada con la acusada y, por esta razón, podría ser también inconstitucional. No obstante, el planteamiento no cuenta con asidero alguno.

El artículo 54.7., de la Ley 1952 de 2019 que se pide vincular al trámite de constitucionalidad, prevé como falta gravísima el hecho de que el supervisor o el interventor omita el deber de informar a la entidad contratante los hechos o circunstancias que puedan constituir actos de corrupción tipificados como conductas punibles, que puedan poner o pongan en riesgo el cumplimiento del contrato o cuando se presente tal incumplimiento. La regla se ubica en el artículo 54 de la Ley 1952 de 2019, que regula las faltas relacionadas con la contratación pública. Así mismo, si bien incorpora el vocablo “corrupción”, se refiere a conductas con esta connotación pero que, además, constituyan hechos punibles, que posean la potencialidad de generar un riesgo, que generen un riesgo efectivo para el cumplimiento del contrato o hayan dado lugar concretamente a su incumplimiento.

De esta manera, se trata de una norma disciplinaria específica, relacionada con el desarrollo y ejecución de contratos estatales y aplicable a dos sujetos que intervienen en esta clase de procesos. Así mismo, opera si el comportamiento es delictivo o si incide de una determinada manera en el cumplimiento del contrato. Por su parte, el precepto acusado está destinado a todo servidor público y aplica en los eventos en los cuales, en ejercicio de sus funciones, aquél ejecute una actuación arbitraria contra otro servidor que haya denunciado hechos de corrupción, precisamente como consecuencia de esas denuncias. Además, en este caso, los actos de corrupción no están asociados al campo del derecho penal ni se encuentran ligados a circunstancias específicas como las que se mencionan en la disposición que se pide integrar.

De esta manera, la Sala no observa que exista una relación intrínseca entre la disposición acusada y la que se solicita vincular al juicio de constitucionalidad. En particular, no advierte que como consecuencia de una eventual inconstitucionalidad de aquella esta también podría devenir inexequible o que exista otro vínculo de proximidad material entre las dos, que haga presumir la necesidad de retirar del sistema jurídico los segmentos no acusados, ante una hipotética inexequibilidad de los acusados. Desde otro punto de vista, tampoco concurren las demás causales para la integración de la unidad normativa, pues el contenido material de la norma demandada no se encuentra reproducido en otras disposiciones y, así mismo, posee un contenido deóntico claro y autónom.

Se advierte que, si bien es necesaria la lectura integral del numeral parcialmente censurado para la adecuada identificación de la impugnación, la expresión “hechos de corrupción” es susceptible de ser contrastada con el principio constitucional de legalidad, en el marco del cargo de indeterminación formulado por la demandante. De igual manera, de ser eventualmente declarada inexequible, los fragmentos restantes del texto normativo que subsistirían podrían producir efectos jurídicos. En este caso, si se suprimiera los vocablos demandados, la falta quedaría circunscrita a la realización de actos arbitrarios e injustificados contra otro servidor público que haya denunciado, lo cual tendría vocación de aplicación, pues todos los servidores del Estado se encuentran obligados a denunciar los delitos, contravenciones y faltas disciplinarias de los que tengan conocimiento, de conformidad con el artículo 38.25. de la Ley 1952 de 2019.

En estos términos, no procede la integración de la unidad normativa y la Sala procederá a precisar los términos del debate planteado por la demanda.

6.3. Problema jurídico y estructura de la decisión

9. La expresión acusada se encuentra en el texto de una de las faltas gravísimas, relacionadas con la moralidad pública, consagradas en el artículo 62 del Código General Disciplinario (Ley 1952 de 2019). De acuerdo con la disposición, sin perjuicio de la adopción de las medidas previstas en la Ley 1010 de 200, constituye falta gravísima cometer, directa o indirectamente, con ocasión de sus funciones o excediéndose en el ejercicio de ellas, acto arbitrario e injustificado contra otro servidor público que haya denunciado “hechos de corrupción”. Esto significa que la falta disciplinaria se configura cuando el agente, en desarrollo de sus funciones oficiales o abusando de ellas, adopta una medida, asume un comportamiento o lleva a cabo actuaciones sin causa justificada, contra otro servidor, en respuesta a que este ha denunciado hechos de corrupción.

La conducta tiene lugar en el marco de una relación de trabajo, entre dos personas vinculadas al servicio público, una que ejecuta el acto arbitrario y otro que es víctima de la actuación, y puede ser llevado a cabo de forma directa o indirecta, pero en todo caso como reacción o represalia frente a las denuncias de corrupción realizadas por quien es objeto de la arbitrariedad. Así mismo, se configura con independencia de que hayan o puedan ser tomadas medidas dirigidas a prevenir, corregir o sancionar el acoso y otro tipo de hostigamiento laboral a favor del sujeto pasivo de la falta, conforme a la Ley 1010 de 2006. Se trata, de este modo, de una especie de protección a favor del denunciante de situaciones de corrupción, mediante la sanción al servidor público que, por esta causa, asuma y/o lleve a cabo un comportamiento arbitrario en su contra, en el ejercicio o excediéndose de sus funciones.

10. Para la demandante, el vocablo “corrupción”, previsto en el numeral acusado, es impreciso, pues en el ordenamiento jurídico no existen reglas que permitan determinar inequívocamente su significado. Como consecuencia, sostiene que no es claro cuáles comportamientos o actuaciones podrían ser calificados como “hechos de corrupción” y, por lo tanto, se desconoce la tipicidad, derivada del principio de legalidad y, más en general, del derecho al debido proceso (Art. 29 de la C.P.).

Para demostrar su tesis, la acusación hace una revisión de algunas normas legales, constitucionales e internacionales y de pronunciamientos judiciales relacionados con el uso del término “corrupción”. De esta manera, afirma que a veces las normas recaen en determinados actos, mientras que en otras oportunidades, hacen referencia a comportamientos que no guardan “armonía” con los primeros. Pues bien, desde su punto de vista, la circunstancia de que no pueda reconstruirse un concepto unívoco, a partir de las diversas conductas que el Legislador considera constitutivas de corrupción, impide tener certeza sobre las situaciones a las cuales debe aplicárseles la expresión demandada y, como consecuencia, se desconoce el principio de tipicidad.

El Procurador General de la Nación y, casi en su totalidad, los intervinientes discrepan de la demandante. Coinciden con ella en que existen múltiples normas jurídicas que se refieren a actos de corrupción, pero atribuyen a este hecho un alcance constitucional opuesto. Sostienen que la existencia de tales previsiones, antes que demostrar la inconstitucionalidad de la expresión impugnada, precisan aquello a lo que esta se refiere y, por lo tanto, que resulta compatible con el principio de tipicidad. En este sentido, varias intervenciones subrayan la consideración de que en materia disciplinaria dicho mandato no es tan rígido como en el derecho penal y que se admiten descripciones típicas abiertas e indeterminadas, siempre que puedan ser determinadas al momento de su aplicación. En contraste, solo la Universidad Surcolombiana señala que, conforme a la jurisprudencia constitucional, la corrupción tiene efectos en los ámbitos político, económico, administrativo público y jurídico, lo cual pone de manifiesto la imposibilidad de una definición inequívoca de la expresión demandada.

11. En los anteriores términos, la discusión gira en torno a la presunta imposibilidad de identificar un concepto inequívoco de “corrupción” a partir de las normas en las que el Legislador se refiere a los actos así considerados y    a las implicaciones de ello para la interpretación y aplicación de la expresión acusada. En consecuencia, la Sala debe determinar si la expresión “hechos de corrupción”, contenida en una falta disciplinaria gravísima, quebranta el principio de tipicidad (Art. 29 de la C.P.), debido a la presunta imposibilidad de identificar un concepto unívoco de “corrupción”, a partir de diversas normas en las que el Legislador se refiere a comportamientos o actos así considerados. Con el propósito de ilustrar los aspectos centrales de la justificación del fallo, la Sala reiterará su jurisprudencia sobre (i) el principio de tipicidad en el derecho disciplinario y, a continuación, (ii) analizará la compatibilidad con la Constitución del fragmento normativo impugnado.

i. El principio de tipicidad en el derecho disciplinario

12. El derecho sancionatorio surge con el aumento de funciones del Estado, el incremento de deberes de los particulares y la creciente complejidad de las sociedades contemporáneas. Se reconoce que ciertas actividades u omisiones, ya sea de particulares o de autoridades públicas, requerían una respuesta por parte del derecho, pero a su vez resultó claro que no todas eran susceptibles del mismo tratamiento, pues en atención a los intereses que se pretendían proteger, se distinguieron aquellas que debían ser objeto de sanción directa por la Administración y  otras que se reservarían a la justicia pena. Así, emerge un poder en cabeza de las autoridades administrativas que busca garantizar la integridad y restauración del orden jurídico, mediante sanciones correctivas y disciplinarias, el cual contribuye a asegurar el cumplimiento de las propias decisiones administrativa.

13. La potestad punitiva del Estado se ejerce a partir de las competencias conferidas a los diferentes órganos, para imponer sanciones de variada naturaleza jurídicC-530 de 2003.. Se han distinguido tradicionalmente, por un lado, el derecho penal, de estricta aplicación judicial, y por otro lado, los poderes propios del derecho sancionatorio en general, como es el caso del derecho contravencional, el disciplinario y el derecho correcciona. En lo que hace relación específicamente al derecho disciplinario, la jurisprudencia constitucional ha indicado que constituye una herramienta fundamental para el cumplimiento de los fines del Estado (Arts. 1º y 2º de la C.P.), materializa el principio de responsabilidad de los funcionarios públicos (Arts. 6, 122 y 123 de la C.P.), desarrolla la competencia del Legislador para la regulación de la responsabilidad de las autoridades, permite la tutela de los principios de la función pública y desarrolla las competencias del control disciplinari.

La finalidad general del derecho disciplinario está dada por la salvaguarda de  la obediencia, la disciplina, la rectitud y  la eficiencia de los servidores del Estad. Así mismo, por la garantía de la buena marcha y buen nombre de la administración pública y la obligación de asegurar a los gobernados que las funciones oficiales sean ejercidas en beneficio de la comunidad (Art. 2º de la CP. En consecuencia, desde el punto de vista interno, persigue el cumplimiento de los deberes a cargo de los servidores públicos y desde el punto de vista externo, tiene el propósito de que se alcancen los fines del Estado y los principios de la función públic.

14. Ahora bien, un rasgo consustancial a todas las expresiones de derecho sancionatorio mencionadas con anterioridad, incluida la disciplinaria, es su aptitud para causar  restricciones a los derechos constitucionales. Esto se debe a las características de las consecuencias previstas por el Legislador frente al desconocimiento de las normas respectivas, que van desde el llamado de atención, la carga monetaria a favor del Estado, hasta la suspensión o cancelación de una licencia profesional o la inhabilitación temporal para desempeñar funciones públicas y, en el caso más extremo, la privación de la liberta. Como efecto, la Corte ha sostenido en múltiples oportunidades que los principios del derecho penal en general (en tanto forma paradigmática de control de la potestad punitiva) operan, aunque con matice, a todas las formas de actividad sancionadora del Estad y, en particular, al derecho disciplinario.

15. En el marco del uso de la potestad disciplinaria, el principio de legalidad adquiere una relevancia notable, pues no solo se deriva de la cláusula general del debido proceso, prevista en el artículo 29 de la Constitución, sino de otras normas constitucionales que le otorgan vigo. Así mismo, cobra importancia en este campo del sistema jurídico, debido al papel que desempeña para el funcionamiento del Estado, el cumplimiento de las funciones por parte de las autoridades y el logro de los fines oficiales. A la luz de la jurisprudencia constitucional, el principio de legalidad, aplicable a las actuaciones disciplinarias, asume tres manifestaciones o alcances específicos: (i) implica la necesidad de lex praevia, (ii) la reserva de ley, y (iii) la tipicidad de las infracciones disciplinarias.  

De este modo, se requiere de preceptos jurídicos anteriores a la comisión de la falta, que hayan definido los elementos normativos que la estructuran, así como sus consecuencias jurídicas. De igual manera, es necesario que tales preceptos tengan rango material de Ley y, en especial, que no provengan de decisiones administrativa. Y, en tercer lugar, deben ser previstas de manera clara, expresa e inequívoca las conductas que pueden ser sancionadas y el contenido material de las infracciones, así como la correlación entre unas y otras. En consecuencia, en principio, el tipo disciplinario debe ser de tal claridad que pueda ser conocido con certeza por el destinatario, con la finalidad de disminuir los márgenes de discrecionalidad en su interpretació.

El principio de tipicidad otorga seguridad jurídica a los ciudadanos y hace parte de las garantías del debido proceso, pues permite conocer previamente las conductas prohibidas y las penas aplicables, tanto en materia penal como disciplinaria. Protege, además, la libertad individual, controla la arbitrariedad judicial y administrativa y asegura la igualdad de todas las personas ante el poder punitivo y sancionatorio del Estad. En consecuencia, el Legislador está obligado no solo a prever las conductas que califica como infracciones disciplinarias, sino además, a hacerlo de forma completa y unívoca, de manera que permita a sus destinatarios tener certeza sobre los comportamientos ilícitos, es decir, sobre el alcance de la protección jurídica de sus propios acto.

16. Con todo, según se advirtió, en el campo disciplinario el principio de tipicidad no cuenta con la misma rigurosidad en su aplicación ni sus exigencias son a tal punto estrictas como en el derecho pena. Además de otras consideraciones generales, la razón de esta circunstancia radica en las propias finalidades generales del derecho disciplinario, en la naturaleza de las conductas sancionadas, los bienes jurídicos amparados por la regulación, la teleología de las facultades sancionatorias, los sujetos disciplinables y los efectos jurídicos que se producen frente a la sociedad. Todo lo anterior hace, a su vez, que el principio en mención admita cierta flexibilidad y un mayor margen de interpretación en cabeza del operador.

17. La jurisprudencia pacífica y reiterada de esta Corporación ha sostenido que los dos aspectos fundamentales que marcan las diferencias entre la tipicidad en el derecho penal delictivo y en el derecho disciplinario son: (i) la precisión con la cual deben estar definidas las conductas en las normas disciplinarias, y (ii) la amplitud de la que dispone el fallador disciplinario para adelantar el proceso de adecuación típica de las conductas disciplinarias en los procedimientos sancionatorio.  

17.1. En relación con la precisión de las faltas disciplinarias, en el derecho disciplinario son admisibles los denominados “tipos en blanco” y los “conceptos jurídicos indeterminados”.

17.1.1. Los tipos en blanco consisten en infracciones que, ante la imposibilidad para el Legislador de contar con un listado exhaustivo de la totalidad de las conductas que se subsumen en ellas, remiten a un complemento normativo integrado por las disposiciones en las que se consagran deberes, mandatos y prohibiciones que resultan aplicables a los servidores públicos. De esta forma, la tipicidad de las infracciones disciplinarias en blanco se determina a partir de la interpretación sistemática de la norma que establece la función, la orden o la prohibición y aquella otra que, de manera genérica, prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones constituye una falta disciplinari.

La justificación de esta clase de técnica legislativa reside en que, de exigirse una descripción detallada en la ley disciplinaria de todos los comportamientos susceptibles de sanción, ello conduciría en la práctica a tener que transcribir todo el catálogo de deberes, mandatos y prohibiciones que se imponen a los servidores públicos en las distintas normas. Esto, a su vez, se traduciría en un obstáculo para la realización coherente, ordenada y sistemática de la función disciplinaria y de las finalidades que mediante ella se pretenden, cuales son, “la prevención y buena marcha de la gestión pública, así como la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado. Desde otro punto de vista, esta metodología en la redacción de la ley disciplinaria contribuye a salvaguardar el principio de eficiencia de la función pública (Art. 209 de la C.P..

Es relevante precisar que los tipos en blanco se han entendido como descripciones incompletas de las conductas efectivamente sancionadas, pero que, en todo caso, son susceptibles de ser complementadas por las normas a las cuales remite. En este sentido, se caracterizan porque, si bien son incompletas, no son deficientes, en la medida en que el reenvío es claro y no subsisten dudas acerca del comportamiento del servidor público que configura la falta disciplinari. De esta forma, su validez constitucional, a la luz del principio de tipicidad, pasa por el hecho de que el correspondiente reenvío normativo permita al intérprete determinar inequívocamente el alcance de la conducta correspondient.  

17.1.1.1. Así, por ejemplo, en la Sentencia C-030 de 201, se analizó una demanda contra, entre otros, los numerales 2 y 6 del artículo 34 del Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002), que se refieren a los deberes generales de todo servidor público, de (i) cumplir con “diligencia, eficiencia e imparcialidad” el servicio que le sea encomendado; (ii) abstenerse de “cualquier acto u omisión” que cause la suspensión o perturbación injustificada de un “servicio esencial” o que implique “abuso indebido” del cargo o función; y (iii) tratar con “respeto, imparcialidad y rectitud” a las personas con que tenga relación por razón del servicio. En criterio del actor, debido a la introducción de las expresiones destacadas, las faltas constituían “tipos sancionatorios en blanco, los cuales no pueden figurar en la ley, puesto que afectan el derecho al debido proceso del investigado, dado que la tipificación de la conducta quedará en cabeza de los Operadores Disciplinarios, convirtiéndose en legisladores”.  

La Sala Plena, luego de clarificar que en materia disciplinaria, de forma contraria a lo que asumía el actor, eran admitidos conceptos indeterminados y tipos penales en blanco, sostuvo que las disposiciones demandadas se debían valorar, interpretar y complementar, sistemática y armónicamente con las normas contenidas en los artículos 1º, 2º, 6º, 122, 123, 124, 125, 150-2 y 209 de la Constitución. Así mismo, planteó que debían ser leídas armónicamente con el resto de disposiciones disciplinarias previstas en la Ley 734 de 2002 y con otras disposiciones legales y reglamentarias que en concreto regularan los deberes y funciones de los servidores públicos. En consecuencia, consideró que los segmentos acusados no desconocían el principio de tipicidad y decidió declarar su exequibilidad.

17.1.1.2. De igual manera, en la Sentencia C-431 de 200 se resolvió una acusación, entre otras, contra una disposición del Reglamento del Régimen Disciplinario para las Fuerzas Militares (Ley 836 de 2003), que establecía como falta leve “4. Intervenir en juegos de suerte y azar prohibidos por las normas y reglamentos o concurrir uniformado a lugares donde se verifiquen estos”. La demandante sostenía que se trataba de una infracción cuyo sentido no era claro, pues no se tenía certeza de cuáles eran los juegos de suerte y azar.

La Sala concluyó que, a pesar de que en el enunciado normativo impugnado no se precisaba completamente cuáles eran tales juegos, a los que se conminaba al militar a no intervenir o concurrir, se trataba de un tipo en blanco, pues existían dentro del ordenamiento otras normas jurídicas que sí contenían la indicación requerida. Así, señaló que el artículo 5° de la Ley 630 de 200 definía en qué consistían los juegos de suerte y azar y el artículo 4° de la misma Ley  preveía cuáles eran los que están prohibidos o no están autorizados. De esta manera, determinó que no existía la alegada falta de claridad y declaró exequible la norma impugnada.

17.1.2. En segundo lugar, desde el punto de vista de la precisión de los tipos disciplinarios, la jurisprudencia constitucional también ha considerado admisible el uso por el Legislador disciplinario de “conceptos jurídicos indeterminados”. Con esta expresión se han reconocido los conceptos de valor o de experiencia utilizados por el Legislador, que limitan o restringen el alcance de los derechos y de las obligaciones que asumen los particulares o las autoridades públicas. Estos, antes que permitir a su intérprete escoger libremente una determinada opción, de acuerdo con preferencias individuales, se encuentran sujetos tendencialmente a una única solución frente al asunto planteado, pues el mismo ordenamiento jurídico, a través de los distintos métodos de interpretación, u otros referentes objetivos, le imponen al operador la elección de un sentid.

A pesar de su indeterminación al momento de ser introducidos en la Ley y de que, a primera vista, en el enunciado normativo que los contiene, no existen elementos que habiliten a precisar su alcance, tal tipo de conceptos son susceptibles de ser identificados en su contenido, sobre la base de criterios técnicos, lógicos, empíricos, o de otra índole, que permiten prever, con suficiente precisión, el alcance de los comportamientos prohibidos y sancionados.  Así mismo, el concepto puede reconducir a parámetros de valor o de experiencia que han sido incorporados al ordenamiento jurídico y de los cuales el operador no puede apartars.

 La Corte ha considerado que, para efectos de la concreción de los conceptos indeterminados, es posible acudir, por ejemplo, a las reglas que cada profesión tiene para su buen hacer o "lex artis", en su esencia cambiante por la propia naturaleza renovadora de ciertas profesiones, que surge de experiencias y costumbres, y que marcan un especial modo de actuar y entender las reglas respectivas y propias de cada ejercicio profesional. Igualmente, ha señalado que en ciertos casos, juega un papel importante, al momento de hacer la correspondiente determinación de conductas sancionables, la costumbre mercantil, que tiene fuerza reguladora dada su condición intrínseca o de común aceptación como regla adecuada de conducta comercial cuando es pública, uniforme y reiterad.

Pese a lo anterior, si la indeterminación del concepto jurídico acusado, en un contexto sancionatorio, es a tal punto amplia que no puede ser concretada de forma razonable a partir de referentes objetivos, entonces el mismo desconoce el principio de tipicidad, dado que la definición del comportamiento prohibido habrá quedado definitivamente abandonada a la discrecionalidad de las autoridades administrativas, que valoran y sancionan libremente la conducta sin referentes normativos precisos. En estos casos, los eventuales destinatarios de la regla disciplinaria no contarán con un criterio que les permita prever con certeza si una determinada actuación se subsume, o no, típicamente en tales conceptos, “suscitando una inseguridad jurídica tal, que  los ciudadanos carecen de referentes para saber cuál es la conducta que de ellos se demanda, o cuál la que se les permite.

La Corte se ha pronunciado en múltiples oportunidades sobre asuntos de esta naturaleza, en los cuales se demandaban disposiciones compuestas por uno o varios conceptos indeterminados, con el argumento de que menoscababan el principio de tipicidad.

17.1.2.1. En la Sentencia C-393 de 200, se analizó la constitucionalidad del

numeral 2 del artículo 52 del Decreto 196 de 1971, “[p]or el cual se dicta el estatuto del ejercicio de la abogacía”, que establecía como falta disciplinaria, “el consejo, el patrocinio o la intervención en actos fraudulentos en detrimento de intereses ajenos. El demandante consideraba que no existía certeza sobre el alcance del término "actos fraudulentos", lo que dejaba al presunto infractor “merced del intérprete para determinar cuál es el acto fraudulento en que ha incurrido para proferir la sanción correspondiente”.

 La Corte señaló que, aunque la norma acusada no precisaba por sí misma lo que debía entenderse por “actos fraudulentos”, no cabía duda de que el alcance de la citada expresión estaba inscrito en el concepto de fraude, palabra cuya acepción semántica y de uso común y obvio, hacía referencia a la conducta engañosa, contraria a la verdad y a la rectitud, o que también busca evitar la observancia de la ley en perjuicio de terceros, entendiendo como tales no solo a los particulares sino también a las propias autoridades. De este modo, consideró que, con los vocablos acusados, aquello que había buscado el Legislador era castigar el engaño en cualquiera de sus modalidades, reprimir los comportamientos del abogado en ejercicio que resultaran contrarios a la verdad e, igualmente, cualquier conducta tendiente a evadir una disposición legal, que en todo caso causara perjuicios a terceros.

Así, la Sala Plena concluyó que el concepto de actos fraudulentos reconducía a una conducta clara y suficientemente determinada, comprensible para los destinatarios de la norma, susceptible de ser concretada razonablemente por la autoridad que tiene a su cargo la investigación y juzgamiento de la infracción, sin que hubiera lugar a aducir que el proceso de adecuación típica quedaba abandonado al arbitrio o a la discrecionalidad del juez disciplinario para ser valorado por éste libremente. En consecuencia, decidió declarar su exequibilidad.

17.1.2.2. En la Sentencia C-030 de 201, se examinó la validez constitucional de la expresión “negocios incompatibles con el buen nombre y prestigio de la institución”, cuya realización era constitutiva de falta gravísima, de conformidad con el numeral 45 del artículo 48 del Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2000). La Corte analizó en dos partes el fragmento. Sostuvo que el sintagma “negocios incompatibles con…la institución” debía necesariamente complementarse, al momento de su aplicación, con aquellas disposiciones que consagran actuaciones violatorias de la Constitución, la ley o el reglamento, relativas a la realización, celebración o ejecución de los negocios de que trata la norma, o con aquellas disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias que consagren las finalidades, postulados o presupuestos normativos que informen el normal, adecuado y correcto funcionamiento de la institución pública de que se trate. Precisó que las referidas normas eran perfectamente identificables, por ejemplo, en los reglamentos internos, en el estatuto de contratación pública o en los regímenes de incompatibilidades, de modo que, como consecuencia, la indeterminación de las expresiones citadas podía ser debidamente superada.

   

Por el contrario, indicó que los conceptos de “buen nombre y prestigio” (de la institución) no permitían la configuración adecuada del tipo disciplinario por parte del operador disciplinario, en la medida en que nociones subjetivas, que no posibilitan la concreción objetiva, taxativa y específica del tipo de conductas que dan lugar a la afectación de la institución, determinación que quedaba entonces delegada a la interpretación discrecional de la autoridad disciplinaria, dando lugar a la arbitrariedad, en desmedro del debido proceso del disciplinado. Así, declaró inexequible esta última expresión.

17.1.2.3. Por otra parte, aunque en un principio la Corte Constitucional, con base en algunas reflexiones de una sentencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, consideró que la expresión “moral y buenas costumbres” en materia disciplinaria no era un concepto de tal indeterminación que resultara violatorio del principio de tipicida'', con posterioridad, abandonó esa posició.  En la Sentencia C-431 de 200, controló la constitucionalidad, entre otras, de una norma del Reglamento del Régimen Disciplinario para las Fuerzas Militares ((Ley 836 de 2003), que establecía como falta disciplinaria grave, “1. Ejecutar actos contra la moral o las buenas costumbres dentro de cualquier establecimiento militar”.  

La Corte consideró que si bien el Legislador podía elevar a la categoría de falta disciplinaria a aquellos actos que repudian a la moral social entendida como “la que prevalece en cada pueblo en su propia circunstancia”, y proscribir estos comportamientos en el ámbito de las instalaciones militares, al hacerlo debía establecer clara y precisamente cuáles son aquellos actos “inmorales” constitutivos de falta disciplinaria. De no proceder de este manera, advirtió, el Congreso desacata el principio de legalidad que le impone precisar las conductas sancionables como falta disciplinaria y deja a la libre apreciación subjetiva de quien impone la sanción el decidir si un comportamiento es contrario o no a dicho concepto de “moral social”  y si, en consecuencia, procede o no la sanción. En ese asunto, constató que las expresiones demandadas carecían de una mínima precisión y desconocían el principio de tipicidad, de modo que las declaró inexequibles.

17.1.2.3. En el mismo sentido, en la Sentencia C-570 de 200, la Corte analizó una demanda contra múltiples disposiciones de la Ley 842 del 2003, “por la cual se modifica la reglamentación del ejercicio de la ingeniería, de sus profesiones afines y de sus profesiones auxiliares, se adopta el Código de Ética Profesional y se dictan otras disposiciones”. Se acusaron diversas expresiones, contenidas en deberes y faltas aplicables a los destinatarios de la regulación, caracterizadas por su imprecisión y dar lugar a aproximaciones valorativa. La Sala Plena consideró, en efecto, que los literales censurados describían conductas sancionables a través de conceptos absolutamente imprecisos, lo cual conducía a que fuera el juzgador, según sus criterios subjetivos, el que los llenara de contenido. Por lo tanto, concluyó que esos tipos disciplinarios vulneraban el principio de legalidad de las normas sancionatorias y los declaró inexequibles.

1.7.1.2.4. En la Sentencia C-350 de 200, se analizó la constitucionalidad de la prohibición para todo servidor público, contenida en el artículo 35.9. del Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002), de “[e]jecutar en el lugar de trabajo actos que atenten contra la moral o las buenas costumbres”. La Sala consideró que la expresión “moral y buenas costumbres” es ambigua porque pueden existir diferentes formas de entender y usar los conceptos que la componen. Afirmó que la ambigüedad es tal que ni siquiera haciendo precisiones, tales como decir que en realidad no se trata de 'moral' a secas, sino de 'moral social', por ejemplo, persistirían dudas con relación a cuál es la forma específica como se usa dicho concepto. De otra parte, subrayó que también es vaga, pues incluso si se eligiera y determinara específicamente cuál sería el uso específico que se hace del concepto (reduciendo así la ambigüedad), no se puede establecer con precisión en qué casos puede usarse y en qué casos no. De esta forma, concluyó que la norma acusada contemplaba una prohibición disciplinaria que empleaba expresiones cuyo grado de indeterminación no era aceptable constitucionalmente y la declaró contraria a la Constitución.

17.2. Como se indicó, el otro aspecto que distingue la configuración del principio de tipicidad en el derecho disciplinario, en relación con el derecho penal, es la amplitud de la que dispone el operador para adelantar el proceso de adecuación típica de las conductas. Este rasgo del derecho disciplinario es directamente dependiente del carácter, precisamente abierto e indeterminado, que pueden tener las faltas que se sancionan, en los términos vistos con anterioridad. Conforme a los precedentes analizados, resulta claro que aquél dispone de un mayor margen para adelantar el proceso de adecuación típica de las conductas, al emprender la interpretación sistemática, en aras de identificar de manera completa el contenido de los tipos en blanco y, así mismo, al llevar a cabo el razonamiento orientado a hacer determinable un concepto jurídico indeterminado, con base en los referentes objetivos a disposición.

La posición de la autoridad disciplinaria también es distinta a la del juez penal, en el proceso de subsunción de los hechos en las infracciones establecidas, a causa de las características y la misión del derecho disciplinario. La Corte ha sostenido que, a diferencia del ámbito del derecho penal, en donde la descripción de las conductas punibles es detallada, en la disciplinaria el fallador cuenta con un mayor margen de valoración e individualización de las faltas sancionables por la diversidad de comportamientos que pugnan contra los propósitos de la función pública y del régimen disciplinario. Así mismo, ha resaltado que en la definición de las faltas disciplinarias, entran en juego elementos propios de la función pública que interesan por sobre todo a contenidos político-institucionales, que sitúan al superior jerárquico en condiciones de evaluar con mayor flexibilidad, y de acuerdo con criterios que permiten un más amplio margen de apreciación, las conductas sometidas a sanción, tal como lo ha entendido el Tribunal Europeo de Derechos Humano. Todo esto, en contraste, no ocurre en el derecho penal.

Además, de acuerdo con la Sala Plena, es justamente con el propósito de garantizar la buena marcha de la administración pública y de que los servidores del Estado cumplan fielmente con sus deberes oficiales, que se tipifican las conductas constitutivas de falta disciplinaria en tipos en blanco, los cuales suponen un amplio margen de valoración y apreciación en cabeza del fallado.

18. En este orden de ideas, las subreglas ilustradas puede ser sintetizadas de la siguiente manera:

(i) Debido al carácter sancionatorio del derecho disciplinario, la producción legislativa y los trámites disciplinarios se encuentran gobernados por el principio de tipicidad, de acuerdo con el cual, las conductas que se sancionan deben ser previstas de manera clara, expresa e inequívoca, a fin de disminuir los márgenes de discrecionalidad en su interpretación.

(ii) Sin embargo, en razón de la naturaleza de las conductas sancionadas, la teleología de las facultades sancionatorias, los sujetos disciplinables y los efectos jurídicos que se producen frente a la sociedad, el principio de tipicidad en el derecho disciplinario no opera con el mismo rigor que en el derecho penal, sino que admite cierta flexibilidad.

(iii) La anterior flexibilidad se manifiesta a nivel de la precisión con la cual deben estar definidas las conductas en las faltas típicas y en el plano de la amplitud de la que dispone el operador disciplinario para llevar a cabo el proceso de adecuación típica.

(iv) En relación con la precisión que se demanda de los tipos disciplinarios, el principio constitucional de tipicidad admite tipos en blanco y conceptos jurídicos indeterminados.

(v) Los tipos en blanco consisten en descripciones incompletas de las conductas efectivamente sancionadas, pero que, en todo caso, son susceptibles de ser complementadas por otras normas a las cuales remiten, a través de interpretación sistemática. Se caracterizan porque el reenvío es claro y no subsisten dudas acerca de los deberes, mandatos o prohibiciones, que estructuran la falta. Por su parte, los conceptos jurídicos indeterminados son aquellas expresiones o vocablos contenidos en un tipo disciplinario que, si bien en principio pueden resultar imprecisos, su significado es determinable, gracias a los parámetros de valor o de experiencia incorporados al ordenamiento jurídico o a los criterios técnicos, lógicos, empíricos, o de otra índole, a los que reconduce.

(vi) Respecto al margen de apreciación en la subsunción de la conducta, debido a las finalidades de derecho disciplinario, el operador dispone de una relevante amplitud para adelantar el proceso de adecuación típica, al emprender la interpretación sistemática, en aras de identificar de manera completa el contenido de los tipos en blanco y, así mismo, al llevar a cabo los razonamientos orientados a hacer determinable un concepto jurídico indeterminado.

ii. La expresión acusada es compatible con el principio constitucional de tipicidad

19. A juicio de la Sala Plena, la expresión “hechos de corrupción”,  contenida en el texto de una de las faltas gravísimas, relacionadas con la moralidad pública, consagradas en el artículo 62 del Código General Disciplinario (Ley 1952 de 2019) es acorde con el principio de tipicidad, en los términos expuestos en la sección anterior. La Corte advierte que dichos vocablos hacen de la infracción disciplinaria demandada un tipo en blanco, compatible con la Constitución, debido a que hace un reenvío normativo claro a disposiciones que prohíben o sancionan, inequívocamente, precisamente actos o hechos de corrupción. La identificación del sentido de la falta disciplinaria acusada no queda, por lo tanto, abandonada a la subjetividad del intérprete sino que los destinatarios cuenta con certeza sobre sus alcances.

20. Para la demandante, dado que las normas jurídicas que hacen uso del concepto de corrupción se refieren a diversas conductas que no guardan “armonía” entre sí, no hay manera de determinar un significado unívoco de dicho concepto. En consecuencia, a su juicio, tampoco es posible tener certeza sobre los comportamientos a los debe aplicárseles la expresión demandada y, por lo tanto, esta desconoce el principio constitucional de tipicidad. En contraste, el Procurador General y, casi en su totalidad, los intervinientes sostienen que el hecho de que varias normas jurídicas se refieran a actos constitutivos de corrupción, precisamente, hace que el fragmento impugnado resulte compatible con el referido principio constitucional. La Sala comparte este punto de vista.

21. Como se indicó en las consideraciones de esta Sentencia, en razón del carácter sancionatorio del derecho disciplinario, a sus actuaciones es aplicable el principio de tipicidad, como manifestación del principio constitucional de legalidad. Sin embargo, debido a la naturaleza de las conductas sancionadas, la teleología de las facultades sancionatorias, los sujetos disciplinables y los efectos jurídicos que se producen frente a la sociedad, el principio de tipicidad no opera con el mismo rigor que en el derecho penal, sino que admite cierta flexibilidad. Esta se expresa en un plano doble, uno referido a la precisión requerida de los tipos disciplinarios y el otro relativo a la amplitud de que dispone el fallador disciplinario para adelantar el proceso de adecuación típica.

En lo que hace relación al  debate propiciado por la demandante, uno de los aspectos relativos a la precisión requerida en las infracciones disciplinarias tiene que ver con el hecho de que en materia disciplinaria se admiten tipos en blanco. Estos son descripciones incompletas de las conductas efectivamente sancionadas fijadas, pero que, en todo caso, son susceptibles de ser complementadas por otras normas a las cuales remiten, a través de interpretación sistemática. Se caracterizan porque el reenvío es claro y no subsisten dudas acerca de los deberes, mandatos o prohibiciones, que estructuran la falta. En el presente asunto, la Sala Plena encuentra que la norma acusada dispone un reenvío normativo cierto, que permite determinar inequívocamente el alcance de la conducta, pues diversas normas jurídicas prohíben o sancionan conductas que el Legislador ha considerado constitutivas de corrupción.

22. Para comenzar, en la Sentencia C-434 de 201, el demandante acusó de inconstitucional la inhabilidad consagrada en el literal k) parágrafo 2º del artículo 84 de la Ley 1474 de 2011, aplicable al interventor que desconozca el deber de entregar información a la entidad contratante, relacionada con el incumplimiento del contrato, con hechos o circunstancias que puedan constituir actos de corrupción tipificados como conductas punibles o que puedan poner o pongan en riesgo el cumplimiento del contrato. Entre otros cargos, el actor sostenía que el Legislador había desconocido del principio de legalidad, pues de la lectura de la disposición no se podía determinar qué delitos generarían la inhabilidad prevista en la norma y tampoco el Código Penal ni ningún otro cuerpo normativo establecía cuáles delitos podían “constituir actos de corrupción”. En este sentido, no sería determinada ni determinable la causa que motiva la imposición de la inhabilidad adicionada al artículo 8º de la ley 80 de 1993.

Al analizar el argumento, la Corte se planteó el problema de si “¿la inexistencia de conductas punibles que el Código Penal denomine actos de corrupción desconoce la determinación exigible a una disposición que establezca una inhabilidad para contratar con el Estado y, en consecuencia, implica la vulneración del principio de legalidad?”. A continuación, sostuvo que lo señalado por el actor no suponía el desconocimiento del principio de legalidad, por cuanto la indeterminación que se alegaba era superable, “a partir de una lectura integral del ordenamiento jurídico vigente”. En este sentido, señaló que un primer instrumento útil es el artículo VI de la “Convención Interamericana contra la Corrupción”, incorporada mediante la Ley 412 de 1997.

En el citado artículo de la Convención, se señalan específicamente como “actos de corrupción”:

a. El requerimiento o la aceptación, directa o indirectamente, por un funcionario público o una persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para sí mismo o para otra persona o entidad a cambio de la realización u omisión de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones públicas; //  b. El ofrecimiento o el otorgamiento, directa o indirectamente, a un funcionario público o a una persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para ese funcionario público o para otra persona o entidad a cambio de la realización u omisión de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones públicas; // c. La realización por parte de un funcionario público o una persona que ejerza funciones públicas de cualquier acto u omisión en el ejercicio de sus funciones, con el fin de obtener ilícitamente beneficios para sí mismo o para un tercero; // d. El aprovechamiento doloso u ocultación de bienes provenientes de cualesquiera de los actos a los que se refiere el presente artículo; (…).

En la referida Sentencia, también se indicó que otro documento normativo para la identificación de los actos punibles constitutivos de corrupción es la “Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción”, aprobada mediante la Ley 970 de 2005.  El capítulo III de esta Convención, que trata sobre la Penalización y aplicación de la ley, se explicó, específica las conductas que, en términos del instrumento internacional, deben ser consideradas actos de corrupción, las cuales comprenden:

[s]oborno de funcionarios públicos nacionales (Artículo 15); soborno de funcionarios públicos extranjeros y de funcionarios de organizaciones internacionales públicas (Artículo 16); malversación o peculado, apropiación indebida u otras formas de desviación de bienes por un funcionario público (Artículo 17); tráfico de influencias (Artículo 18); abuso de funciones (Artículo 19); enriquecimiento ilícito (Artículo 20); soborno en el sector privado (Artículo 21); malversación o peculado de bienes en el sector privado (Artículo 22); blanqueo del producto del delito (Artículo 23); encubrimiento (Artículo 24); obstrucción de la justicia (Artículo 25); responsabilidad de las personas jurídicas (Artículo 26); y participación y tentativa (Artículo 27).

De otra parte, en el fallo en mención, la Sala Plena explicó también que como resultado del compromiso de tipificación penal de aquellas conductas de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, se expidió el conocido “Estatuto contra la Corrupción”, mediante la Ley 1474 de 2011. Se señaló que en esta regulación se introdujo un capítulo específico para las medidas penales que se implementarían contra de la corrupción pública y privada, dentro del cual se adicionaron algunas modalidades de conductas punibles ya existentes en el actual Código Penal, con el propósito de incorporar ciertas formas de corrupción. Así, se resalta que se introdujeron la estafa con recursos del sistema de seguridad social (Art. 15), la especulación con medicamentos o dispositivos médicos (Art. 19) y el agiotaje con medicamentos y dispositivos médicos (Art. 20).

Así mismo, en la providencia se subraya la creación de nuevos tipos penales como el delito de corrupción privada (Art. 16), la administración desleal (Art. 17), la omisión de control en el sector de la salud, con el fin de ocultar o encubrir un acto de corrupción o la omisión en el cumplimiento de alguno o todos los mecanismos de control establecidos para la prevención y la lucha contra el fraude en el sector de la salud (Art. 22), el fraude de subvenciones (Art. 26), los acuerdos restrictivos de la competencia, con el fin de alterar ilícitamente el procedimiento contractual (Art. 27), y el tráfico de influencias de particular sobre un servidor público (Art. 28).

Desde otro punto de vista, la Sala Plena mostró que se modificaron tipos penales existentes, como la utilización indebida de información privilegiada (Art. 18), la evasión fiscal por el incumplimiento total o parcial con la entrega de las rentas monopolísticas que legalmente les correspondan a los servicios de salud y educación (Art. 21), el peculado por aplicación oficial diferente, frente a recursos de la seguridad social (Art. 23), el peculado culposo frente a recursos de la seguridad social integral (Art. 24), el enriquecimiento ilícito del servidor público (Art. 29), el soborno trasnacional (Art. 30), el soborno (Art. 31), y el soborno en actuación penal (Art. 32).

Finalmente, la Sentencia citada planteó que el artículo 1 de la misma Ley 1474 de 2011 constituye otro criterio normativo de referencia, pues en este se prevé una inhabilidad para quienes incurran en actos de corrupción, de manera que “subsiste la enumeración dentro de la categoría de actos de corrupción, de: (i) los delitos contra la administración pública y de (ii) el soborno transnacional”. De este modo, la Corte concluyó que en el ordenamiento jurídico actual, en efecto, existen elementos de juicio que, a partir de su lectura integral, permiten determinar al operador jurídico si un hecho punible constituye un acto de corrupción.

23. La Sala considera también para el presente asunto que documentos normativos como los citados prevén inequívocamente “hechos de corrupción”, de tal manera que el reenvío efectuado por el tipo disciplinario acusado es claro y permite comprender la forma en que se estructura la falta. No solo los instrumentos internacionales mencionados versan sobre compromisos para la sanción de actos de corrupción, sino que la Ley 1474 de 201

, desde su propia denominación, busca diseñar diversas clases de mecanismos para prevenir, investigar y sancionar actos de corrupción, a través de la consagración de medidas penales, disciplinarias y administrativas, en desarrollo de lo cual, hace referencia a diferentes hechos de esa naturaleza. En este sentido, además de los actos con connotación de delitos ilustrados a partir de la Sentencia C-434 de 2013, debe agregarse que las medidas de carácter administrativo y disciplinario, dispuestas en la Ley 1474 de 2011, también constituyen objeto de remisión de la disposición acusada.

Así, se contemplan las inhabilidades para contratar con el Estado en cabeza de: a) quienes hayan sido declarados responsables judicialmente por la comisión de delitos contra la Administración Pública y soborno trasnacional (Art. 1); b) de las personas que hayan financiado campañas políticas a la Presidencia de la República, a las gobernaciones o a las alcaldías con aportes superiores al dos punto cinco por ciento (2.5%) de las sumas máximas a invertir por los candidatos en las campañas electorales en cada circunscripción electoral (Art. 2); y c) quienes hayan ejercido cargos en el nivel directivo en entidades del Estado y las sociedades en las cuales estos hagan parte o estén vinculados a cualquier título, durante los dos (2) años siguientes al retiro del ejercicio del cargo público, cuando el objeto que desarrollen tenga relación con el sector al cual prestaron sus servicios (Art. 4). Se prevé, además, la prohibición para que ex servidores gestionen intereses privados, hasta por el término de dos (2) años después de la dejación del cargo (Art. 3).

Por lo tanto, en todos aquellos supuestos en los cuales se desconozcan las anteriores  inhabilidades y /o prohibiciones, será claro que se trata de “hechos de corrupción” para los precisos efectos del enunciado normativo demandado. De otra parte, la Ley 1474 de 2011 también incorpora medidas de carácter disciplinario para la lucha contra la corrupción, como la prohibición de represalias (Art. 43) y la responsabilidad del interventor (Art. 45), normas que, si bien fueron derogadas de esa regulación, son ahora reproducidas en el numeral que es objeto precisamente de control de constitucionalidad y en el artículo 54.7. de la Ley 1952 de 2019 y, por lo tanto, también hay certeza de que tienen el sentido de contrarrestar hechos de corrupción y que, quien las desconozcan, incurre en esta clase de actos.

24. Además de los instrumentos internacionales citados y de las disposiciones de la Ley 1474 de 2011, es pertinente también hacer mención a la Convención de la ONU contra la Delincuencia Organizada, aprobada mediante la Ley 800 de 2003, la cual establece en su artículo 8 la obligación para los Estados parte de “penalizar la corrupción” y, en consecuencia, consagrar como delito, cuando se cometa intencionalmente,

 a) La promesa, el ofrecimiento o la concesión a un funcionario público, directa o indirectamente, de un beneficio indebido que redunde en su propio provecho o en el de otra persona o entidad, con el fin de que dicho funcionario actúe o se abstenga de actuar en el cumplimiento de sus funciones oficiales; y // b) La solicitud o aceptación por un funcionario público, directa o indirectamente, de un beneficio indebido que redunde en su propio provecho o en el de otra persona o entidad, con el fin de que dicho funcionario actúe o se abstenga de actuar en el cumplimiento de sus funciones oficiales.

El párrafo 2 del mismo artículo también establece la posibilidad de adoptar las medidas legislativas y de otra índole que sean necesarias para tipificar como delito los actos a que se refiere el párrafo 1 del artículo, cuando esté involucrado en ellos un funcionario público extranjero o un funcionario internacional.

25. De esta manera, resulta evidente que la expresión “hechos de corrupción”  hace de la infracción disciplinaria en la que se encuentra incorporada un tipo disciplinario en blanco, el cual cumple con las exigencias de la jurisprudencia constitucional para ser compatible con la Constitución, pues efectúa un reenvío claro y, como consecuencia, es posible determinar con certeza la estructura de la falta, a través de interpretación sistemática. La Ley 1474 de 2011 y los instrumentos internacionales citados establecen prohibiciones y sanciones relacionadas con conductas constitutivas de corrupción, en la medida en que fueron expedidos con ese claro propósito o el Legislador expresamente denominó de tal manera los compendios normativos, los capítulos o las disposiciones mismas. En este sentido, se trata de preceptos que de forma cierta permiten completar el tipo disciplinario, por cuanto resulta inequívoca su vinculación con la sanción o prevención del fenómeno de la corrupció.

Lo anterior no quiere decir, debe precisarse, que se trate de los únicos documentos normativos con base en los cuales puede completarse y aplicarse el fragmento acusado. Por una parte, dado que especialmente los instrumentos internacionales sobre la lucha contra la corrupción citados con anterioridad y debidamente aprobados por el Estado colombiano, prevén el contenido de actos constitutivos de corrupción, las disposiciones internas que correspondan a esas descripciones deben ser identificadas con dicha materia y concurrir a estructurar la falta disciplinaria en mención. Esto, por cuanto existe seguridad de que el Legislador considera que las conductas de tales características, en efecto, son manifestación o “hechos de corrupción.  

Por otro lado, la mención realizada por la Sala es solamente ejemplificativa, pero advierte que pueden existir otras normas que, de proporcionar un análogo nivel de certeza en torno a que el Legislador regula, mediante ellas, actos o hechos de corrupción, pueden desempeñar el mismo papel de las aquí citadas. Lo relevante es que dicha referencia sea inequívoca, de tal manera que garantice al destinatario certidumbre acerca de la cobertura del comportamiento sancionado.   

26. Al respecto, la Corte debe subrayar que el hecho de que la falta disciplinaria acusada consista en un tipo en blanco hace patente en casos como estos, en los cuales se discute el alcance y la referencia de un concepto que puede resultar controvertido, la garantía que para los destinatarios supone el principio de tipicidad. Por un lado, porque la expresión acusada, pese a su aparente amplitud, reconduce al propio sistema jurídico (no a otros sistemas normativos) y, por otro lado, porque el objeto de la remisión son disposiciones concretas en las que el Legislador ha catalogado, inequívocamente, como actos o hechos de corrupción.

26.1. En efecto, el uso del término “corrupción” está lógicamente vinculado al concepto de sistema normativo, de tal manera que no es posible hablar de corrupción sin tener en cuenta simultáneamente un marco normativo dentro del cual se produce el acto o la actividad calificada como ta. En otros términos, un acto se asume como corrupto porque infringe una norma que le sirve de referencia. Pero, como es evidente, en la sociedad pueden existir varios sistemas normativos, además del jurídico, tales como los religiosos, jurídicos, políticos, económicos, deportivos, etc., y, en consecuencia, un comportamiento puede ser considerado corrupto conforme a uno cualquiera de estos sistemas, sin que necesariamente lo sea a la luz del otr: una conducta puede tener tal connotación, por ejemplo, en el campo deportivo o económico y no tenerla en el sistema jurídic.

Sin embargo, al tratarse de un tipo disciplinario en blanco, el reenvío que efectúa la disposición demandada no puede ser a un sistema normativo distinto que al ordenamiento jurídic. Como se indicó en las consideraciones, en materia disciplinaria el Constituyente establece que “los servidores públicos no pueden ser juzgados sino conforme a las leyes preexistentes” y “sólo son responsables por infringir la Constitución y la ley”  (Arts. 6 y 29 de la C.P.); así mismo, previó que en el ejercicio de sus funciones se someterán a los comportamientos descritos en la Constitución, la ley y el reglamento y que, en todo caso, “no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento” (Arts. 122 y 123 de la C.P.). Además, confiere la competencia al Legislador para crear, modificar o derogar el régimen de responsabilidad al que se someten los servidores del Estado (Art. 124 de la C.P.). Por lo tanto, pese a que “hechos de corrupción” pueden manifestarse en distintos ámbitos normativos, para los efectos de la norma, la remisión se circunscribe a los que son de tal manera considerados por el ordenamiento jurídico.

26.2. De otra parte, el objeto de la remisión dentro del sistema jurídico, a su vez, solo son a aquellos comportamientos que el Legislador ha calificado inequívocamente como constitutivos de corrupción. El tipo en blanco no permite completar la infracción disciplinaria con las prohibiciones u obligaciones que, por ejemplo, de acuerdo con un concepto de corrupción construido por el intérprete, a partir de las propias normas o de cualquier otro modo, puedan ser así catalogadas. Por las mismas razones constitucionales indicadas en el párrafo anterior y la forma de operar de la técnica del tipo en blanco, solo se estará en presencia de un hecho de corrupción en los eventos en los cuales el Legislador haya definido con claridad que se trata de un acto de esta naturaleza o, inequívocamente, pueda concluirse que se está frente a una conducta así considerada por la autoridad normativa.

27. En este orden de ideas, la Sala concluye que no se requiere que el Legislador elabore una definición rigurosa y estricta de los conceptos que usa para sancionar o prohibir conductas, ni que el intérprete pueda llegar a hacerlo, a partir de los casos regulados, como al parecer lo considera la demandante. Esto sería, además, muy problemático e incluso inconveniente, tratándose de conceptos como el de “corrupción”, cuyos casos de aplicación pueden resultar claros, pero no siempre así una definición completa y acabada. De hecho, en la Sentencia C-434 de 2013 se puso de presente que durante el trámite de la Ley 1474 de 2011, el Congreso había optado por una concepción dinámica del fenómeno de la corrupción, debido a la gran capacidad de mutación de las formas en que se concreta, así como de la complejidad que adoptan dichas formas.

De este modo, cuando se incorporan conceptos jurídicos indeterminados o tipos en blanco en las faltas disciplinarias, solamente es necesario que, con base en parámetros objetivos y, en especial, de índole normativa, el operador y los destinatarios estén en posibilidad de comprender de forma cierta y segura el campo de aplicación de la falta, como lo consideraron la mayoría de intervinientes y ocurre precisamente en este caso.  La expresión “hechos de corrupción” tiene diversas aplicaciones legislativas, conforme quedó evidenciado. Sin embargo, no desconoce el principio constitucional de tipicidad en materia disciplinaria, en la medida en que, más allá de la construcción de un concepto exacto, existen normas que inequívocamente prevén prohibiciones o sanciones por hechos de corrupción, dado que fueron expedidas con ese claro propósito o el Congreso expresamente denominó de tal manera los compendios normativos, los capítulos o las disposiciones mismas, de tal modo que permiten completar adecuadamente el tipo disciplinario parcialmente demandado.

Tales prohibiciones o sanciones por hechos de corrupción, pese a no ser en sí mismas las conductas constitutivas de la infracción disciplinaria acusada, vienen a completar el tipo en el que se halla inserta la expresión objeto de censura. Como se clarificó al analizar la aptitud sustantiva de la demanda, la aplicación de la norma supone la identificación sobre sus términos, de tal manera que la sanción por adoptar represalias contra quien denuncie “hechos de corrupción”, implica determinar aquello a lo que se refieren los vocablos que se califican de imprecisos por la actora. A estos, sin embargo, como queda evidenciado, se ha referido el Legislador en varias ocasiones, mediante la introducción de prohibiciones o sanciones, por lo cual, el contenido integral de la falta disciplinaria puede ser adecuadamente determinado.   

Así, la disposición impugnada es compatible con el principio constitucional de tipicidad (Art. 29 de la C.P.) y procederá a declarar su exequibilidad en la parte resolutiva de esta Sentencia.

iii. Síntesis de la decisión

28. La demandante acusó de inconstitucional el artículo 62.10. de la Ley 1952 de 2019, según el cual, sin perjuicio de la adopción de las medidas previstas en la Ley 1010 de 2006, constituye falta gravísima cometer, directa o indirectamente, con ocasión de sus funciones o excediéndose en el ejercicio de ellas, acto arbitrario e injustificado contra otro servidor público que haya denunciado hechos de corrupción. La acusación afirmaba que el vocablo “corrupción” era impreciso, pues en el ordenamiento jurídico no existen reglas que permitan determinar inequívocamente su significado. Como consecuencia, sostenía que no era claro cuáles comportamientos o actuaciones podrían ser calificados como “hechos de corrupción” y, por lo tanto, se desconocía el principio constitucional de tipicidad (Art. 29 de la C.P.).

El Procurador General de la Nación y, casi en su totalidad, los intervinientes discrepaban de la demandante, pues consideraban que la existencia de normas referidas a actos constitutivos de corrupción, justamente, hacían preciso aquello a lo que se refieren los vocablos impugnados y, por lo tanto, que estos resultan compatibles con el principio de tipicidad. En contraste, solo la Universidad Surcolombiana señalaba que, conforme a la jurisprudencia constitucional, la corrupción tiene efectos en los ámbitos político, económico, administrativo público y jurídico, lo cual ponía de manifiesto la imposibilidad de una definición inequívoca de la expresión demandada.

En los anteriores términos, la Sala abordó como problema jurídico si la expresión “hechos de corrupción”, contenida en una falta disciplinaria gravísima, quebrantaba el principio de tipicidad (Art. 29 de la C.P.), debido a la presunta imposibilidad de identificar un concepto unívoco de “corrupción” a partir de diversas normas en las que el Legislador se refiere a comportamientos o actos así considerados. En las consideraciones, en sustancia, la Corte reiteró que, en razón del carácter sancionatorio del derecho disciplinario, a sus actuaciones es aplicable el principio de tipicidad. Sin embargo, precisó que debido a la naturaleza de las conductas sancionadas, los bienes jurídicos amparados, la teleología de las facultades sancionatorias, los sujetos disciplinables y los efectos jurídicos que se producen frente a la sociedad, el principio de tipicidad no opera con el mismo rigor que en el derecho penal, sino que admite cierta flexibilidad.

En el mismo sentido, explicó que la anterior flexibilidad se expresa en un plano doble, uno referido a la precisión requerida de los tipos disciplinarios y el otro relativo a la amplitud de que dispone el operador para adelantar el proceso de adecuación típica. En lo que aquí interesa, destacó que uno de los aspectos relativos a la precisión requerida en las infracciones disciplinarias tiene que ver con el hecho de que en materia disciplinaria se admiten tipos en blanco. Estos, subrayó, son descripciones incompletas de las conductas efectivamente sancionadas o de las correspondientes sanciones fijadas, pero que, en todo caso, son susceptibles de ser complementadas por otras normas a las cuales remiten, a través de interpretación sistemática. Indicó que se caracterizan porque el reenvío es claro y no subsisten dudas acerca de los deberes, mandatos o prohibiciones, que estructuran la falta.

Al resolver el cargo, la Sala Plena concluyó que la expresión acusada hace de la infracción disciplinaria demandada un tipo en blanco, compatible con la Constitución, debido a que hace un reenvío normativo cierto, que permite determinar inequívocamente el alcance de la conducta, pues diversas normas jurídicas prohíben o sancionan conductas que el Legislador ha considerado constitutivas de corrupción. A este respecto, sostuvo a modo de ejemplo que la Ley 1474 de 2011 e instrumentos internacionales aprobados por el Estado colombiano, como la Convención Interamericana contra la Corrupción, la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción y la Convención de la ONU contra la Delincuencia Organizada establecen inequívocamente prohibiciones y sanciones relacionadas con conductas de corrupción, en la medida en que fueron expedidos con ese claro propósito o el Legislador expresamente denominó de tal manera los compendios normativos, los capítulos o las disposiciones mismas.

En este sentido, determinó que se trata de preceptos que de forma cierta permiten completar el tipo disciplinario acusado, el cual, por consiguiente, no infringe el principio constitucional de tipicidad, cuya exequibilidad se dispuso entonces declarar en la parte resolutiva de esta Sentencia.

VII.    DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

DECLARAR EXEQUIBLE, por el cargo analizado en esta Sentencia, la expresión “hechos de corrupción” contenida en el numeral 10 del artículo 62 de la Ley 1952 de 2019, “[p]or medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario”.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Presidenta

CARLOS BERNAL PULIDO

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

Impedimento aceptado

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

Con aclaración de voto

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

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Última actualización: 20 de septiembre de 2019