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CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, y la Procuraduría General de la Nación, Procuraduría Regional de Quindío / POTESTAD DISCIPLINARIA DE LA ADMINISTRACIÓN – Justificación. Niveles / PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN – Competencia en materia de derechos humanos
La potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores públicos está justificada en la necesidad de garantizar que en el ejercicio de sus funciones den cumplimiento a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, los cuales guían la función administrativa. (...) De acuerdo con los artículos 1 y 2 de la Ley 734 de 2002, el control disciplinario se ejerce en un nivel interno y otro externo: (i) el primero está a cargo de las oficinas de Control Disciplinario Interno de las entidades y organismos del Estado, y (ii) el segundo está en cabeza de la Procuraduría General de la Nación, en virtud de la cláusula general de competencia y el poder preferente asignados por la Constitución Política. (...) Los numerales 2 y 3 del artículo 25 del Decreto 262 de 2000, disponen que las procuradurías delegadas con funciones disciplinarias conocerán en primera instancia de los procesos adelantados por las graves y gravísimas violaciones de los Derechos Humanos consagrados en la Constitución Política, en los tratados internacionales ratificados por Colombia y por infracciones graves al Derecho Internacional Humanitario, definidas en los mismos instrumentos. Por su parte, el artículo 7°, numeral 8 del Decreto 262 de 2000, le confirió al Procurador General de la Nación la facultad de distribuir las funciones y competencias atribuidas en la Constitución y la ley a la Procuraduría General de la Nación, entre las distintas dependencias y servidores de la entidad, atendiendo, entre otros criterios, el de especialidad, el de jerarquía y las calidades de las personas investigadas.(...) La Resolución 017 del 4 de marzo de 2000, mediante la cual se asignó a la Procuraduría Delegada Disciplinaria para la Defensa de los Derechos Humanos la competencia para aplicar los tratados internacionales ratificados por Colombia por infracciones graves al Derecho Internacional Humanitario, y por ende, la competencia para adelantar la acción disciplinaria por las conductas señaladas en los numerales 2 y 3 del artículo 25 del Decreto 262 de 2000. Posteriormente, el Procurador General de la Nación expidió la Resolución 456 del 4 de noviembre de 2008 que derogó la Resolución 017 de 2000, para determinar la categorización de faltas graves y faltas gravísimas en derechos humanos y de esta manera definir la dependencia competente para conocer del asunto. En consecuencia, son de competencia de la Procuraduría Delegada Disciplinaria para la Defensa de los Derechos Humanos, las faltas contempladas en los numerales 5 al 11 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002. (...) Respecto a lo que debe considerarse como grave violación al derecho internacional humanitario, según lo estipulado en el numeral 7 del artículo 48 del Código Único Disciplinario, la Procuraduría desarrolló el tema en el parágrafo 1º del artículo primero de la Resolución 456 de 2008. (...) Los antecedentes que obran en el expediente dan cuenta del inicio de una indagación preliminar por parte del Grupo de Control Disciplinario del INPEC en contra de una funcionaria, a raíz de la queja que interpusiera una ciudadana por una visita al centro penitenciario de Calarcá.(...) Una vez asumida la competencia, el Grupo de Control Disciplinario del INPEC, alegó que la presunta falta revestía de gravedad y se constituía en una violación a los derechos humanos, razón por la cual rechazó la competencia y envió las diligencias a la Procuraduría General de la Nación. (...) La Ley 734 de 2002 y en forma específica la Resolución 456 de 2008 de la Procuraduría General de la Nación, establecen los criterios que definen la competencia disciplinaria en materia de violación de derechos humanos, y para ello toma en cuenta la naturaleza del hecho y su gravedad. En ese mismo orden de ideas, el presunto incumplimiento del protocolo de requisas para el ingreso de visitantes a los centros penitenciarios no está catalogado como falta gravísima por parte de la norma disciplinaria. (...) Para la Sala la competencia para adelantar el proceso disciplinario corresponde a la oficina disciplinaria del INPEC, por cuanto el presunto incumplimiento del protocolo no se estableció como falta gravísima por las normas citadas
FUENTE FORMAL: LEY 134 DE 2002 / DECRETO 262 DE 2000
INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO, INPEC – Competencia disciplinaria. Oficina de Control Interno
El artículo 14 del Decreto 4151 de 2011 estableció que la Oficina de Control Interno Disciplinario del INPEC tiene la función de "conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios en contra de los servidores públicos del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC de acuerdo con las normas y procedimientos vigentes en materia disciplinaria". Por su parte, la Resolución No. 002122 de 2012 estableció tres grupos de trabajo para el cumplimiento de las funciones de la Oficina de Control Interno Disciplinario: a) Grupo de Investigaciones Disciplinarias b) Grupo de Prevención c) Grupo de Secretaría Común. Por lo tanto, el INPEC cuenta con una Oficina de Control Interno Disciplinario de la cual hace parte el Grupo de Investigaciones Disciplinarias para adelantar los respectivos procesos
FUENTE FORMAL: DECRETO 4151 DE 2011
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 11001-03-06-000-2017-00155-00(C)
Actor: INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.
ANTECEDENTES
El 6 de diciembre de 2015, la señora JJCQ visitó a su cónyuge en el establecimiento penitenciario de mediana seguridad y carcelario de Calarcá, Quindío. En el momento de la requisa protocolaria, la señora JJCQ fue presuntamente irrespetada por una dragoneante del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, lo que motivó una queja en contra de la funcionaria por parte de la visitante (folio 1 y ss).
El 14 de abril de 2016, el Grupo de Control Interno Disciplinario Regional Viejo Caldas del INPEC, mediante Auto No. 273, resolvió asumir el proceso por competencia, e iniciar indagación preliminar contra la funcionaria por presunta requisa irregular a la visitante (folio 28 y ss).
El 9 de junio de 2016, la Coordinadora del Grupo Regional de Control Interno Disciplinario Regional Viejo Caldas del INPEC, mediante Auto No. 387, determinó remitir por competencia las diligencias a la Procuraduría Regional de Quindío, por considerar que se trataba de un caso de gravísimas violaciones a los derechos humanos (folio 68 y ss).
El 10 de agosto de 2016, la Procuraduría Regional de Quindío devolvió el expediente al Grupo Regional de Control Interno Disciplinario Regional Viejo Caldas del INPEC, dado que no se acreditó que la presunta víctima de la requisa ostentara la condición de persona protegida, por lo cual es el Grupo Disciplinario del INPEC el que debe determinar si los protocolos frente a la requisa estuvieron o no ajustados a la normatividad vigente. La Procuraduría Regional de Quindío le solicitó al Grupo Regional de Control Interno Disciplinario que propusiera el conflicto negativo de competencia ante la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios (folio 75).
El 20 de septiembre de 2016, el Grupo Regional de Control Interno Disciplinario Regional Viejo Caldas del INPEC, mediante Auto No. 683, resolvió promover el conflicto negativo de competencias ante la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios (folio 77).
El 29 de diciembre de 2016, la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios resolvió remitir las diligencias por competencia al Grupo Regional de Control Interno Disciplinario Regional Viejo Caldas del INPEC, porque consideró que ni la Ley 734 de 2002, ni el Decreto 262 de 2000, ni los reglamentos internos de la Procuraduría General le otorgan competencia para dirimir el conflicto. En consecuencia, ordenó remitirlo a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado (folio 84 y ss).
El 16 de agosto de 2017, el Grupo Regional de Control Interno Disciplinario del INPEC, mediante Auto No. 358, resolvió promover el conflicto negativo de competencias ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado (folio 91 y ss).
II. ACTUACIÓN PROCESAL
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, para que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 101).
Asimismo, los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado en el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 (folio 102 y ss).
Consta que se informó sobre el presente conflicto al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, a la Procuraduría General de la Nación, a la señora JJCQ y a la funcionaria indagada del INPEC, para que presentaran sus argumentos o consideraciones, de estimarlo pertinente (folios 102 y 103).
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES
Según informe Secretarial de la Sala de Consulta y Servicio Civil, las partes allegaron sus alegatos, los cuales se exponen a continuación.
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario. Regional Viejo Caldas
"Con base a la información reseñada se encontró mérito suficiente para dar apertura de indagación preliminar, mediante Auto 273 del 14 de abril de 2016, y en dicho estadio y producto de la actividad probatoria, se avizoró la incursión en una presunta violación de los derechos humanos de la visitante, atendiendo a que al parecer fue violentada en su dignidad, como consecuencia de la requisa irregular agotada por la Dragoneante quien supuestamente le hizo retirar el pañal que esta llevaba, pues posee condición de discapacidad.
Ante esta situación, se considera que este Despacho carece de competencia para continuar con la actuación disciplinaria en este caso, habida cuenta de que la misma está asignada a la Procuraduría General de la Nación, cuando se trata de casos de graves y gravísimas violaciones a los Derechos Humanos, tal y como ha sido reconocido ya en múltiples providencias emitidas por la Procuraduría Delegada Disciplinaria para la Defensa de los Derechos Humanos, de acuerdo a lo contemplado en el Decreto 262 del 2000, y en la Resolución 017 del 04 de marzo de 2000.
(...)
Entonces, considerando que este Grupo Regional de Control Interno Disciplinario, ya adelantó la etapa de indagación preliminar, incorporando y practicando las pruebas que fueron ordenadas legal y oportunamente, logrando identificar e individualizar al presunto autor de la falta, y verificando la relevancia disciplinaria de la conducta denunciada, y como quiera que la Procuraduría Regional de Quindío no tuvo a bien avocar conocimiento del presente asunto, proponiendo el conflicto de competencias negativo, (SIC) y lo pertinente fue remitir la actuación ante su despacho, solicito que la misma sea resuelta como fue propuesto en la solicitud impetrada." (folio 106 y ss).
Procuraduría General de la Nación. Procuraduría Regional de Quindío
"(...) solo queda para esta Procuraduría Regional remitirse y confirmar los argumentos expuestos para su devolución a la Oficina de Control Interno Disciplinario del INPEC Regional Pereira, en el respectivo auto que así lo ordenaba, que obra dentro de las diligencias y que a la letra decía:
"analizado el caso de la referencia, encuentra esta regional que mediante Resolución 456 del 4 de noviembre de 2008, emanada del despacho del señor Procurador General de la Nación establece con claridad las situaciones que configuran posible violación a derechos humanos o derecho internacional humanitario, norma que analizada en conjunto con la circular 006 de 2013 la cual adiciona la circular 038 del 9 de diciembre de 2011, no encuadra dentro de los supuestos allí analizados referente a eventuales conductas que atenten contra los derechos de los internos, y en el caso de los visitantes no se acredita que la presunta víctima ostente la condición de persona protegida, por lo cual será el juez natural disciplinario de la entidad quien determine si los protocolos frente a la requisa fueron o no los ajustados a la normatividad vigente por ellos aplicada." (folio 109).
IV. CONSIDERACIONES
Competencia
Competencia de la Sala
Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan por el artículo 82 del Código Disciplinario Único, así:
"Artículo 82. Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia.
Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto. El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes.
El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente".
En el presente asunto no cabe aplicar esta disposición debido a que las dos partes en conflicto, el Grupo de Control Interno Disciplinario del Instituto Nacional Penitenciario, Regional Caldas, y la Procuraduría General, Regional Quindío, no tienen un superior común en materia disciplinaria.
Ante la imposibilidad de aplicar en este caso el artículo 82 de la Ley 734 de 2002, le corresponde al Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, ejercer su función general de resolver los conflictos de competencias administrativas que se presenten entre dos o más autoridades, entidades u organismos del Estado, en los términos previstos en los artículos 39 y 112, numeral 10 del CPACA. La primera de las normas citadas dispone:
"Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado."
En el mismo sentido, el artículo 112 de este código determina que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente:
"...10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo."
Como se evidencia en los antecedentes, el presente conflicto de competencias se ha planteado entre dos autoridades del orden nacional, como son la Procuraduría General de la Nación y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Grupo de Control Interno Disciplinario.
Igualmente, el asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un punto particular y concreto, consistente en determinar cuál es la autoridad competente para conocer de la queja disciplinaria en contra de una funcionaria del INPEC, quien presuntamente incumplió los protocolos de requisas.
Se concluye, por lo tanto, que la Sala es competente para dirimir el conflicto.
b. Términos legales
Según el procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 CPACA, para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de competencias que pudieren ocurrir entre autoridades administrativas, obedece a la necesidad de definir en toda actuación administrativa la cuestión preliminar de la competencia.
Puesto que la Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (artículo 6º), y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, hasta tanto no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no corren los términos previstos en las leyes para que decidan los correspondientes asuntos administrativos.
De ahí que, conforme al artículo 39 del CPACA, "mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 [sobre derecho de petición] se suspenderán"[1]. El artículo 21 ibídem (sustituido por el artículo 1° de la Ley 1755 de 2015), relativo al funcionario sin competencia, dispone que "[s]i la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito. Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente." Igualmente, cuando se tramiten impedimentos o recusaciones, circunstancia que deja en suspenso la competencia del funcionario concernido, el artículo 12 del CPACA establece que "[l]a actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida".
Debido a estas razones de orden constitucional y legal, mientras la Sala de Consulta y Servicio Civil dirime la cuestión de la competencia no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
Con fundamento en las consideraciones precedentes, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que la presente decisión sea comunicada.
Aclaración previa
El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia.
Las eventuales alusiones que se haga a aspectos normativos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo.
Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente.
Problema jurídico
En el presente asunto corresponde a la Sala definir cuál es la autoridad competente para conocer de la queja disciplinaria interpuesta por parte de la señora JJCQ, en contra de una dragoneante del INPEC por el presunto incumplimiento del protocolo de requisas en el momento de efectuar una visita al Centro Penitenciario y Carcelario de Calarcá, Quindío.
El Grupo Interno Disciplinario del INPEC afirma no tener competencia para conocer del proceso disciplinario, en razón a la gravedad de los hechos, pues en su concepto se trata de una violación a los derechos humanos de la señora JJCQ.
Por su parte, la Procuraduría General de la Nación manifiesta no ser competente para conocer del proceso disciplinario en contra de la funcionaria del INPEC porque la visitante no es una persona protegida y la presunta falta no puede ser calificada como grave violación de los derechos humanos.
Para resolver el presente conflicto, la Sala se referirá a: (i) la potestad disciplinaria de la administración y las autoridades competentes para ejercerla, de conformidad con lo establecido en el Código Disciplinario Único; (ii) las conductas consideradas como grave violación de los derechos humanos; (iii) el régimen interno de competencias de la Procuraduría General de la Nación en materia de derechos humanos; (iv) la competencia disciplinaria del INPEC y por último (v) el caso concreto.
Análisis del conflicto planteado
La potestad disciplinaria de la administración y las autoridades competentes para ejercerla
La potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores públicos está justificada en la necesidad de garantizar que en el ejercicio de sus funciones den cumplimiento a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, los cuales guían la función administrativa[2].
En ese contexto, el control disciplinario es un presupuesto que garantiza el buen nombre y la eficiencia de la administración pública[3], y el ejercicio de la función pública en beneficio de la comunidad y como protección de los derechos y libertades de los asociados.
De acuerdo con los artículos 1 y 2 de la Ley 734 de 2002, el control disciplinario se ejerce en un nivel interno y otro externo:
el primero está a cargo de las oficinas de Control Disciplinario Interno de las entidades y organismos del Estado, y
el segundo está en cabeza de la Procuraduría General de la Nación, en virtud de la cláusula general de competencia y el poder preferente asignados por la Constitución Política.
La creación de la oficina o unidad de Control Disciplinario Interno está ordenada en el artículo 76 de la Ley 734 de 2002, con la función de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores públicos del respectivo organismo o entidad, con los requisitos de ser "del más alto nivel" y conformada por servidores públicos que pertenezcan, como mínimo, al nivel profesional de la administración:
"Artículo 76. Control Disciplinario Interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación de acuerdo a sus competencias.
En aquellas entidades u organismos donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel, con las competencias y para los fines anotados.
En todo caso, la segunda instancia será de competencia del nominador, salvo disposición legal en contrario. En aquellas entidades donde no sea posible organizar la segunda instancia, será competente para ello el funcionario de la Procuraduría a quien le corresponda investigar al servidor público de primera instancia.
PAR. 1º–La oficina de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación conocerá y fallará las investigaciones que se adelanten contra los empleados judiciales de la entidad. La segunda instancia será de competencia del señor Fiscal General de la Nación.
PAR. 2º–Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración.
PAR. 3º–Donde no se hayan implementado oficinas de Control Disciplinario Interno, el competente será el superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquél".
En cuanto al poder disciplinario que radica en la Procuraduría General de la Nación, en virtud de la cláusula general de competencia y del poder preferente que se le ha otorgado, cabe señalar, como lo ha hecho la Sala,[5] siguiendo la jurisprudencia constitucional, que tales atribuciones tienen su fundamento principal en lo dispuesto por el inciso 6º del artículo 277 de la Constitución Política de 1991, norma sobre la cual dijo la Corte:
"Esta norma estipula, entonces, una cláusula general de competencia en cabeza de la Procuraduría General de la Nación para adelantar investigaciones disciplinarias con el propósito de ejercer la vigilancia superior que al Jefe del Ministerio Público se encomienda y, en últimas, para que él pueda cumplir el cometido básico de velar por el imperio y la efectividad del orden jurídico en todo el territorio de la República".
Lo anterior debe estudiarse en armonía con el artículo 3 de la Ley 734 de 2002, que establece el poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación, a partir del cual dicha entidad puede iniciar o continuar una actuación disciplinaria en contra de cualquier servidor público, con algunas excepciones (como sucede con los funcionarios que gozan de fuero constitucional) cualquiera que sea su vinculación o jerarquía, cuando lo considere conveniente o necesario para garantizar la efectividad de los principios y fines que deben observarse en el ejercicio de la función pública, de acuerdo con la Constitución, la ley y los tratados internacionales.
Por su parte, la estructura orgánica de la Procuraduría General de la Nación, contenida en el Decreto Ley 262 de 2000[7], contempla las Procuradurías Delegadas, respecto de las cuales el artículo 23 del citado decreto ley dispone:
"ARTÍCULO 23. Funciones. Las procuradurías delegadas ejercerán funciones preventivas y de control de gestión, disciplinarias, de protección y defensa de los derechos humanos y de intervención ante las autoridades administrativas y judiciales, de conformidad con la Constitución Política, las leyes y lo dispuesto en este título, cuando lo determine el Procurador General en virtud de las facultades contenidas en el artículo 7 de este decreto.
Además de las funciones señaladas en el inciso anterior los procuradores delegados o sus respectivas dependencias, cumplirán funciones de asesoría y apoyo al Procurador General cuando éste lo determine.
Parágrafo. Los procuradores delegados dependen directamente del Procurador General." (Subrayas de la Sala).
Las conductas consideradas como grave violación de los derechos humanos
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado[8] que sobre los Estados recae la obligación de prevenir los atentados contra los derechos humanos internacionalmente protegidos, lo cual implica la determinación de medidas concretas dirigidas a prevenir su vulneración. Asimismo, la Corte indicó que los Estados tienen un deber de indagación respecto de tales violaciones; si se incumple dicho deber, se origina una situación de tolerancia a la impunidad, lo cual trae como consecuencia el incumplimiento de las obligaciones internacionales del Estado en materia de justicia, y por ende su responsabilidad. Puntualmente la Corte señaló:
"4.5.3. Al derecho de las víctimas a la protección judicial de los derechos humanos, mediante el ejercicio de un "recurso sencillo y eficaz", en los términos de los artículos 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, corresponde el correlativo deber estatal de juzgar y sancionar las violaciones de tales derechos. Este deber puede ser llamado obligación de procesamiento y sanción judicial de los responsables de atentados en contra de los derechos humanos internacionalmente protegidos.
4.5.5. El deber estatal de investigar, procesar y sancionar judicialmente a los autores de graves atropellos contra el Derecho Internacional de los Derechos Humanos no queda cumplido por el sólo hecho de adelantar el proceso respectivo, sino que exige que este se surta en un "plazo razonable". De otra manera no se satisface el derecho de la víctima o sus familiares a saber la verdad de lo sucedido y a que se sancione a los eventuales responsables.
(...)
4.5.7. La obligación estatal de iniciar ex officio las investigaciones en caso de graves atropellos en contra de los derechos humanos indica que la búsqueda efectiva de la verdad corresponde al Estado, y no depende de la iniciativa procesal de la víctima o de sus familiares, o de su aportación de elementos probatorios."
En este aspecto, se destaca la importancia que para la Sala Constitucional tienen los pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos[9] sobre los cuales la Corte Constitucional ha desarrollado una sólida línea interpretativa de los derechos de las víctimas, a partir de los postulados del Estado Social de Derecho, consagrados en la Constitución de 1991, especialmente con fundamento en los artículos 1, 2, 15, 21, 93, 229 y 250.
Dentro del mencionado desarrollo jurisprudencial, la Corte Constitucional determinó aquellas situaciones que pueden ser consideradas como grave violación a los derechos humanos, esto es: la población desplazada por la violencia, el confinamiento, homicidios, amenazas, usurpación y abandono forzado de tierras, entre otras, todas ejercidas contra la población civil.[10]
Del régimen interno de competencias de la Procuraduría General de la Nación en materia de derechos humanos
Los numerales 2 y 3 del artículo 25 del Decreto 262 de 2000, disponen que las procuradurías delegadas con funciones disciplinarias conocerán en primera instancia de los procesos adelantados por las graves y gravísimas violaciones de los Derechos Humanos consagrados en la Constitución Política, en los tratados internacionales ratificados por Colombia y por infracciones graves al Derecho Internacional Humanitario, definidas en los mismos instrumentos.
Por su parte, el artículo 7°, numeral 8 del Decreto 262 de 2000, le confirió al Procurador General de la Nación la facultad de distribuir las funciones y competencias atribuidas en la Constitución y la ley a la Procuraduría General de la Nación, entre las distintas dependencias y servidores de la entidad, atendiendo, entre otros criterios, el de especialidad, el de jerarquía y las calidades de las personas investigadas.
Para el efecto, se expidió la Resolución 017 del 4 de marzo de 2000, mediante la cual se asignó a la Procuraduría Delegada Disciplinaria para la Defensa de los Derechos Humanos la competencia para aplicar los tratados internacionales ratificados por Colombia por infracciones graves al Derecho Internacional Humanitario, y por ende, la competencia para adelantar la acción disciplinaria por las conductas señaladas en los numerales 2 y 3 del artículo 25 del Decreto 262 de 2000.
Posteriormente, el Procurador General de la Nación expidió la Resolución 456 del 4 de noviembre de 2008[11] que derogó la Resolución 017 de 2000, para determinar la categorización de faltas graves y faltas gravísimas en derechos humanos y de esta manera definir la dependencia competente para conocer del asunto. En consecuencia, son de competencia de la Procuraduría Delegada Disciplinaria para la Defensa de los Derechos Humanos, las faltas contempladas en los numerales 5 al 11 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002:
"Art, 48. Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes:
5. Realizar cualquiera de los actos mencionados a continuación con la intención de destruir, total o parcialmente, a un grupo nacional, étnico, racial, religioso, político o social:
Lesión a la integridad física o mental de los miembros del grupo;
Sometimiento intencional del grupo a condiciones de existencia que hayan de acarrear su destrucción física, total o parcial;
Medidas destinadas a impedir los nacimientos en el seno del grupo;
Traslado por la fuerza de miembros del grupo a otro.
Ocasionar, con el propósito de destruir total o parcialmente un grupo nacional, étnico, racial, religioso, político o colectividad con identidad propia fundada en motivos políticos, por razón de su pertenencia al mismo, la muerte de uno o varios de sus miembros.
7. Incurrir en graves violaciones al derecho internacional humanitario.
8. Someter a una o varias personas a privación de la libertad, cualquiera que sea la forma, seguida de su ocultamiento y de la negativa a reconocer dicha privación o de dar información sobre su paradero, sustrayéndola del amparo de la ley.
9. Infligir a una persona dolores o sufrimientos físicos o psíquicos con el fin de obtener de ella o de un tercero información o confesión, de castigarla por un acto por ella cometido o que se sospeche que ha cometido o de intimidarla o coaccionarla por cualquier razón que comporte algún tipo de discriminación.
10. Ocasionar, mediante violencia u otros actos coactivos dirigidos contra un sector de la población que uno o varios de sus miembros cambie el lugar de su residencia.
11. Ocasionar la muerte en forma deliberada, por causa de sus opiniones o actividades políticas, creencias religiosas, raza, sexo, color o idioma."
Respecto a lo que debe considerarse como grave violación al derecho internacional humanitario, según lo estipulado en el numeral 7 del artículo 48 del Código Único Disciplinario, la Procuraduría desarrolló el tema en el parágrafo 1º del artículo primero de la Resolución 456 de 2008:
"Parágrafo 1°. En relación con el numeral 7 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, las siguientes conductas son de competencia de la Procuraduría Delegada Disciplinaria para la Defensa de los Derechos Humanos:
1.1. Homicidio en persona protegida.
1.2. Lesiones en persona protegida.
1.3. Tortura en persona protegida.
1.4. Acceso carnal violento en persona protegida.
1.5. Actos sexuales abusivos en persona protegida.
1.6. Prostitución forzada o esclavitud sexual.
1.7. Tratos crueles, inhumanos y degradantes y experimentos biológicos en persona protegida.
1.8. Deportación, expulsión, traslado o desplazamiento forzado de población civil.
1.9. Omisión de medidas de protección a la población civil."
Las demás infracciones al Derecho Internacional Humanitario serán de competencia de las dependencias de la Procuraduría General de la Nación con funciones disciplinarias en la materia, de conformidad con las competencias establecidas en el Decreto 262 de 2000.
Parágrafo 2°. La falta del numeral 10 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, será de competencia de la Procuraduría Delegada Disciplinaria para la Defensa de los Derechos Humanos cuando el factor generador de los actos de violencia u otros actos coactivos contra un sector de la población para que uno o varios de sus miembros cambie el lugar de su residencia sean ejercidos de manera activa u omisiva por el sujeto disciplinable. En los demás casos, la competencia se regirá según el Decreto 262 de 2000."
d. Competencia disciplinaria del INPEC
El artículo 14 del Decreto 4151 de 2011[12] estableció que la Oficina de Control Interno Disciplinario del INPEC tiene la función de "conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios en contra de los servidores públicos del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC de acuerdo con las normas y procedimientos vigentes en materia disciplinaria".
Por su parte, la Resolución No. 002122 de 2012[13] estableció tres grupos de trabajo para el cumplimiento de las funciones de la Oficina de Control Interno Disciplinario:
a) Grupo de Investigaciones Disciplinarias
b) Grupo de Prevención
c) Grupo de Secretaría Común
Por lo tanto, el INPEC cuenta con una Oficina de Control Interno Disciplinario de la cual hace parte el Grupo de Investigaciones Disciplinarias para adelantar los respectivos procesos.
5. Caso concreto
De los hechos citados, se encuentra acreditado:
- Los antecedentes que obran en el expediente dan cuenta del inicio de una indagación preliminar por parte del Grupo de Control Disciplinario del INPEC en contra de una funcionaria, a raíz de la queja que interpusiera una ciudadana por una visita al centro penitenciario de Calarcá.
- Una vez asumida la competencia, el Grupo de Control Disciplinario del INPEC, alegó que la presunta falta revestía de gravedad y se constituía en una violación a los derechos humanos, razón por la cual rechazó la competencia y envió las diligencias a la Procuraduría General de la Nación.
Ahora bien, la Ley 734 de 2002 y en forma específica la Resolución 456 de 2008 de la Procuraduría General de la Nación, establecen los criterios que definen la competencia disciplinaria en materia de violación de derechos humanos, y para ello toma en cuenta la naturaleza del hecho y su gravedad.
En ese mismo orden de ideas, el presunto incumplimiento del protocolo de requisas para el ingreso de visitantes a los centros penitenciarios no está catalogado como falta gravísima por parte de la norma disciplinaria.
De conformidad con lo expuesto, para la Sala la competencia para adelantar el proceso disciplinario corresponde a la oficina disciplinaria del INPEC, por cuanto el presunto incumplimiento del protocolo no se estableció como falta gravísima por las normas citadas.
Aunque la quejosa refirió conductas indebidas de la funcionaria del INPEC al momento de la requisa que pudieran ser reprochables desde el punto de vista disciplinario, la realidad es que según los criterios indicados, la Sala encuentra, con fundamento en los pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y de la Corte Constitucional, que la presunta conducta a investigar no se enmarca en situaciones que puedan calificarse como grave violación de los derechos humanos.
Por lo anterior, la Sala concluye que es el Grupo de Control Interno Disciplinario del INPEC el competente para conocer del proceso disciplinario en contra de la dragoneante que efectuó la requisa a la señora JJCQ.
Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente al Grupo de Control Interno Disciplinario del INPEC, para conocer de la queja disciplinaria presentada en contra de una funcionaria.
SEGUNDO: REMITIR el expediente al Grupo de Control Interno Disciplinario para que continúe la actuación de manera inmediata.
TERCERO: COMUNICAR la presente decisión al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, a la Procuraduría General de la Nación, a la señora JJCQ y a la funcionaria indagada del INPEC.
CUARTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.
ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS
Presidente de la Sala Consejero de Estado
GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÁLVARO NAMÉN VARGAS
Consejero de Estado Consejero de Estado
LUCÍA MAZUERA ROMERO
Secretaria de la Sala
[1] La Ley 1755 de 2015, por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, reemplazó el texto del artículo 14 de la Ley 1437 de 2011 por el siguiente: "Artículo 14. Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: //1. Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes. // 2. Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción.// Parágrafo. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto".
[2] "En el campo del derecho disciplinario esta finalidad se concreta en la posibilidad de regular la actuación de los servidores públicos con miras a asegurar que en el ejercicio de sus funciones se preserven los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que rigen la función administrativa, para lo cual la ley describe una serie de conductas que estima contrarias a esos cometidos, sancionándolas proporcionalmente a la afectación de tales intereses". Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 27 de octubre de 2006. Radicación 11001-03-06-000-2006-00112-00(1787). Véase igualmente: "La sanción disciplinaria tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la función pública". Artículo 16, Ley 734 de 2002.
[3] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 27 de octubre de 2006. Radicación 11001030600020060011200(1787).
[4] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 3 de marzo de 2011. Radicación No. 11001030600020110000200(2046).
[5] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 12 de marzo de 2014, radicado 11001-03-06-000-2014-00002 00.
[6] Corte Constitucional, sentencia C-222 de 1999.
[7] Decreto ley 262 de 2000 (Febrero 22), "Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos."
[8] Sentencia C-370 de 2006 citada en la Sentencia C-715 de 2012.
[9] Sentencia C-010 de 2000. "Directamente ligado a lo anterior, la Corte coincide con el interviniente en que en esta materia es particularmente relevante la doctrina elaborada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que es el órgano judicial autorizado para interpretar autorizadamente la Convención Interamericana. En efecto, como lo ha señalado en varias oportunidades esta Corte Constitucional, en la medida en que la Carta señala en el artículo 93 que los derechos y deberes constitucionales deben interpretarse "de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia", es indudable que la jurisprudencia de las instancias internacionales, encargadas de interpretar esos tratados, constituye un criterio hermenéutico relevante para establecer el sentido de las normas constitucionales sobre derechos fundamentales."
[10] Corte Constitucional. Sentencias T-602 de 2003, T-528 de 2010, T-1115 de 2008, T-515 de 2010 y T-159 de 2011, entre otras.
[11] Esta Resolución fue declarada exequible por la Corte Constitucional en varias Sentencias: C-181 de 2002; C-1076 de 2002; C-125 de 2003.
[12] Por el cual se modifica la estructura del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC y se dictan otras disposiciones.
[13] Por la cual se desarrolla la estructura orgánica y se determinan los grupos de trabajo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC).
"Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación"
Última actualización: 5 de octubre de 2020