Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación [11001-03-25-000-2012-00341-00(1339-12)]

PROCESO DISCIPLINARIO - Análisis integral de la actuación disciplinaria / FALSA MOTIVACION - Causal de nulidad de los actos administrativos / PROCESO DISCIPLINARIO - Subsunción típica / PROCESO DISCIPLINARIO - Ilicitud sustancial / PROCESO DISCIPLINARIO - Culpabilidad

En primer término la Sala considera indispensable precisar que el control de legalidad de los actos de carácter sancionatorio y de los proferidos en el marco de una actuación disciplinaria conlleva, entre otras cosas, el estudio encaminado a verificar que dentro del trámite correspondiente se hubieran observado las garantías constitucionales que le asisten al sujeto disciplinado y, en general, comporta un control judicial integral. [...] La doctrina ha definido la falsa motivación como causal de nulidad de los actos administrativos (...) quien acude a la jurisdicción para alegar falsa motivación, debe señalar que el funcionario tuvo en cuenta para tomar la decisión un hecho o hechos que en realidad no existieron, o en qué consiste su errada interpretación. [...] «el servidor público y el particular en los casos previstos en este código solo serán investigados y sancionados disciplinariamente por comportamientos que estén descritos como falta en la ley vigente al momento de su realización», siendo esta la consagración legal que impone la realización de un proceso de subsunción típica en cada proceso disciplinario, que implica que el operador determine expresamente en cada caso si el comportamiento investigado, según como haya sido demostrado, se adecua efectivamente a la descripción típica establecida en la Ley que se va a aplicar. [...] [L]a conducta de la persona destinataria de la ley es contraria a derecho cuando afecta el deber funcional sin justificación alguna. [...] [E]l deber funcional «es un instrumento para encauzar la conducta de los servidores públicos, el cual se constituye en la fuente que da vida a la antijuridicidad sustancial y que siempre está referido al ejercicio de funciones públicas porque de lo contrario sería atípico disciplinariamente el comportamiento cuestionado. [...] [D]eben desarrollarse con apego a las orientaciones de los principios constitucionales y legales, en la medida en que es por esa razón que una persona que se posesiona en un cargo público debe jurar el cumplir el desempeño de sus deberes según la Constitución, la Ley y el Reglamento» [...] [E]l derecho disciplinario está previsto para sancionar a aquéllos que desatienden sus funciones o los servicios encomendados, o que atenten contra el interés general, defrauden el erario, violen derechos humanos o incumplan con el propósito esencial de servir a la comunidad. [...] [L]as faltas disciplinarias no son de resultado sino de mera conducta. [...] El dolo en materia disciplinaria debe estar conformado por los siguientes elementos: el conocimiento de los hechos, el conocimiento de la ilicitud y la voluntad. [...] [L]a jurisprudencia del Consejo de Estado entiende el dolo como la intención y el deseo de incurrir en una conducta jurídicamente reprochable. [...] [E]n materia disciplinaria, para la valoración del grado de culpabilidad doloso se «requiere la existencia de dos componentes necesarios para este: el primero, relativo al conocimiento, y el segundo, a la voluntad; ello implica que el primer presupuesto requerido para que una conducta sea tenida como dolosa en materia disciplinaria es el conocimiento de los hechos y la ilicitud de la conducta que se despliega por el agente estatal, pues resulta claro que sin dicho conocimiento no se puede encontrar la voluntariedad en el obrar».

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUAREZ VARGAS

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de enero dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00341-00(1339-12)

Actor: RODRIGO ALBEIRO JARAMILLO VILLEGAS

Demandado: PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION Y DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA

Por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del CCA, el señor Rodrigo Albeiro Jaramillo Villegas presenta demanda contra la Nación, Procuraduría General de la Nación y el Departamento de Antioquia.

ANTECEDENTES

La demanda

Las pretensiones

El actor solicita que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) fallo de primera instancia de 21 de septiembre de 2011, proferido por la Procuraduría Provincial de Yarumal, a través del cual se declaró disciplinariamente responsable y se le impuso la sanción de destitución e inhabilidad para desempeñar cargos públicos por el término de 10 años; ii) fallo de segunda instancia de 24 de febrero de 2012, emitido por la Procuraduría Regional de Antioquia, que confirmó la decisión inicial; y iii) Decreto No. 0893 de 30 de marzo de 2012, proferido por el gobernador de Antioquia, a través del cual se ejecutó la sanción disciplinaria impuesta.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a reconocer y pagar los salarios y prestaciones sociales que dejó de devengar desde cuando se ejecutó la sanción y hasta cuando sea emitida la decisión dentro de la presente acción; ordenar a la entidad demandada desanotar la sanción del certificado de antecedentes disciplinarios; reconocer los perjuicios morales a los que se vio sometido con las decisiones ahora acusadas; y disponer el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 ibidem.

1.1.2. Hechos

Los hechos que fundamentaron sus pretensiones, son los siguientes:

Fue elegido popularmente como alcalde municipal de Yarumal, Antioquia para el periodo constitucional 2004-2007.

El 25 de abril de 2007, en su condición de alcalde municipal, suscribió un contrato de prestación de servicios con Yudi Natalia Serna Piedrahita (contratista), el cual debía ser ejecutado entre el 1 de mayo y el 5 de junio de 2007.

En el año 2009, se interpuso en su contra una queja ante la Procuraduría General de la Nación, por haber celebrado dicho contrato pese a tener conocimiento de que la contratista se encontraba inhabilitada por su nivel de parentesco con el director administrativo del ente territorial.

Mediante Auto de 26 de abril de 2009, la Procuraduría Provincial de Yarumal dio apertura de investigación disciplinaria en contra.

Mediante fallo de 21 de septiembre de 2011, en primera instancia, la Procuraduría Provincial de Yarumal lo declaró responsable disciplinariamente sancionándolo con destitución e inhabilidad para desempeñar cargos públicos por el término de 10 años.

Contra dicha decisión interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por la Procuraduría Regional de Antioquia, a través de fallo de 24 de febrero de 2012, confirmando la decisión inicial.

1.1.3. Normas violadas y concepto de violación

Como tales se señalaron los artículos 29 de la Constitución Política; y 9, 13, 18, 43, 44, y 131 y siguientes de la Ley 734 de 2002.

Al desarrollar el concepto de violación, adujo que la Procuraduría General de la Nación incurrió en falsa motivación, en tanto que no se acreditó, con medios de prueba eficientes, la existencia del elemento volitivo en su conducta, por no tener la certeza de que al suscribir el contrato de prestación de servicios, en su condición de alcalde municipal, hubiera conocido la inhabilidad en la que se encontraba inmersa la contratista.

Consideró que de llegar a afirmarse la comisión de la falta imputada, esta debió ser a título de culpa y no de dolo, de conformidad con lo antes mencionado.

Sostuvo que se desconoció el principio de proporcionalidad, toda vez que se le impuso una sanción mayor a la que realmente le era aplicable, atendiendo a los elementos de tipicidad y culpabilidad.

Contestación de la demanda

Departamento de Antioquia

La apoderada del Departamento de Antioquia manifestó que el acto de ejecución no es demandable y, por lo tanto, las pretensiones no tienen vocación de prosperidad[1].

Finalmente, propuso como excepciones: inepta demanda, inexistencia de la obligación de indemnizar, legalidad de los actos administrativos ahora cuestionados e inexistencia del perjuicio.

Procuraduría General de la Nación

El apoderado de la Nación, Procuraduría General de la Nación se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y expuso como argumentos de defensa los siguientes[2]:

Sostuvo que la Procuraduría General de la Nación actuó en cumplimiento de un deber legal y le garantizó al disciplinado el ejercicio del derecho de defensa y contradicción.

Afirmó que el material probatorio obrante dentro del expediente disciplinario con el cual se acreditaron los elementos de la responsabilidad disciplinaria, esto es, tipicidad, ilicitud sustancial y culpabilidad, fue valorado bajo las reglas de la sana crítica.

1.3. Alegatos de conclusión

1.3.1. De la parte demandante[3]

Reiteró los argumentos expuestos en el escrito de la demanda.

1.3.2. De la parte demandada

1.3.2.1. Departamento de Antioquia[4]

Insistió en los fundamentos presentados en la contestación de la demanda, señalando que el acto de ejecución suscrito por la Gobernación de Antioquia no tenía inmersa ninguna manifestación de voluntad sino que se encargó de ejecutar la sanción disciplinaria impuesta, conforme lo consagra la Ley 734 de 2002, razón por la cual no es demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

1.3.2.2. Procuraduría General de la Nación[5]

Reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.

1.4. Concepto del Ministerio Público.

Pese a que se corrió traslado al Ministerio Público para que emitiera su concepto en el asunto sometido a consideración[6], este guardó silencio.

CONSIDERACIONES

2.1. De las excepciones propuestas por la entidad demandada

Previo a estudiar el fondo del asunto procede la Sala a resolver las excepciones planteadas por la apoderada del Departamento de Antioquia, las cuales denominó: i) inepta demanda; ii) inexistencia de la obligación a demandar y del perjuicio; y iii) legalidad de los actos administrativos.

De la inepta demanda

Frente a esta excepción, la parte interesada sostiene que el acto de ejecución emitido por la Gobernación de Antioquia no es demandable ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y que, por lo tanto, la Sala debe declararse inhibida de conocer el fondo del asunto.

Sobre esta excepción, la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado, ha precisado[7]:

De tiempo atrás, en múltiples providencias judiciales al igual que en la que es objeto de estudio, se ha hecho alusión a la figura de la "ineptitud sustantiva o sustancial de la demanda" como una excepción previa y/o causal de rechazo de demanda, incluso de fallos inhibitorios, lo cual -a criterio de esta Sala- constituye actualmente una imprecisión que debe ser superada.

(...)

Supuestos que configuran excepciones previas.

En efecto, el ordenamiento jurídico colombiano[8] consagra de manera expresa la excepción previa denominada "Ineptitud de la demanda", encaminada fundamentalmente a que se adecúe la misma a los requisitos de forma que permitan su análisis en sede judicial, so pena de la terminación anticipada del proceso. Esta se configura por dos razones:

a) Por falta de los requisitos formales. En este caso prospera la excepción cuando no se reúnen los requisitos relacionados con el contenido y anexos de la demanda regulados en los artículos 162, 163, 166 y 167 del CPACA., en cuanto indican qué debe contener el texto de la misma, cómo se individualizan las pretensiones y los anexos que se deben allegar con ella (salvo los previstos en los ordinales 3.º y 4.º del artículo 166 ib. que tienen una excepción propia prevista en el ordinal 6.º del artículo 100 del CGP).

Pese a ello, hay que advertir que estos requisitos pueden ser subsanados al momento de la reforma de la demanda (Art. 173 del CPACA en concordancia con el ordinal 3.º del artículo 101 del CGP), o dentro del término de traslado de la excepción respectiva, al tenor de lo previsto en el parágrafo segundo del artículo 175 del CPACA y 101 ordinal 1.º del CGP.

Del acto administrativo demandado

El acto administrativo es «la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria»[9].

Ahora, existen innumerables criterios para definir el acto administrativo de acuerdo a sus elementos, entre esto, el causal, el orgánico y subjetivo[10], material[11], formal[12], teleológico[13], objetivo y funcional.

Los actos según la forma y, particularmente, el procedimiento han sido clasificados en actos de trámite o preparatorios y actos definitivos, siendo los primeros los que «no expresan en concreto la voluntad de la administración, simplemente constituyen el conjunto de actuaciones intermedias que preceden a la formación de la decisión administrativa que se plasma en el acto definitivo y en la mayoría de los casos no crean, definen, modifican o extinguen situaciones jurídicas»[15].

A su turno, el artículo 50 del C.C.A., señala que «son actos definitivos los que ponen fin a la actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla».

En ese orden de ideas y en atención a lo dispuesto por la jurisprudencia, los actos de trámite o preparatorios son aquéllos que le dan impulso a la actuación de la administración, o que organizan los elementos de juicio para que esta pueda adoptar, a través de un acto principal o definitivo, la decisión sobre el fondo del asunto.

En el sub examine se observa que el señor Rodrigo Albeiro Jaramillo Villegas fue sancionado con destitución e inhabilidad para desempeñar cargos públicos por el término de 10 años, en primera y segunda instancia, a través de los fallos disciplinarios emitidos por la Procuraduría Provincial de Yarumal y la Procuraduría Regional de Antioquia, respectivamente.

Posteriormente, mediante el Decreto No. 0893 de 30, el gobernador de Antioquia ejecutó la sanción impuesta.

Al observar el escrito de la demanda, si bien el apoderado judicial de la parte actora en el acápite de las pretensiones hace referencia a declarar la nulidad del Decreto antes referido, también se observa que dentro de éste, integralmente solicita la nulidad de los fallos disciplinarios.

La jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido que si bien deben respetarse las formas en cada una de las actuaciones, también debe analizarse cada asunto en particular para así definir la procedencia de una decisión inhibitoria. Al respecto, en una oportunidad, manifestó[16]:

Vale decir de igual modo, que a pesar de que la actora no incluyó dentro de los actos cuestionados el Oficio del 15 de septiembre de 2004, lo cierto es que en atención al principio Constitucional de prevalencia del derecho sustancial (artículo 228 de la Constitución Política), la Sala debe interpretar la demanda y establecer la intención del demandante con miras a no entorpecer su accionar; máxime, cuando no sólo se tuvo en cuenta el Oficio tanto en las pruebas aportadas como en las solicitadas, sino que también, el contexto mismo del libelo estableció que por medio del citado acto, se había suprimido el cargo que venía desempeñando.

(...)

En conclusión, se podría afirmar inicialmente que en la presente demanda no se formuló la proposición jurídica completa, esto es, con la solicitud de nulidad del citado Oficio, como consecuencia, sería viable un pronunciamiento inhibitorio en relación con la totalidad de las pretensiones debido a que no se reunieron los presupuestos procesales suficientes que exige la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no obstante, es claro que además de la demandante individualizó la pretensión, los cargos endilgados, se encuentran dirigidos a cuestionar el Acuerdo No. 004 de 10 de septiembre de 2004, mas no alegó encontrarse en alguna de las situaciones amparadas en la planta transitoria que trajo consigo el mismo Acuerdo.

En consideración a lo anterior, en garantía de la primacía de lo sustancial sobre lo formal[17], aunado al hecho de que el actor sí cumplió con la carga de señalar lo que se demanda, conforme a lo dispuesto en el artículo 137 del CCA, concluye la Sala que la excepción de inepta demanda por los argumentos expuestos no está llamada a prosperar.

Inexistencia de la obligación de indemnizar y del perjuicio

Al respecto, sostiene la apoderada de la entidad demandada que como quiera que el acto expedido por el Departamento es un acto de ejecución que no creó, modificó, ni extinguió una situación jurídica, en consecuencia, no causó perjuicio alguno.

En tal sentido, debe advertirse, primero, que dicha excepción no se encuentra contemplada como tal en la normativa aplicable, y segundo, que el perjuicio que pudo haber causado la expedición de los actos administrativos demandados deberá analizarse una vez la Sala realice el estudio de los cargos presentados en el escrito de la demanda y de la legalidad de los actos, razón por la cual esta no es la oportunidad procesal pertinente para hacer referencia a dicho argumento.

De la legalidad de los actos administrativos

Frente a dicha excepción sostiene el Departamento de Antioquia, que los actos administrativos demandados se encuentran revestidos de legalidad al haber sido expedidos bajo los supuestos fácticos acreditados, la normativa y jurisprudencia aplicable.

Al respecto, considera la Sala que los argumentos antes expuestos se resolverán al momento de estudiar el fondo del asunto, con el fin de determinar si los operadores disciplinarios incurrieron en alguna de las causales de nulidad frente a un acto administrativo contempladas en el Código Contencioso Administrativo[18] o si, por el contrario, los fallos disciplinarios se encuentran bajo los parámetros legales, motivo por el cual esta excepción no está llamada a prosperar.

2.2. El problema jurídico

Se circunscribe a determinar si con la expedición de los actos acusados, la entidad demandada incurrió en (i) falsa motivación, en la medida en que no se demostró con material probatorio suficiente el elemento volitivo en su conducta; y (ii) trasgresión del principio de proporcionalidad, por cuanto se le impuso una sanción sin tener en cuenta los elementos de la responsabilidad disciplinaria.

2.3. Marco normativo

Dentro de las garantías del derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Carta Política se encuentran las relacionadas a que «Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio (...) Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho».

El artículo 127 ibídem, señala que «Los servidores públicos no podrán celebrar, por sí o por interpuesta persona, o en representación de otro, contrato alguno con entidades públicas o con personas privadas que manejen o administren recursos públicos, salvo las excepciones legales».

Por su parte, la Ley 734 de 2002 dispone en cuanto al principio de legalidad, que «el servidor público y el particular en los casos previstos en este código solo serán investigados y sancionados disciplinariamente por comportamientos que estén descritos como falta en la Ley vigente al momento de su realización».

A su vez, respecto a la presunción de inocencia, el artículo 9 ibídem, señala que «a quien se atribuya una falta disciplinaria se presume inocente mientras no se declare su responsabilidad en fallo ejecutoriado. Durante la actuación toda duda razonable se resolverá a favor del investigado cuando no haya modo de eliminarla».

A su turno, el artículo 13 de dicha normativa dispone en relación con la culpabilidad, que «en materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva. Las faltas solo son sancionables a título de dolo o culpa».

2.4. Hechos probados

De conformidad con las pruebas obrantes dentro del expediente, puede establecerse lo siguiente:

2.4.1. En relación con la vinculación laboral del demandante

El señor Rodrigo Albeiro Jaramillo Villegas fue elegido popularmente como alcalde del Municipio de Yarumal, Antioquia, para el periodo constitucional 2004-2007[19].

2.4.2. En relación con la actuación disciplinaria

El 26 de febrero de 2007, se suscribió el convenio interadministrativo No. 2007-CF-19-0020 entre el Departamento de Antioquia - Secretaría de Participación Ciudadana y Desarrollo Social y el Municipio de Yarumal, Antioquia, con el objeto de «cofinanciar el fortalecimiento, formación y capacitación a organismos comunales de los municipios del Departamento de Antioquia»[20].

En atención a lo anterior, el 25 de abril de 2007, el señor Rodrigo Albeiro Jaramillo Villegas, en su condición de alcalde municipal de Yarumal, Antioquia, suscribió contrato de prestación de servicios con Yudi Natalia Serna Piedrahita (contratista), cuyo objeto era el siguiente: «la prestación por parte del contratista desarrollando las actividades del convenio 2007-CF-19-0020 suscrito entre el Municipio y la Gobernación de Antioquia para fortalecer las organizaciones comunitarias del Municipio de Yarumal», el cual empezaba desde el 1 de mayo hasta el 15 de junio de 2007, y su valor era de $2.000.000[21].

El 22 de septiembre de 2009 se interpuso una queja en contra del señor Jaramillo Villegas, en su condición de alcalde municipal de Yarumal, Antioquia, bajo los siguientes argumentos[22]:

El año inmediatamente anterior se suscribió contrato de prestación de servicio entre el Municipio (...) esto no tendría nada de raro sino fuera porque la señora Yudi Natalia Serna Piedrahita, es hermana del entonces Director Administrativo adscrito a la Secretaría de Salud y Bienestar Social, el señor Farben Raúl Serna Piedrahita, cargo del orden directivo que tiene asignada la función de velar por las organizaciones comunitarias. Lo anterior constituye una celebración indebida de contratos (...).

Mediante Auto de 26 de abril de 2010, la Procuraduría Provincial de Yarumal, Antioquia dio apertura de indagación preliminar en contra de Rodrigo Albeiro Jaramillo Villegas, en su condición de alcalde del Municipio de Yarumal, Antioquia y decretó la práctica de pruebas[23].

Dentro de dicha etapa se recolectaron, entre otras, las siguientes pruebas:

Decreto No. 099 de 14 de junio de 2005, emitido por el alcalde municipal de Yarumal, Antioquia, Rodrigo Albeiro Jaramillo Villegas, a través del cual se nombró como director administrativo al servicio de salud y bienestar social del Municipio de Yarumal, al señor Farben Raúl Serna Piedrahita, a partir del 14 de junio de 2005[24].

Registro de nacimiento de Farben Raúl Serna Piedrahita, en el que consta que sus padres son Magdalena Piedrahita Vélez y Javier de Jesús Serna Villada[25].

Formulario único de declaración juramentada de bienes y rentas del antes mencionado, en el que señaló como pariente de segundo grado de consanguinidad (hermana) a la señora Yudi Natalia Serna Piedrahita[26].

El 31 de mayo de 2010, el señor Farben Raúl Serna Piedrahita presentó declaración dentro de la investigación disciplinaria, en la que expresó[27]:

Preguntado. Sírvase decir bajo la gravedad del juramento que tiene prestado si conoce a la señora Yudi Natalia Serna Piedrahita, desde hace cuánto tiempo, en razón de que y si es su familia. Contestó. Si la conozco desde siempre somos hermanos. Preguntado. Sírvase decir bajo la gravedad del juramento que grado de parentesco tiene con la misma. Contestó. Hermano.

El 29 de junio de 2010, el señor Rodrigo Albeiro Jaramillo Villegas rindió su versión libre dentro de la que sostuvo[28]:

Preguntado. Diga libremente si conoce a la señora Yudi Natalia Serna Piedrahita, desde hace cuánto tiempo y porque la conoce. Contestó. Si la conozco desde el año 2005, como profesional de área social del municipio de Medellín. Preguntado. Diga libremente si en el periodo que ejerció sus funciones como alcalde municipal de Yarumal, Antioquia, suscribió contrato de prestación de servicios (...) con la señora Yudi Natalia Serna Piedrahita. Contestó. Si lo celebré. Preguntado. Diga libremente si conoce al señor Farben Raúl Serna Piedrahita, desde hace cuánto tiempo y porque lo conoce. Contestó. Si lo conozco, porque era funcionario de la Secretaría de Salud del Municipio de Yaruma. Preguntado. Diga libremente si ejerció en el periodo 2004 a 2007 en el municipio de Yarumal Antioquia algún cargo dentro de su administración. Contestó. Si, él era funcionario adscrito a la Secretaría de Salud del Municipio de Yarumal. Preguntado. Diga si la señora Yudi Natalia Serna Piedrahita y el señor Farben Raúl Serna Piedrahita tienen algún parentesco. Contestó. Tengo entendido que son hermanos. Preguntado. Las demás que quiera agregar para esclarecer los hechos materia de investigación. Contestó. Que el contrato lo celebró directamente la Alcaldía, para desarrollarse a través de la Dirección Local de Salud del Municipio de Yarumal, ya que la Coordinación de Juntas de Acción Comunal, dependía de la Dirección Local de Salud del Municipio de Yarumal, y el señor Farben Raúl no tenía autonomía administrativa y financiera dentro de esa dependencia, ni mando. Preguntado. Aclare libremente a este Despacho, quien nombró a Yudi (...) cuales eran las funciones y para qué fecha y quien a Farben Raúl Serna Piedrahita. Contestó. Yudi Natalia fue nombrada por la Alcaldía, para ejecutar un contrato aprobado por la Gobernación, para ejecutar en la Secretaría de Salud y Bienestar Social, y Farben Raúl, funcionario de la Secretaría de Salud y Bienestar Social, que se encargaba de la coordinación administrativa de las organizaciones comunitarias el cual no tenía ni autonomía administrativa ni financiera (...) para que el clarifique que el señor Farben Raúl, no tenía autonomía administrativa y financiera dentro de la Secretaría, la ubicación no la tengo clara, sé que está trabajando en Medellín.

El 14 de julio de 2010, la señora Yudi Natalia Serna Piedrahita presentó declaración, dentro de la cual manifestó[29]:

Preguntado. Manifieste al Despacho si conoce al señor Farben Raúl Serna Piedrahita, desde hace cuánto tiempo, en razón de que y si es familiar. Contestó. Si lo conozco, es mi hermano y toda la vida lo he conocido. Preguntado. Manifieste que grado de parentesco tienen con él. Contestó. Como ya dije es mi hermano.

Mediante Auto de 31 de enero de 2011, la Procuraduría Provincial de Yaruma dio apertura de investigación disciplinaria en contra del señor Rodrigo Albeiro Jaramillo Villegas, en su condición de alcalde municipal de Yarumal, Antioquia[30].

El 4 de febrero de 2011, el señor Jaramillo Villegas, a través de su apoderado judicial, solicitó ante la Procuraduría Provincial de Yarumal, Antioquia, la nulidad de todo lo actuado, en atención a que el Auto de investigación disciplinaria no le fue notificado personalmente[31].

Por Auto de 9 de febrero de 2011, la Procuraduría Provincial de Yarumal, Antioquia, «decretó la nulidad de las actuaciones realizadas desde la notificación por correo electrónico del auto de investigación disciplinaria»[32].

El 24 de marzo de 2011, el señor Henry Alberto Rodríguez Pimienta rindió declaración, en la que adujo[33]:

Preguntado. Indíquele al despacho qué funciones realizaba el señor Serna Piedrahita, para el Municipio de Yarumal, y que autonomía tenía en el desarrollo de sus funciones. Contestó. Él desempeñaba el cargo de Director de Bienestar Social el cual desempeñaba funciones relacionada con la atención a desplazados, juntas de acción comunal, club juveniles, actividades comunitarias, acompañamiento social a los proyectos de vivienda de interés social, no tenía autonomía para nombrar personas ni disponer de presupuesto. Preguntado. Indíquele al despacho, en su condición de director local de salud y bienestar social, conoció a la señora Yudi Natalia Serna Piedrahita, y que funciones realizaba para el Municipio de Yarumal, que tipo contrato tenía, y desarrollaba en el Municipio. Contestó. Si la conozco ella desarrollaba actividades relacionadas con el programa juntos de la presidencia de la república, fue coordinadora de ese grupo y de los gestores, eso fue por un contrato de prestación de servicios profesionales directamente con la acción social.

Mediante Auto de 6 de mayo de 2011, la Procuraduría Provincial de Yarumal profirió pliego de cargos en contra de Rodrigo Albeiro Jaramillo Villegas, en su condición de alcalde municipal de Yarumal, Antioquia, así[34]:

(...) para el periodo constitucional 2004-2007, como representante legal del Municipio de Yarumal, el día 25 de abril de 2007, presuntamente desconoció el régimen de inhabilidades establecido en la Ley 80 de 1993, artículo 87, numeral 2, literal b, al haber intervenido en la celebración de contrato estatal de prestación de servicios con la señora Yudi Natalia Serna Piedrahita que tuvo por objeto 'prestación del servicio por parte del contratista desarrollando las actividades del convenio Nro. 2007-CF-19-0020, suscrito entre el Municipio y la Gobernación de Antioquia para fortalecer las organizaciones comunitarias del Municipio de Yarumal', con una vigencia entre el 01 de mayo de 2007 y el 15 de junio de 2007, quien se encontraba inhabilitada para celebrar contratos con el municipio de Yarumal, por estar en segundo grado de consanguinidad con el señor Farben Raúl Serna Piedrahita, su hermano, quien desempeñaba cargo del nivel directivo en el Municipio de Yarumal como es el de Director Administrativo al servicio de la Secretaría de Salud y Bienestar Social.

Con dicha conducta se estableció que infringió el artículo 8 numeral 2 literal b de la Ley 80 de 1993, e incurrió en la falta gravísima dispuesta en el numeral 30 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, a título de dolo.

El 20 de mayo de 2011, el señor Rodrigo Albeiro Jaramillo Villegas, a través de su apoderado judicial, presentó sus descargos, bajo los siguientes argumentos[35]:

Esta precisión había que hacerla dado que la Procuraduría hasta el momento ha manejado esta investigación de manera objetiva, es decir, sus pretensiones mentales las ha encaminado y las ha colmado solo con demostrar el nexo familiar entre el ex servidor público Farben Raúl y la contratista Yudi Natalia Serna Piedrahita y la relación contractual que esta tuvo con el Municipio de Yarumal, sin detenerse a analizar cómo se produjo esta contratación, por qué motivo se escogió a esta dama y no a otra persona para dar cumplimiento a ese contrato, si el proceso con esta joven fue transparente, franco abierto (...) cuando en representación del Municipio de Yarumal celebró el contrato de prestación de servicios con la joven Yudi Natalia Serna Piedrahita, nunca lo hizo con dañina intención, o con el ánimo de causarle un perjuicio a la administración pública o colocar en peligro la transparencia y seriedad del proceso de contratación administrativa. No, él lo hizo con la convicción de que su conducta estaba ajustada a derecho, lo hizo porque su intención era altruista, responsable de su función como alcalde Municipal de Yarumal, buscando el bien común (...) nadie resultó afectado con esta escogencia, ya que nadie más se presentó a ofrecer sus servicios, ni nadie más presentó propuestas (...).

Por Auto de 25 de mayo de 2011, la Procuraduría Provincial de Yarumal decretó las pruebas solicitadas en el escrito de descargos[36].

El 24 de junio de 2011, la señora Yudi Natalia Serna Piedrahita rindió su declaración dentro de la investigación disciplinaria, afirmando[37]:

(...) yo presenté mi propuesta al alcalde dirigiéndome al municipio de Yarumal teniendo en cuenta que yo resido acá en Medellín, llevé mi hoja de vida y la propuesta, como ya en los municipios se hacía una convocatoria para ejecutar ese proceso, el alcalde dijo que iba a estudiar la propuesta y mi hoja de vida para ver si calificaba con el perfil que estaban buscando (...) ahí no hubo influencia de ninguna persona, yo me entero del proceso acá en Medellín, realizó la propuesta y la llevo directamente al Alcalde, pasando un proceso de selección , supongo que las personas que aspiraron a este cargo pasaron por el mismo filtro (...) preguntada por el señor defensor. Qué actividad cumplía el señor FARBEN Raúl al interior de la administración municipal de Yarumal. Contestó la actividad que cumplía era apoyo a grupos de juntas de acción comunal, juntas de vivienda, consejo municipal de la juventud, es lo que sé que él hacía allá. Preguntada por el señor defensor. Dígale al despacho si en algún momento su hermano Farben Raúl le informó a usted de la necesidad que tenía el municipio de ejecutar el contrato producto del convenio interadministrativo que había suscrito con la gobernación de Antioquia. Contestó. En ningún momento mi hermano me comunica sobre esa necesidad, siempre he estado atenta desde mi formación de las convocatorias que salgan en los diferentes municipios como oportunidades laborales puedan surgir para mí, por eso antes mencioné que yo misma fui la que presenté directamente la propuesta.

El 8 de julio de 2011, el señor Faber Raúl Serna Piedrahita presentó ampliación de su declaración, en la que sostuvo[38]:

Preguntado. Manifieste al despacho, cuál era su injerencia sobre las decisiones que tomaba el señor alcalde municipal de Yarumal - Antioquia. Contestó. No, ninguna, yo solo cumplía mis funciones dadas por el secretario de salud, a veces el alcalde me encomendaba hacer visitas domiciliarias a la población vulnerable que necesitaba un servicio, pero nunca tuve un grado de injerencia sobre el alcalde, siempre estuve supeditado al direccionamiento del secretario de salud.

El 18 de julio de 2011, el señor Jaramillo Villegas presentó ampliación de versión libre, bajo los siguientes argumentos[39]:

Tal como se manifestó en el escrito de descargos es menester reiterar que cuando en representación del Municipio de Yarumal celebré el contrato de prestación de servicios con la joven Yudi Natalia Serna Piedrahita, nunca lo hice con dañina intención, o con el ánimo de causarle un perjuicio a la administración pública o colocar en peligro la transparencia y seriedad del proceso de contratación administrativa. No, yo lo hice con la convicción de que esta actuación estaba ajustada a derecho, lo hice dentro de mi responsabilidad como alcalde municipal de Yarumal, buscando el bien común, pues era necesario y sigue siendo necesario propender por una formación integral en mecanismos de participación social y democrática para los miembros de las organizaciones comunitarias de este Municipio.

(...)

Como pude ver, en Yarumal y en los pueblos vecinos no encontré a nadie con las calidades que reclamaba la ejecución del contrato, hasta que en una ocasión hizo presencia en mi oficina la señorita Yudi Natalia Serna Piedrahita, me dijo que por internet se había enterado de la necesidad que tenía el Municipio de ejecutar ese convenio y me dejó por escrito la propuesta respectiva.

El 21 de septiembre de 2011, en primera instancia, la Procuraduría Provincial de Yarumal declaró disciplinariamente responsable al señor Rodrigo Albeiro Jaramillo Villegas, en su condición de alcalde municipal de Yarumal, Antioquia, sancionándolo con destitución e inhabilidad para desempeñar cargos públicos por el término de 10 años[40].

Contra dicha decisión el disciplinado presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto mediante fallo de 24 de febrero de 2012, por la Procuraduría Regional de Antioquia, confirmando la decisión inicial[41].

Por Decreto No. 0893 de 30 de marzo de 2012, el gobernador del Departamento de Antioquia ejecutó la sanción disciplinaria impuesta[42].

3. Caso concreto

3.1. Análisis integral de la actuación disciplinaria, dentro del proceso contencioso administrativo

b) El control judicial integral de la decisión disciplinaria - criterios de unificación-. El control que la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejerce sobre los actos administrativos disciplinarios, es integral. Ello, por cuanto la actividad del juez de lo contencioso administrativo supera el denominado control de legalidad, para en su lugar hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, el cual se realiza a la luz del ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales.

(...)

Según lo discurrido, ha de concluirse que el control judicial es integral, lo cual se entiende bajo los siguientes parámetros: 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin "deferencia especial" respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva[43].

En consecuencia, el estudio integral de los actos disciplinarios cuestionados en esta controversia, se hará dentro del marco planteado en la sentencia previamente trascrita.

3.2. Falsa motivación

La doctrina ha definido la falsa motivación como causal de nulidad de los actos administrativos, en los siguientes términos[44]:

Después de señalar que el vicio en el contenido es un caso de violación de la Ley, agrega que esto puede ocurrir en los siguientes supuestos: a) porque el acto fue dictado contra un precepto de la Ley, o porque al dictarlo la administración consideraba como existente una norma que no existía o viceversa, consideraba como no existente una norma que, en realidad, existía, o porque en la interpretación de la norma jurídica se le da un contenido distinto del que realmente tenía; b) porque si bien la norma jurídica fue correctamente interpretada, se la aplica a un caso que no había contemplado; c) porque la aplicación de una norma jurídica se hace en forma de alcanzar consecuencias jurídicas contrarias a las que ésta quería, se trataría en este supuesto de una falsa aplicación de la Ley.

En tal sentido, quien acude a la jurisdicción para alegar falsa motivación, debe señalar que el funcionario tuvo en cuenta para tomar la decisión un hecho o hechos que en realidad no existieron, o en qué consiste su errada interpretación.

Frente a este cargo el demandante manifestó que los fallos acusados se emitieron sin material probatorio que condujera a la certeza de que su conducta había sido cometida a título de dolo. Además, sostuvo que de llegarse a acreditar la ocurrencia de la falta endilgada debió haber sido sancionado con suspensión en el ejercicio del cargo por su actuación negligente más no intencional.

Antes de entrar a resolver este cargo debe resaltarse que si bien el actor no expone irregularidad alguna frente a la tipicidad e ilicitud sustancial, para efectos metodológicos, considera la Sala, debe hacerse referencia a estos elementos de la responsabilidad disciplinaria para así resolver lo planteado en este acápite.

3.2.1. De la tipicidad en materia disciplinaria

El artículo 4 de la Ley 734 de 2002, dispone que «el servidor público y el particular en los casos previstos en este código solo serán investigados y sancionados disciplinariamente por comportamientos que estén descritos como falta en la ley vigente al momento de su realización», siendo esta la consagración legal que impone la realización de un proceso de subsunción típica en cada proceso disciplinario, que implica que el operador determine expresamente en cada caso si el comportamiento investigado, según como haya sido demostrado, se adecua efectivamente a la descripción típica establecida en la Ley que se va a aplicar.

Por su parte, el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo ha establecido en cuanto a este principio en materia disciplinaria, que[45]:

En esa medida, el proceso de subsunción típica de la conducta de quien es sometido a un proceso administrativo disciplinario constituye uno de los componentes de la legalidad de las actuaciones de la autoridad disciplinante. Sólo luego de haber surtido de manera expresa y detallada dicho proceso de razonamiento lógico-jurídico en el texto mismo de la decisión disciplinaria, podrá llegarse a la conclusión de que la conducta investigada es típica. La subsunción típica se vincula así directamente, en tanto componente necesario, al principio de tipicidad en el derecho disciplinario. Es, más aún, un proceso de naturaleza técnica que los operadores disciplinarios han de desplegar con el mayor rigor jurídico, ya que en ello se juega el ejercicio efectivo de los derechos fundamentales procesales y sustantivos del procesado; por lo mismo, presupone que la legislación sancionadora que se invoca haya sido debidamente interpretada en todos sus componentes de conformidad con los distintos métodos hermenéuticos que operan en el sistema colombiano, y que las pruebas que obran en el proceso demuestren en forma contundente la ocurrencia de los hechos y la culpabilidad individual del procesado.

En materia disciplinaria, el proceso de subsunción típica de la conducta del procesado tiene ciertas especificidades que le diferencian del proceso de subsunción típica que realizan los jueces penales. Según ha explicado la Corte Constitucional, en virtud de la admisibilidad del uso, en el ámbito disciplinario, de tipos abiertos y conceptos jurídicos indeterminados, el fallador disciplinario cuenta con un margen más amplio para realizar el proceso de subsunción típica - margen que se activa, se infiere necesariamente, cuando se está ante un tipo abierto o un concepto indeterminado, y que consiste esencialmente en que la autoridad disciplinaria puede -y debe- acudir a una interpretación sistemática de las normas invocadas para efectos de realizar la adecuación típica. En palabras de la Corte Constitucional, esta diferencia entre el derecho penal y el derecho disciplinario «se deriva de la admisión de los tipos en blanco o abiertos y de los conceptos jurídicos indeterminados en materia disciplinaria, [y] hace referencia a la amplitud hermenéutica con que cuenta el operador disciplinario al momento de interpretar y aplicar la norma disciplinaria. // Así las cosas, la jurisprudencia constitucional ha admitido que el investigador disciplinario dispone de un campo más amplio para determinar si la conducta investigada se subsume o no en los supuestos de hecho de los tipos legales correspondientes. En este mismo sentido, esta Corte ha señalado en múltiples oportunidades que en materia disciplinaria el fallador goza de una mayor amplitud para adelantar el proceso de adecuación típica de las conductas reprochables, pues por lo general la descripción de las faltas disciplinarias debe ser objeto de complementación o determinación a partir de la lectura sistemática de un conjunto de normas jurídicas que desarrollan deberes, mandatos y prohibiciones»[46].

Ahora bien, en el sub examine el material probatorio que se tuvo en cuenta para la formulación del cargo y, finalmente, la imposición de la sanción disciplinaria, fue el siguiente:

Contrato de prestación de servicios de 25 de abril de 2007, suscrito entre el señor Rodrigo Albeiro Jaramillo Villegas, en su condición de representante legal del Municipio de Yarumal, Antioquia (contratante) y la señora Yudi Natalia Serna Piedrahita (contratista), cuyo objeto fue la «prestación del servicio por parte del contratista desarrollando las actividades del convenio 2007-CF-19-0020 suscrito entre el Municipio y la Gobernación de Antioquia para fortalecer las organizaciones comunitarias del Municipio de Yarumal»[47].
Declaración juramentada de bienes y rentas y actividad económica privada de la señora Yudi Natalia Serna Piedrahita, anexada al momento de la suscripción del contrato antes mencionado, en la que consta que su hermano era el señor Farben Raúl Serna Piedrahita[48].
Documentos relacionados con la vinculación laboral como Director Administrativo al servicio de la Secretaría de Salud y Bienestar Social del Municipio de Yarumal del señor Farben Raúl Serna Piedrahita: Decreto No. 099 de 14 de junio de 2005, por medio del cual el alcalde municipal de Yarumal, Antioquia, Rodrigo Albeiro Jaramillo Villegas, lo nombró como director administrativo al servicio de la Secretaría de Salud y Bienestar Social del Municipio de Yarumal, Antioquia, a partir del 14 de junio de 2005[49]; y Formulario único de declaración juramentada de bienes y rentas del antes mencionado, en el que señaló como pariente de primer grado de consanguinidad (hermana) a la señora Yudi Natalia Serna Piedrahita.
Oficio No. SG-047 de 16 de febrero de 2011, proferido por la Secretaría General y de Gobierno del Municipio de Yarumal, Antioquia, en el cual se señaló que el señor Farben Raúl Serna Piedrahita estuvo vinculado al servicio del Municipio en el cargo de director administrativo al servicio de la Secretaría de Salud y Bienestar Social, desde el 14 de junio de 2005 hasta el 31 de diciembre de 2007[51]
Declaración del señor Farben Raúl Serna Piedrahita, en la que expresó[52]:

Versión libre del señor Rodrigo Albeiro Jaramillo, dentro de la que sostuvo[53]:

Declaración de Yudi Natalia Serna Piedrahita en la cual manifestó[54]:

Declaración del señor Henry Alberto Rodríguez Pimienta, en la que adujo[55]:

Descargos presentados por el señor Rodrigo Albeiro Jaramillo en los que expresó[56]:

Al momento de la formulación del cargo al señor Rodrigo Albeiro Jaramillo Villegas, en su condición de alcalde del Municipio de Yarumal, Antioquia, la Procuraduría Provincial de Yarumal consideró que del material probatorio obrante dentro del expediente, era dable imputarle la falta gravísima contenida en el numeral 30 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, que dispone:

30. Intervenir en la tramitación, aprobación, celebración o ejecución de contrato estatal con persona que esté incursa en causal de incompatibilidad o inhabilidad prevista en la Constitución o en la Ley (...)

Los elementos básicos de la conducta típica descritos en la falta imputada, son: 1) un verbo rector consistente en intervenir en la tramitación, aprobación, celebración o ejecución de contrato estatal; y 2) con una persona que esté incursa en causal de incompatibilidad o inhabilidad prevista en la Constitución o en la Ley.

En el asunto sometido a consideración está acreditado, primero, que el señor Rodrigo Albeiro Jaramillo Villegas intervino en la celebración del contrato estatal, en la medida en que fue él, en su condición de representante legal del ente territorial, quien suscribió el contrato de prestación de servicios; y, segundo, que la contratista se encontraba incursa en causal de inhabilidad descrita en la Ley, esto es, la dispuesta en el literal b), numeral 2 del artículo 8 de la Ley 80 de 1993, que señala: «2. Tampoco podrán participar en licitaciones, ni celebrar contratos estatales con la entidad respectiva: (...) b) las personas que tengan vínculos de parentesco, hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con los servidores judiciales de los niveles directivo, asesor, ejecutivo o con los miembros de la junta o consejo directivo, o con las personas que ejerzan el control interno o fiscal de la entidad contratante». Lo anterior, por lo siguiente:

1) La contratista Yudi Natalia Serna Piedrahita y el señor Farben Raúl Serna Piedrahita son hermanos por lo que, de conformidad con lo establecido en los artículos 37 y 46 del Código Civil, su nivel de parentesco es de segundo grado de consanguinidad.

2) Para el momento de la ocurrencia de los hechos, el señor Farben Raúl Serna Piedrahita estaba vinculado laboralmente en el Municipio de Yarumal, Antioquia como director administrativo al servicio de la Secretaría de Salud y Bienestar Social, cargo que, en atención a lo establecido en el Decreto 785 de 2005[57], pertenece al nivel directivo, así:

ARTÍCULO 16. NIVEL DIRECTIVO. El nivel Directivo está integrado por la siguiente nomenclatura y clasificación específica de empleos:

Cód. Denominación

005 Alcalde

030 Alcalde Local

032 Consejero de Justicia

036 Auditor Fiscal de Contraloría

010 Contralor

035 Contralor Auxiliar

003 Decano de Escuela o Institución Tecnológica

007 Decano de Institución Universitaria

008 Decano de Universidad

009 Director Administrativo o Financiero o Técnico u Operativo

Así mismo, el Decreto 201 de 2004 «Por medio del cual se fijan requisitos mínimos para ocupar los cargos de la planta de cargos de la Alcaldía Municipal Yarumal Antioquia y se fijan las funciones específicas de los mismos»[58], señala que dentro de los cargos de dirección administrativa se encuentra el de director administrativo.

Así las cosas, en razón a que para el momento de la realización del negocio jurídico, la señora Yudi Natalia Serna Piedrahita tenía vínculo de parentesco de segundo grado de consanguinidad con el señor Farben Raúl Serna Piedrahita, quien era funcionario del nivel directivo de la entidad contratante, esto es, del Municipio de Yarumal, Antioquia y que, en consecuencia, se encontraba inhabilitada para contratar, el señor Jaramillo Villegas no podía suscribir ningún contrato con esta por estar impedida para el efecto.

Ahora, contrario a lo sostenido por el actor, se configuran los presupuestos básicos de tipicidad de la falta endilgada, resaltándose que si bien, como este afirma, la inhabilidad se encuentra en cabeza de la contratista y no de él, en materia disciplinaria, su conducta estaba enmarcada en la falta gravísima imputada, consistente en haber contratado con una persona que estuviera inhabilitada, siendo esta aplicable en su condición de alcalde municipal.

En tal sentido, debe resaltarse que el reproche varía si lo que se está sancionando es encontrarse inmerso en una inhabilidad establecida en la Ley, o haber incurrido en una falta consagra en el ordenamiento disciplinario[59], siendo este último evento por el cual se inició la investigación disciplinaria en contra del señor Rodrigo Albeiro Jaramillo Villegas y por el que fue, finalmente, sancionado disciplinariamente.

3.2.2. De la ilicitud sustancial

En cuanto a la ilicitud sustancial, la Ley 734 de 2002 consagra en su artículo 5, que la conducta de la persona destinataria de la ley es contraria a derecho cuando afecta el deber funcional sin justificación alguna.

Por su parte, el deber funcional «es un instrumento para encauzar la conducta de los servidores públicos, el cual se constituye en la fuente que da vida a la antijuridicidad sustancial y que siempre está referido al ejercicio de funciones públicas porque de lo contrario sería atípico disciplinariamente el comportamiento cuestionado. Dichas funciones deben desarrollarse con apego a las orientaciones de los principios constitucionales y legales, en la medida en que es por esa razón que una persona que se posesiona en un cargo público debe jurar el cumplir el desempeño de sus deberes según la Constitución, la Ley y el Reglamento»[60].

Así entonces, el derecho disciplinario está previsto para sancionar a aquéllos que desatienden sus funciones o los servicios encomendados, o que atenten contra el interés general, defrauden el erario, violen derechos humanos o incumplan con el propósito esencial de servir a la comunidad, siendo esta la razón por la cual la ley prevé que la falta debe ser de tal entidad, que quebrante el deber funcional, sin justificación atendible, entendiendo que:

El deber funcional puede ser comprendido entonces, como una armónica combinación de elementos misionales y jurídicos que posibilitan el cumplimiento de los fines del Estado, por cuanto las funciones del agente estatal se encuentran en una relación de medio a fin respecto de los mismos objetivos del Estado. Las expectativas de los ciudadanos en relación con el Estado sólo pueden cristalizarse a través del cumplimiento de las funciones de sus servidores, de suerte que los fines de aquél constituyen al mismo tiempo el propósito de las funciones de éstos.

Ahora bien, el señor Rodrigo Albeiro Jaramillo Villegas, en su condición de alcalde del Municipio de Yarumal, Antioquia tenía el deber de velar porque la actividad contractual se llevara a cabo eficientemente y, como representante legal del ente territorial, suscribir los contratos con una persona que no se encontrara imposibilitada legalmente para hacerlo, máxime cuando, como se señalará más adelante, tenía conocimiento de las circunstancias de parentesco entre la contratista y el director administrativo del Municipio, incurriendo así en un quebrantamiento del deber funcional de la parte actora, en tanto desconoció la función social que le incumbe al servidor público cuando toma posesión de un cargo jurando cumplir la Constitución, la ley y el reglamento.

Por último, podría concluirse que las faltas disciplinarias no son de resultado sino de mera conducta y que, además, si bien no causó, en principio, perjuicio alguno, el deber funcional se vio alterado con el incumplimiento de una norma y con ello, la vulneración de principios constitucionales.

3.2.3. De la culpabilidad

La culpabilidad en materia disciplinaria, se encuentra consagrada en el artículo 13 de la Ley 734 de 2002, que señala «queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva. Las faltas solo son sancionables a título de dolo o culpa».

El dolo en materia disciplinaria debe estar conformado por los siguientes elementos: el conocimiento de los hechos, el conocimiento de la ilicitud y la voluntad. Respecto a ello, la doctrina ha establecido lo siguiente:

El dolo se considera como la intención deliberada que tiene el funcionario investigado de desatender el ordenamiento o el ánimo que lo embarga de quebrantar la norma, de causar un daño, o de actuar de manera contraria al interés general o al buen servicio público, de lo cual tiene conocimiento dada su formación su experiencia, las particulares funciones que le han sido asignadas o por haber sido advertido de la incorrección de su proceder o de la falta de cumplimiento de condiciones fijadas en la Ley, las que debía tener en cuenta y aplicar especialmente[61].

Elemento volitivo, el cual significa la actitud consciente del agente que desea, que quiere, que anhela situarse al margen del derecho disciplinario. Es la actitud que cristaliza un querer jurídicamente importante matizado en un comportamiento contrario a la ley. El elemento volitivo implica que lo conocido tiene que ser deseado, querido o voluntario.

Elemento subjetivo, el cual se representa en el juicio práctico de la razón que surge como consecuencia del querer realizar la conducta típica y antijurídica (antijuridicidad sustancial). Es la materialización de la acción u omisión típica a la cual no se encuentra exclusión de responsabilidad[62].

Por su parte, la jurisprudencia del Consejo de Estado entiende el dolo como la intención y el deseo de incurrir en una conducta jurídicamente reprochable, para lo cual ha manifestado[63]:

De manera crítica debe decirse que, según se indica en el acto sancionatorio, el señor Gustavo Francisco Petro Urrego "conocía los hechos", y "quería que las empresas del Distrito asumieran, a como diera lugar, la prestación del servicio público de aseo en la ciudad de Bogotá". La expresión transcrita implica que el ente disciplinario no solamente valoró negativamente las motivaciones que el señor Petro Urrego expuso a lo largo del trámite disciplinario, sino que, tal expresión califica la conducta como un mero capricho del actuar. Para el despacho se evidencia que dicha valoración no contiene la entidad suficiente para convencer objetivamente de la intención que motivó la actuación del agente y permita atribuir el dolo como título más gravoso de culpabilidad en materia de responsabilidad disciplinaria.

Además, ese "querer" que se manifiesta en el acto como elemento que determina la voluntad del sujeto disciplinado, obedece en el caso concreto, a una interpretación y valoración de la conducta por parte de la autoridad administrativa, en la que no se tuvieron en cuenta otros elementos que permitieran razonablemente determinar el grado de culpabilidad del agente y la gravedad de la falta imputada, como lo sería el haber analizado las causas que motivaron dicho actuar, entre ellas, la adopción de una política pública por parte del alcalde a través de la inclusión de la población recicladora en la prestación del servicio público de aseo.

(...)

De manera similar, sobre la segunda falta que se imputó a título de dolo, expresó que el análisis de culpabilidad se sustentó en el "querer", lo que no evidencia por sí solo la "voluntad para realizar u omitir el deber o la prohibición". Por tal motivo, no se encuentra plenamente acreditado que el Alcalde Mayor de Bogotá, haya desplegado la conducta imputada de manera voluntaria, con la unívoca e inequívoca intención de desconocer sus deberes funcionales y transgredir el ordenamiento jurídico.

Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido en relación con el dolo, que:

El dolo en materia disciplinaria implica que el sujeto disciplinable haya tenido conocimiento de la situación típica que implica el desconocimiento del deber que sustancialmente debe observar y que voluntariamente haya decidido actuar en contravía a éste; por tanto, el conocer ya involucra el querer, ya que si se tiene conocimiento y pese a eso se realiza la conducta, es porque efectivamente quiere el resultado[64].

Así, en materia disciplinaria, para la valoración del grado de culpabilidad doloso se «requiere la existencia de dos componentes necesarios para este: el primero, relativo al conocimiento, y el segundo, a la voluntad; ello implica que el primer presupuesto requerido para que una conducta sea tenida como dolosa en materia disciplinaria es el conocimiento de los hechos y la ilicitud de la conducta que se despliega por el agente estatal, pues resulta claro que sin dicho conocimiento no se puede encontrar la voluntariedad en el obrar»[65].

Frente a la culpa, el artículo 44 ibidem dispone: «Habrá culpa gravísima cuando se incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento. La culpa será grave cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones».

En el asunto sometido a consideración, con el material probatorio obrante en el expediente es dable afirmar que el señor Rodrigo Albeiro Jaramillo Villegas con anterioridad a la suscripción del contrato de prestación de servicios con la señora Yudi Natalia Serna Piedrahita, tenía conocimiento de su vínculo de consanguinidad con el señor Faber Raúl Serna Piedrahita y, por lo tanto, de su imposibilidad para contratar, lo cual reafirma más la comisión de la falta gravísima imputada, así como su grado de culpabilidad.

Lo anterior, en tanto que: 1) en la versión libre como en el escrito de descargos, el ahora demandante señaló: «Preguntado. Diga si la señora Yudi Natalia Serna Piedrahita y el señor Farben Raúl Serna Piedrahita tienen algún parentesco. Contestó. Tengo entendido que son hermanos.»; 2) el actor en ningún momento niega dicha circunstancia, sino que se limita a mencionar que el contrato lo suscribió por la necesidad del ente territorial; 3) en su condición de alcalde, nombró al señor Farben Raúl Serna Piedrahita en el cargo de director administrativo en el ente territorial desde el año 2005; 4) posteriormente, es decir, en el año 2007, suscribió el contrato de prestación de servicios con la señora Yudi Natalia Serna Piedrahita, dentro del cual se encontraba el Formulario único de declaración juramentada de bienes y rentas, en el que señaló como pariente de segundo grado de consanguinidad (hermano) al señor Farben Raúl Serna Piedrahita.

Ahora, si bien el operador disciplinario sostuvo que era su deber, antes de suscribir el acuerdo de voluntades, revisar las hojas de vida tanto de Yudi Natalia Serna Piedrahita como de Farben Raúl Serna Piedrahita, considera la Sala que el actor no debía asumir dicha carga, en tanto que ello implicaría que cada vez que se fuera a suscribir un contrato se revisen las hojas de vida de todos los empleados del ente territorial para observar si existe alguna inhabilidad. No obstante, de acuerdo con lo afirmado por el actor, este sí tenía conocimiento del vínculo de consanguinidad entre las personas mencionadas y aún así decidió suscribir el contrato con una persona que, de conformidad con la Ley, se encontraba inhabilitada.

En ese orden de ideas, se observa que el señor Rodrigo Albeiro Jaramillo Villegas conocía, primero, que la Ley 80 de 1993, consagraba como inhabilidad para contratar, el tener un vínculo de parentesco, hasta el segundo grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, con servidores públicos de los niveles directivo, entre otros, de la entidad contratante; segundo, que Yudi Natalia Serna Piedrahita y Farben Raúl Serna Piedrahita eran hermanos y, por lo tanto, tenían segundo grado de consanguinidad; tercero, que el señor Farben Raúl Serna Piedrahita se encontraba vinculado laboralmente en el Municipio de Yarumal como Director Administrativo y que este cargo, de conformidad con lo establecido en la Ley, era del nivel directivo; y cuarto, que esa omisión acarreaba el desconocimiento de la Ley, y por consiguiente el quebrantamiento del deber funcional, en tanto desconoció la función social que le incumbe al servidor público cuando toma posesión de un cargo jurando cumplir la Constitución, la Ley y el Reglamento.

En ese orden de ideas, encuentra la Sala que, contrario a lo afirmado por el actor, el material probatorio obrante dentro del expediente disciplinario fue suficiente para determinar tanto la falta imputada como el elemento de la culpabilidad, concluyendo así que el señor Rodrigo Albeiro Jaramillo Villegas, en su condición de alcalde del Municipio de Yarumal, Antioquia, sabía tanto de la inhabilidad dispuesta en la Ley como del vínculo de consanguinidad existente entre la contratista Yudi Natalia Serna Piedrahita y el director administrativo del ente territorial, Faber Raúl Serna Piedrahita, y aun así decidió voluntariamente suscribir un contrato de prestación de servicios, razón por la cual el cargo planteado no está llamado a prosperar.

Finalmente, es de resaltar que la Procuraduría General de la Nación sí tenía los elementos de juicio suficientes para endilgar responsabilidad al actor, que las pruebas fueron valoradas en el marco de las reglas de la sana crítica y que la interpretación que de ellas hizo el juzgador disciplinario, llevaron a la conclusión de que la falta disciplinaria sí se cometió y el actor fue responsable de ella.

Es importante advertir que al revisar la actuación disciplinaria no se vislumbra sesgo en el decreto y práctica de las pruebas; por el contrario, se hizo evidente que el único objetivo del investigador disciplinario consistía en encontrar la verdad real de los hechos y para ello hizo uso de todos los medios que estimó pertinentes y conducentes para su esclarecimiento. Ahora bien, una vez realizó la valoración integral de las pruebas, concluyó que el actor no logró desvirtuar el cargo que le fue endilgado. Así, bajo tales circunstancias, no se demuestra que los actos acusados hayan carecido de pruebas suficientes, sino, por el contrario, las recaudadas fueron valoradas dentro del marco de autonomía y sana crítica del operador disciplinario.

3.3. De la proporcionalidad de la sanción

Frente a este asunto, el señor Jaramillo Villegas señaló que no hubo proporcionalidad en la sanción en tanto que, de considerarse su conducta como reprochable, debió habérsele imputado una sanción menor en atención a que no causó daño alguno a la Administración.

Como se mencionó, con el material probatorio obrante dentro del expediente disciplinario, se acreditaron los elementos típicos de la falta gravísima consagrada en el artículo 48 numeral 30 de la Ley 734 de 2002, a título de dolo, en razón a que su conducta se enmarcó dentro de los elementos de una conducta volitiva, esto es, la intención, el conocimiento y la voluntad.

Ahora, en cuanto a las clases de sanciones, la Ley 734 de 2002 en el artículo 44, dispone:

(...) Artículo 44. Clases de sanciones. El servidor público está sometido a las siguientes sanciones:

1. Destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima

2. Suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial para las faltas graves dolosas o gravísimas culposas. 3. Suspensión, para las faltas graves culposas.

4. Multa, para las faltas leves dolosas.

5. Amonestación escrita, para las faltas leves culposas. (...) (Negrilla fuera de texto).

El artículo 46 de la misma norma, consagra en cuanto al límite de las sanciones que la inhabilidad general será de 10 a 20 años, motivo por el cual en el asunto sometido a consideración no puede hablarse de la vulneración del principio de proporcionalidad dado que la conducta del demandante se encontraba encuadrada en la falta gravísima consagrada en la Ley 734 de 2002 y, por lo tanto, la sanción no podía ser otra que la destitución e inhabilidad general, sanción esta, que tiene un mínimo de 10 años que fue lo que se le otorgó al actor, no pudiéndose imponer una sanción menor, dado que, se insiste, se encontró plenamente demostrada la comisión de una falta gravísima, a título de dolo, motivo por el cual el cargo no está llamado a prosperar.

4. Conclusión

Con base en los anteriores planteamientos se concluye que el actor no logró desvirtuar la legalidad de los actos demandados, por lo que en consecuencia, se negarán las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

DECLARAR no probadas las excepciones propuestas por el Departamento de Antioquia.

DENEGAR las pretensiones de la demanda interpuesta por el señor Rodrigo Albeiro Jaramillo Villegas en contra de la Nación, Procuraduría General de la Nación y el Departamento de Antioquia, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, Notifíquese y ejecutoriada, archívese el expediente.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Relatoría: AJSD/Lmr.

[1] Mediante memorial de Folios 356 a 358.

[2] Folios 364 a 379.

[3] Folios 395 a 402.

[4] Folios 403 a 405.

[5] Folios 406 a 412.

[6] Folio 394.

[7] Providencia de 21 de abril de 2016, expediente No. 47001233300020130017101, consejero ponente: William Hernández Gómez.

[8] Ordinal 5º del artículo 100 del Código General del Proceso.

[9] Curso de derecho administrativo I. García de Enterría, Eduardo. Madrid, España. Página 540.

[10] Manual del acto administrativo. Luis Enrique Berrocal Guerrero. Página 27. «Aquel según el cual se toma en cuenta la clase de órgano estatal que lo expide».

[11] Ibídem página 36. «Alude al alcance de la situación jurídica que contiene el acto jurídico respecto de las personas»

[12] Ibídem página 40 «Se refiere al modo de la formación del acto, es decir, al procedimiento y requisitos que han de cumplirse para ello»

[13] Ibídem página 41 «Aquí se tiene en cuenta el fin o propósito general del acto administrativo, atendiendo que el acto administrativo tiene un fin específico, propio, y que como tal determina su naturaleza y lo diferenciara de los demás»

[14] Ibídem página 42 «El acto es administrativo si la función ejercida en su expedición es la función administrativa»

[15] Sentencia de la Corte Constitucional T-945 de 2009, magistrado ponente: Mauricio González Cuervo.

[16] Sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B de 15 de marzo de 2012, radicación No. 2216-2011, consejero de estado: Víctor Hernando Alvarado Ardila.

[17] Artículo 228 de la Constitución Política: «La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo.»

[18] «ARTÍCULO 84. Acción de nulidad. (...)

Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió.»

[19] Folio 104 del Cdno. 1 de antecedentes administrativos.

[20] Folios 43 a 45 del Cdno. 1 de antecedentes administrativos.

[21] Folios 18 a 21 del Cdno. 1 de antecedentes administrativos.

[22] Folio 1 del Cdno. 1 de antecedentes administrativos.

[23] Folios 5 y 6 del Cdno. 1 de antecedentes administrativos.

[24] Folios 58 del Cdno. 1 de antecedentes administrativos.

[25] Folio 70 del Cdno. 1 de antecedentes administrativos.

[26] Folios 54 y 55 del Cdno. 1 de antecedentes administrativos.

[27] Folio 78 del Cdno. 1 de antecedentes administrativos.

[28] Folio 86 del Cdno. 1 de antecedentes administrativos.

[29] Folio 92 del Cdno. 1 de antecedentes administrativos.

[30] Folios 95 a 98 del Cdno. 1 de antecedentes administrativos.

[31] Folios 109 a 112 del Cdno. 1 de antecedentes administrativos.

[32] Folios 119 y 120 del Cdno. 1 de antecedentes administrativos.

[33] Folio 381 del Cdno. 1 de antecedentes administrativos.

[34] Folios 382 a 393 del Cdno. 1 de antecedentes administrativos.

[35] Folios 398 a 408 del Cdno. 2 de antecedentes administrativos.

[36] Folios 438 a 440 del Cdno. 2 de antecedentes administrativos.

[37] Folios 470 a 472 del Cdno. 2 de antecedentes administrativos.

[38] Folios 514 a 516 del Cdno. 2 de antecedentes administrativos.

[39] Folios 499 a 504 del Cdno. 2 de antecedentes administrativos.

[40] Folios 71ª 121 del Cdno. Ppal.

[41] Folios 123 a 134 del Cdno. Ppal.

[42] Folios 136 y 137 del Cdno. Ppal.

[43] Sentencia del 9 de agosto de 2016, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, consejero ponente: William Hernández Gómez, referencia: 11001032500020110031600, demandante: Piedad Esneda Córdoba Ruíz.

[44] Teoría degli Atti. Ranelletti. Página 330.

[45] Sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A de 26 de marzo de 2014, expediente No. 0263-13, consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

[46] Corte Constitucional, sentencia C-030 de 2012, magistrado ponente Luis Ernesto Vargas Silva.

[47] Folios 18 a 21 del Cdno. 1 de antecedentes administrativos.

[48] Folios 27 y 28 del Cdno. 1 de antecedentes administrativos.

[49] Folio 58 del Cdno. 1 de antecedentes administrativos.

[50] Folios 54 y 55 del Cdno. 1 de antecedentes administrativos.

[51] Folio 131 del Cdno. 1 de antecedentes administrativos.

[52] Folio 78 del Cdno. 1 de antecedentes administrativos.

[53] Folio 86 del Cdno. 1 de antecedentes administrativos.

[54] Folio 92 del Cdno. 1 de antecedentes administrativos.

[55] Folio 381 del Cdno. 1 de antecedentes administrativos.

[56] Folios 398 a 408 del Cdno. 2 de antecedentes administrativos.

[57] «Por medio del cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales que se regulan por la disposición de la Ley 909 de 2004».

[58] Folios 350 a 354 del Cdno. 1 de antecedentes administrativos.

[59] Ley 734 de 2002 «Artículo 24: Ámbito de aplicación de la Ley disciplinaria se aplicará a sus destinatarios cuando incurran en falta disciplinaria dentro o fuera del territorio nacional.

Artículo 25: Destinatarios de la Ley disciplinaria. Son destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos que aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en el artículo 53 del Libro Tercero de este Código.

[60] Régimen Disciplinario, cuarta edición. Autor: Fernando Brito Ruíz.

[61] Régimen Disciplinario. Fernando Brito Ruiz. Página 183.

[62] La Culpabilidad en el derecho disciplinario. John Harvey Pinzón Navarrete. Página 102.

[63] Auto de 13 de mayo de 2014, radicación No. 2014-03799, demandante: Gustavo Petro Urrego, consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve.

[64] Corte Constitucional, sentencia T- 319 A de 2012.

[65] La falta disciplinaria: generalidades: modalidades de la conducta, tipicidad, ilicitud sustancial y culpabilidad. Tipos en particular: las faltas gravísimas, graves y leves, 1ª Edición. Autor: Manuel Eduardo Marín Santoyo.

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Última actualización: 5 de octubre de 2020