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CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Procuraduría Segunda Distrital / PROCESO DISCIPLINARIO - Entidad competente para dirimirlo
Define la Sala el conflicto negativo de competencias administrativas planteado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca frente a la Procuraduría Segunda Distrital. Con oficio de fecha 4 de agosto de 2006, la Magistrada Carmen Alicia Rengifo Sanguino remitió al Secretario General de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca la queja presentada, con el fin de dar trámite interno a la misma. Posteriormente con oficio No. 78 de fecha 16 de agosto de 2006, la Vicepresidenta de la Sección Segunda del Tribunal envió la queja por competencia a la Procuraduría General de la Nación. Si bien es cierto que la Constitución Política establece una cláusula general de competencia en materia disciplinaria a cargo de la Procuraduría General de la Nación, también lo es que no concentra tal función en cabeza de un organismo único, es así como dicho órgano ejerce su competencia respecto de todo servidor público, independientemente del organismo o rama a que pertenezca, salvo sobre aquellos que tengan fuero especial según la Constitución, caso en el cual el Procurador sólo tiene a su cargo la función de emitir concepto dentro del proceso que adelante la autoridad competente (art. 278.2 C.N.). Así mismo, cabe precisar que el control disciplinario tiene dos expresiones: (i) la potestad disciplinaria interna, que es ejercida por el nominador o por el superior jerárquico del servidor público; (ii) control disciplinario externo que corresponde a Procurador General de la Nación, sus delegados y agentes, en virtud de lo dispuesto por los artículo 118 y 277.6 de la Carta. Ese control disciplinario externo de la Procuraduría para ejercer la función disciplinaria sobre cualquier servidor público tiene el carácter de prevalente o preferente, esto es, permite desplazar al funcionario público interno que éste adelantando la investigación, quien deberá suspenderla en el estado en que se encuentre y pasar el expediente a la Procuraduría. No obstante, si la Procuraduría decide no intervenir en el proceso disciplinario interno que adelanta la entidad a la entidad a la cual presta sus servicios al servidor investigado, corresponderá a ésta tramitar y decidir el respectivo proceso. Por tanto la Sala resuelve: declarar competente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para adelantar la investigación disciplinaria correspondiente.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: LUIS FERNANDO ALVAREZ JARAMILLO
Bogotá D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil siete (2007)
Radicación numero: 11001-03-06-000-2007-00057-00(C)
Actor: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION SEGUNDA
Demandado: PROCURADURIA SEGUNDA DISTRITAL
Define la Sala el conflicto negativo de competencias administrativas planteado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca frente a la Procuraduría Segunda Distrital.
EL CONFLICTO PLANTEADO.
En cumplimiento del Auto dictado el 20 de junio de 2007 por la Presidencia de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se remitió a esta Sala el expediente radicado bajo el número 11001030300020070005700, con el fin de que se dirima el conflicto de competencias presentado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda- y la Procuraduría Segunda Distrital, respecto de la entidad competente para resolver la investigación disciplinaria adelantada contra la señora Susana Gómez Vargas, empleada de ese Tribunal.
ANTECEDENTES
Mediante oficio del 16 de mayo de 2006, la Magistrada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Doctora Gloria Elisa Díaz de Gómez puso en conocimiento de la Presidenta de la Subsección A del Tribunal Contencioso, doctora Carmen Alicia Rengifo Sanguino, la conducta irrespetuosa de la señora Susana Gómez Vargas, escribiente nominado de la secretaría de la Subsección A de la Sección Segunda de esa Corporación, para cuyo efecto anexó el acta levantada en el momento del suceso.
Con oficio de fecha 4 de agosto de 2006, la Magistrada Carmen Alicia Rengifo Sanguino remitió al Secretario General de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca la queja presentada, con el fin de dar trámite interno a la misma.
Posteriormente con oficio No. 78 de fecha 16 de agosto de 2006, la Vicepresidenta de la Sección Segunda del Tribunal envió la queja por competencia a la Procuraduría General de la Nación (fl.15 cuaderno 1), aduciendo:
“Lo anterior teniendo en cuenta la doctrina de la Sección Segunda del Tribunal contenida en la providencia del 16 de mayo de 2005, dentro del expediente No. 2005-00067- queja disciplinaria contra los empleados de la Secretaria General del Tribunal Administrativo de Cundinamarca-, actor: Jairo Reyes Umaña, en la cual se decidió lo siguiente:
'Sin desconocer la Sala el artículo 115 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia como norma especial que autoriza que las corporaciones, funcionarios y empleados de la rama judicial, puedan conocer de los procesos disciplinarios que se tramiten contra los empleados “respecto de los cuales sean sus superiores jerárquicos…” ( por virtud del inciso 2° del artículo 21 del Acuerdo 209 de 1997 la Sala Plena del Tribunal se erige como superior jerárquico de la señora secretaria y demás empleados de la secretaria general), no puede pasar por alto justamente que en asuntos como el que se analiza la estructura organizacional el Tribunal y la inexistencia de un poder jerárquico administrativo que revise en segunda instancia una determinación de naturaleza disciplinaria, impediría que el sujeto disciplinable pudiera agotar, mediante el recurso de alzada, la vía gubernativa y acudir posteriormente a ejercer el control jurisdiccional, tal como lo prevé la norma en cita al prescribir:
'ARTICULO 115. COMPETENCIA DE OTRAS CORPORACIONES, FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS JUDICIALES. Corresponde a las Corporaciones, funcionarios y empleados pertenecientes a la Rama Judicial, conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados respecto de los cuales sean sus superiores jerárquicos, sin perjuicio de la atribución que la Constitución Política confiere al Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder disciplinario, conforme al procedimiento que se establezca en leyes especiales.
“En el evento en que la Procuraduría General de la Nación ejerza este poder sobre un empleado en un caso concreto desplaza al superior jerárquico.
“Las decisiones que se adopten podrán ser impugnadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, previo agotamiento de la vía gubernativa, en cuyo evento los respectivos recursos se tramitarán conforme con el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo.”
'Así pues, atendiendo que las normas del actual régimen disciplinario deben interpretarse de la forma que más favorezca la instrumentación de la doble instancia, amén de asegurar el acceso a las acciones judiciales en caso de la imposición de una sanción, esta Sala es del parecer que el conocimiento de este asunto recae en la Procuraduría General de la Nación, organismo al que se dispondrá el envío del diligenciamiento'.” (fl. 6-10 cuaderno 1)
La Procuraduría Segunda Distrital no asume el conocimiento del asunto y en consecuencia remite la actuación al Tribunal Administrativo de Cundinamarca por considerarlo competente al tenor del artículo 115 de la ley 270 de 1996.
ACTUACION PROCESAL
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado recibió el expediente el 22 de junio de 2.007 y por Secretaría se procedió a la fijación en lista por el término de tres días con el fin de que las partes y las personas que tuvieren interés en el asunto presentaran sus alegatos, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 33 del C.C.A.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca guardó silencio, en tanto que la Procuraduría Segunda Distrital en escrito de fecha 27 de junio del año en curso, sostuvo:
“(…)
Para dirimir este conflicto proceden las siguientes consideraciones:
El artículo 76 literal e) del Decreto Ley 262 de 2000 establece que las Procuradurías Regionales tienen, dentro de su circunscripción territorial la función de conocer en primera instancia de los procesos disciplinarios que se adelanten contra “empleados de las jurisdicciones ordinarias.
(…)
Por ser la Procuraduría General de la Nación la titular del ejercicio preferente del poder disciplinario, podrá avocar el conocimiento de las diligencias si lo considera procedente.
De acuerdo con lo anterior, no es procedente el conflicto de competencia negativo, propuesto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca sección segunda, toda vez que como se estableció anteriormente, el conflicto de competencia se daría al interior de la Procuraduría General de la Nación, de acuerdo con la norma que lo regula y en este caso la Procuraduría Segunda Distrital en ejercicio del poder preferente, le asignó competencia al superior inmediato de la investigada para que continúe con la investigación disciplinaria radicada bajo el No. 143-147142-07 ordenada mediante auto de fecha 03 de mayo de 2007.
(…)
En el asunto bajo exámen se le asignó la competencia para continuar con la investigación al superior inmediato de la investigada y por consiguiente no puede proponerse conflicto de competencia a la Procuraduría General de la Nación- Procuraduría Segunda Distrital-, con una entidad jurisdiccional, en este caso el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ya que se trata de entes de naturaleza diferentes y el conflicto de competencia se promovería al interior de cada entidad, según el caso que se ventile.
En consecuencia, se concluye que quien debe avocar el conocimiento de la conducta vulneratoria del derecho disciplinario desplegada por la señora SUSANA GOMEZ VARGAS, es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, tal como se expresó en el auto remisorio de la Investigación disciplinaria calendado el 03 de mayo de 2007”. (Sic)
COMPETENCIA.
La ley 734 de 2002, Código Disciplinario Unico, en relación con los conflictos de competencia que en materia disciplinaria se susciten, dispone:
“Artículo 82. Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia.
Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto, en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que este dirima el conflicto. El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes.
El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente.” (Negrillas de la Sala).
La norma especial transcrita no es aplicable al presente conflicto porque el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca y la Procuraduría Segunda distrital, carecen de superior común inmediato, en consecuencia, se debe acudir a las disposiciones que regulan la definición de competencias administrativas.
Ahora bien, la administración de justicia es una función pública nacional que, por la necesidad de hacer presencia en todo el territorio, se ejerce de manera desconcentrada, lo cual no impide que dada la naturaleza y especialidad de la misma, la Rama Judicial cumpla, en algunas ocasiones, funciones administrativas que permitan el normal desarrollo de los dependencias que la integran, como lo es el ejercicio de la potestad disciplinaria sobre sus empleados. De igual forma, la Procuraduría General de la Nación, es un órgano de control de carácter nacional que tiene a su cargo, entre otras, la función de ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas inclusive los de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley.
Al respecto, cabe señalar que los fallos disciplinarios son decisiones administrativas que pueden ser impugnados ante la jurisdicción contenciosa administrativa, salvo las providencias dictadas por las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura en ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria, dentro del alcance fijado por el artículo 111 del Estatuto Orgánico de la Administración de Justicia, pues en este caso se trata de actos jurisdiccionales no susceptibles de acción ante dicha jurisdicción y que adquieren fuerza de cosa juzgada cuando son decisiones de mérito.
En este orden de ideas, y teniendo en cuenta lo dispuesto por el artículo 33 del Código Contencioso Administrativo –adicionado por el artículo 4o. de la ley 954 de 2005- la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es competente para asumir el conocimiento del presente asunto por cuanto se trata de definir un conflicto de competencias administrativas entre organismos del orden nacional.
CONSIDERACIONES
El derecho disciplinario, al pretender garantizar el adecuado cumplimiento de los fines y cometidos del Estado, hace relación a la potestad sancionadora que se le reconoce a la administración frente a los servidores públicos cuando éstos se apartan del cumplimiento de las obligaciones derivadas de la función que desempeñan o del servicio que prestan.
Si bien es cierto que la Constitución Política establece una cláusula general de competencia en materia disciplinaria a cargo de la Procuraduría General de la Nación, también lo es que no concentra tal función en cabeza de un organismo único, es así como dicho órgano ejerce su competencia respecto de todo servidor público, independientemente del organismo o rama a que pertenezca, salvo sobre aquellos que tengan fuero especial según la Constitución, caso en el cual el Procurador sólo tiene a su cargo la función de emitir concepto dentro del proceso que adelante la autoridad competente (art. 278.2 C.N.).
Así mismo, cabe precisar que el control disciplinario tiene dos expresiones: (i) la potestad disciplinaria interna, que es ejercida por el nominador o por el superior jerárquico del servidor público; (ii) control disciplinario externo que corresponde a Procurador General de la Nación, sus delegados y agentes, en virtud de lo dispuesto por los artículo 118 y 277.6 de la Carta.
Ese control disciplinario externo de la Procuraduría para ejercer la función disciplinaria sobre cualquier servidor público tiene el carácter de prevalente o preferente, esto es, permite desplazar al funcionario público interno que éste adelantando la investigación, quien deberá suspenderla en el estado en que se encuentre y pasar el expediente a la Procuraduría. No obstante, si la Procuraduría decide no intervenir en el proceso disciplinario interno que adelanta la entidad a la entidad a la cual presta sus servicios al servidor investigado, corresponderá a ésta tramitar y decidir el respectivo proceso.
Por ello el Código Disciplinario Unico, Ley 734 de 2002, en artículo 67 establece, en términos generales, el titular de la acción disciplinaria, así:
“Art. 67. Ejercicio de la acción disciplinaria. La acción disciplinaria se ejerce por la Procuraduría General de la Nación; los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura; la Superintendencia de Notariado y Registro; los personeros distritales y municipales; las oficinas de control disciplinario interno establecidas en todas las ramas, órganos y entidades del Estado; y los nominadores y superiores jerárquicos inmediatos, en los casos a los cuales se refiere la presente ley.”
En tanto que la ley Estatutaria de la Administración de Justicia, ley 270 de 1996, en su artículo 115 señala la competencia para conocer de los procesos disciplinarios que se adelanten contra los empleados de la Rama Judicial en los siguientes términos:
“Art. 115. Competencia de otras Corporaciones, funcionarios y empleados judiciales. Corresponde a las Corporaciones, funcionarios y empleados pertenecientes a la Rama Judicial, conocer de los procesos disciplinarios contra los empleados respecto de los cuales sean sus superiores jerárquicos, sin perjuicio de la atribución que la Constitución Política confiere al Procurador General de la Nación de ejercer preferentemente el poder disciplinario, conforme al procedimiento que se establezca en leyes especiales.
En el evento en que la Procuraduría General de la Nación ejerza este poder sobre un empleado en un caso concreto desplaza al superior jerárquico.
(…)”.
Del contenido de las normas transcritas se infiere que los empleados de la rama judicial deben ser investigados disciplinariamente por sus nominadores o superiores jerárquicos, así lo manifestó la Corte Constitucional en sentencia C-417 de 1993, en la cual dijo:
“ (…)
En síntesis, las normas anteriores, interpretadas armónicamente, deben ser entendidas en el sentido de que, no siendo admisible que a una misma persona la puedan investigar y sancionar disciplinariamente dos organismos distintos, salvo expreso mandato de la Constitución, los funcionarios de la Rama Judicial -esto es aquellos que tienen a su cargo la función de administrar justicia (jueces y magistrados, con excepción de los que gozan de fuero constitucional)- pueden ser investigados y sancionados disciplinariamente por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, a menos que se produzca el indicado desplazamiento hacia el control externo de la Procuraduría. Los empleados de la Rama Judicial -es decir aquellos servidores que no administran justicia- están sujetos al juicio de sus superiores jerárquicos, sin detrimento de la competencia preferente de la Procuraduría General de la Nación.
(…)”.
Ahora bien, en el evento de que la estructura organizacional de la entidad no
Permita garantizar la segunda instancia, como sucede en Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el Código Disciplinario prevé que ésta la asumirá la Procuraduría General de la Nación de acuerdo a sus competencias. Al respecto señala el artículo 76:
“Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.
Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación de acuerdo a sus competencias.
En aquellas entidades u organismos donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel, con las competencias y para los fines anotados.
En todo caso, la segunda instancia será de competencia del nominador, salvo disposición legal en contrario. En aquellas entidades donde no sea posible organizar la segunda instancia, será competente para ello el funcionario de la Procuraduría a quien le corresponda investigar al servidor público de primera instancia.
Parágrafo 1°. La Oficina de Control Interno Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación conocerá y fallará las investigaciones que se adelanten contra los empleados judiciales de la entidad. La segunda instancia será de competencia del señor Fiscal General de la Nación.
Parágrafo 2°. Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. Parágrafo 3°. Donde no se hayan implementado oficinas de control interno disciplinario, el competente será el superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquél.”
En este orden de ideas, la Sala concluye que el competente para conocer del proceso disciplinario en contra de la señora Susana Gómez Vargas en su condición de escribiente nominado de la Secretaria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, subsección “A”, es su superior jerárquico, es decir, los Magistrados que integran la Sección Segunda de dicha Corporación, al tenor de lo previsto en el artículo 115 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. En consecuencia se ordenará remitir el expediente a la Sección Segunda del referido Tribunal para lo de su cargo.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,
RESUELVE:
PRIMERO: DECLARASE competente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para adelantar la investigación disciplinaria contra la señora Susana Gómez Vargas.
SEGUNDO: REMITASE la actuación a la Presidencia de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca , para lo de su cargo.
TERCERO: COMUNIQUESE el contenido de este proveído a al Procuraduría Segunda Distrital .
NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.
ENRIQUE JOSE ARBOLEDA PERDOMO GUSTAVO E. APONTE SANTOS
Presidente de la Sala
LUIS FERNANDO ALVAREZ J.
LIDA YANNETTE MANRIQUE
Secretaria de la Sala
"Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación"
Última actualización: 5 de octubre de 2020