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PROCESO DISCIPLINARIO - Agente de la Policía Nacional / CONDUCTA - Falsificación de documento público / DEBIDO PROCESO - Procedimiento administrativo / VIOLACION DEL DEBIDO PROCESO - Falta de notificación personal del auto de apertura de investigación disciplinaria / VIOLACION DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD PROCESAL - No Sustentado / CONTROL INTEGRAL DE LOS ACTOS SANCIONATORIOS DISCIPLINARIOS - Antecedente jurisprudencial / PROHIBICION DE LA REFORMATIO IN PEJUS - Garantía constitucional del debido proceso / SENTENCIA DE NULIDAD DE ACTOS ADMNISTRATIVOS - Quebrantamiento de debido proceso / VULNERACION DE LA REFORMATIO IN PEJUS - Apelante único / REINTEGRO - Improcedente al ser condenado penalmente

[C]olige la Sala, la prohibición constitucional de la reformatio in pejus no es ajena al procedimiento administrativo previsto para disciplinar a la demandante, dado que la actuación que surja como consecuencia de la aplicación del Decreto 1798 de 2000 debe privilegiar las garantías y principios rectores contemplados en la Constitución Política, en especial los previstos en los artículos 29 y 31 (inciso final). Caso concreto. En efecto, el acto administrativo de primera instancia, dictado el 28 de julio de 2003 por el comandante del departamento de policía Norte de Santander, sancionó a la demandante con destitución, de conformidad con lo previsto en el artículo 41 (numeral 1) del Decreto 1798 de 2000, que otorga la connotación de principal a la referida sanción.   No obstante, el acto que desató la alzada, promovida únicamente por la demandante, agravó la sanción de primera instancia, ya que además de confirmar la destitución impuso como medida accesoria «inhabilidad para ejercer cargos públicos por un término de cinco (5) años». Esta última determinación, sin duda, quebranta principios rectores de la ley disciplinaria -artículos 6 y 116 de la Ley 734 de 2002- y del ordenamiento constitucional -artículos 29 y 31 de la Carta-, tales como el debido proceso, que incluye la prohibición de la reformatio in pejus.  Por otra parte, con la decisión accesoria de inhabilidad para ejercer cargos públicos, impuesta en el acto sancionatorio de segunda instancia, también se quebrantaron las disposiciones normativas, de carácter procedimental, contenidas en los artículos 19 y 97 de la Ley 734 de 2002, dado que por tratarse de una decisión de fondo esta debió ser motivada; circunstancia que se echa de menos luego de revisado ese acto.

FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 - ARTICULO 6 / LEY 734 DE 2002 - ARTICULO 116 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 29 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 31 / DECRETO 1798 DE 2000 - ARTICULO 41 NUMERAL 1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUETER

Bogotá, D. C., doce (12) de octubre de dos mil dieciséis (2016).

Radicación número: 11001-03-25-000-2013-00357-00(0772-13)

Actor: TERESITA DE JESUS MEJIA

Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA - POLICIA NACIONAL

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.  TEMA: SANCION DISCIPLINARIA DE DESTITUCION. ACTUACION: SENTENCIA (UNICA INSTANCIA).

Agotado el trámite procesal de instancia y como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala se ocupa de dictar sentencia de mérito dentro del proceso del epígrafe.

I. ANTECEDENTES

1.1 La acción (ff. 4 a 14[1]). La señora Teresita de Jesús Mejía, por conducto de apoderado, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA), demanda a la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, para que se acojan las pretensiones que en apartado siguiente se precisan.

1.2 Pretensiones (ff. 4 y 5). Se declare la nulidad de los actos administrativos de 28 de julio de 2003 y 22 de octubre de 2004, mediante los cuales la Policía Nacional, a través del comandante del departamento de policía Norte de Santander y el director general (e), en su orden, sancionó a la demandante con destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos por un término de cinco (5) años.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, pretende la demandante que se ordene a la demandada reintegrarla al servicio activo en la ciudad de Cúcuta, sin solución de continuidad, «[...] con efectividad a la fecha de su retiro al cargo que venía desempeñando o a otro de superior categoría o al que corresponda»; pagarle todos «[...] los salarios o sueldos, primas de todo orden, reajustes salariales, subsidios, vacaciones, demás emolumentos y derechos prestacionales y laborales dejados de percibir, inherentes a su calidad policial que le correspondía desde la fecha de su retiro incluyendo el valor de los aumentos que se hubieren decretado con posterioridad a la separación del servicio activo», debidamente indexados; y se dé cumplimiento a la sentencia en los términos establecidos en los artículos 176 a 178 del CCA.

1.3 Hechos (ff. 5 a 12 c. ppal.). Relata la demandante que ingresó a prestar sus servicios a la Policía Nacional el 1º de abril de 1993 como alumna aspirante. Agrega que después de servir a dicha institución en calidad de agente, el 8 de noviembre de 2004 fue destituida de su cargo como consecuencia de una investigación disciplinaria adelantada en su contra.

Sostiene que con motivo de la labor que ejercía como secretaria de criminalística de la «sijin denor», cuyas funciones consistían en mecanografiar y elaborar respuestas sobre antecedentes a las autoridades que la solicitaban, previa confrontación con la base de datos de la jefatura de sistemas, «[...] fueron encontradas alteraciones en las respuestas[...], con el agravante de aparecer firmándolas un funcionario it jairo gelvez roso, cuando este[...] se encontraba en período de vacaciones[...]».

Dice que varias de esas «[...] respuestas llevaba[n] la firma de la secretaria de la oficina de Criminalística, pero la que correspondía al jefe de sistemas[...] al parecer fue alterada[...]». Por último, agrega que por esa irregularidad, fue objeto de la referida actuación administrativa que culminó con su destitución.

1.3.1 Hechos relativos a la investigación disciplinaria. Sostiene que el 2 de diciembre de 2002 se profirió auto de apertura de investigación disciplinaria, providencia en la que además se dispuso que fuera escuchada en versión libre, para lo cual se comisionó al personero del  municipio de Pamplona, en atención a que  laboraba en el «Comando Segundo Distrito DENOR» de esa localidad.

Refiere que dicho servidor se abstuvo de notificarle el auto de apertura de investigación, por cuanto el despacho comisorio no provenía directamente del «Comando del Departamento de Policía denor». Pese a ello, manifiesta que de manera irregular se le practicó la diligencia de versión libre, a cuya primera pregunta respondió que no deseaba rendirla por cuanto el cuestionario remitido para el efecto «[...] no es claro, pertinente [... ni] demostrativo de la incriminación de la que tenía que defenderse[...]».

Relata que a pesar de no habérsele notificado la providencia de apertura de investigación, mediante auto sin fecha, el comandante del departamento de policía Norte de Santander le formuló pliego de cargos, actuación que le fue notificada en Cúcuta el 21 de marzo de 2003, en la que se le entrega copia de dicho auto y «[...] se entera de la incriminación, debiendo haberse enterado porque así lo ordenaba el auto, cuando se decretó la APERTURA DE INVESTIGACIÓN en su contra».

Dice que para efectos de notificarle el pliego de cargos, inicialmente se remitió el cuaderno original, en sesenta (60) folios, al «Comando Segundo Distrito DENOR», diligencia que no se pudo realizar por cuando ese cuaderno se extravió, motivo por el cual fue citada al departamento de policía Norte de Santander para llevar a cabo esa diligencia, sin que previamente se hubiera procedido a la reconstrucción del expediente como lo ordena el artículo 99 de la Ley 734 de 2002.

Asegura que durante el trámite de la actuación disciplinaria, nunca se trató el tema de la pérdida del cuaderno original, ni de la forma cómo se practicaron las pruebas necesarias para su reconstrucción, por lo que se desconoce cómo se subsanó esa irregularidad.

Sostiene que mediante auto de 19 de mayo de 2003, la demandada, a petición suya, decretó la nulidad del pliego de cargos y de la versión libre; ordenó que esta última fuera recepcionada nuevamente e indicó que la notificación de la providencia de apertura de investigación se había surtido por conducta concluyente en razón a que luego de haberse notificado el pliego de cargos se controvirtieron las imputaciones que se hicieron, por lo que se entiende subsanada la mencionada irregularidad.

Agrega que fue citada para ser oída en declaración el 17 de junio de 2003 y que llegado ese día se le recepcionó de manera irregular la versión libre sin haber sido convocada para ello. Citación en la que además no se le advirtió que podía estar asistida de un abogado o que, en su defecto, se le designaría uno de oficio, si se tiene en cuenta que para ese momento no contaba con apoderado pues el que tenía lo había constituido única y exclusivamente para la diligencia de versión libre que declararon nula.

Afirma que se quebrantó el principio de igualdad procesal, «[...] por cuanto desde siempre objetivamente se le responsabilizó de un comportamiento antijurídico, que no tuvo en cuenta que ella sólo manuscrituraba (sic) los antecedentes una vez el Jefe de sistemas le señalaba en documento nunca aportado al proceso, que los registraba o no en la base de datos. Eso nunca se investigó. Solo a los Jefes de sistema se les recepcionó declaración, pero solo a ella, se le imputó todo».

1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. La parte demandante considera que los actos acusados son violatorios de los siguientes artículos: 1, 2, 4, 6, 13, 21, 23, 25, 29, 31, 33, 83, 85, 87, 218, 220 y 230 de la Constitución Política; 1 a 23 de la Ley 734 de 2002; y principios rectores del Decreto 1798 de 2000.

En procura de desvirtuar la presunción de legalidad que ampara los actos acusados, además de lo expresado en los hechos de la demanda, aduce:

1.4.1 Desconocimiento del debido proceso. Sostiene que la violación de este derecho se configuró porque nunca le fue notificado el auto de apertura de investigación disciplinaria. Así se deduce de la devolución del despacho comisorio librado al personero municipal de Pamplona para tal fin, al indicar «[...] que no se pudo notificar el auto[...] de fecha 021202, proferido por el Comando DENOR a la AG TERESITA DE JESÚS MEJÍA, por no haber sido enviado mediante oficio 2157/ASDIS-744».

Acusa de irregular toda la actuación disciplinaria posterior al auto de apertura de investigación, porque además de no haber sido notificado, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional[2] está «[...] prohibido oír al investigado en versión libre sin que previamente se le haya informado sobre el delito concreto por el que se investiga y sobre las pruebas que existen en su contra. Ello porque el derecho a la defensa (artículo 29 CP), el principio de no autoincriminación (artículo 33 CP) y el principio de la buena fe que debe regir todas las actuaciones de las autoridades (artículo 83 CP) así lo exigen».

Argumenta que existe vulneración a la presunción de inocencia, si no se comunica de manera oportuna la existencia de una investigación preliminar, pues desde el momento mismo de la imputación el investigado tiene derecho a conocerla y los elementos probatorios en que ella se funda, para garantizarle el derecho a la defensa y al debido proceso.

Arguye que las irregularidades procedimentales también se presentaron con posterioridad a la nulidad decretada el 19 de mayo de 2003, pues fue citada a rendir declaración sin que se le aclarara que se trataba de una versión libre, diligencia a la que asistió sin abogado, por cuanto no fue advertida de esa circunstancia y tampoco se le dio oportunidad que se le designara uno de oficio.

1.5 Contestación de la demanda (ff. 193 a 200 c. ppal.). El apoderado de la Policía Nacional solicita se niegue las pretensiones de la demanda, al considerar que los actos administrativos acusados gozan de presunción de legalidad por estar ajustados al ordenamiento. En cuanto a los hechos, manifestó que deberán ser probados.

Indica que la Administración es la competente para dirimir los conflictos disciplinarios como el presente, mas no la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dado que ello constituiría una tercera instancia. Asimismo, sostiene que en la investigación disciplinaria se garantizó el debido proceso, el derecho a la defensa y se dio aplicación al principio de publicidad, «[...] toda vez que las actuaciones que por ley corresponde se notificaron personalmente a los sujetos procesales[...]».

Refiere que la demandante no explicó los fundamentos del concepto de violación de los derechos al trabajo y al debido proceso. Respecto de este último, manifiesta que no se indicó cuál fue el procedimiento irregular, ni la infracción a las garantías constitucionales; por el contrario, dice que el procedimiento estuvo ajustado a las normas que regulan la materia y que se respetaron los derechos de defensa y contradicción.

1.6 Período probatorio. Mediante auto de 5 de noviembre de 2013 (ff. 203 a 206), se abrió el proceso a pruebas, se tuvieron en cuenta los documentos allegados por las partes con la demanda y su contestación y se decretaron las pedidas por estas.

1.7 Alegatos de conclusión. Con proveído de 8 de julio de 2014 (f. 210),  se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y recibir concepto del ministerio público, oportunidad en que la actora guardó silencio.

1.7.1 Parte demandada (ff. 218 a 228). Su apoderada reitera los planteamientos expuestos en la contestación de la demanda. Ante la eventual nulidad de los actos acusados, rechaza la posibilidad de reintegro sin solución de continuidad por cuanto ello implicaría ascenso automático, situación que contraría lo previsto en los artículos 14 y 17 del Decreto 1791 de 2000.  

Agrega que el trámite de la actuación disciplinaria, se ajustó a las exigencias del Decreto 1798 de 2000 y de la Ley 734 de 2002, ya que la demandante fue notificada personalmente de las actuaciones que por ley así se señala y se le comunicó la práctica de pruebas, lo que le permitió ejercer el derecho de contradicción.

1.8 Concepto del ministerio público (ff. 230 a 238). El procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado enfocó su concepto en las imputaciones disciplinarias formuladas por la vulneración del artículo 37, numeral 21, letras a y b, del Decreto 1798 de 2000, para significar que en el procedimiento administrativo se logró demostrar  que la demandante sí incurrió en la falta endilgada, esto es, plasmó en un documento público un hecho contrario a la verdad.

Argumenta que la actuación desplegada por las partes en el procedimiento disciplinario estuvo acorde con los postulados del debido proceso y del derecho de defensa, por cuanto las decisiones que se adoptaron fueron notificadas y la disciplinada tuvo oportunidad de controvertirlas.

Sostiene que la conducta desplegada por la demandante también fue objeto de sanción en la jurisdicción penal militar, pues por los mismos hechos la condenaron a siete (7) años de prisión como autora del delito de falsedad ideológica en documento público, lo cual reafirma su responsabilidad, pese a la independencia de los regímenes penal y disciplinario.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

2.1  Competencia. Conforme a la preceptiva de los numerales 1 y 13 del artículo 128 del CCA y lo dispuesto por la sección segunda del Consejo de Estado en autos de 4 de agosto de 2010[3] y 18 de mayo de 2011[4], este último complementario del primero, esta colegiatura es competente para conocer en única instancia de las controversias como la presente, en las que se impugnan sanciones disciplinarias administrativas que impliquen retiro temporal o definitivo del servicio o suspensiones en el ejercicio del cargo, con o sin cuantía, siempre y cuando se trate de decisiones proferidas por autoridades nacionales.

2.2  Actos acusados.

2.2.1  Acto administrativo de primera instancia dictado el 28 de julio de 2003[5] por el comandante del departamento de policía Norte de Santander (ff. 16 a 21), mediante el cual la demandante fue destituida del cargo que ocupaba en esa institución policial.

2.2.2  Acto administrativo de segunda instancia proferido el 22 de octubre de 2004 por el director general de la Policía Nacional (ff. 22 a 38), a través del cual se confirmó la sanción de destitución y, como medida accesoria, se impuso inhabilidad para ejercer cargos públicos por un término de cinco (5) años.

2.3 Problemas jurídicos. Corresponde a la Sala determinar si los actos acusados fueron expedidos con infracción de las normas citadas en la demanda y con violación del debido proceso, de conformidad con lo indicado en los hechos y en el cargo planteados en los antecedentes de esta providencia.

Asimismo, una vez resuelto el cargo planteado en la demanda, conforme a las recientes directrices fijadas por la sala plena de esta corporación[6], relativas al control judicial integral de los actos sancionatorios disciplinarios, se examinarán causales conexas con derechos fundamentales, en punto al debido proceso, ya que la providencia que resolvió el recurso de apelación contra el acto de 28 de julio de 2003 agravó la sanción impuesta a la demandante como apelante único.

2.4 Pruebas relevantes. En primer lugar, solo se hará referencia a las pruebas que guardan relación con el problema jurídico derivado de la causal de nulidad invocada en la demanda:

- Mediante auto de 2 de diciembre de 2002, el comandante del departamento de policía Norte de Santander ordenó, entre otras cosas, i) apertura de investigación disciplinaria contra la demandante por presunta falsificación de la firma del jefe de sistemas de la unidad; ii) oírla en  versión libre; iii) la  notificación personal de dicha providencia; y iv) se le hiciera saber los derechos consagrados en el artículo 92 de la Ley 734 de 2002 (ff. 2 y 3 c. 1).

- Despacho comisorio de 11 de diciembre de 2002, a través del cual la abogada sustanciadora de la oficina de control interno disciplinario del departamento de policía Norte de Santander comisiona al personero municipal de Pamplona para que escuche en versión libre a la demandante, conforme al cuestionario de ocho (8) preguntas allí contenido (f. 16 c. 1).

- Boleta de citación de 16 de diciembre de 2002, dirigida por el personero municipal de Pamplona a la demandante, para llevar a cabo diligencia de versión libre, donde se le advierte que puede estar asistida por un abogado de conformidad con lo establecido en el artículo 92, inciso 2, de la Ley 734 de 2002 (f. 21. c. 1).

- Diligencia de versión libre recepcionada a la demandante por el personero municipal de Pamplona el 17 de diciembre de 2002, en la que estuvo asistida por un profesional del derecho, a cuya pregunta de si deseaba o no rendir la declaración, contestó que no (f. 22 c. 1).

- Informe secretarial de la personería municipal de Pamplona de 17 de diciembre de 2002, donde consta que no se pudo notificar el «[...] auto 021202, proferido por el Comando DENOR, a la AG. TERESITA DE JESÚS MEJÍA, por no haber sido enviado mediante Oficio 2157 / ASDIS-744» (f. 26 c. 1).

- Pliego de cargos sin fecha dictado contra la demandante (ff. 61 a 67 c. 1) y certificación en la que consta que dicha providencia fue notificada el 21 de marzo de 2003 (f. 76 c. 1).

- Escrito de 21 de marzo de 2003, a través del cual la demandante solicita copia del informativo disciplinario 519 de 2002 (f. 77 c. 1).

- Memorial de 4 de abril de 2003, por el cual la demandante solicita se declare la nulidad de la actuación disciplinaria, por considerar vulnerado el derecho al debido proceso, por no habérsele notificado el auto de apertura de investigación disciplinaria (ff. 80 a 87 c. 1).

- Proveído de 19 de mayo de 2003, mediante el cual la demandada decreta la nulidad del pliego de cargos y de la versión libre; se abstiene de ordenar nuevamente la notificación del auto de apertura de investigación disciplinaria, por considerar que esa diligencia se surtió por conducta concluyente; y ordena nuevamente la práctica de las actuaciones anuladas (ff. 88 y 89 c. 1).

- Notificación personal a la actora del auto indicado en el párrafo anterior (f. 95 c. 1).

- Oficio de 15 de julio de 2003 dirigido a la demandante, a través del cual es citada para «[...] ser oída en declaración[...]» el 17 de los mismos mes y año (f. 96 c. 1).

- Acta de diligencia de versión libre de 17 de julio de 2003, en la que consta que la demandante se abstuvo de rendirla (f. 97 c. 1).

- Pliego de cargos de 3 de septiembre de 2003, dictado por el comandante del departamento de policía Norte de Santander (ff. 115 a 120 c. 1).

- Descargos presentados por la actora el 20 de septiembre de 2003 (ff. 124 a 127 c. 1).

2.5 Debido proceso en el procedimiento disciplinario. Los artículos 29 de la Constitución Política, 5 del Decreto 1798 de 2000[7] y 6 de la Ley 734 de 2002 consagran la garantía del debido proceso, que comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatorio acatamiento por parte de los operadores disciplinarios, en cuanto  constituyen derechos de los sujetos disciplinables que se traducen, entre otras cosas, en la posibilidad de defenderse; presentar y controvertir pruebas e impugnar las decisiones que los afecten; cuando ello no ocurre el sancionado puede acudir ante el juez de lo contencioso-administrativo en demanda de nulidad de las decisiones adoptadas por los funcionarios administrativos, si se evidencia una violación del debido proceso.

2.6 Caso concreto relativo al problema jurídico derivado de la causal de nulidad invocada en la demanda.

2.6.1 Violación del debido proceso por falta de notificación personal del auto de apertura de investigación disciplinaria. La parte actora acusa de irregular la actuación disciplinaria por cuanto, en calidad de disciplinada, no se le notificó personalmente el auto de apertura de investigación. Así, desde el punto de vista procedimental, esa anomalía, en principio, daría lugar a expulsar del tráfico jurídico los actos administrativos acusados, sin embargo, se harán las siguientes precisiones:

Formas de notificación de las decisiones disciplinarias. El artículo 100 de la Ley 734 de 2002 prevé que la «[...] notificación de las decisiones disciplinarias puede ser: personal, por estado, en estrados, por edicto o por conducta concluyente». Para la resolución del caso, solo se abordará el estudio de la primera y la última.

En ese orden, el inciso 2º del artículo 91  de la Ley 734 de 2002, dispone como elemento estructural para garantizar el derecho de defensa, que se debe notificar personalmente al disciplinado la decisión de apertura de investigación, así:

El funcionario encargado de la investigación, notificará de manera personal la decisión de apertura, al disciplinado. Para tal efecto lo citará a la dirección registrada en el expediente o a aquella que aparezca registrada en su hoja de vida. De no ser posible la notificación personal, se le notificará por edicto de la manera prevista en este código.

Dicha normativa encuentra sustento en el artículo 101 de la misma Ley 734, al establecer que el auto de apertura de investigación disciplinaria, entre otras actuaciones, debe notificarse personalmente.

No obstante, el referido ordenamiento ha consagrado mecanismos alternos o subsidiarios en casos de que la notificación principal, esto es, la personal, por algún motivo no se pueda realizar:

Artículo 108. Notificación por conducta concluyente. Cuando no se hubiere realizado la notificación personal o ficta, o ésta fuere irregular respecto de decisiones o del fallo, la exigencia legal se entiende cumplida, para todos los efectos, si el procesado o su defensor no reclama y actúa en diligencias posteriores o interpone recursos contra ellos o se refiere a las mismas o a su contenido en escritos o alegatos verbales posteriores.

Ahora bien, la Corte Constitucional[8] declaró la constitucionalidad de algunos apartes del citado artículo 108, al tiempo que hizo un análisis de la importancia de las formas de notificación de las decisiones disciplinarias, en especial las que ocupan la atención de la Sala, la personal y la surtida por conducta concluyente, al discurrir de la siguiente manera:

Sin lugar a dudas, la notificación personal constituye el instrumento procesal más idóneo y adecuado para garantizar el derecho de defensa en cualquier actuación, sea esta penal o disciplinaria. En tal sentido, la Corte, en sentencia T-684/98 sostuvo:

"La notificación, tiene como efecto principal "hacer saber", "enterar" a las personas de las decisiones judiciales, cualquiera que sean, para garantizar el principio constitucional de ser oído dentro del proceso.  En este orden de ideas, la notificación personal se constituye en la notificación por excelencia, tiene el carácter de principal respecto de todas las providencias, es a la que corresponde acudir en primer lugar, las demás son subsidiarias".[9]

Con todo, el legislador ha establecido otras formas subsidiarias de notificación: por estado, en estrados, por edicto y por conducta concluyente. Esta última forma de notificación, en esencia, consiste en que  en caso de que la notificación principal, es decir la personal, no se pudo llevar a cabo o se adelantó de manera irregular, pero la persona sobre quien recaen los efectos de la decisión o su defensor, no actuaron en su momento pero lo hacen en diligencias posteriores o interponen recursos o se refieren al texto de la providencia en sus escritos o alegatos verbales, el legislador entiende que ese caso la persona tuvo conocimiento de la decisión. En tal sentido, la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de 16 de Octubre de 1987 consideró:

"La notificación  por conducta concluyente establecida de modo general en el artículo 330 del C. de P.C. emerge, por esencia, del conocimiento de la providencia que se le debe notificar a una parte, porque está así lo ha manifestado de manera expresa, verbalmente o por escrito, de modo tal que por aplicación del principio de economía procesal, resulte superfluo acudir a otros medios de notificación previstos en la ley. La notificación debe operar bajo el estricto marco de dichas manifestaciones, porque en ello va envuelto la protección del derecho de defensa; tanto, que no es cualquier conducta procesal la eficaz para inferir que la parte ya conoce una providencia que no le ha sido notificada por alguna de las otras maneras previstas en el ordenamiento"[10]

Así pues, el establecimiento, por el legislador, del mecanismo de la notificación por conducta concluyente constituye una medida razonable y constitucionalmente válida por cuanto garantiza el principio de economía procesal. No obstante, a fin de tutelar el derecho de defensa, la Corte insiste que, en cualquier proceso judicial o administrativo, la notificación personal es la regla general, en tanto que medio por antonomasia para informarle a una persona el contenido de una determinada providencia que lo afecta, y que por ende, las demás formas de notificación son subsidiarias, su aplicación debe ser restrictiva y ceñida al texto legal, tanto más cuando se trata de operar una notificación por conducta concluyente debido a que, en no pocos casos, la ausencia de la práctica de la notificación personal es imputable a la falta de debida diligencia y cuidado de la administración.

Pese a la irregularidad puesta de manifiesto, hay que tener de presente el contexto del procedimiento surtido en sede administrativa, pues el examen del memorial visible en los folios 80 a 87 del cuaderno de pruebas, mediante el cual la demandante solicita la nulidad de la actuación disciplinaria, por no habérsele notificado personalmente el auto de apertura de investigación, permite inferir que la referida diligencia se surtió por conducta concluyente.

Así se deduce porque en el aludido escrito dice conocer las conductas que le fueron endilgadas, las cuales se encuentran descritas en las letras a, b y c del numeral 21 del artículo 37 del Decreto 1798 de 2000, relativas a omitir la verdad, consignar hechos contrarios a esta y sustituir, alterar, mutilar, destruir, ocultar, desaparecer o falsificar documentos; y además porque también manifiesta que «[... al] revisar el material probatorio allegado al expediente no [... observa] por ningún lado la prueba grafológica o el estudio para establecer que[...] fue la persona que a nombre del señor Subintendente[...]» cometió la irregularidad (f. 85 c. 1).

De igual forma, luego de que a la investigada se le notificó el pliego de cargos (f. 76 c. 1), el mismo día, esto es, el 21 de marzo de 2003, solicitó copia «[...] íntegra del Informativo Disciplinario número 519/02 que se [... adelantó] en [... su] contra» (f. 77 c. 1), para presentar, infiere la Sala, los correspondientes descargos, como efectivamente lo hizo (ff. 80 a 87 c. 1), conforme a las exigencias del artículo 166 de la Ley 734 de 2002.

En ese orden de ideas, si bien es cierto que la notificación personal del auto de apertura de investigación disciplinaria no se pudo llevar a cabo, también lo es que por las actuaciones que con posterioridad se ejecutaron, la demandante tuvo pleno conocimiento de la decisión adoptada en ese proveído, razón suficiente para considerar configurados los presupuestos normativos de la notificación subsidiaria, vale decir, por conducta concluyente.

Asimismo, para esta instancia es infundado el argumento según el cual existe vulneración a la presunción de inocencia y al debido proceso por no haberse comunicado de manera oportuna la existencia de la investigación, para conocer de esta y de los elementos en que ella se fundaba, pues una vez la demandante tuvo acceso a la actuación disciplinaria, se garantizó el principio de contradicción, tanto que cuestionó algunas de las pruebas obrantes en el expediente y solicitó la práctica de otras (ff. 80 a 87 c. 1), tal como lo previenen los artículos 90 (numeral 1), 92 (numeral 4), 132 y 138 de la Ley 734 de 2002.

Igualmente, de la actuación surtida hasta el auto de 19 de mayo de 2003, donde se decretó la nulidad del pliego de cargos y de la versión libre, en el que se abstuvo de retrotraer el procedimiento disciplinario a la etapa de instrucción para que se practicara la notificación personal del auto de apertura de investigación (ff. 88 y 89 c. 1), dirá la Sala que la demandante consintió tácitamente esa última determinación, pues de conformidad con lo dispuesto en el artículo 113 de la Ley 734 de 2002, tenía la oportunidad de interponer recurso de reposición y no lo hizo.

2.6.2 Violación del debido proceso por presuntas irregularidades en la citación y práctica de la versión libre.

Sostiene la actora que la violación del debido proceso también lo constituye haberla citado a «Declaración», sin que se le hubiera advertido que el objeto de esa diligencia era para que rindiera versión libre y porque se omitió indicar que tenía derecho a escoger un defensor o que, en su defecto, se le designaría uno de oficio.

Se trata entonces del estudio y análisis del acto previo a la diligencia de versión libre y del contenido de esta última (ff. 96 y 97 c. 1), rendida con posterioridad al auto de 19 de mayo de 2003 (ff. 88 y 89 c. 1), que decretó la nulidad de la recepcionada inicialmente por el personero municipal de Pamplona el 17 de diciembre de 2002 (f. 22 c. 1).

Así las cosas, para garantizar el derecho a la defensa en las actuaciones disciplinarias, el artículo 17 de la Ley 734 previó los siguientes derechos para el investigado:

Derecho a la defensa. Durante la actuación disciplinaria el investigado tiene derecho a la defensa material y a la designación de un abogado. Si el procesado solicita la designación de un defensor así deberá procederse. Cuando se juzgue como persona ausente deberá estar representado a través de apoderado judicial, si no lo hiciere se designará defensor de oficio, que podrá ser estudiante del Consultorio Jurídico de las universidades reconocidas legalmente.

Del mismo modo, el artículo 92 de la aludida Ley 734 establece entre otros derechos del investigado, los siguientes:

Artículo 92. Derechos del investigado. Como sujeto procesal, el investigado tiene los siguientes derechos:

[...]

2. Designar defensor.

3. Ser oído en versión libre, en cualquier etapa de la actuación, hasta antes del fallo de primera instancia.

La lectura de las citadas regulaciones es indicativa de que la versión libre en materia disciplinaria, además de ser un medio de defensa, se constituye en un derecho del investigado, el cual puede llevarse a cabo en cualquier etapa de la actuación, hasta antes del «fallo de primera instancia». Asimismo, se destaca que dicha diligencia lleva implícita la garantía constitucional de no autoincriminación, consagrada en el artículo 33 de la Constitución Política, inherente al «[...] silencio voluntario del individuo [... que] se constituye en una forma de defensa y por tanto en un verdadero derecho de carácter fundamental que hace parte del debido proceso[...]»[11].

En ese orden de ideas, pese a que en la citación previa para rendir la referida diligencia no se indicó su objeto (f. 96 c. 1), durante su curso se le hizo saber a la disciplinada i) la garantía constitucional de no autoincriminación; ii) que tenía derecho a designar un defensor; iii) que iba a ser oída en versión libre; y iv) que dicha actuación se podía surtir en cualquier etapa del procedimiento, «hasta antes del fallo de primera instancia». Así se deduce del contenido del acta, al quedar consignado lo siguiente (f. 97 c. 1):

[...] procede a recepcionar EXPOSICIÓN LIBRE de conformidad con lo consagrado en la Constitución Nacional (artículo 33) y las leyes (ley 734/02, artículo 92 numeral 2, numeral 3[)], manifestando no rendir la presente diligencia y en ese estado se da por terminada en aplicación de la normatividad referida.

Adicionalmente, la investigada por haber rendido la versión libre que luego fue declarada nula, en la cual, por cierto, acudió con apoderado, conoció los derechos que le asistían.

Se colige entonces, que al abstenerse de rendir la versión libre y al haberse enterado nuevamente, en el curso de la diligencia que se constituye en un derecho del investigado, del cual puede hacer uso hasta antes del acto administrativo que culmina la actuación en primera instancia, la demandante dejó transcurrir el tiempo de que disponía para ejercer la citada garantía y de esta forma hacerla valer como medio de defensa, si esa era su intención.

Ello si se tiene en cuenta que desde la práctica de la frustrada diligencia, 17 de julio de 2003 (f. 97 c. 1), hasta el acto que culminó el procedimiento administrativo de primera instancia, 28 de julio de 2004 (ff. 16 a 21 c. ppal.), transcurrió un (1) año y once (11) días, sin que solicitara el derecho que le asistía de ser escuchada en versión libre. Dicha circunstancia se puede corroborar por las intervenciones efectuadas por la demandante en ese interregno, entre las que se encuentran:

i) Descargos presentados el 20 de septiembre de 2003 (ff. 124 a 127 c. 1);

ii) Recurso de reposición de 15 de abril de 2004 (ff. 161 y 162 c. 1), contra el auto de 4 de abril del mismo año, mediante el cual se declara cerrada la investigación disciplinaria y se corre traslado para alegar de conclusión (ff. 155 y 156 c. 1); y

 iii) Alegatos de conclusión presentados el 6 de julio de 2004 (ff. 175 y 176 c. 1).

Corolario de lo expuesto, fuerza concluir que la censura analizada en este acápite no tiene vocación de prosperidad, si se tiene en cuenta que la violación al debido proceso por las presuntas irregularidades en la citación y práctica de la diligencia de la versión libre quedaron subsanadas al no ejercer la demandante, una vez tuvo conocimiento, el derecho que le asistía a ser escuchada en declaración para esos fines, con el propósito de que la hiciera valer como medio de defensa.

De igual forma, reitera la Sala que «[...] de la normativa antes transcrita no se desprende la necesidad de contar con abogado para la diligencia de versión libre, esto más aun cuando en materia disciplinaria la defensa técnica a través de apoderado es opcional, pues es preciso resaltar que los artículos 17 del Código Disciplinario Único y 19 de la Ley 1015 de 2006 prevén el nombramiento de un defensor de oficio únicamente cuando el sujeto procesado lo solicita o es investigado como persona ausente»[12].

2.6.3 Presunta vulneración del principio de igualdad procesal. La Sala no se ocupará de la presunta vulneración al principio de igualdad procesal a que se hace referencia en la demanda (f. 12), consistente en que a pesar de que habían más personas involucradas en los hechos materia de controversia disciplinaria, solo la demandante fue objeto de investigación y sanción.

El estudio de esa premisa equivaldría a realizar un nuevo juicio del debate probatorio surtido en la actuación administrativa y a convertir el control jurisdiccional sobre los actos de naturaleza disciplinaria en una tercera instancia, lo que además implicaría la revisión de las etapas propias de ese procedimiento, si se tiene en cuenta que ello solo es posible cuando se logra demostrar la ostensible violación de los derechos de defensa, contradicción y debido proceso en el decreto y práctica de las pruebas o que su apreciación carece de evidente razonabilidad.

En efecto, para poder efectuar esa valoración, la jurisprudencia de esta corporación impone «[...] una mayor carga argumentativa y probatoria a quien depreca la ilegalidad del acto administrativo sancionatorio, que conduzca al juzgador a obtener la certeza que efectivamente existió en el proceso disciplinario una violación ostensible del debido proceso y del derecho de defensa»[13].

Como se puede apreciar, la demandante no sustentó adecuadamente la presunta vulneración al principio de igualdad procesal para que la Sala se pronuncie de fondo sobre la valoración que de las pruebas efectuó la autoridad disciplinaria, pues solo se limitó a indicar que «[...] desde siempre objetivamente se le responsabilizó de un comportamiento antijurídico, que no tuvo en cuenta que ella sólo manuscrituraba (sic) los antecedentes una vez el Jefe de sistemas le señalaba en documento nunca aportado al proceso, que los registraba o no en la base de datos. Eso nunca se investigó. Solo a los Jefes de sistema se les recepcionó declaración, pero solo a ella, se le imputó todo».

2.6.4 Reconstrucción de expedientes en materia disciplinaria. De igual manera, para la Sala no es de recibo pretender invalidar la actuación administrativa por la presunta pérdida del cuaderno original durante la remisión al «Distrito DENOR», efectuada el 24 de enero de 2003 (f. 68 c. 1), para que se notificara a la demandante el pliego de cargos (ff. 61 a 67 c. 1), por cuanto no se procedió de conformidad con lo previsto en el artículo 99 de la Ley 734 de 2002, relativo al procedimiento dispuesto para la reconstrucción de expedientes en curso cuando se extravían.

En efecto, al revisar las pruebas que se refieren a la presunta pérdida (ff. 68 a 76 c. 1) no se puede determinar con certeza que haya ocurrido tal circunstancia, dado que las actuaciones posteriores permiten inferir lo contrario. Ello se deduce de la diligencia de notificación personal a la demandante del aludido pliego de cargos, realizada el 21 de marzo de 2003 (f. 75 c. 1); de la solicitud de copia del informativo disciplinario, efectuada por esta el mismo día (f. 77 c. 1); y de los descargos presentados el 4 de abril del mismo año, en el cual manifiesta, en síntesis, que al «[...] revisar detenidamente el material probatorio allegado al expediente[...]», no se logra establecer que haya suplantado la firma del funcionario encargado de suscribir los documentos cuestionados.

2.7 Control judicial integral de los actos sancionatorios disciplinarios.

Pese a que las causales de nulidad invocadas en la demanda no lograron desvirtuar la presunción de legalidad de que están investidos los actos acusados, y atendidas las recientes directrices fijadas por la sala plena de esta corporación[14], relativas al control judicial integral de los actos sancionatorios disciplinarios, se examinarán causales conexas con derechos fundamentales, en punto al debido proceso, pues la providencia que resolvió el recurso de apelación contra el acto sancionatorio de primera instancia agravó la sanción impuesta a la demandante como apelante único.

Conforme al citado pronunciamiento, el «[...] control judicial integral, permite que el juez de lo contencioso administrativo pueda y deba examinar en la actuación sancionatoria el estricto cumplimiento de todos los principios rectores de la ley disciplinaria, esto es, la legalidad, ilicitud sustancial, debido proceso, reconocimiento de la dignidad humana, presunción de inocencia, celeridad, culpabilidad, favorabilidad, igualdad, función de la sanción disciplinaria, derecho a la defensa, proporcionalidad, motivación, interpretación de la ley disciplinaria, aplicación de principios e integración normativa con los tratados internacionales sobre derechos humanos y los convenios internacionales de la OIT ratificados por Colombia[15]».

Todo ello es factible en la medida que optimiza «[...] la tutela judicial efectiva, de máxima importancia al tratarse del ejercicio de la función pública disciplinaria que puede afectar de manera especialmente grave el derecho fundamental al trabajo, el debido proceso, etc.» [17].

Si bien, tal como lo definió esta colegiatura, «[...] el juicio de legalidad se guía por las causales de nulidad invocadas en la demanda[...]»[18], el juez de lo contencioso-administrativo está facultado para examinar todos los cargos que se deriven de las causales de nulidad previstas en el ordenamiento, siempre y cuando en ellas estén involucrados derechos fundamentales.

2.7.1 Prohibición de la reformatio in pejus en materia disciplinaria, como garantía constitucional del debido proceso.

El artículo 158 de la Ley 200 de 1995, «Por la cual se adopta el Código Disciplinario Único», atinente a la competencia del superior, en su momento estableció que «El recurso de apelación otorga competencia al funcionario de segunda instancia para revisar el proceso disciplinario en su integridad». Esa normativa fue declarada exequible por la Corte Constitucional, pero condicionada a la siguiente interpretación:

En primer lugar, la Corte es consciente de que el artículo 158 es perfectamente constitucional si no se aplica cuando media el interés de un apelante único, pues al haber apelaciones de contrapartes, como serían las interpuestas simultáneamente por la Procuraduría y el disciplinado, el superior sí está facultado para decidir sin tener en cuenta el principio de la no reformatio in pejus. Se optará, en consecuencia, por declarar su exequibilidad, siempre y cuando su interpretación y aplicación no afecte, en ningún caso, la prohibición de la reforma peyorativa al apelante único, haya o no una pluralidad de disciplinados.[19]

El alto tribunal concluyó que la interpretación literal de la norma examinada permitía a la autoridad disciplinaria agravar la sanción impuesta al apelante único; fue por ello que consideró que afectaba la prohibición constitucional de la reformatio in pejus, consagrada en el inciso final del artículo 31 de la Carta, por tal motivo, condicionó su exequibilidad a «[...] que en su aplicación el superior no podrá, en ningún caso, agravar la pena impuesta al apelante único, haya o no una pluralidad de disciplinados»[20].

En el mismo sentido, esa corporación ha instituido que en la actuación de naturaleza disciplinaria «[...] no es constitucionalmente válido que el superior  pueda agravar la sanción impuesta por el inferior»[21], ya que contraría los principios que estructuran el debido proceso, propio de los procedimientos administrativo y judicial.

De igual forma, también ha establecido que la prohibición de la reformatio in pejus, aplicable al procedimiento disciplinario, entre otras garantías, se constituye en uno de los «[...] elementos constitutivos del derecho constitucional al debido proceso, enunciados en el artículo 29[...][22]» de la Constitución Política.

Ese criterio, ha sido objeto de debate al interior de la sección segunda del Consejo de Estado, cuyos pronunciamientos también están orientados a la protección de las garantías constitucionales concernientes al debido proceso en materia disciplinaria, tales como «[...] (i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus»[23].

Por su parte, los artículos 5 y 19 del Decreto 1798 de 2000, «Por el cual se modifican las normas de disciplina y ética para la Policía Nacional», establecen como principios rectores, aplicables al sub lite, los relativos al debido proceso y a la integración normativa, así:

Artículo 5. Debido proceso. Todo el personal uniformado deberá ser investigado conforme a las leyes sustantivas y procesales preexistentes a la falta disciplinaria que se le atribuya, ante funcionario competente previamente establecido y observando las garantías contempladas en la Constitución Política y en el procedimiento señalado en este decreto.

[...]

Artículo 19. Integración normativa. En la aplicación del presente decreto, prevalecerán los principios rectores establecidos en la Constitución Política, los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia, este decreto y los códigos Contencioso Administrativo, Penal y de Procedimiento Penal.

Desde esa perspectiva, colige la Sala, la prohibición constitucional de la reformatio in pejus no es ajena al procedimiento administrativo previsto para disciplinar a la demandante, dado que la actuación que surja como consecuencia de la aplicación del Decreto 1798 de 2000 debe privilegiar las garantías y principios rectores contemplados en la Constitución Política, en especial los previstos en los artículos 29 y 31 (inciso final).

2.7.2 Caso concreto. En efecto, el acto administrativo de primera instancia, dictado el 28 de julio de 2003 por el comandante del departamento de policía Norte de Santander, sancionó a la demandante con destitución, de conformidad con lo previsto en el artículo 41 (numeral 1) del Decreto 1798 de 2000, que otorga la connotación de principal a la referida sanción (ff. 16 a 21).

No obstante, el acto que desató la alzada, promovida únicamente por la demandante, agravó la sanción de primera instancia, ya que además de confirmar la destitución impuso como medida accesoria «inhabilidad para ejercer cargos públicos por un término de cinco (5) años» (ff. 22 a 38).

Esta última determinación, sin duda, quebranta principios rectores de la ley disciplinaria -artículos 6 y 116 de la Ley 734 de 2002- y del ordenamiento constitucional -artículos 29 y 31 de la Carta-, tales como el debido proceso, que incluye la prohibición de la reformatio in pejus.

Por otra parte, con la decisión accesoria de inhabilidad para ejercer cargos públicos, impuesta en el acto sancionatorio de segunda instancia, también se quebrantaron las disposiciones normativas, de carácter procedimental, contenidas en los artículos 19[24] y 97[25] de la Ley 734 de 2002, dado que por tratarse de una decisión de fondo esta debió ser motivada; circunstancia que se echa de menos luego de revisado ese acto (ff. 22 a 38).

2.8 Decisiones derivadas del control judicial integral de los actos acusados.

2.8.1 La pretensión de nulidad. Se impone declarar la nulidad de los actos administrativos acusados, por transgresión de las garantías constitucionales contenidas en los artículos 29 y 31 (inciso final) de la Carta, relativas al debido proceso y a la prohibición de la reformatio in pejus, y el consecuente restablecimiento de derechos que le asiste a la demandante.

2.8.2 El restablecimiento del derecho.

2.8.2.1 Precisiones acerca de los efectos de la condena penal militar frente a las pretensiones de reintegro y al pago de perjuicios materiales. Comoquiera que en el expediente obra copia de la sentencia condenatoria dictada contra la demandante el 22 de noviembre de 2006 por el Juzgado Ciento Cincuenta (150) Penal Militar, mediante la cual es condenada: i) a pena principal de siete (7) años de prisión por los delitos de «falsedad ideológica en documento público, en concurso heterogéneo con falsedad material en documento público»; ii) a interdicción de derechos y funciones públicas por igual término; y iii) «[...] a la separación absoluta de la Fuerza Pública» (ff. 103 a 127), la Sala harán las siguientes precisiones, aplicables a las pretensiones de reintegro y reconocimiento de perjuicios materiales.

Así las cosas, en atención a que la condena penal impuesta a la demandante, en especial la de «[...] separación absoluta de la Fuerza Pública» (f. 126), fue posterior a la expedición de los actos administrativos de carácter disciplinario, y a que la referida condena hace tránsito a cosa juzgada, la orden relativa al reconocimiento de perjuicios materiales, que se imparta en esta providencia, solo tendrá efectos durante el lapso comprendido entre la ejecutoria del acto administrativo de segunda instancia, contentivo de la sanción disciplinaria -16 de noviembre de 2004[26]-, y la ejecutoria del fallo dictado el 22 de noviembre de 2006 por el Juzgado Ciento Cincuenta (150) Penal Militar. Por lo demás, de conformidad con lo expuesto, es materialmente imposible acceder a la orden de reintegro.

2.8.2.2 El reconocimiento de perjuicios materiales. Por el contrario, se ordenará, a título de indemnización, el reconocimiento y pago de sueldos, prestaciones y demás emolumentos dejados de devengar desde el momento de su desvinculación del servicio activo -16 de noviembre de 2004-, derivada de la sanción disciplinaria, hasta la ejecutoria del fallo dictado el 22 de noviembre de 2006, por el Juzgado Ciento Cincuenta (150) Penal Militar.

Para el efecto, se deberá tener en cuenta el grado que ostentaba la actora al momento del retiro, derivado de la sanción disciplinaria -16 de noviembre de 2004-, y los ascensos correspondientes, conforme a los reglamentos internos, si a ello hubiere lugar, hasta la ejecutoria de aludido fallo de 22 de noviembre de 2006.

2.8.2.3 Eliminación de la anotación en el registro de sanciones. En atención a la declaratoria de nulidad de los actos sancionatorios demandados, se ordenará oficiar a la división de registro y control de la Procuraduría General de la Nación para que elimine la anotación de las sanciones impuestas a la demandante.

2.9 Otros aspectos procesales.

2.9.1 Reconocimiento de personería. Se reconocerá personería a la profesional del derecho Claudia Alexandra Herrera Galvis, para actuar en nombre y representación de la Policía Nacional, y como sustituta de esta al abogado Belfide Garrido Bermúdez, de conformidad con el poder y sustitución visibles en los folios 211 y 240 del cuaderno principal.

2.9.2 Condena en costas. No se procederá a ello respecto de la parte vencida, dado que en el prisma del artículo 171 del CCA no se advierte, en síntesis, abuso en la actuación, en la medida en que, como lo ha sostenido esta corporación[27], la oposición carece de temeridad porque quien la presentó le asiste un fundamento razonable. Tampoco se detecta una injustificada falta de colaboración o proceder con interés meramente dilatorio que conduzca a considerar que incurrió en una conducta reprochable que la obligue a correr con los gastos realizados por la otra parte para obtener un pronunciamiento judicial.    

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1º. Declárase la nulidad de los actos administrativos de 28 de julio de 2003 y 22 de octubre de 2004, dictados por el comandante del departamento de policía Norte de Santander y el director general (e) de la Policía Nacional, respectivamente, por medio de los cuales se declaró a la señora Teresita de Jesús Mejía, identificada con cédula de ciudadanía 21.248.973 de Puerto Carreño (Vichada), en calidad de agente, disciplinariamente responsable y la sancionó con destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos por el término de cinco (5) años.

2º. Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, ordénase a la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional a reconocer y pagar a la actora los sueldos, prestaciones y demás emolumentos dejados de devengar desde la fecha de su desvinculación del servicio activo -16 de noviembre de 2004-, hasta la ejecutoria del fallo dictado el 22 de noviembre de 2006 por el Juzgado Ciento Cincuenta (150) Penal Militar, de conformidad con la motivación.

3º. La entidad accionada hará la actualización sobre las sumas adeudadas a la actora, de conformidad con lo establecido en el artículo 178 del CCA, mediante la aplicación de la siguiente fórmula:

               índice final

R = RH   --------------

                  índice inicial

En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es la suma adeudada, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el dane, vigente en la fecha de ejecutoria de esta sentencia, por el índice inicial vigente a la fecha en que debió realizarse el pago.

Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula se aplicará separadamente, mes por mes, comenzando por la diferencia en la primera mesada pensional, teniendo en cuenta que el índice inicial, es el vigente al momento en que adquirió el derecho.

4º. Declárase, para todos los efectos legales, que no ha existido solución de continuidad en la prestación de los servicios por parte de la actora, desde la fecha de su desvinculación, derivada de la sanción disciplinaria, hasta la ejecutoria del fallo dictado el 22 de noviembre de 2006 por el Juzgado Ciento Cincuenta (150) Penal Militar, de conformidad con la motivación.

5º. Ofíciese a la división de registro y control de la Procuraduría General de la Nación para que elimine la anotación de las sanciones disciplinarias impuestas a la demandante por la Policía Nacional, de conformidad con la motivación.

6º. La demandada dará cumplimiento al presente fallo conforme a lo pautado en los artículos 176 y 177 del CCA.  

7º. Niéganse las demás súplicas de la demanda.

8º. No condenar en costas a la parte demandada.

9º. Reconócese personería a la profesional del derecho Claudia Alexandra Herrera Galvis, para actuar en nombre y representación de la Policía Nacional, y como sustituta de esta al abogado Belfide Garrido Bermúdez, de conformidad con el poder y sustitución visibles en los folios 211 y 240 del cuaderno principal.

10º. En firme esta providencia, archívense las diligencias, previas las constancias y anotaciones que sean menester.

Notifíquese y  cúmplase,

Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

CARMELO PERDOMO CUÉTER

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ      CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Relatoría: JORM/Lmr.

[1] Salvo que se haga mención a otro cuaderno, el que se cita corresponde al principal.

[2] Sentencia C-98 de 2003.

[3] Sala plena de lo contencioso administrativo, sección segunda, auto de 4 de agosto de 2010, radicación 2010-00163-00 (1203-10), M.P. Gerardo Arenas Monsalve.

[4] Sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, auto de 18 de mayo de 2011, radicación 2010-00020-00 (0145-10), M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.

[5] De acuerdo con el orden cronológico de las pruebas que obran en el plenario, la fecha del acto administrativo de primera instancia corresponde al año 2004, mas no al 2003. Así se deduce también del encabezado de la providencia, puesto que aparece escrito en letras el año 2004.

[6] Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 9 de agosto de 2016, radicación 11001-03-25-000-2011-00316-00 (1210-2011), M.P. William Hernández Gómez (E).

[7] Por el cual se modifican las normas de disciplina y ética para la Policía Nacional, vigente para la época de la comisión de los hechos materia de investigación disciplinaria. Dicha regulación fue derogada por el artículo 60 de la Ley 1015 de 2006, «Por medio de la cual se expide el Régimen Disciplinario para la Policía Nacional».

[8] Sentencia C-1076 de 2002, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.

[9] Corte Constitucional, sentencia del 19 de noviembre de 1998. Actor: María Teresa Carrillo Zambrano en contra del Juzgado Veintitrés Civil Municipal de Santafé de Bogotá. T-684/98. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

[10] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 16 de octubre de 1.987. Recurso de revisión de Munditrade contra Banco Industrial Colombiano. M.P. Héctor Marín Naranjo.

[11] Sentencia C-621 de 1998.

[12] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, sentencia de 9 de abril de 2015, radicación 11001-03-25-000-2013-00314-00 (0678-2013), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.

[13] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, sentencia de 10 de marzo de 2016, radicación 11001-03-25-000-2011-00615-00 (2368-2011), M.P. Gabriel Valbuena Hernández.

[14] Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 9 de agosto de 2016, radicación 11001-03-25-000-2011-00316-00 (1210-2011), M.P. William Hernández Gómez (E).

[15] Ver el libro I, título 1, artículos 4 al 21, de la Ley 734 de 2002.

[16] Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 9 de agosto de 2016, radicación 11001-03-25-000-2011-00316-00 (1210-2011), M.P. William Hernández Gómez (E).

[17] Ibidem.

[18] Idem.

[19] Sentencia C-012 de 1997, M.P. Jorge Arango Mejía.

[20] Ibidem.

[21] Sentencia C-406 de 1995, M.P. Fabio Morón Díaz.

[22] Sentencias T-1034 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-310 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Díaz; y C-555 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.

[23] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 19 de septiembre de 2013, radicación 19001-23-31-000-2003-00575-01(1427-09), M.P. Gerardo Arenas Monsalve; y Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección A, sentencia de 23 de septiembre de 2015, radicación 11001-03-25-000-2010-00162-00(1200-10), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez (E). Entre otras.

[24] «Artículo 19. Motivación. Toda decisión de fondo deberá motivarse».

[25] Artículo 97. Motivación de las decisiones disciplinarias y término para adoptar decisiones. Salvo lo dispuesto en normas especiales de este código, todas las decisiones interlocutorias y los fallos que se profieran en el curso de la actuación deberán motivarse».

[26] El acto administrativo de segunda instancia, contentivo de la sanción disciplinaria, fue notificado personalmente a la demandante el 8 de noviembre de 2004 (f. 39), por lo tanto, de conformidad con lo previsto en el artículo 65 del Decreto 1798 de 2000, el referido acto quedó ejecutoriado cinco (5) días después de la aludida notificación, esto es, el 16 de noviembre de 2004.  

[27] Sentencia del 18 de febrero de 1999; Radicación 10775, M.P. Ricardo Hoyos Duque.

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Última actualización: 31 de diciembre de 2019