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PROCESO DISCIPLINARIO - Ministro de Transporte / CONDUCTA - Poner al servicio de personas y movimientos políticos helicóptero y avión de propiedad del Ministerio de Transporte / DEBIDO PROCESO - No toda violación a la dimensión formal del debido proceso debe traducirse inexorablemente en la anulación de la actuación procesal / PRUEBA TRASLADADA - El principio de contradicción de la prueba y el derecho de defensa fueron respetados / FALSA MOTIVACION - Tipicidad de la conducta / TIPICIDAD DE LA CONDUCTA - Apartado fundamental en la motivación del acto administrativo que impone una sanción disciplinaria / SANCION DISCIPLINARIA - Se demostró la responsabilidad del actor / FALSA MOTIVACION - No se configura

La Sala declarará la prosperidad de la excepción relativa a la falta de individualización de la pretensión sobre la nulidad de la renuncia del actor a su cargo como ministro de Transporte, y se inhibirá para emitir un pronunciamiento respecto de la legalidad del decreto mediante el cual el presidente de la República la aceptó. No toda violación a la dimensión formal del debido proceso debe traducirse inexorablemente en la anulación de la actuación procesal afectada, pues para tales efectos, será necesario que aquella transgresión se proyecte en la esfera material de protección de aquel derecho. En armonía con ello, se ha sostenido, en cuanto a las irregularidades procesales, que para que puedan afectar la validez de lo actuado en el procedimiento disciplinario tienen que ser determinantes, de manera que cuando se resguardan las garantías sustanciales con las que cuentan los disciplinados para ejercer su derecho de defensa, los yerros procesales de menor entidad no pueden aducirse a efectos de anular el acto administrativo sancionatorio. No hubo expedición irregular de los actos acusados, y al demandante no se le vulneró el derecho al debido proceso, por cuanto las pruebas trasladadas que fueron allegadas al procedimiento disciplinario cumplieron con los lineamientos legales para su incorporación. Asimismo, porque en relación con la prueba testimonial, esta no fue el fundamento necesario de la sanción impuesta y el actor aceptó su validez al no contradecirla, pese a que tuvo la oportunidad de hacerlo y basó su defensa en varias de dichas declaraciones. La Procuraduría no violó lo dispuesto en el artículo 118 de la Ley 200 de 1995 ni expidió con falsa motivación los actos acusados, toda vez que logró demostrar con certeza la comisión de la falta gravísima cometida por el actor y por la que fue efectivamente sancionado. La autoridad disciplinaria en el momento de emitir la decisión condenatoria, debía tener la convicción y la certeza probatoria de que efectivamente, el servidor público incurrió en la falta que se le imputó. La existencia de dudas al respecto, implica, necesariamente, que estas se resolvieran en favor del investigado, en aplicación del principio in dubio pro disciplinado y la presunción de inocencia. la tipicidad es un apartado fundamental en la motivación del acto administrativo que impone una sanción disciplinaria y dentro del mismo, la autoridad cuenta con un margen de interpretación más amplio que el que se encuentra en el derecho penal, pues la precisión con la cual deben estar descritos los comportamientos disciplinariamente reprochables tiene una mayor flexibilidad al concebido en materia criminal, ante la dificultad de que la ley haga un listado detallado de absolutamente todas las conductas constitutivas de falta. El procurador general de la Nación demostró la responsabilidad del actor por haber permitido el uso del helicóptero y el avión que estaban a su cargo, para que sirvieran a los intereses de unas parlamentarias que requerían transportarse a lugares donde tenían influencia política, para hacer presencia en diferentes eventos, no necesariamente de carácter proselitista, pero sí en los que podían tener el reconocimiento de la población que posteriormente les podría dejar réditos electorales. La Procuraduría no violó lo dispuesto en el artículo 118 de la Ley 200 de 1995 ni expidió con falsa motivación los actos acusados, toda vez que logró demostrar con certeza la comisión de la falta gravísima cometida por el actor y por la que fue efectivamente sancionado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: WILLIAM HERNANDEZ GOMEZ

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 25000-23-25-000-2001-04154-01(1431-08)

Actor: CARLOS HERNAN LOPEZ GUTIERREZ

Demandado: PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. SE CONFIRMA SANCIÓN DISCIPLINARIA POR LA DISPOSICIÓN INDEBIDA DE BIENES DEL ESTADO PARA EL SERVICIO DE PARTIDOS O MOVIMIENTOS POLÍTICOS.  SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA (Decreto 01 de 1984).

ASUNTO

La Subsección A, Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dicta la sentencia que en derecho corresponda[1], en el proceso previsto en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984[2], que se tramitó por demanda interpuesta por el señor Carlos Hernán López Gutiérrez en contra de la Procuraduría General de la Nación y el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

LA DEMANDA[3]

Pretensiones

PRIMERA.- Que se declare la nulidad de los actos administrativos expedidos por el Señor Procurador General de la Nación[[4]] los días 9 de abril de 1999 y 11 de enero de 2001, en la investigación disciplinaria No. 009-4983-97, adelantada en única instancia por el mencionado funcionario en contra del doctor CARLOS HERNÁN LÓPEZ GUTIÉRREZ, en su condición de Ministro del Transporte, mediante los cuales, por una parte, lo declaró responsable de haber incurrido en la falta disciplinaria gravísima prevista en el numeral 7 del artículo 25 de la ley 200 de 1995, por haber puesto los bienes del Estado, las dos aeronaves del Ministerio a su cargo, al servicio de la actividad del movimiento político del cual hacían parte las doctoras ISABEL CELIS YAÑEZ y CARLINA RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, quebrantando la prohibición prevista en el inciso segundo del artículo 127 de la Constitución Política y numeral 14 del artículo 41 del Código Único Disciplinario, así como por no haber observado los deberes señalados en los numerales 1, 2, 4, 13, 18 y 22 del artículo 40 de la misma ley; y, por otra parte, lo destituyó del cargo de Ministro del Transporte y le impuso la sanción accesoria de inhabilidad para ejercer cargos públicos durante cinco años.

SEGUNDA.- Que se declare, como consecuencia de la prosperidad de la pretensión anterior, que la renuncia al cargo de Ministro de Transporte presentada por el demandante y aceptada por el señor Presidente de la República, mediante Decreto No. 1338 del 19 de mayo de 1997, fue una consecuencia directa del acto de suspensión provisional proferido por el señor Procurador General de la Nación en la investigación disciplinaria que culminó con los actos administrativos cuya nulidad se demanda y, por lo tanto, es nula y carece de toda eficacia por no ser un acto voluntario y libre, así como cualquiera otro que se haya producido.

TERCERA.- Que se condene a la NACIÓN COLOMBIANA, por intermedio de la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, a restablecer en todos sus derechos al doctor CARLOS HERNÁN LÓPEZ GUTIÉRREZ y a indemnizarle de todos los daños causados, de la siguiente manera:

1.- Ordenando al Señor Procurador General de la Nación, que le solicite al Señor Presidente de la República el reintegro del demandante al cargo de Ministro del Transporte o a uno de igual o superior jerarquía; y, ordenando al Señor Presidente de la República, en su condición de nominador exclusivo del cargo de Ministro, que reintegre al doctor CARLOS HERNÁN LÓPEZ GUTIÉRREZ al cargo de Ministro del Transporte o uno de igual o superior jerarquía, con la correspondiente anotación en su hoja de vida:

2.- Declarando que para los efectos del pago de todos los emolumentos salariales y prestacionales, y del reconocimiento de los derechos de cualquier manera derivados de la relación legal y reglamentaria de carácter laboral que ha vinculado al demandante con la NACIÓN COLOMBIANA, no ha existido solución de continuidad en el tiempo;

3.- Condenando a la NACIÓN COLOMBIANA y con cargo al presupuesto de la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, rubro de sentencias judiciales, al pago de los salarios, de las prestaciones sociales y de todos los demás emolumentos de cualquier manera derivados de la relación legal y reglamentaria de carácter laboral que ha vinculado al demandante con la NACIÓN COLOMBIANA, desde la fecha de su suspensión y hasta la fecha en que se haga efectivo el reintegro; y,

4.- Ordenando a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN que en el término improrrogable de tres (3) días, contados a partir del siguiente al de la ejecutoria de la sentencia, cancele los antecedentes disciplinarios del demandante, correspondientes a la sanción principal de destitución en el cargo de Ministro del Transporte y a las sanciones accesorias de inhabilidad para ejercer cargos públicos durante el término de cinco (5) años para contratar con el Estado.

CUARTA.- Que se condene a la entidad demandada a pagar al demandante, actualizadas en su valor, las sumas de dinero que se le reconozcan como consecuencia de la sentencia, desde el momento en que cada una se haya causado y hasta el día en que quede ejecutoriada la misma, tomando como base la variación del índice de precios al consumidor -total nacional-, certificada por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE-.

QUINTA.- Que se condene a la parte demandada a pagar al demandante las costas del proceso, incluidas las agencias en derecho en su favor.

SEXTA.- Que se condene a la entidad demandada a pagarle al demandante intereses moratorios comerciales sobre las condenas liquidadas, desde el día siguiente a la ejecutoria de la sentencia y hasta el día en que se realice el pago total, en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo. [Transcripción de la demanda].

Fundamentos fácticos relevantes

El señor Carlos Hernán López Gutiérrez fue nombrado ministro de Transporte mediante el Decreto 0270 del 6 de febrero de 1996 y se posesionó en su cargo el día 8, del mismo mes y año.

El 18 de abril de 1997, por solicitud del viceministro de Minas, el demandante autorizó el préstamo de un helicóptero del Ministerio de Transporte que fue requerido por ese funcionario para supervisar obras de electrificación en varios municipios del departamento de Norte de Santander.

El 21 de abril siguiente, cuando la aeronave regresaba a Bogotá del viaje con el viceministro, se presentó una emergencia técnica que obligó a su piloto a aterrizarla en la población de Arboleda, Norte de Santander. Como pasajeras de dicha aeronave se encontraban las parlamentarias María Isabel Celis Yañez y Carlina Rodríguez Rodríguez.

Este episodio fue ampliamente difundido por los medios de comunicación, lo que llevó a la renuncia del viceministro de Minas, y a la apertura de una investigación disciplinaria en su contra por parte de la Procuraduría General de la Nación, por una supuesta indebida participación en política de este funcionario, en hechos ocurridos el 20 de abril de 1997 en el municipio de Villacaro, Norte de Santander.

El 1 de mayo siguiente, y en los días posteriores, la gran mayoría de noticieros de televisión de la época difundieron un video, previamente editado, de la celebración del aniversario 446 del municipio de Choachí, Cundinamarca, y de la fiesta del campesino de esa localidad, realizada el 28 y 29 de septiembre de 1996. En la grabación se revelaron imágenes en las que aparecían juntos el ministro de Transporte y las parlamentarias antes mencionadas.

Además del video, se divulgó un audio de este evento en el que se escuchaban las palabras pronunciadas por el ministro, quien expresó un reconocimiento público a varios de los asistentes al acto cívico y cultural. Allí fueron condecoradas las personalidades invitadas a la celebración.

De acuerdo con el apoderado del demandante, los noticieros asociaron los acontecimientos del municipio de Choachí con los de la emergencia del helicóptero, y los presentaron como una sola noticia en la que supuestamente se probaba ante la opinión pública, unos actos de proselitismo político del ministro de Transporte a favor de María Isabel Celis Yañez y Carlina Rodríguez Rodríguez.

El 5 de mayo de 1997, el demandante le solicitó a la Procuraduría que adelantara las investigaciones a que hubiera lugar, con ocasión de los hechos difundidos en los medios de comunicación. Luego, el 8 de mayo de ese año, y con fundamento en unas fotocopias tomadas de la investigación que se llevaba en contra del viceministro de Minas, Luis Armando Galvis Valles, el procurador general de la Nación ordenó abrir una indagación preliminar para determinar si el señor López Gutiérrez, en su condición de ministro de Transporte, incurrió en falta disciplinaria por haber permitido o facilitado el uso de bienes del Estado en actividades diferentes a las propias del servicio.

En la indagación preliminar se revisaron documentos y se recibieron testimonios de varios funcionarios públicos sobre los hechos ocurridos los días 28 y 29 de septiembre en el municipio de Choachí. También se recibió la declaración de un concejal de Pacho, Cundinamarca, quien había sido entrevistado por la cadena RCN sobre estos acontecimientos. Según el apoderado del demandante, todas estas pruebas se practicaron sin notificar previamente al señor López Gutiérrez y sin permitirle contradecirlas.

Con fundamento en estas y otras pruebas que presuntamente demostraban la relación política entre el demandante y la representante a la Cámara María Isabel Celis Yañez, el 18 de mayo de 1997, la Procuraduría decidió abrir investigación disciplinaria en contra del entonces ministro de Transporte, por autorizar el uso del helicóptero y el avión asignados a su Cartera para actividades diferentes al servicio oficial. Asimismo, el ente de control suspendió al señor Carlos Hernán López Gutiérrez de su cargo por el término de tres meses, al considerar que se podían repetir las faltas imputadas en su contra. Ante la orden de suspensión, el demandante se vio obligado a renunciar a su cargo el 19 de mayo siguiente.

De acuerdo con el apoderado del actor, la decisión de suspenderlo de su cargo se tomó sin consideración a lo que se dijo en el debate realizado en el Congreso de la República el 14 de mayo de 1997, en el que se pretendía declarar la moción de censura en contra del ministro de Transporte, donde se demostró que este era víctima de una persecución política. Tampoco se tuvieron en cuenta las pruebas trasladadas, de manera ilegal, del proceso penal adelantado en contra del viceministro de Minas, las cuales daban cuenta de que el demandante nada tuvo que ver en los hechos que se le imputaban.

El 28 de septiembre de 1998, después de negar las pruebas solicitadas por la defensa, la Procuraduría formuló cargos en contra del señor Carlos Hernán López Gutiérrez por haber puesto los bienes del Estado al servicio de la actividad del movimiento político del que hacían parte María Isabel Celis Yañez y Carlina Rodríguez Rodríguez. Esta determinación se tomó pese a que el movimiento político de las mencionadas parlamentarias no existía, según lo constató la autoridad disciplinaria con una certificación expedida por el Consejo Nacional Electoral.

Con fundamento en lo anterior, el 9 de abril de 1999 la Procuraduría emitió el acto definitivo en el que declaró que el señor Carlos Hernán López Gutiérrez incurrió en la falta gravísima prevista en el numeral 7 del artículo 25 de la Ley 200 de 1995, y le impuso la sanción de destitución e inhabilidad de cinco años para ejercer cargos públicos.

El actor interpuso recurso de reposición en contra de esta decisión, el cual fue decidido el 11 de enero de 2001 y notificado el 22 del mismo mes y año, con la confirmación de la sanción que le fue impuesta.

Normas violadas y concepto de violación

Para el demandante los actos administrativos sancionatorios acusados desconocieron las siguientes normas:

Constitución Política de 1991, artículos 2, 4, 25, 29, 53, 83, 95, 121, 123, 127, 209, 277 y 278.

Ley 200 de 1995, artículos 4, 5, 13, 14, 18, 21, 25, 29, 30, 32, 40, 41, 54, 73, 77, 80, 82, 93, 115, 116, 117, 118, 122, 124, 128, 130, 131, 132, 144, 150, 151 y 155.

Código de Procedimiento Civil, artículo 185.

La formulación del concepto de violación hecho por la parte actora se expresó de la siguiente manera:

Vulneración al debido proceso. Artículos 29 de la Constitución, 5, 25 numeral 7, 79, 118, 119, 124 y 130 de la Ley 200 de 1995

Según el apoderado del demandante, la Procuraduría fundamentó su decisión en pruebas trasladadas que el señor Carlos Hernán López Gutiérrez no pudo contradecir. Para el abogado, no bastaba con la mera notificación al investigado del inicio de la indagación preliminar, sino que era necesario que el disciplinado tuviera la oportunidad real y eficaz para controvertir la prueba y participar en su producción.

Asimismo, las pruebas practicadas en el procedimiento disciplinario, a partir del 18 de mayo de 1997, no fueron valoradas por la Procuraduría General de la Nación. Por esta razón, el apoderado consideró que los actos impugnados estaban viciados de falsa motivación.

Por último, el abogado alegó que los testimonios practicados en el trámite que derivó en la sanción impuesta al actor, se recibieron de manera unilateral y sin notificación previa al investigado, lo que, al igual que en la prueba trasladada, le impidió al señor López Gutiérrez participar en su recaudo.

Violación del artículo 118 de la Ley 200 de 1995

Para el apoderado del demandante, el artículo 118 de la Ley 200 de 1995 fue violado por la Procuraduría porque las decisiones acusadas no se basaron en pruebas que hubieran demostrado la certeza de la falta y la responsabilidad del disciplinado. En tal virtud, la autoridad disciplinaria no logró evidenciar los elementos estructurales de la falta gravísima que se le imputó al señor López Gutiérrez y, específicamente, la materialización del verbo rector, esto es, «poner» los bienes del Estado al servicio de un movimiento político.

El abogado precisó que lo anterior no se demostró porque el entonces ministro de Transporte solo autorizaba el préstamo de las aeronaves, pero los acompañantes en los viajes que se realizaban en estas los determinaba el funcionario cabeza de vuelo; así, el conocimiento del actor acerca de los pasajeros se daba en un momento posterior. Esta situación exoneraba de responsabilidad al demandante ya que en los eventos reprochados por la Procuraduría, los encargados de autorizar el acompañamiento de las parlamentarias María Isabel Celis Yañez y Carlina Rodríguez Rodriguez fueron el director del INVIAS y los viceministros de Minas y de Transporte.

Además de esto, agregó que no existió prueba alguna en el procedimiento disciplinario que hubiera demostrado que las aeronaves en las que fueron transportadas las congresistas antes mencionadas hubieran sido utilizadas para actividades políticas, por el contrario, se acreditó que su uso se limitó a tareas de carácter oficial. No obstante, según el abogado, aun en el caso de demostrarse que se utilizaron con fines políticos, no hubo evidencias de que el ministro llegó a conocer con anterioridad dichas intenciones.

Falsa motivación de los actos sancionatorios. Suposición de hechos inexistentes. Violación del artículo 14 de la Ley 200 de 1995. Principio de favorabilidad en materia disciplinaria

Según el abogado del actor, la motivación de la sanción impuesta a su representado hizo referencia principalmente a tres cuestiones:

A los acontecimientos del 28 y 29 de septiembre de 1996 en el municipio de Choachí, Cundinamarca.

A lo sucedido el 20 de abril de 1997 en el municipio de Villacaro, Norte de Santander.

Y a los trayectos en los que el asesor del ministro de Transporte, Luis Jesús Sánchez Barbosa, se desplazó con sus acompañantes.

A partir de esto, la falsa motivación de los actos demandados fue sustentada de la siguiente manera:

Respecto de los hechos de Choachí, adujo que si por estos se le imputaba responsabilidad al demandante había falsa motivación, porque esta situación supondría que el ministro de Transporte prestó a título de dolo o culpa las aeronaves para actividades políticas, cuando se demostró que lo acontecido en dicha población, a finales de septiembre de 1996, se trató de un acto cívico cultural. Además, porque en el discurso pronunciado por el ministro, este mencionó a muchas personalidades y no solo a las parlamentarias Celis Yañez y Rodríguez Rodríguez.

Sobre lo sucedido en Villacaro señaló que, si el reproche disciplinario se basó en estos hechos, también era falsa la motivación de los actos acusados pues el ministro no estuvo en dicho lugar y, además, el helicóptero estaba a órdenes del viceministro de Minas a quien se le prestó para un acto oficial. Asimismo, porque el Consejo de Estado, en el proceso de pérdida de investidura iniciado en contra de la representante a la Cámara María Isabel Celis Yañez por estos acontecimientos, concluyó que en el municipio mencionado no hubo ningún acto de tipo político.

Por último, indicó que si se le imputaba responsabilidad al actor por los trayectos en los que se transportó el viceministro de Transporte con sus acompañantes, la Procuraduría vulneraba el artículo 14 de la Ley 200 de 1995. Lo anterior porque no podía afirmarse que el demandante hubiera actuado con dolo o culpa en actividades de participación en política por hechos realizados por terceras personas. Agregó que, ante la inexistencia de reglamento para el préstamo de las aeronaves del Ministerio, era costumbre que estas se prestaran con una mera solicitud y autorización verbal a los altos funcionarios del Estado que las requirieran, por lo que no era posible presumir la mala fe del viceministro cuando las solicitaba.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

1. Procuraduría General de la Nación[5]

Pronunciamiento frente a las pretensiones de la demanda

La apoderada de la Procuraduría se opuso a las pretensiones de la demanda, e indicó que la actuación de la autoridad disciplinaria fue válida y estuvo ajustada a la Constitución Política y a la ley.

Pronunciamiento frente a los hechos de la demanda

En este acápite, la apoderada de la demandada manifestó que se atenía a lo demostrado en el trámite disciplinario objeto de revisión, así como a lo que se probara en el proceso, siempre y cuando guardara relación con los actos acusados.

Excepciones

Como medios exceptivos propuso los siguientes:

Legalidad de los actos demandados. La abogada de la Procuraduría señaló que los actos administrativos acusados son legales, pues estos fueron expedidos por quien era competente para su emisión, respetaron el debido proceso y se fundamentaron en razones jurídicas válidas y en lo probado en el expediente.

Improcedencia de las pretensiones. Sobre esta excepción indicó que no resultaba posible ordenar el reintegro del demandante porque este renunció voluntariamente a su cargo, conforme constaba en el Decreto 1338 del 19 de mayo de 1997.

Además, expuso que no era procedente el reconocimiento de los perjuicios morales pretendidos, en tanto que estos no se demostraron y el hecho que supuestamente los generó no era antijurídico. Esto implicaba que el demandante estaba obligado a soportar la investigación en virtud de su condición de servidor público.

Falta de agotamiento de la vía gubernativa. La apoderada alegó que el demandante no podía solicitar la nulidad del decreto mediante el cual el presidente de la República aceptó su renuncia al cargo de ministro de Transporte, toda vez que ello no fue pedido en el recurso de reposición interpuesto contra el acto administrativo sancionatorio de carácter disciplinario. Añadió que, en todo caso, la Procuraduría no fue quien emitió dicha decisión y esta debió ser demandada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo cual no se hizo.

Pronunciamiento frente a los cargos de la demanda

Sobre la prueba trasladada. La representante de la Procuraduría sostuvo que, de conformidad con los artículos 120 y 130 de la Ley 200 de 1995, el demandante podía controvertir las pruebas desde el momento en que fue notificado de la investigación. Así, a partir de que se trasladó la prueba, el actor tuvo la posibilidad de controvertirla y no lo hizo. Agregó que en el pliego de cargos la autoridad disciplinaria mencionó la prueba trasladada y el señor López Gutiérrez se pronunció sobre la misma en los descargos.

Asimismo, señaló que en el procedimiento disciplinario se aplicaban las mismas reglas sobre la prueba trasladada del proceso penal, según las cuales, para que estas fueran lícitas, las pruebas debieron ser practicadas válidamente en otra actuación judicial o administrativa. Indicó, además, que lo importante era que el disciplinado las conociera así no se hubieran obtenido en su presencia.

Finalmente, expresó que, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 84 de la ley antes mencionada, las únicas actuaciones que se debían notificar personalmente al servidor público investigado eran las decisiones de formulación de cargos, de negación de una prueba o del recurso de apelación, y el acto definitivo.

Sobre la certeza de la falta y la responsabilidad del demandante. La abogada señaló que dentro del proceso disciplinario se demostró que:

las aeronaves prestadas eran del Ministerio de Transporte;

el demandante fue nombrado ministro de Transporte y tenía filiación política con las parlamentarias María Isabel Celis Yañez y Carlina Rodríguez Rodríguez;

el actor era la única persona que autorizaba el uso de las aeronaves de acuerdo con lo dicho en los testimonios de Gloria Téllez Barreño, Nelson Cajamarca Rojas y Luis Jesús Sánchez Barbosa;

y, por último, que el demandante acompañó y expresó manifestaciones de apoyo a las parlamentarias en actos públicos.

En este sentido, aseguró que los bienes del Estado solo podían ser utilizados para fines oficiales y, por lo tanto, era responsabilidad del demandante tener conocimiento de las personas que abordaban las aeronaves del Ministerio. La abogada indicó que las pruebas allegadas al procedimiento disciplinario permitieron a la Procuraduría concluir que el demandante facilitó el desplazamiento aéreo de las parlamentarias a sitios donde se presentaban obras de gobierno para que estas tuvieran el reconocimiento que les permitiera continuar como congresistas.

Respecto de la falsa motivación de los actos. Frente a este cargo aseguró que no se configuraba, por cuanto la entidad tomó la decisión sancionatoria con fundamento en las circunstancias de hecho y de derecho debidamente probadas en el procedimiento disciplinario.

2. Departamento Administrativo de la Presidencia de la República[6]

Pronunciamiento frente a las pretensiones de la demanda

La apoderada del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE), se opuso a todas las pretensiones de la demanda. Pidió que se profiriera un fallo inhibitorio o, en su defecto, que fueran denegadas las súplicas del señor Carlos Hernán López Gutiérrez.

Pronunciamiento frente a los hechos de la demanda

La apoderada del DAPRE señaló que, toda vez que los hechos objeto del litigio fueron competencia de la Procuraduría General de la Nación y no de la entidad que representaba, estos no le constaban y, por lo tanto, se atenía a lo que se probara en el proceso. Asimismo, indicó que ese organismo no era el nominador del ministro, pues sus atribuciones se limitaban a la asistencia al presidente de la República en el cumplimiento de sus funciones. Además de lo anterior hizo las siguientes precisiones:

Expuso que ante la solicitud que hiciera el procurador general de la Nación el 17 de mayo de 1997 para que se suspendiera del cargo por tres meses al demandante, la Presidencia de la República expidió el Decreto 1334 del 19 de mayo de 1997, mediante el cual se materializó dicha petición; según la abogada del DAPRE, este acto no fue acusado. Agregó que, de manera coetánea, el señor López Gutiérrez presentó su renuncia al cargo que desempeñaba, la cual fue aceptada por el presidente mediante el Decreto 1338 de 1997, que tampoco fue demandado.

Posteriormente, una vez proferida la decisión desfavorable en contra del actor y su respectiva confirmación por parte de la autoridad disciplinaria, el presidente de la República, en cumplimiento de lo que disponía el artículo 94 de la Ley 200 de 1995, emitió el Decreto 2434 del 19 noviembre de 2001, que hizo efectiva la sanción de destitución e inhabilidad de cinco años para ejercer cargos públicos que le fue impuesta al señor Carlos Hernán López Gutiérrez. De acuerdo con la apoderada del DAPRE, el demandante también omitió acusar este acto en la demanda.

Excepciones

Propuso que se declararan las excepciones que se demostraran en el proceso además de las siguientes:

Falta de legitimación por pasiva del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. La abogada del DAPRE sostuvo que esta excepción se configuraba, toda vez que las pretensiones de la demanda no estaban dirigidas contra dicha entidad y, además, porque ese Departamento Administrativo no expidió los actos de suspensión y aceptación de la renuncia del señor López Gutiérrez, ni el de la ejecución de la sanción que le fue impuesta, los cuales, en realidad, fueron proferidos por el presidente de la República y no por su secretario general.

Ineptitud de la demanda por indebida acumulación de pretensiones. La apoderada del DAPRE argumentó que el demandante no acusó el acto que aceptó su renuncia, esto es, el Decreto 1338 de 1997. A partir de esto, señaló que, de poder declararse por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo que la renuncia presentada por el actor no fue libre y espontánea, de todas maneras quedaría vigente el decreto que la aceptó.

No se demandó la nulidad del acto complejo. Sobre esta excepción, la abogada señaló que el actor debió demandar, además de los actos administrativos mediante los cuales se le impuso la sanción disciplinaria que se discute, también el Decreto 2434 del 19 de noviembre de 2001, por medio del cual la Presidencia de la República dio cumplimiento a la decisión sancionatoria de la Procuraduría ya que, todos ellos, constituyen un solo acto complejo.

Falta de individualización de las pretensiones. La apoderada del DAPRE valoró que la demanda no cumplió con lo dispuesto en el artículo 138 del Código Contencioso Administrativo. Esto, por cuanto no era de recibo una pretensión tendiente a lograr la nulidad de una renuncia y de «cualquiera otro acto que se haya producido», toda vez que así, no se cumplió con el deber consagrado en la norma antes referida de individualizar con precisión el acto que se pretendía anular.

Pronunciamiento frente a los cargos de la demanda

La abogada del DAPRE manifestó que no le correspondía pronunciarse frente a los cargos de la demanda porque estos estaban dirigidos a controvertir la legalidad de la decisión sancionatoria emitida por la Procuraduría General de la Nación, lo que no le competía a la entidad que representaba.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

Parte demandada

1. Departamento Administrativo de la Presidencia de la República[7]

En sus alegatos de conclusión, la apoderada del DAPRE reiteró los argumentos presentados en la contestación de la demanda.

2. Procuraduría General de la Nación[8]

Además de insistir en las razones expuestas en la contestación de la demanda, el apoderado de la Procuraduría pidió que no se tuvieran en cuenta, en la valoración probatoria para emitir el fallo de este proceso, los documentos que fueron aportados extemporáneamente por el demandante.

Parte demandante[9]

El apoderado del señor Carlos Hernán López Gutiérrez insistió en lo alegado en la demanda. Además de esto, hizo un recuento del material probatorio recaudado en el proceso judicial y en el trámite disciplinario. Así, indicó que dentro del expediente se encontraba el video de lo acontecido en el municipio de Choachí los días 28 y 29 de septiembre de 1996, con el que se demostraba que no hubo un acto de apoyo político de parte del demandante hacia las parlamentarias, María Isabel Celis Yañez y Carlina Rodríguez Rodríguez. Ello fue respaldado con citas del testimonio del señor Fernando López Gutiérrez.

En este sentido, sostuvo que la Procuraduría basó su decisión sancionatoria en el video que, sobre el evento de Choachí, había sido editado por los medios de comunicación. Lo anterior, pese a que dentro del proceso existían conceptos de especialistas en postproducción fílmica, quienes aseguraron que el video tenido en cuenta por la autoridad disciplinaria había sido manipulado.

El abogado señaló que la Procuraduría decretó y practicó pruebas a espaldas del actor y que, adicionalmente, no tuvo en cuenta la decisión de preclusión de la investigación que profirió la Fiscalía al encontrar que no existió participación en política por parte del señor López Gutiérrez respecto de su discurso en Choachí.

Alegó también que la Procuraduría, a efectos de reforzar su tesis sobre lo sucedido en el municipio de Villacaro, tuvo en cuenta el testimonio del señor Marco Elías Rodríguez Ramírez, a pesar de que esta persona aceptó haber estado bajo los efectos del licor para la fecha de los hechos. Además, aseguró que este tenía un conflicto de intereses en el asunto y había actuado con «rabia» al momento de rendir su declaración. Resaltó que el mencionado testigo fue obligado a declarar por parte de la Personería del municipio y la Policía sin mediar una citación previa para estos efectos.

Agregó que en el procedimiento disciplinario no se logró acreditar, mediante prueba solemne, que el helicóptero y la avioneta objeto de controversia le pertenecían al Ministerio de Transporte en el momento de los hechos. Según el apoderado del demandante, la Procuraduría dedujo la propiedad de esta Cartera sobre las mencionadas aeronaves, de los planes de vuelo entregados por el director de la Aeronáutica Civil, lo que no era suficiente, pues se requería el certificado de tradición de estos bienes sujetos a registro.

El abogado calificó como «absurdo» que se hubiera sancionado a su representado mientras a los otros investigados, esto es, Luis Armando Galvis, viceministro de Minas y Luis Jesús Sánchez Barbosa, asesor del ministro de Transporte, quienes sí tripularon las aeronaves en los viajes cuestionados, fueron absueltos de su responsabilidad disciplinaria por parte de la Procuraduría bajo el argumento de que sus desplazamientos aéreos no se realizaron con la intención de hacer política.

Sostuvo, asimismo, que el procurador general de la Nación denegó las pruebas solicitadas por el actor que acreditaban que, en diferentes ocasiones, fue acompañado por otros parlamentarios en sus viajes. Según el apoderado del demandante, esto demostraba que la inauguración de obras o visita a las regiones por parte del entonces ministro, junto con los congresistas, era una actividad normal. Agregó que los cargos formulados no fueron concretos y por tanto vulneraron el debido proceso del accionante a quien se le hizo imposible su defensa.

Sobre la renuncia que presentó el demandante a su cargo, indicó que no se demostró que esta fuese involuntaria, no solicitada por su nominador ni presionada por las decisiones de la Procuraduría. De ello, según el abogado, daban cuenta los testimonios del presidente de la República y del señor Fernando López Gutiérrez.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO[10]

Después de hacer un recuento de lo expuesto en la demanda y su contestación, el procurador 55 judicial delegado ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca pidió que no se accediera a las pretensiones del actor.

El procurador judicial indicó, en lo relacionado con la legalidad de la prueba trasladada, que en el procedimiento disciplinario se había aplicado el artículo 18 de la Ley 200 de 1995, el cual remitía, a su vez, al artículo 239 de la Ley 600 de 2000 y al CCA. De acuerdo con lo sostenido por el agente del Ministerio Público, estas normas no exigían la ratificación de los testimonios trasladados al nuevo expediente.

Advirtió, además, que la propiedad de las aeronaves utilizadas por el Ministerio de Transporte era indiscutible. Agregó que los testimonios rendidos por los señores José Augusto Villamil Cordovéz, Hernán Marín Gutiérrez, Luis Eduardo Blanco, Miguel Ángel Salcedo González y Delicio Herrera Cascabita, demostraron que el actor acompañó a las congresistas Celis Yañez y Rodríguez Rodríguez a algunas de sus reuniones.

Resaltó, también, que lo hallado en la transcripción del video sobre el discurso del ministro de Transporte en Choachí, fue corroborado con las demás pruebas obrantes dentro del procedimiento, las cuales fueron debidamente valoradas por el procurador general de la Nación al momento de tomar la decisión sancionatoria.

Por último, señaló que la declaración del expresidente Ernesto Samper Pizano solo se refirió a los momentos que se vivían cuando sucedieron los hechos y no tuvo los alcances que le dio el apoderado del demandante. Añadió que el otro declarante en el que se apoyó el actor, esto es, el señor Fernando López Gutiérrez, era su hermano, razón por la cual podía tomarse como un testigo sospechoso.

CONSIDERACIONES

BREVE RECUENTO DEL PROCESO DISCIPLINARIO

Los cargos y la sanción disciplinaria

En la investigación que adelantó el procurador general de la Nación en contra del señor Carlos Hernán López Gutiérrez se le formuló al actor un único cargo disciplinario, por el que finalmente fue sancionado. En el siguiente cuadro se resume la concordancia entre el pliego de cargos y el acto administrativo sancionatorio.

PLIEGO DE CARGOS DEL 28 DE SEPTIEMBRE DE 1998[11]
ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO
DEL 9 DE ABRIL DE 1999
[12] CONFIRMADO EL 11 DE ENERO DE 2001
Cargo único: «Ha de quedar claro, desde ahora, que la posible falta disciplinaria que se configura, lo es porque el señor Ministro de Transporte, doctor CARLOS HERNAN LOPEZ GUTIERREZ, durante el ejercicio de su cargo, tomó parte en las actividades del movimiento político del que hacían parte las doctoras ISABEL CELIS YAÑEZ y CARLINA RODRIGUEZ RODRIGUEZ, al poner al servicio de estas personas y para el movimiento el helicóptero y el avión de propiedad del Ministerio de Transporte».Cargo único: «Queda demostrado que el doctor CARLOS HERNAN LOPEZ GUTIERREZ, con los diversos actos examinados, infringió el numeral séptimo del artículo 25 de la Ley 200 de 1995, al poner los bienes del Estado, las dos aeronaves, al servicio de la actividad del movimiento político del cual hacían parte las doctoras ISABEL CELIS YAÑEZ y CARLINA RODRIGUEZ RODRIGUEZ, incurriendo de esta forma en falta gravísima, configurándose un uso indebido de los bienes del Estado, en el entendido de que éstos son utilizados con una finalidad diferente que resulta ajena a la destinación que legalmente les corresponde».
Falta imputada: Falta gravísimas de acuerdo con el numeral 7 del artículo 25 de la Ley 200 de 1995[14].Falta imputada: Se confirmó la falta que se imputó en la formulación de cargos.
Normas violadas con la conducta:

Constitución Política: inciso segundo del artículo 127[15].
Ley 200 de 1995: numerales 1, 2, 4, 13, 18 y 22 del artículo 40[16], y numeral 14 del artículo 41.
Normas violadas con la conducta: Se citaron las mismas normas de la formulación de cargos.
Decisión sancionatoria: «PRIMERO: Declarar al doctor CARLOS HERNAN LOPEZ GUTIERREZ, identificado con la cédula de ciudadanía 17.164.283 de Bogotá, autor responsable de la falta gravísima prevista en el numeral 7 del artículo 25 de la ley 200 de 1995, por haber puesto los bienes del Estado, las dos aeronaves, al servicio de la actividad del movimiento político del cual hacían parte las doctoras ISABEL CELIS YAÑEZ y CARLINA RODRIGUEZ RODRIGUEZ, quebrantando la prohibición prevista en el inciso segundo del artículo 127 de la Constitución Política y numeral 14 del artículo 41 del Código Disciplinario Único, así como por no haber observado los deberes señalados en los numerales 1, 2, 4, 13, 18 y 22 del artículo 40 de la misma ley, según hechos relacionados en sus circunstancias de lugar, tiempo y modo reseñadas en esta providencia.
Como consecuencia de lo anterior, destituir del cargo de Ministro del transporte (sic) al doctor CARLOS HERNAN LOPEZ GUTIERREZ.
SEGUNDO: Imponer al doctor CARLOS HERNAN LOPEZ GUTIERREZ como sanción accesoria la de inhabilidad para ejercer cargos públicos por el término de cinco años [...]».

CUESTIONES PREVIAS

Control judicial integral respecto de las decisiones administrativas sancionatorias

Con la sentencia de unificación proferida el 9 de agosto de 2016 por la Sala Plena del Consejo de Estado[18], se dio inicio a una nueva línea interpretativa en torno al control que ejerce la jurisdicción de lo contencioso administrativo sobre los actos administrativos de naturaleza disciplinaria.

Al respecto, señaló la providencia que, con el fin de garantizar la tutela judicial efectiva, ese control es de carácter integral por cuanto exige una revisión legal y constitucional de las actuaciones surtidas ante los titulares de la acción disciplinaria, sin que, para tales efectos, el juez se encuentre sometido a alguna limitante que restrinja su competencia.

En dicha oportunidad, la corporación fue enfática en explicar que, siendo la función disciplinaria una manifestación de la potestad pública sancionatoria que busca mantener la actividad estatal sujeta a los límites legales y constitucionales, no es dable restringir las facultades de que goza la jurisdicción en la realización de dicho estudio.

Esta integralidad se proyecta en múltiples aspectos que son destacados en la providencia en los siguientes términos:

[...] 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin "deferencia especial" respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva [...]

Así pues, el control judicial que ha de efectuarse en el presente caso tiene como hoja de ruta los parámetros dispuestos en aquella decisión judicial, lo que desde ya implica descartar los argumentos con los que se pretenda desconocer las amplísimas facultades de que goza el juez para efectuar una revisión seria y profunda de todas las actuaciones y etapas surtidas en el proceso disciplinario.

Decisión sobre las excepciones

De acuerdo con lo previsto en el numeral 3 del artículo 144 del CCA[19], las excepciones propuestas en la contestación de la demanda deberán resolverse en la sentencia. Así, antes de abordar el asunto de fondo, se decidirán aquellas que implican obstáculos para proferir un fallo que se refiera a los temas sustanciales que constituyen el objeto del proceso[20]. Luego, las que según el artículo 164 ibidem[21] se opongan a la prosperidad de la pretensión, se definirán en el desarrollo de los problemas jurídicos que adelante se abordarán.

Propuestas por la Procuraduría General de la Nación

De las excepciones alegadas por la Procuraduría, solo la que alude a la falta de agotamiento de la vía gubernativa frente a la pretensión de anulación del Decreto 1338 del 19 de mayo de 1997 se decidirá en este acápite. En todo caso, se advierte que en la formulación de esta excepción también se incluyeron argumentos sobre los defectos en la individualización de las súplicas relativas a ese acto administrativo, por lo que también serán resueltos en este momento.

Al respecto, en la demanda, el abogado del señor López Gutiérrez definió como una de sus pretensiones que se declarara, como consecuencia de la eventual prosperidad de la solicitud de anulación de los actos acusados, que la renuncia al cargo de ministro de Transporte presentada por el demandante, la cual fue aceptada por el presidente de la República mediante el decreto antes enunciado, había sido consecuencia directa de la orden de suspensión provisional proferida por el procurador general de la Nación en el trámite disciplinario, y por lo tanto, esta carecía de validez y eficacia.

Para la entidad demandada, dicha pretensión no puede prosperar porque no fue incluida en el recurso de reposición que el actor instauró contra el acto administrativo que le impuso la sanción de destitución e inhabilidad que se controvierte en este proceso; además, porque la autoridad disciplinaria no emitió dicha decisión y esta debió ser demandada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo cual no se hizo.

En virtud de lo anterior, la Sala considera que la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa no tiene cabida, toda vez que, si bien es cierto que debe existir congruencia entre lo pedido en los recursos administrativos y lo demandado ante la jurisdicción contenciosa[22], en el caso concreto, no había lugar a la inclusión de lo pretendido sobre la anulación del acto de renuncia en el recurso de reposición que interpuso el actor a través de su apoderado en contra del acto sancionatorio del 9 de abril de 1999, porque el procurador general de la Nación no era la autoridad competente respecto de la emisión del Decreto 1338 de 1997.

A pesar de esto, tal y como lo apreció la apoderada de la Procuraduría, se observa que la pretensión de la demanda que aquí se analiza se refiere a la nulidad e ineficacia del acto propio del señor López Gutiérrez, y no del decreto que aceptó su renuncia, el cual, fue expedido por el presidente de la República en ejercicio de su facultad discrecional como nominador de los ministros de su gabinete, de acuerdo con lo consagrado en el numeral 1 de artículo 189 de la Constitución[23].

Por lo dicho, y en la medida que la presentación de la renuncia al cargo de ministro de Transporte por parte del señor Carlos Hernán López Gutiérrez solo alcanzó sus efectos jurídicos a través de la expedición del Decreto 1338 de 1997[24], resultaba necesario que la pretensión anulatoria se dirigiera contra este acto administrativo y además, que la formulación de las normas violadas y su concepto de violación contuviera argumentos tendientes a desvirtuar la presunción de legalidad de esta decisión, lo cual, fue obviado en el escrito de la demanda.

La presunción de legalidad de los actos administrativos implica que estos deben suponerse legítimos o que fueron emanados de la autoridad competente con el cumplimiento de las reglas y principios formales y sustanciales aplicables a su expedición, mientras no sean suspendidos o anulados por la jurisdicción contencioso administrativa[25]. Por esto, la carga de la prueba de su ilegalidad recae sobre quien la alegue[26]. En este sentido, la Sección Cuarta de esta Corporación ha dicho lo siguiente:

Expedido un acto administrativo, este por disposición del Código Contencioso Administrativo goza de presunción de legalidad y corresponde a quien pretenda desvirtuarlo la carga probatoria, sin que resulte válido alegar el principio de la buena fe, para eludirla, porque este principio también se predica de la actividad de la administración. Es improcedente igualmente que se pretenda descargar la actividad probatoria en el juez, porque de acuerdo con las normas que regulan el debido proceso, la jurisdicción es rogada y quien alega un hecho debe probarlo. Si bien es cierto que al juzgador le da la ley (artículo 169 del Código Contencioso Administrativo) la facultad de decretar de oficio las pruebas que considere necesarias para el esclarecimiento de la verdad real, tal facultad no se constituye en un instrumento que permita suplir la negligencia, desidia o falta de interés probatorio de alguna de las partes.

De la misma manera se ha pronunciado la Corte Constitucional[28]:

Si el acto administrativo, como expresión de voluntad de la administración que produce efectos jurídicos se presume legal y es ejecutivo y ejecutorio, le corresponde a quien alega su carencia de legitimidad, motivada por la incompetencia del órgano que lo expidió, la existencia de un vicio de forma, la falsa motivación, la desviación de poder, la violación de la regla de derecho o el desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, la carga procesal de cumplir con las exigencias que prevé la norma acusada.

Carece de toda racionalidad que presumiéndose la legalidad del acto tenga el juez administrativo que buscar oficiosamente las posibles causas de nulidad de los actos administrativos, mas aún [sic] cuando dicha búsqueda no sólo dispendiosa sino en extremo difícil y a veces imposible de concretar, frente al sinnúmero de disposiciones normativas que regulan la actividad de la administración. Por lo tanto, no resulta irrazonable, desproporcionado ni innecesario que el legislador haya impuesto al demandante la mencionada obligación, la cual contribuye además a la racional, eficiente y eficaz administración de justicia, si se tiene en cuenta que el contorno de la decisión del juez administrativo aparece enmarcado dentro de la delimitación de la problemática jurídica a considerar en la sentencia, mediante la determinación de las normas violadas y el concepto de la violación.

De conformidad con lo anterior, la Sala declarará la prosperidad de la excepción relativa a la falta de individualización de la pretensión sobre la nulidad de la renuncia del señor Carlos Hernán López Gutiérrez a su cargo como ministro de Transporte, y se inhibirá para emitir un pronunciamiento respecto de la legalidad del decreto mediante el cual el presidente de la República la aceptó.

Propuestas por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República

Toda vez que la Sala se inhibirá de emitir un pronunciamiento sobre la legalidad de la renuncia presentada por el actor a su cargo como ministro de Transporte, la cual fue aceptada por el presidente de la República mediante el Decreto 1338 de 1997, se declarará probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, alegada por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, ya que el asunto frente al cual subsiste el litigio le compete solo a la Procuraduría General de la Nación, como autoridad emisora de los actos administrativos acusados.

ASUNTO SOMETIDO A ESTUDIO

Problemas jurídicos

¿Los actos acusados están viciados de nulidad por su expedición irregular y la vulneración del derecho al debido proceso del actor, al haberse fundamentado en pruebas trasladadas y en testimonios recaudados sin que este hubiese podido intervenir en su recolección o práctica?

De responderse negativamente la anterior pregunta, entonces ¿Los actos acusados se expidieron con violación de lo dispuesto en el artículo 118 de la Ley 200 de 1995 o con el vicio de falsa motivación, al no haberse demostrado en ellos los elementos estructurales de la falta gravísima que se le imputó al demandante con pruebas que dieran certeza sobre su realización?

A partir de lo expuesto, se resolverán los problemas jurídicos planteados para tomar la decisión que en derecho corresponda en esta sentencia.

Primer problema jurídico

¿Los actos acusados están viciados de nulidad por su expedición irregular y la vulneración del derecho al debido proceso del actor, al haberse fundamentado en pruebas trasladadas y en testimonios recaudados sin que este hubiese podido intervenir en su recolección o práctica?

La Sala sostendrá la siguiente tesis: No hubo expedición irregular de los actos acusados, y al demandante no se le vulneró el derecho al debido proceso, por cuanto las pruebas trasladadas que fueron allegadas al procedimiento disciplinario cumplieron con los lineamientos legales para su incorporación. Asimismo, porque en relación con la prueba testimonial, esta no fue el fundamento necesario de la sanción impuesta y el actor aceptó su validez al no contradecirla, pese a que tuvo la oportunidad de hacerlo y basó su defensa en varias de dichas declaraciones.

Para desarrollar este problema se hará una exposición de los siguientes temas:

La expedición irregular de los actos administrativos y las condiciones para que se configure la vulneración del derecho al debido proceso en materia disciplinaria (3.1.1.).

Valoración de la prueba trasladada en el procedimiento disciplinario (3.1.2.).

Aplicación del principio de contradicción de la prueba en la práctica de los testimonios y exclusión de la prueba ilícita en el procedimiento disciplinario (3.1.3.).

Caso concreto (3.1.4.).

La expedición irregular de los actos administrativos y las condiciones para que se configure la vulneración del derecho al debido proceso en materia disciplinaria

Por virtud de lo dispuesto en los artículos 84[29] y 85[30] del CCA, el vicio de la expedición irregular se configura como una de las causales de nulidad de los actos administrativos. Esta se justifica en la sujeción de estos actos a un procedimiento y a unas formas previamente determinadas en las reglas que regulan tales aspectos. La utilidad de estas reglas se hace evidente toda vez que, por lo general, constituyen verdaderas garantías para los administrados, pues tienen sus raíces en el derecho al debido proceso estatuido en el artículo 29 de la Constitución Política.

El debido proceso es un derecho de rango superior que busca la protección de las garantías que instituye el ordenamiento jurídico a favor de quienes se ven llamados a hacer parte de una actuación judicial o administrativa. Al ser el procedimiento disciplinario un trámite que puede tener ambas esencias, es claro que las partes que en él intervienen se encuentran provistas de tales amparos a lo largo de todas sus etapas. Sobre el particular, desde la doctrina, Fernando Brito Ruíz ha dicho[32]:

El debido proceso en materia disciplinaria comprende, entre otros puntos, aspectos propios de la legalidad de las faltas y de las sanciones a imponer; la competencia de los funcionarios que pueden adelantar las investigaciones; el procedimiento a seguir para la imposición de las sanciones que correspondan; los derechos de defensa y contradicción; la práctica de pruebas; y lo relativo a publicidad de las actuaciones que se surtan.

Expuesto lo anterior, es pertinente señalar que el derecho al debido proceso goza de una naturaleza dual, la cual se manifiesta en una perspectiva formal y otra material. La primera se refiere a las ritualidades legalmente establecidas, como las etapas que deben surtirse, los términos que han de cumplirse, las oportunidades de actuación procesal, entre otras. De otro lado, su dimensión material alude a las garantías sustanciales en las que se proyectan esas formalidades, entre las cuales pueden destacarse el principio de publicidad, la doble instancia, la contradicción, la presunción de inocencia, la imparcialidad, el non bis in idem, entre otros.

Con base en esa distinción, es plausible aseverar que no toda violación a la dimensión formal del debido proceso debe traducirse inexorablemente en la anulación de la actuación procesal afectada, pues para tales efectos, será necesario que aquella transgresión se proyecte en la esfera material de protección de aquel derecho. En armonía con ello, se ha sostenido, en cuanto a las irregularidades procesales, que para que puedan afectar la validez de lo actuado en el procedimiento disciplinario tienen que ser determinantes, de manera que cuando se resguardan las garantías sustanciales con las que cuentan los disciplinados para ejercer su derecho de defensa, los yerros procesales de menor entidad no pueden aducirse a efectos de anular el acto administrativo sancionatorio.

Al respecto, sobre el debido proceso en actuaciones judiciales, pero con argumentos aplicables a las actuaciones administrativas de carácter disciplinario, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente[33]:

[...] no toda irregularidad se puede calificar como violación al debido proceso, sino que éste se afecta cuando hay privación o limitación del derecho de defensa, que se produce en virtud de concretos actos de los órganos jurisdiccionales que entraña mengua del derecho de intervenir en el proceso en que se ventilan intereses al sujeto, respecto de los cuales las decisiones judiciales han de suponer modificación de una situación jurídica individualizada. Si bien es cierto "toda clase de actuaciones judiciales", pueden acarrear una violación al debido proceso, la connotación constitucional se da si alguna de las partes es ubicada en tal condición de indefensión que afectaría el orden justo, violándolo ostensiblemente [...].

En efecto, este postulado coincide con el llamado principio de trascendencia para la declaratoria de nulidades procesales, el cual fue consagrado en el artículo 308 numeral 2, del Decreto 2700 de 1991[34], y que es aplicable al procedimiento disciplinario en virtud de lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 200 de 1995[35]. Esta norma señaló, sobre el principio en cuestión, que: «[...] Quien alegue la nulidad debe demostrar que la irregularidad sustancial, afecta garantías de los sujetos procesales, o desconoce las bases fundamentales de la instrucción y el juzgamiento [...]».

Valoración de la prueba trasladada en el procedimiento disciplinario

La valoración de la prueba trasladada en el procedimiento disciplinario, de acuerdo con las normas vigentes para el caso en estudio, estaba regulada en el artículo 124 de la Ley 200 de 1995 que indicaba lo siguiente:

ARTICULO 124. PRUEBA TRASLADADA. Las pruebas obrantes válidamente en un proceso judicial, administrativo o disciplinario, podrán trasladarse al proceso disciplinario en copia autenticada y se apreciaran de acuerdo con las reglas preexistentes, según la naturaleza de cada medio probatorio.

De conformidad con este precepto, para que pudieran ser valoradas estas pruebas se requería, únicamente, que se hubieran decretado y practicado válidamente en una actuación judicial o administrativa diferente y, además, que fueran allegadas en copias auténticas suscritas por el funcionario competente para su recolección.

Sobre lo anterior, cabe precisar, que la normativa que debía aplicarse en materia de prueba trasladada, de acuerdo con el artículo 18 ibidem antes mencionado, era la Constitución Política y los Códigos Disciplinario Único, Penal, de Procedimiento Penal y Contencioso Administrativo. De este modo, se ha definido que las reglas sobre traslado de la prueba que preveía el artículo 185 del Código de Procedimiento Civil[37] no resultaban aplicables en el ámbito disciplinario, por lo que no se hacía exigible, para que pudieran ser tenidas en cuenta en este contexto, que la probanza se hubiese practicado en el proceso de origen a petición de la parte contra quien se adujo o con audiencia de ella para poderse valorar, ya que, al tenor de lo reglado en el artículo 124 de la Ley 200 de 1995, era suficiente que esta se hubiera recaudado válidamente en el trámite del que provino. Sobre el particular la Subsección B de esta Sección se pronunció recientemente de la siguiente manera:

[...] en materia disciplinaria, no es necesario que la prueba trasladada en el proceso primitivo se hubieren [sic] practicado a petición de la parte contra quien se aduce o con audiencia de ella para poderse valorar, basta que en el proceso primigenio se hubiera realizado válidamente. Ello no implica, sin embargo, una negación al principio de contradicción de la prueba, el cual es un principio del derecho fundamental de defensa.

Adicionalmente, no sobra advertir que la esencia del traslado dispuesto en el artículo 135 del Código Disciplinario Único[[39]], está más allá del simple cumplimiento de la formalidad a la que se halla sujeta el respectivo trámite [sic], ya que lo verdaderamente importante o sustancial, con efectos determinantes en la protección de las garantías al debido proceso y el derecho de defensa, es decir que se le permita a los sujetos procesales acceder a ella y ejercer el derecho de contradicción con respecto a esta, situación en la que sin lugar a dudas estuvieron los disciplinados. Por ello, en el presente caso, éstos en ningún momento fueron sorprendidos con pruebas ocultas, ya que desde que se aperturó [sic] la investigación disciplinaria conocían de la existencia de la prueba trasladada, siendo por lo mismo insostenible la afirmación relativa a la violación del principio de contradicción probatoria o al derecho de defensa con base en el aspecto analizado [...] [Negrita fuera de texto].

Según lo expuesto, en el procedimiento disciplinario regido por la Ley 200 de 1995, sí se podían valorar las pruebas provenientes de otros procesos sin que resultara necesario que estas se hubiesen recolectado en su momento por solicitud de la parte contra quien se adujeron o con audiencia de esta, sin que ello implicara, por sí mismo, el desconocimiento del debido proceso del funcionario investigado. La garantía de este derecho fundamental se aseguraba con el conocimiento de la prueba y la posibilidad de refutarla por parte del disciplinado a lo largo del trámite sancionatorio.

Aplicación del principio de contradicción de la prueba en la práctica de los testimonios y exclusión de la prueba ilícita en el procedimiento disciplinario

El principio de contradicción en el procedimiento disciplinario hace parte del núcleo esencial del derecho de defensa de los sujetos sometidos al ejercicio de la potestad sancionatoria del Estado[40]. Su expresión en materia probatoria se da «en el debate que se traba respecto de lo que dicen las pruebas y la controversia que se genera sobre ellas, de acuerdo a [sic] las consideraciones y alcances que le confieren el implicado y su apoderado».

El artículo 80 de la Ley 200 de 1995[42] definió este principio desde el derecho del investigado a conocer las diligencias del procedimiento, solicitar la práctica de pruebas y controvertir aquellas que fueran allegadas en su contra. Para tales efectos, una vez iniciada la indagación preliminar o la investigación, la autoridad disciplinaria debía comunicar al interesado las decisiones que dieran comienzo a la actuación. Ahora bien, el artículo 130 ibidem, determinó los alcances del principio de contradicción en materia probatoria, al señalar que «[e]l investigado podrá controvertir la prueba a partir del momento de la notificación del auto que ordena la investigación disciplinaria».

Por su parte, el Título VI de la norma en comento[43] consagró las reglas que en relación con las pruebas se debían seguir en el procedimiento disciplinario. En dicho régimen, el legislador no incluyó directamente disposiciones que regularan la forma en que debía ser practicada la prueba testimonial; por esto, para llenar este vacío, y de acuerdo con el artículo 18 ibidem, para el operador jurídico resultaba necesario acudir a la integración normativa con el Código de Procedimiento Penal.

El artículo 292 de este estatuto procesal definió la forma en que debía practicarse la prueba testimonial de la siguiente manera:

ARTICULO 292. PRACTICA DEL INTERROGATORIO. La recepción del testimonio se sujetará a las siguientes reglas:

1o) Presente e identificado el testigo, el funcionario le tomará el juramento y le advertirá sobre las excepciones al deber de declarar.

2o) A continuación, el funcionario informará sucintamente al testigo acerca de los hechos objeto de su declaración y le ordenará que haga un relato de cuanto le conste sobre los mismos. Terminado éste, procederá el funcionario a interrogarlo si lo considera conveniente. Cumplido lo anterior, se le permitirá a los sujetos procesales interrogar.

Se permitirá provocar conceptos del declarante cuando sea una persona especialmente calificada por sus conocimientos técnicos, científicos o artísticos sobre la materia.

El funcionario podrá interrogar en cualquier momento que lo estime necesario. Las respuestas se copiarán textualmente, y el funcionario deberá requerir al testigo para que sus respuestas se limiten a los hechos que tengan relación con el objeto de investigación. [Negrita fuera de texto].

Como pudo observarse en el precepto transcrito, los sujetos procesales, entre ellos el investigado y su defensor, tenían el derecho de interrogar a los testigos llamados a declarar en el marco de un procedimiento disciplinario. De lo anterior se deduce que, de manera previa a la recepción de los testimonios, estos debían ser enterados de la fecha y hora de la respectiva diligencia para que asistieran si lo consideraban necesario.

Ahora bien, el Decreto 2700 de 1991 no determinó la forma de citar a los testigos y la notificación que para tal efecto debía hacerse a las partes[45], por lo que, ante este otro vacío, se hacía necesario aplicar lo dispuesto en el artículo 21 del decreto que preceptuaba:

ARTICULO 21. INTEGRACIÓN. En aquellas materias que no se hallen expresamente reguladas en este Código, son aplicables las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y de otros ordenamientos procesales, siempre que no se opongan a la naturaleza del procedimiento penal. [Negrita fuera de texto].

En virtud de este reenvío normativo, se reproduce a continuación lo que al respecto señalaba el artículo 220 del Código de Procedimiento Civil:

ARTÍCULO 220. DECRETOS Y PRÁCTICA DE LA PRUEBA. Si la petición reúne los requisitos indicados en el artículo precedente, el juez ordenará la citación de los testigos y señalará fecha y hora para la audiencia en que deban recibirse las declaraciones, dentro del término para practicar pruebas.

Cuando su número lo permita, se señalará una sola audiencia para recibir los testimonios, pero si no fuere suficiente se continuará en la fecha más próxima posible, teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 110.

Al testigo impedido para concurrir al despacho por enfermedad, se le recibirá declaración en audiencia en el lugar donde se encuentre, previo el mismo señalamiento.

Si el juez lo considera conveniente, podrá practicar la audiencia en el lugar donde debieron ocurrir los hechos. [Negrita fuera de texto].

De acuerdo con lo anterior, en el marco de un procedimiento disciplinario, a quien dirige la investigación le asistía el deber, en caso de decretar y ordenar la práctica de la prueba testimonial, de fijar fecha y hora para su recepción. De este modo, la parte investigada podía acudir a la diligencia y ejercer su derecho de defensa a través de la contradicción. Al respecto, se transcribe el artículo 73 de la Ley 200 de 1995, que en su literal c., consagró expresamente el derecho del disciplinado a intervenir en el recaudo probatorio así:

ARTÍCULO 73.- DERECHOS DEL DISCIPLINADO. El apoderado para los fines de la defensa tiene los mismos derechos del disciplinado. Cuando existan criterios contradictorios entre ellos prevalecerán los del apoderado. Son derechos del disciplinado:

a) Conocer la investigación;

b) Rendir descargos por escrito o solicitar expresamente ser oído en declaración de descargos, caso en el cual el funcionario sólo podrá interrogarlo cuando omita explicar alguna de las circunstancias relacionadas con las conductas que se le endilgan;

c) Que se practiquen las pruebas conducentes que solicite, intervenir en la práctica de las que estime pertinente;

d) Impugnar decisiones cuando hubiere lugar a ello;

e) Designar apoderado, si lo considera necesario; 

f) Que se le expidan copias de la actuación, salvo las que por mandato constitucional o legal tengan carácter reservado, siempre y cuando dicha reserva no surja de la misma investigación que contra él se siga. [Negrita fuera de texto].

Asimismo, esta previsión permitía materializar los principios de imparcialidad en la actuación procedimental definidos en el artículo 77 ibidem, en particular, los contenidos en sus numerales 2 y 5 que indicaban lo siguiente:

ARTÍCULO 77.- PRINCIPIOS DE IMPARCIALIDAD. En virtud del principio de imparcialidad:

[...]

2. El investigado tendrá acceso al informativo disciplinario a partir del momento en que sea escuchado en versión espontánea o desde la notificación de cargos, según el caso. 

[...]

5. Los investigados tendrán la oportunidad de conocer y controvertir, por los medios legales, las decisiones adoptadas [...]

Así, de conformidad con lo expuesto, la aplicación del principio de contradicción en la práctica de la prueba testimonial en el procedimiento disciplinario se reflejaba en la posibilidad de que el funcionario investigado fuera enterado previamente de la fecha, hora y lugar de su recepción. El desconocimiento de este mandato de optimización implicaba, por regla general, la vulneración del derecho de defensa del disciplinado; las pruebas recaudadas con este defecto eran ilícitas y podían ser tomadas como inexistentes.

A pesar de lo anterior, no toda prueba obtenida con vulneración de las normas procesales tiene la potencialidad de invalidar la actuación disciplinaria. Así, para que se configure la nulidad del procedimiento, la posición aceptada de manera pacífica por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de la Corte Suprema de Justicia ha indicado que se anula solo la prueba viciada con la respectiva exclusión de su valoración; sin embargo, si esta fue decisiva para la imputación de la responsabilidad que derivó en la sanción para el disciplinado, el acto definitivo así fundamentado estaría viciado de nulidad. Sobre el particular, la Corte Constitucional sostuvo lo siguiente[46]:

[...] En efecto, la Corte Constitucional ha sido enfática en reconocer que la nulidad de la prueba obtenida con violación del debido proceso no implica necesariamente la nulidad del proceso que la contiene. La reflexión anterior encuentra sustento en jurisprudencia previa de la Corte Constitucional, en la que la Corporación señaló que la valoración de la prueba ilegítima no conduce a la nulidad del proceso, sino de la prueba. En este sentido, la jurisprudencia define la interpretación que debe dársele al artículo 29 constitucional, cuando advierte que es "nula de pleno derecho la prueba obtenida con violación del debido proceso", al precisar que la nulidad de dicha prueba se restringe a ella misma, no al proceso.

[...]

La Corte Suprema de Justicia coincide con dicha posición. Su jurisprudencia pertinente sostiene que en el evento en que la prueba ilícita deba excluirse del proceso, ello no implica la nulidad de todo lo actuado, pues sólo en la medida en que la prueba resulta esencial para la solución del litigio, puede concluirse que todo el trámite se ha visto afectado por dicha nulidad.[47]

Ahora bien, en desarrollo de la anterior premisa, el proceso sí puede quedar viciado de nulidad si el defecto probatorio consistente en haberse valorado una prueba ilegal o inconstitucional que incide decisivamente en la decisión adoptada por el juez. La Corte Constitucional ha dicho al respecto que si la prueba ilegal o inconstitucional es crucial para la adopción de la providencia judicial, esto es, si su incidencia en la decisión judicial es de tal magnitud que, de no haberse tenido en cuenta, el fallo racionalmente habría podido ser otro, el juez de tutela está obligado a anular el proceso por violación grave del debido proceso del afectado.

[...]

Por lo anterior, la Sala Plena de esta Corporación precisa que el análisis de la violación del debido proceso por admisión de una prueba ilegal o inconstitucional y la anulación del proceso en que se inscribe corresponde al estudio particular del caso, pues es necesario verificar, en el texto del fallo concreto, si la decisión judicial tiene como base el contenido probatorio ilegítimo [...]. [Negrita fuera de texto].

De esta manera, bajo los parámetros que se acaban de señalar, se resolverá el caso concreto en este problema jurídico.

Caso Concreto

Respecto de la prueba trasladada

El apoderado del señor Carlos Hernán López Gutiérrez alegó que la prueba trasladada, incorporada al expediente disciplinario que derivó en los actos acusados, se ordenó por parte del procurador general de la Nación mediante un mero «auto de cúmplase», que no fue notificado al actor. Para él, esto impidió que el demandante pudiera participar en la producción de la prueba y, por ende, llevó a que se le privara del derecho a contradecirla.

Por su parte, la Procuraduría adujo que la prueba trasladada había cumplido con todos los requisitos definidos en la Ley 200 de 1995 y en el Código de Procedimiento Penal; además de esto, indicó que el señor López Gutiérrez tuvo la oportunidad de conocerla y controvertirla, y aun así, no lo hizo. Agregó que esta negligencia no podía ser premiada en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Con estos antecedentes y después de revisado el expediente, la Sala encuentra y sostiene lo siguiente:

El 8 de mayo de 1997, el procurador general de la Nación, «[c]on fundamento en las fotocopias tomadas de la indagación preliminar» que se adelantaba en contra del exviceministro de Minas, Luis Armando Galvis Valles, comisionó al director nacional de Investigaciones Especiales de esa entidad para que iniciara, bajo esta misma vinculación, trámite disciplinario en contra del señor Carlos Hernán López Gutiérrez, por presuntamente haber permitido el uso de bienes del Estado en actividades diferentes a las propias del servicio[48].

De esta misma fecha, y con la firma del procurador general, obra en el expediente una comunicación dirigida al actor, en la que se le indicaba que se había iniciado una indagación preliminar en su contra y se le invitaba a ejercer su derecho de contradicción y defensa. Respecto de esta comunicación, no existe en el expediente constancia de su envío[49].

Con posterioridad, en decisión del 14 de mayo de ese año, el director nacional de Investigaciones Especiales resolvió dar inicio formalmente a la indagación preliminar, de conformidad con la comisión que para tal efecto le confirió el procurador general de la Nación. Para ello tomó como fundamento, entre otros medios probatorios, las fotocopias del expediente disciplinario contra el exviceministro de Minas antes aludido[50]. El 17 de mayo posterior, se ordenó incorporar estos documentos al trámite como prueba trasladada.

Al día siguiente, en decisión del 18 de mayo, el procurador general dio apertura a la etapa de investigación disciplinaria en contra del señor Carlos Hernán López Gutiérrez, al haber considerado que existían hechos que configuraban las faltas gravísimas estipuladas en los numerales 6 y 7 del artículo 25 de la Ley 200 de 1995. En esta determinación se ordenó, entre otras cosas, escuchar en «exposición espontánea al implicado»[52]. Para tal efecto, el director nacional de Investigaciones Especiales citó al actor para que el 3 de junio del mismo año, a las nueve de la mañana, rindiera su versión libre.

El señor López Gutiérrez compareció a la diligencia de exposición espontánea el 4 de junio y estuvo acompañado de su abogado defensor. El actor tuvo la oportunidad de conocer el expediente disciplinario el día anterior, y con este, la prueba trasladada de la indagación preliminar que se adelantó en contra del señor Luis Armando Galvis Valles. Al respecto se puede leer en el acta de su declaración lo siguiente[54]:

[...] PREGUNTADO: En la tarde de ayer tuvo usted oportunidad de conocer el contenido de la investigación disciplinaria que en su contra se adelanta por su posible participación en política, frente a lo anterior que tiene que decir. CONTESTÓ: Bueno, observé en el expediente un buen número de declaraciones en lo que corresponde a los viajes que yo realicé en las aeronaves del Ministerio en su mayoría corresponden a la verdad, hay otras que no se ajustan a los hechos y muchos recortes de prensa los cuales varios de ellos están totalmente desenfocados y alejados de la realidad [...] [Negrita fuera de texto].

De lo anterior puede deducirse que, a partir la vinculación del demandante a la investigación disciplinaria, este tuvo la posibilidad de refutar las pruebas que se promulgaron en su contra y, además, de solicitar el decreto de las que sirvieran en su favor, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 80 y 130 de la Ley 200 de 1995. De esta manera, para la Sala, el principio de contradicción de la prueba y el derecho de defensa del señor López Gutiérrez fueron respetados por la Procuraduría.

Lo precedente se puede corroborar con los escritos presentados por el apoderado del actor el 2 de julio y el 24 de septiembre de 1997, en los que solicitó el decreto y la práctica de algunas pruebas, entre ellas, varios testimonios y el traslado de las copias del proceso de pérdida de investidura iniciado en contra de la congresista María Isabel Celis Yañez ante el Consejo de Estado[55]. Luego, en decisión del 6 de febrero de 1998, la Procuraduría negó el decreto de las declaraciones solicitadas por considerarlas inconducentes y accedió a incorporar al trámite disciplinario el expediente del proceso de pérdida de investidura[56]. Contra esta determinación, el apoderado del demandante interpuso recurso de reposición[57]; este fue resuelto desfavorablemente por el procurador.

Posteriormente, el 28 de septiembre de 1998, la autoridad disciplinaria formuló pliego de cargos en contra del señor Carlos Hernán López Gutiérrez[59]. Esta decisión se fundamentó en el material probatorio que se había recolectado hasta esa fecha, dentro de lo cual se incluía la prueba trasladada, tanto del procedimiento disciplinario llevado en contra del señor Luis Armando Galvis Valles como del proceso de pérdida de investidura iniciado en contra de la señora María Isabel Celis Yañez.

En los descargos, el apoderado del actor se limitó a indicar que la prueba trasladada debía ser tomada como inexistente, porque a su juicio, su incorporación no cumplió con los requisitos establecidos en el artículo 185 del CPC. En lo demás se refirió a la interpretación que de la prueba debía darse para efectos de una decisión absolutoria. Así mismo, solicitó, nuevamente, el decreto de las pruebas pedidas en la etapa de investigación, las cuales no tenían la vocación de desvirtuar las que fueron trasladadas[60].

Como se pudo observar, el demandante no solicitó en ningún momento -pese a que era su derecho- que se ratificaran las declaraciones que se trasladaron desde la indagación preliminar que se adelantó contra el exviceministro de Minas, como tampoco pidió que se decretaran otras pruebas que permitieran contradecirlas. De esta manera, para la Sala, en el procedimiento disciplinario no se le vulneró el derecho de defensa al actor pues este tuvo la oportunidad de conocer y controvertir todas las pruebas que se adujeron en su contra.

Así pues, la ausencia de participación en la producción de la prueba testimonial que se practicó en el procedimiento disciplinario iniciado en contra el señor Galvis Valles no vició de nulidad los actos acusados. En este sentido se reitera que la licitud de la prueba trasladada depende de la validez de su decreto y práctica en el trámite de origen, además, de que cuando se incluya en el expediente al que es destinada, el disciplinado pueda refutar su contenido, lo cual fue garantizado por el procurador general de la Nación en el caso que se analiza.

Respecto de los testimonios practicados en el procedimiento disciplinario

El apoderado del actor alegó que la prueba testimonial practicada en el procedimiento disciplinario se recaudó ilegalmente porque a su representado no se le notificó la fecha y hora para su recepción; para él, esto le impidió ejercer su derecho de contradecirla y, por lo tanto, los actos acusados estaban viciados de nulidad por la vulneración al debido proceso implícita en esta situación. Para resolver lo concerniente a este argumento, la Sala pasa a exponer lo siguiente:

En la decisión de apertura de indagación preliminar del 14 de mayo de 1997 se decretaron los siguientes testimonios[61]:

[...]

4.- Escuchar en declaración entre otros a NELSON VELEZ HOYOS, Secretario de Fomento Agropecuario, el día 15 de mayo de 1997 a las 8:00 a.m., LUZ MARINA MOLINA PARRA, Secretaria de hacienda Departamental, el día 15 de mayo a las 10:00 a.m, [sic] PEDRO MIGUEL ANGEL SALCEDO, el presbítero de Choachí; HECTOR DARIO CLAVIJO CRUZ, Alcalde de Choachí; JORGE VILLAMIL CORDOBÉS [sic], el día 15 de mayo a las 2:00 p.m., el Director del ICA, el día 15 de mayo a las 4:00 p.m. y a las parlamentarias CARLINA RODRIGUEZ e ISABEL CELIS se les solicitará certificación jurada tal y como lo ordena el artículo 287 del Código de Procedimiento Penal, a fin de que informen todo lo relacionado con la reunión efectuada el día 29 de septiembre de 1.996, en la ciudad de Choachí, donde fueron condecorados algunos funcionarios, especialmente lo referente a la actuación del señor Ministro del transporte, doctor CARLOS HERNAN LOPEZ.

[...]

6.- Oír en declaración al ex-alcalde de Choachí, señor HECTOR CROTINO [sic], con el fin de que informe todo cuanto sepa y le conste en relación con los diversos viajes que se han efectuado a esa localidad en el helicóptero y vehículos del Ministerio del Transporte, en donde manifieste fechas y funcionarios que allí han estado. (periodo).

[...]

10.- Escuchar en declaraciones a los señores GUSTAVO PETRO y JOSÉ CUESTA de la Fundación Simón Rodríguez, a efecto de que digan cuanto les conste sobre los hechos y anexen la documentación que les sirvió de sustento para presentar denuncia penal en contra del doctor CARLOS HERNAN LOPEZ.

[...]

Las demás que se desprendan de las anteriores y se consideren necesarias para el esclarecimiento de los hechos [...]

A su vez, en la apertura de investigación en contra del actor, con fecha del 18 de mayo de 1997, se decretaron los siguientes testimonios[62]:

1º. Escuchar en declaración al Secretario General del Ministerio del Transporte, a fin de que informe el procedimiento adelantado por esa dependencia, para el uso de las aeronaves a ella asignadas.

2º.- Oír en declaración al Alcalde, al Personero y a los Concejales del municipio de Simijaca, a efecto de que digan todo cuanto sepan en relación con la estadía del doctor CARLOS HERNAN LOPEZ, Ministro de Transporte, el día 30 de noviembre de 1.996 en esa localidad, fecha en la que al parecer se celebraron las ferias y fiestas de esa población.

3º.- Escuchar en declaración al Alcalde de Choachí, Héctor Darío Clavijo Cruz; al párroco de esa localidad, Pedro Miguel Angel Salcedo, al señor Héctor Cotrino, ExAlcalde del Municipio de Choachí, para que informen todo lo concerniente a la presencia del señor Ministro del Transporte, los días 28 y 29 de septiembre de 1.996 y 1 y 2 de febrero de 1.997, en esa localidad.

[...]

10º.- Las demás que surjan de las anteriores y se consideren necesarias para el total esclarecimiento de los hechos [...]

Por su parte, en la decisión de formulación de cargos, la autoridad disciplinaria referenció la prueba testimonial recaudada hasta ese momento en el procedimiento así[63]:

[...]

3.1. La prueba testimonial está integrada por las declaraciones de NELSON DE JESUS VELEZ HOYOS, LUZ MARINA MOLINA PARRA, JOSE MANUEL GARZON SILVA, NESTOR VICENTE OSTOS BUSTOS, JOSE [sic] AUGUSTO VILLAMIL CORDOVEZ, HERNAN MARIN GUTIERREZ, JOSE DEL CARMEN CUESTA NOVOA, REINALDO AUGUSTO VANEGAS RIVERA, LUIS EDUARDO BLANCO, JAIME ZAPATA SOLANO, JAIME ROBERTO SANTANA PAEZ, MIGUEL SALCEDO GONZALEZ, ELICIO HERRERA CASCABITA, GUSTAVO FRANCISCO PETRO URREGO, ISABEL CELIS YAÑEZ, HECTOR DARIO CLAVIJO CRUZ, LUIS JESUS SANCHEZ BARBOSA, CARLINA DE LOS ÁNGELES RODRIGUEZ RODRIGUEZ, HECTOR MANUEL COTRINO GUEVARA Y GLORIA TELLEZ BAREÑO.

[...]

Estas declaraciones pueden ubicarse en el expediente de la siguiente manera:

Testigo y cargo o rol que desempeñaba para la época de los hechos.Decisión en la que decretó el testimonioDiligencia de práctica del testimonio
Nelson de Jesús Vélez Hoyos (subsecretario de Comercialización y Desarrollo Agroindustrial de la Secretaría de Fomento Agropecuario de la Gobernación de Cundinamarca).Apertura de la indagación preliminar[64].15 de mayo de 1997[65].
Luz Marina Molina Parra (secretaria de Hacienda de la Gobernación de Cundinamarca). Apertura de la indagación preliminar.15 de mayo de 1997[66].
José Manuel Garzón Silva (concejal de Pacho, Cundinamarca).Decisión del 15 de mayo de 1997[67].16 de mayo de 1997[68].
Néstor Vicente Ostos Bustos (alcalde de Pacho).Decisión del 15 de mayo de 1997.16 de mayo de 1997[69].
Jorge Augusto Villamil Cordovéz (médico y compositor musical) Apertura de la indagación preliminar.19 de mayo de 1997[70].
Hernán Marín Gutiérrez (gerente del ICA).Apertura de la indagación preliminar. 19 de mayo de 1997[71].
José del Carmen Cuesta Novoa (miembro de la Fundación Simón Rodríguez).Apertura de la indagación preliminar.20 de mayo de 1997[72].
Reinaldo Augusto Vanegas Rivera (secretario general del Ministerio de Transporte).Apertura de la investigación disciplinaria.20 de mayo de 1997[73].
Luis Eduardo Blanco (alcalde de Simijaca, Cundinamarca).Apertura de la investigación disciplinaria.22 de mayo de 1997[74].
Jaime Zapata Solano (concejal de Simijaca).Apertura de la investigación disciplinaria.22 de mayo de 1997[75].
Jaime Roberto Santana Páez (concejal de Simijaca).Apertura de la investigación disciplinaria.22 de mayo de 1997[76].
Miguel Ángel Salcedo González (presbítero de Choachí, Cundinamarca).Apertura de la indagación preliminar. Reiterado en el inicio de la investigación[77] y en decisión del 23 de mayo de 1997.30 de mayo de 1997[79].
Elicio Herrera Cascabita (alcalde de Ubaqué, Cundinamarca).Apertura de la investigación disciplinaria.30 de mayo de 1997[80].
Gustavo Francisco Petro Urrego (miembro de la Fundación Simón Rodríguez).Apertura de la indagación preliminar.4 de junio de 1997[81] (fl. 211, C.18 durante la investigación).
María Isabel Celis Yañez (representante a la Cámara por Norte de Santander).Apertura de la indagación preliminar.Testimonio bajo certificación del 5 de junio de 1997[82].
Héctor Darío Clavijo Cruz (alcalde de Choachí).Apertura de la indagación preliminar y de la investigación. Se citó de nuevo el 23 de mayo de 1997[83].Testimonio bajo certificación del 10 de junio de 1997[84].
Luis Jesús Sánchez Barbosa (asesor del ministro de Transporte).Decisión del 11 de junio de 1997[85].12 de junio de 1997[86].
Carlina de los Ángeles Rodríguez Rodríguez (representante a la Cámara por Cundinamarca).Apertura de la indagación preliminar.Testimonio bajo certificación del 26 de mayo de 1997[87].
Héctor Manuel Cotrino Guevara (exalcalde de Choachí).Apertura de la investigación disciplinaria. 13 de junio de 1997[88]. (fl. 269, C.18 durante la investigación).
Gloria Téllez Bareño (secretaria privada del ministro de Transporte).Decisión del 11 de junio de 1997.13 de junio de 1997[89].

Revisado el expediente, la Sala encontró que en la práctica de estos testimonios no estuvo presente el señor Carlos Hernán López Gutiérrez o su apoderado, y tampoco existe constancia de comunicación previa al actor respecto de la fecha y hora en que iban a ser recaudados, aunque en algunos casos, esta información fue consignada en las decisiones que decretaron las pruebas.

La Subsección no encontró un motivo válido que justificara la práctica de todos los testimonios de esta manera, ya que la autoridad disciplinaria no logró acreditar que existieran riesgos de que la prueba testimonial estuviera en peligro de ser recaudada o asegurada; es más, la mayoría de los testigos no eran subalternos del señor Carlos Hernán López Gutiérrez y además, este ya había renunciado a su cargo cuando fue practicada lo que hacía poco probable que pudiera tener algún tipo de influencia en los testigos.

Lo anterior lleva a concluir a la Sala que, en principio, la prueba testimonial recaudada en el procedimiento disciplinario es ilícita, pero, a pesar de esto, debe decirse que esta ilicitud no tuvo la vocación de viciar de nulidad los actos acusados porque los testimonios practicados irregularmente dentro del procedimiento disciplinario no fueron analizados aisladamente ni se constituyeron en la prueba determinante de la responsabilidad del actor. De hecho, en la decisión sancionatoria la Procuraduría se apoyó en múltiples pruebas, dentro de las cuales, como se verá en el desarrollo del siguiente problema jurídico, las más relevantes fueron, ya sea documentales[90], o allegadas desde la investigación adelantada en contra del señor Luis Armando Galvis Valles[91] y del proceso de pérdida de investidura impetrado contra la señora María Isabel Celis Yañez.

Por otro lado, se resalta que el señor Carlos Hernán López Gutiérrez pudo contradecir la prueba testimonial y solicitar su nulidad y, sin embargo, no lo hizo. Así, no puede pretender que en sede judicial se declare la nulidad del proceso cuando no ejerció sus derechos en sede administrativa. Se recuerda que en la diligencia de exposición espontánea o versión libre del actor, del 4 de junio de 1997, este manifestó que había tenido acceso al expediente y en él observo «un buen número de declaraciones en lo que corresponde a los viajes que yo realicé en las aeronaves del Ministerio en su mayoría corresponden a la verdad, hay otras que no se ajustan a los hechos y muchos recortes de prensa los cuales varios de ellos están totalmente desenfocados y alejados de la realidad [...]»[93].

Posteriormente, el 2 de julio de 1997, el apoderado del demandante solicitó a la Procuraduría el decreto de varias pruebas documentales y testimoniales con lo que pretendía «[...] demostrar que es una costumbre que los altos funcionarios del Ejecutivo en este tipo de viajes lo hagan acompañados de miembros de la clase política y que en este aspecto los invitados a tales giras no eran de un mismo partido, ni de un mismo grupo político [...]»[94].

Esta solicitud se realizó dentro de la etapa de investigación. El demandante en esta oportunidad nada dijo con respecto a la prueba testimonial recaudada por la entidad y de la cual ya tenía conocimiento. La Procuraduría negó las pruebas solicitadas por considerar que no tenían relación con los hechos investigados y solo decretó la prueba trasladada del proceso de pérdida de investidura llevado a cabo en contra de la congresista María Isabel Celis Yañez. Contra esta decisión el demandante interpuso recurso de reposición, no obstante, en el mismo se limitó a argumentar que las pruebas pedidas sí eran pertinentes y conducentes. Nuevamente guardó silencio sobre la prueba testimonial[95].

Tampoco dijo nada sobre este tópico en los descargos presentados. En efecto, no se pronunció sobre la validez de la prueba testimonial recaudada dentro del procedimiento disciplinario, no solicitó ratificación o tacha de la misma, ni petición de otras pruebas que pudieran contradecirlas[96]. Es más, el demandante citó a su favor el testimonio rendido por el señor Luis Jesús Sánchez Barbosa sobre uno de los viajes que este realizó con la parlamentaria Celis Yañez[97]. Señaló también en los descargos, que el viaje al municipio de Choachí era oficial del Ministerio de Transporte y fundamentó su defensa al indicar que «[...] estos hechos aparecen ampliamente demostrados por pluralidad de testimonios de los funcionarios de esa población que participaron en tales festividades»[98]. Asimismo, en relación con el viaje al municipio de Simijaca, argumentó que fue un viaje oficial y sostuvo que así «lo reconocen expresamente el señor Alcalde y los concejales que a la misma asistieron».

Finalmente, en el recurso de reposición interpuesto contra el fallo disciplinario tampoco se atacó la validez del decreto y práctica de la prueba testimonial. Por el contrario, el recurso se basó en gran parte en las declaraciones de Jorge Augusto Villamil Cordovéz, María Isabel Celis Yañez, el alcalde de Choachí Héctor Clavijo Cruz y el alcalde de Ubaque Delmiro Herrera Cascabita[100].

Así las cosas, para la Subsección el demandante conoció a tiempo el contenido de la investigación y las pruebas obrantes en su contra, incluidas las testimoniales. Además, solicitó la práctica de pruebas durante la etapa de investigación y luego de la formulación de cargos sin obstáculos, y no obstante, nunca se pronunció sobre la prueba testimonial, ni la tachó de falsa, ni la contradijo, ni solicitó la nulidad por no participar en su práctica, ni pidió pruebas para contradecirla, es decir, no ejerció su derecho defensa.

En conclusión: No hubo expedición irregular de los actos acusados, y al demandante no se le vulneró el derecho al debido proceso, por cuanto las pruebas trasladadas que fueron allegadas al procedimiento disciplinario cumplieron con los lineamientos legales para su incorporación. Asimismo, porque en relación con la prueba testimonial, esta no fue el fundamento necesario de la sanción impuesta y el actor aceptó su validez al no contradecirla, pese a que tuvo la oportunidad de hacerlo y basó su defensa en varias de dichas declaraciones.

Segundo problema jurídico

¿Los actos acusados se expidieron con violación de lo dispuesto en el artículo 118 de la Ley 200 de 1995 o con el vicio de falsa motivación, al no haberse demostrado en ellos los elementos estructurales de la falta gravísima que se le imputó al demandante con pruebas que dieran certeza sobre su realización?

La Sala sostendrá la siguiente tesis: La Procuraduría no violó lo dispuesto en el artículo 118 de la Ley 200 de 1995 ni expidió con falsa motivación los actos acusados, toda vez que logró demostrar con certeza la comisión de la falta gravísima cometida por el señor Carlos Hernán López Gutiérrez y por la que fue efectivamente sancionado.

Para desarrollar este problema se hará una exposición de los siguientes temas:

La motivación de las decisiones de fondo y valoración probatoria en materia disciplinaria (3.2.1.).

La tipicidad en el derecho disciplinario (3.2.2.).

Caso concreto (3.2.3.).

La motivación de las decisiones de fondo y valoración probatoria en materia disciplinaria

El numeral 3 del artículo 77 de la Ley 200 de 1995[101] dispone que toda decisión que se adopte en el marco de un procedimiento disciplinario debe ser motivada en forma detallada y precisa. A partir de esto, el acto administrativo que defina la responsabilidad de un sujeto disciplinable requiere, para que sea válido, que en él se expresen las razones normativas y fácticas que dieron lugar a la decisión que contiene. Tal exigencia excluye la arbitrariedad de la autoridad y garantiza los derechos a la defensa y a un debido proceso del disciplinado, en la medida que se le permite conocer los argumentos y las pruebas tenidas en su contra, a efectos de que pueda controvertir su interpretación.

En línea con lo anterior, el artículo 93 ibidem exige que el fallo disciplinario, o acto administrativo definitivo de carácter sancionatorio, contenga los siguientes elementos:

ARTICULO 93. REDACCION DE LOS FALLOS. Todo fallo contendrá:

1. Una sinopsis de los cargos imputados; si fueren varios los acusados, se precisarán por separado.

2. Una síntesis de la prueba recaudada, incluyendo la aportada con posterioridad a los cargos si la hubiere.

3. Resumen de las alegaciones de descargos y las razones por las cuales se aceptan o niegan las de la defensa.

4. Un análisis jurídico probatorio fundamento del fallo.

5. La especificación de los cargos que se consideren probados, con la indicación de la norma o normas infringidas, y la determinación además, de los cargos desvirtuados.

6. Un análisis de los criterios utilizados para determinar la naturaleza de las faltas probadas, su gravedad o levedad, y las consecuentes sanciones que se impongan, señalando en forma separada las principales de las accesorias.

7. La decisión que se adopte y las comunicaciones necesarias para su ejecución.

8. En casos de absolución, además de los requisitos previstos en los numerales 1 a 6, para los casos en que procedió la suspensión provisional, se ordenará el reconocimiento y pago de lo dejado de percibir por conceptos salariales.

Conforme la norma transcrita, el acto debe necesariamente ser motivado y tal proceder abarca, entre otros aspectos, el análisis del material probatorio recopilado conforme los postulados de la sana crítica, el estudio que se hizo de los cargos y de los descargos así como las razones que llevan a la entidad a tomar la decisión. De esta manera, si la decisión disciplinaria no cumple con alguno de estos presupuestos, estará afectada de nulidad por la causal de expedición irregular por falta de motivación y vulneración del debido proceso.

Conviene anotar que, por su parte, el vicio de falsa motivación difiere de la falta de motivación, en la medida que en el primero, el acto enjuiciado no carece de razones sino que las esbozadas en él son contrarias a la realidad. Sobre el particular la jurisprudencia de esta Subsección indicó[103]:

Los elementos indispensables para que se configure la falsa motivación son los siguientes: (a) la existencia de un acto administrativo motivado total o parcialmente, pues de otra manera estaríamos frente a una causal de anulación distinta; (b) la existencia de una evidente divergencia entre la realidad fáctica y jurídica que induce a la producción del acto y los motivos argüidos o tomados como fuente por la administración pública o la calificación de los hechos, y (c) la efectiva demostración por parte del demandante del hecho de que el acto administrativo se encuentra falsamente motivado [...]

Así las cosas, el vicio de nulidad en comento se configura cuando se expresan los motivos de la decisión total o parcialmente pero los argumentos expuestos no están acordes con la realidad fáctica y probatoria, lo que puede suceder en uno de dos eventos a saber: Primero, cuando los motivos determinantes de la decisión adoptada por la administración se basaron en hechos que no se encontraban debidamente acreditados, o segundo, cuando habiéndose probado unos hechos, estos no son tenidos en consideración aunque habrían podido llevar a que se tomara una decisión sustancialmente distinta.

Según lo dicho, este vicio está estrechamente vinculado con la forma de valorar las pruebas que fundamentan fácticamente una decisión administrativa sancionatoria, por eso, para evaluar su configuración, es necesario abordar el régimen probatorio que regula los procesos disciplinarios que se adelantan contra los servidores públicos, ya que en estos se toman esta clase de decisiones[104].

Tal y como se expuso previamente, el Título VI de la Ley 200 de 1995 consagró los principios y reglas probatorias en materia disciplinaria; el artículo 117 de esta norma, contenido en dicho título, dispuso la necesidad de que toda decisión disciplinaria se fundamentara en pruebas legalmente producidas y allegadas al procedimiento, de las cuales, la carga de su aportación debía recaer sobre el Estado.

Así mismo, retomando los principios de imparcialidad definidos en el artículo 77 ibidem[105], era deber de la autoridad disciplinaria encontrar la verdad real de lo sucedido, para lo cual su obligación consistía en efectuar una valoración ponderada y razonada de las pruebas recaudadas durante el trámite administrativo, con la inclusión de los hechos y circunstancias tanto favorables, como desfavorables, a los intereses del disciplinado. La norma referida desarrolló el principio de investigación integral, según el cual, la pesquisa que se efectuara dentro del trámite disciplinario, no solo debía apuntar a probar la falta del servidor público, sino, además, a encontrar las pruebas que desvirtuaran o eximieran de responsabilidad al mismo. Lo anterior, en todo caso, no liberaba a la parte investigada de presentar o solicitar las pruebas que pretendiera hacer valer en su favor.

En cuanto a la apreciación del material probatorio, el artículo 122 de la norma en comento[107] señaló, también, que esta debía hacerse según las reglas de la sana crítica[108], de manera conjunta, y explicando en la respectiva decisión el mérito de las pruebas en que se fundamentaba. Sobre el particular la Subsección A advirtió:

[...] No puede perderse de vista que en los procesos disciplinarios, como lo ha precisado en reiteradas ocasiones la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, el operador disciplinario cuenta con una potestad de valoración probatoria más amplia que la del mismo operador judicial penal[110], que le autoriza para determinar, en ejercicio de una discrecionalidad razonada, cuándo obran en un determinado proceso pruebas suficientes para moldear la convicción respecto de la ocurrencia o no de los hechos, los que, a su vez, le conducen a la certidumbre de la comisión de la falta y de la responsabilidad del investigado [...]

Finalmente, el artículo 118 ibidem, indicaba, de manera precisa que «[e]l fallo sancionatorio sólo procederá cuando obre prueba que conduzca a la certeza de la falta y de la responsabilidad del disciplinado». De esta manera, la autoridad disciplinaria en el momento de emitir la decisión condenatoria, debía tener la convicción y la certeza probatoria de que efectivamente, el servidor público incurrió en la falta que se le imputó. La existencia de dudas al respecto, implica, necesariamente, que estas se resolvieran en favor del investigado, en aplicación del principio in dubio pro disciplinado y la presunción de inocencia.

La tipicidad en el derecho disciplinario

La tipicidad como categoría dogmática del derecho disciplinario encuentra su razón de ser en el principio de legalidad como expresión del debido proceso, que implica que nadie puede ser juzgado sino por una infracción, falta o delito descrito previamente por la ley.

En efecto, el artículo 29 de la Constitución Política señala que «nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio». En términos de la Corte Constitucional[111] este principio «cumple con la función de garantizar, por un lado, la libertad y seguridad individuales al establecer en forma anticipada, clara e inequívoca qué comportamientos son sancionados, y de otro proteger la seguridad jurídica».

Así las cosas, le corresponde exclusivamente al legislador definir, de forma abstracta y objetiva, qué conductas desplegadas por quienes tienen a su cargo el ejercicio de funciones públicas, deben ser objeto de sanción por afectar el correcto desarrollo del servicio que le ha sido encomendado o por el abuso en su ejercicio[112].

El proceso de adecuación típica supone la comprobación lógica y razonada de la relación de subsunción entre la descripción legal de la conducta disciplinable y la efectivamente desplegada por el sujeto activo, de lo cual surge a su vez, una relación de contrariedad entre el comportamiento de quien tiene a su cargo el ejercicio de funciones públicas y el deber presuntamente incumplido.

El análisis de la tipicidad es un apartado fundamental en la motivación del acto administrativo que impone una sanción disciplinaria y dentro del mismo, la autoridad cuenta con un margen de interpretación más amplio que el que se encuentra en el derecho penal, pues la precisión con la cual deben estar descritos los comportamientos disciplinariamente reprochables tiene una mayor flexibilidad al concebido en materia criminal, ante la dificultad de que la ley haga un listado detallado de absolutamente todas las conductas constitutivas de falta[113].

Como consecuencia de lo anterior se ha avalado, desde el punto de vista constitucional[114], la inclusión de conceptos jurídicos indeterminados y la formulación de los tipos abiertos y en blanco que están redactados con una amplitud tal que hace necesario remitirse a otras normas en las que se encuentren consagrados los deberes, las funciones o las prohibiciones que se imponen en el ejercicio del cargo, y que exigen un proceso de hermenéutica sistemática y lógica que demuestre en forma congruente cómo la conducta investigada se subsume en la descrita por la ley.

Conviene aclararse que los conceptos jurídicos indeterminados, entendidos como «aquellos conceptos de valor o de experiencia utilizados por el legislador, que limitan o restringen el alcance de los derechos y de las obligaciones que asumen los particulares o las autoridades públicas»[115], son admisibles en la forma de consagrar infracciones administrativas siempre que las remisiones a otras normas o a otros criterios permitan determinar los comportamientos censurables, pues de permitirse que el operador sea quien defina la conducta sancionable de manera discrecional sin referentes normativos precisos se desconocería el principio de legalidad.

Ahora bien, en cuanto a los tipos abiertos y los tipos en blanco[117], se observa que la jurisprudencia constitucional se ha referido a ellos de manera indistinta, para dar a entender que se trata de aquellas descripciones legales constitutivas de falta disciplinaria, que precisan la remisión a otras normas con el fin de completar el sentido del precepto.

Lo anterior se desprende del concepto jurídico avalado en la sentencia C-818 de 2005[118], entre otras, en la cual se sostuvo que los tipos abiertos son «aquellas infracciones disciplinarias que ante la imposibilidad del legislador de contar con un listado detallado de comportamientos que se subsumen en las mismas, remiten a un complemento normativo, integrado por todas las disposiciones en las que se consagren deberes, mandatos y prohibiciones que resulten aplicables a los servidores públicos. Así, la tipicidad en las infracciones disciplinarias se determina por la lectura sistemática de la norma que establece la función, la orden o la prohibición y aquella otra que de manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones constituye una infracción disciplinaria».

En relación con los tipos en blanco, aquella Corporación también considera que apunta a preceptos que requieren de una remisión normativa para completar su sentido[119] bajo la condición de que se «verifique la existencia de normas jurídicas precedentes que definan y determinen, de manera clara e inequívoca, aquellos aspectos de los que adolece el precepto en blanco» exigencia que trasciende al campo disciplinario, según lo señalado por la sentencia C-343 de 2006.

No obstante, la doctrina distingue los tipos en blanco de los abiertos, para señalar que los primeros requieren de un suplemento normativo para completar su alcance[120], mientras que los segundos se pueden delimitar así «El tipo abierto, como lo ha definido su creador, es aquel en el cual el legislador no ha determinado de manera completa la materia de la prohibición, correspondiéndole cerrarlo al juez: "la materia de la prohibición no está descrita en forma total y exhaustiva por medio de elementos objetivos", afirma Welzel»[121]. Es así como los tipos en blanco se han incluido en la clasificación de tipos según su estructura formal[122], mientras que los abiertos ingresan en la división según su contenido.

Por otro lado, un aspecto que conviene precisar en tanto hace referencia a la redacción del tipo y a su contenido, es el hecho de que el derecho disciplinario colombiano acude a un sistema genérico de incriminación denominado numerus apertus en virtud del cual: «el fallador es quien debe establecer cuales tipos disciplinarios admiten la modalidad culposa partiendo de la estructura del tipo, del bien tutelado o del significado de la prohibición»[124]. De esta manera, a diferencia del sistema numerus clausus del derecho penal en el que la ley define taxativamente cuales delitos son culposos, en el régimen que nos ocupa «en principio a toda modalidad dolosa de una falta disciplinaria le corresponderá una de carácter culposo, salvo que sea imposible admitir que el hecho se cometió culposamente como cuando en el tipo se utilizan expresiones tales como "a sabiendas", "de mala fe", "con la intención de", etc.»

Finalmente, se resalta que la mayoría de tipos disciplinarios consagran faltas de mera conducta, las cuales no requieren de la materialización de un resultado para su consumación o, en otros términos, una interferencia intersubjetiva de la acción u omisión del servidor público constitutiva de falta[126]. Esto se justifica en que, para este régimen, la conducta «no se mira hacia el exterior, sino al interior con manifestación externa»[127], por su carácter ético-jurídico[128] y se fundamenta en la «inobservancia del deber funcional que por sí misma altera el correcto funcionamiento del Estado y la consecución de sus fines»[129]. Por lo anterior, por regla general, no es necesario verificar la ocurrencia de un daño, trascendencia, consecuencia o resultado para la configuración de la falta.

Caso concreto

Fundamento probatorio de la decisión sancionatoria

A continuación, la Sala pasa a referenciar las pruebas que sirvieron de fundamento a la decisión sancionatoria contenida en los actos administrativos acusados.

Documentos de nombramiento y posesión del señor Carlos Hernán López Gutiérrez como ministro de Transporte[131]: Con estos documentos se acreditó el cargo que desempeñaba el actor para la época de los hechos que se investigaron en el procedimiento disciplinario. En el acto sancionatorio se mencionó que dentro del expediente podía encontrarse el decreto mediante el cual el presidente de la República aceptó la renuncia del actor, pero este no fue hallado por la Sala.

Informe del 2 de mayo de 1997, suscrito por el actor, y dirigido al secretario general de la Comisión II de la Cámara de Representantes[132]: Con este documento, el procurador dio por probado que el avión Piper Cheyenne II de matrícula HK-2631-G y el helicóptero marca Bell 206B matrícula HK-2589-G eran de propiedad del Ministerio de Transporte.

Versión libre rendida por el señor Carlos Hernán López Gutiérrez[133]: De esta declaración, el procurador general dedujo que existía un vínculo político entre el actor y las representantes a la Cámara María Isabel Celis Yañez y Carlina Rodríguez Rodríguez, porque este manifestó que para las elecciones parlamentarias de 1994 fue el tercer renglón de la lista al Senado que encabezó Eduardo Pizano y además, porque dijo que una vez nombrado como ministro de Transporte, había recibido el apoyo de cerca de veintiséis congresistas del movimiento «Nuevo Conservatismo», del cual aseguró no saber si tenía personería jurídica. No obstante lo anterior, el señor López Gutiérrez expresó que estuvo en el Gobierno como «Conservador simplemente».

Declaraciones de María Isabel Celis Yañez en el interrogatorio de parte rendido en el proceso de pérdida de investidura AC-4686 adelantado en su contra ante el Consejo de Estado[134] y en el procedimiento disciplinario que se analiza[135]: Con estas declaraciones, el procurador confirmó lo dicho por el actor respecto de su vinculación al partido Conservador y de su aspiración al Senado de la República como tercer renglón de Eduardo Pizano del movimiento político «Nueva Fuerza Democrática», que dirigía Andrés Pastrana Arango. La entonces representante a la Cámara dijo que a partir del nombramiento del actor en el gabinete del Gobierno de Ernesto Samper Pizano, este fue descalificado por sus antiguos copartidarios por las diferencias que existían con el presidente de la República.

En cuanto a uno de los viajes que esta parlamentaria realizó en el avión del Ministerio de Transporte el 11 de marzo de 1997 a la ciudad de Ocaña, dijo que el motivo de este fue la necesidad de asistir al sepelio de Libardo Alonso Sarmiento D'Vera, secretario de gobierno de ese municipio, que había sido asesinado un día antes. Precisó que en esa fecha el señor Luis Jesús Sánchez Barbosa tenía previsto viajar a Cúcuta para cumplir una misión oficial en la Gobernación del Norte de Santander, y al enterarse de la noticia del asesinato, decidió hacer una escala de aproximadamente tres horas en Ocaña de donde él era oriundo, para acompañar a los ciudadanos de esta ciudad. Sostuvo asimismo, que el señor Sánchez Barbosa partió hacia Cúcuta luego de participar en las honras fúnebres.

Documentos que acreditan la inscripción y elección como representante a la Cámara de María Isabel Celis Yañez[136]: Correspondientes al periodo constitucional 1994-1998. Fue elegida en representación del partido Conservador, en la circunscripción territorial de Norte de Santander.

Declaración de Gloria Téllez Bareño, secretaria privada del ministro de Transporte[137]: Con este testimonio, rendido por una funcionaria del Ministerio que dirigía el actor, la Procuraduría reafirmó lo sostenido en relación con el vínculo político que se generó entre el señor López Gutiérrez y algunos parlamentarios del partido Conservador conocidos como «lentejos», de los cuales hacían parte las representantes María Isabel Celis Yañez y Carlina Rodríguez Rodríguez. Según se dijo, estos congresistas eran llamados así porque apoyaron la gestión del presidente de la época, que pertenecía al partido Liberal.

Por otro lado, la señora Téllez Bareño señaló que la única persona que autorizaba el préstamo de las aeronaves del Ministerio era el ministro de Transporte.

Documentos relacionados con la solicitud de otorgamiento de personería jurídica para el partido político Nuevo Conservatismo[138]: Estos documentos fueron obtenidos por la Procuraduría en visita realizada al Consejo Nacional Electoral. En ellos se encontró que entre los congresistas que apoyaron directamente la solicitud de reconocimiento de este nuevo partido, estaban las representantes María Isabel Celis Yañez y Carlina Rodríguez Rodríguez.

Declaraciones de Luis Jesús Sánchez Barbosa, asesor del ministro de Transporte, en el procedimiento disciplinario[139] y en el proceso de pérdida de investidura contra María Isabel Celis Yañez[140]: De estas declaraciones, la Procuraduría dedujo que existía un vínculo político entre el actor y María Isabel Celis Yañez porque el señor Sánchez Barbosa, que llegó a ocupar el cargo de viceministro de Transporte encargado mientras el señor López Gutiérrez fue ministro, señaló que había sido inscrito en el cuarto lugar de la lista para la elección a la Cámara de Representantes en 1994 que encabezaba la mencionada congresista.

Además de lo anterior, la autoridad disciplinaria resaltó lo dicho por el declarante sobre el trabajo político de más de diez años al lado de la señora Celis Yañez, y sobre el hecho de que se desempeñó como su secretario privado en la vicepresidencia de la Cámara y que fue concejal del municipio de Ocaña por el movimiento político que ella lideraba.

Por otro lado, el señor Sánchez Barbosa también sostuvo que el ministro de Transporte era el único que autorizaba el préstamo del helicóptero de esa entidad.

Así mismo, respecto de uno de los viajes que este realizó en las aeronaves del Ministerio, correspondiente a un vuelo realizado el 11 de marzo de 1997 en la ruta Bogotá - Ocaña - Cúcuta - Bogotá, el declarante expuso que en esa fecha había asistido a las honras fúnebres con ocasión del asesinato del señor Libardo Alonso Sarmiento D'Vera, quien se desempeñaba como secretario de gobierno del municipio de Ocaña.

El señor Sánchez Barbosa dijo, a su vez, que en este periplo, que tenía fines oficiales y originalmente estuvo programado entre Bogotá y Cúcuta, se incluyó como destino intermedio a Ocaña por el hecho inesperado de la muerte del mencionado secretario y además, que la representante María Isabel Celis Yañez lo acompañó ese día en el avión. El señor Sánchez Barbosa señaló que el finado Sarmiento D'Vera había aspirado a la Alcaldía de Ocaña para el periodo 1995-1998 y que fue apoyado por el movimiento político que lideraba la señora Celis Yañez.

Hoja de vida de Stella Rodríguez de Clavijo, asesora del ministro de Transporte[141]: Según la Procuraduría, de este documento se extrae que la señora Rodríguez de Clavijo pasó de ser asesora del despacho del viceministro de Minas a ser asesora del ministro de Transporte.

Acta 015 del 14 de mayo de 1997, correspondiente a la sesión ordinaria de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes en la que se debatió sobre los hechos que dieron origen a la investigación disciplinaria en contra del actor[142]: De lo dicho en este debate, el procurador señaló que la señora Stella Rodríguez de Clavijo era cuñada de la representante Carlina Rodríguez Rodríguez y era esposa del alcalde de Choachí Héctor Darío Clavijo Cruz.

Declaración de Nelson Cajamarca Rojas, jefe del Grupo de Vuelos del Ministerio de Transporte[143]: De esta declaración, suministrada en el proceso de pérdida de investidura adelantado en contra de María Isabel Celis Yañez, la Procuraduría destacó que el ministro de Transporte era el único que autorizaba el préstamo de las aeronaves asignadas a su Cartera.

Relación de viajes en las aeronaves del Ministerio de Transporte, entre el 7 de agosto de 1994 al 24 de abril de 1997[144]: En estos documentos la autoridad disciplinaria encontró que solo a partir de la posesión del actor como ministro se comenzaron a presentar viajes repetidos a Ocaña, Cúcuta y Choachí. El primer vuelo fue el 9 de marzo de 1996, en el que el señor López Gutiérrez viajó acompañado de María Isabel Celis Yañez a Ocaña, para la creación de una oficina regional del INVIAS en esa ciudad.

El procurador llamó la atención sobre los vuelos del 5 y 6 de septiembre, 11 de octubre, 15, 18, 28 y 30 de noviembre de 1996, en los que se tuvo a la ciudad de Ocaña como destino o lugar de partida. De estos siete viajes, en la mayoría se transportó el señor Luis Jesús Sánchez Barbosa, a excepción del vuelo del 28 de noviembre, en el que los pasajeros fueron la señora Celis Yañez y el viceministro de Minas. Este último viaje se realizó dos días antes de otro que hizo el actor en el helicóptero del Ministerio, en compañía de Carlina Rodríguez Rodríguez al municipio de Pacho.

Asimismo, la entidad demandada destacó los vuelos del 30 de enero, 11 de marzo y 17 de abril de 1997, en los que se tuvo como destinos comunes las ciudades de Cúcuta y Ocaña. Sus pasajeros fueron Luis Jesús Sánchez Barbosa y María Isabel Celis Yañez.

Según el procurador, de todos los vuelos que autorizó el ministro de Transporte, solo el del 17 de abril de 1997 tenía permiso escrito, el resto fueron aprobados verbalmente, los cuales coincidían con viajes a Ocaña. En cinco de ellos viajó el señor López Gutiérrez, en nueve el señor Sánchez Barbosa, en cuatro la señora Celis Yañez y en uno el viceministro de Minas Galvis Valles, quien luego apareció como pasajero en el vuelo que hizo el helicóptero del Ministerio a Villacaro el 20 de abril de 1997.

La Procuraduría resaltó que, de los vuelos realizados por el señor Sánchez Barbosa, todos, a excepción de uno que realizó el 11 de marzo de 1997, coincidían con fines o comienzos de semana. Igualmente que en el viaje del 5 de septiembre y 15 de noviembre de 1996, Ocaña no estaba prevista como escala en el itinerario. En relación con este último vuelo, el avión llegó a esta ciudad proveniente de Rionegro a las 17:55 horas y decoló hacia Bogotá a las 17:59, por lo que se cuestionó el fin oficial perseguido en este traslado, en el que solo estuvo por cuatro minutos en esta localidad del Norte de Santander, la cual no había sido incluida en la ruta autorizada de la aeronave.

Actas de visita especial en la Oficina de Registro y Control y la Secretaría General Administrativa del INVIAS[145]: De la referencia a estas diligencias, la Procuraduría confirmó la actividad realizada en Ocaña en marzo de 1996, en la que participó el actor junto con la señora Celis Yañez.

Resolución 0001231 del 8 de marzo de 1996 expedida por el secretario general del Ministerio de Transporte[146]: El procurador llamó la atención sobre el hecho de que en esta resolución se reconocieron unos viáticos para el ministro de Transporte por un viaje a Ocaña un día sábado, en el que estuvo acompañado de María Isabel Celis Yañez, para inspeccionar vías y atender inquietudes de las autoridades y gremios de la región.

Oficios de la Aeronáutica Civil 00.139 del 14 de mayo de 1997[147] y 16/409/97 del 13 del mismo mes y año[148]: De estos oficios, suscritos por el director general de esa entidad y su secretario técnico, respectivamente, la Procuraduría extrae lo relativo al hecho de que en el viaje realizado por el señor Sánchez Barbosa en el avión del Ministerio de Transporte a Ocaña el 11 de marzo de 1997, este no se dirigió hacia Cúcuta luego de asistir al sepelio del secretario de gobierno de ese municipio sino que de allí partió a Bogotá, a las 18:00 horas de ese día, después de terminado el horario de servicios de aeronavegación. A partir de esto, el procurador evidenció la contradicción con lo que manifestó la señora María Isabel Celis Yañez en su declaración para el procedimiento disciplinario.

Circunstancia similar se acreditó respecto del viaje del 15 de noviembre de 1996 en el que el señor Luis Jesús Sánchez Barbosa fue pasajero, pues allí se certificó el tiempo que estuvo la aeronave en la ciudad de Ocaña, esto es, apenas cuatro minutos.

Declaración de Jairo Enrique Romero Clavijo, piloto del avión del Ministerio de Transporte, en el procedimiento disciplinario adelantado en contra de Luis Armando Galvis Valles[149]: De lo testificado por el señor Romero Clavijo, la Procuraduría realzó lo relacionado con un viaje realizado el 17 de abril de 1997 en la ruta Bogotá - Cúcuta - Pereira - Bogotá, en el que se transportó la señora María Isabel Celis Yañez y el director del INVIAS Guillermo Gaviria Correa. Este funcionario dijo que accedió a que la parlamentaria viajara con él desde Cúcuta hasta Bogotá porque ese día fue cancelado el vuelo comercial en el que ella iba a regresar a esa ciudad.

Para el procurador, esta explicación dada por el señor Gaviria Correa no fue satisfactoria porque se contradijo con lo dicho por el piloto del avión, quien indicó que inicialmente tenía programado pasar la noche en Pereira pero que, para poder transportar a la señora Celis Yañez, se había modificado el itinerario de vuelo.

Declaración de la representante Carlina Rodríguez Rodríguez en el procedimiento disciplinario[150]: De esta declaración, el procurador destacó que la señora Rodríguez Rodríguez había sido elegida como representante a la Cámara por la circunscripción electoral de Cundinamarca, por lo que para la autoridad disciplinaria, no resultaba razonable que ella acudiera al municipio de Villacaro, en el departamento de Norte de Santander, a hacer seguimiento a obras que no le competían desde su gestión. Según la Procuraduría esto encontraba explicación en el hecho de que esta representante pertenecía al mismo movimiento político del que hacía parte María Isabel Celis Yañez, frecuentaban juntas distintos eventos y con ella, había apoyado el nombramiento del actor como ministro de Transporte.

Por otro lado, según lo dicho por la representante, esta hizo varios recorridos en el helicóptero del Ministerio así: al municipio de Pacho para asistir al Foro Institucional de Vías, entre los municipios de Choachí y Ubaqué, por invitación del actor, para observar el trazado de la vía alterna al Llano, y a Villacaro, en compañía del viceministro de Minas.

Transcripción del videocasete relacionado con el discurso de Carlos Hernán López Gutiérrez en Choachí entre el 28 y 29 de septiembre de 1996[151]: De este documento, la Procuraduría referenció las palabras del actor en las que expresaba lo siguiente: «yo quiero hacer un reconocimiento aquí a nombre del Gobierno nacional, a Carlina Rodríguez y a Isabel Celis que generaron ese movimiento tan importante, en la Cámara de Representantes a nivel nacional y que fue un paso importante para la estabilización, para el sostenimiento de las instituciones de todo el país». Para la autoridad disciplinaria esta manifestación tuvo carácter político porque lo que se celebraba era el aniversario del municipio de Choachí y en esa medida, sobraba la exaltación a estas congresistas.

Declaración de Nestor Vicente Ostos Bustos, alcalde de Pacho[152]: De esta declaración la Procuraduría resaltó la invitación que se le hizo al actor y a la representante Carlina Rodríguez Rodríguez a la población de Pacho, con ocasión del Primer Encuentro Institucional Vial de la región celebrado el 30 de noviembre de 1996.

Declaración de Jose Manuel Garzón Silva, concejal de Pacho[153]: De este testimonio, el procurador destacó lo manifestado por el declarante acerca de lo dicho por el representante a la Cámara Diomedes Arevalo, que se encontraba en Pacho en el Encuentro Institucional Vial, pues este congresista expresó lo siguiente: «que cuándo el ministro iba a salir con otro parlamentario que no fuera la doctora Carlina Rodríguez».

Declaración de Luis Eduardo Blanco, alcalde de Simijaca[154]: De esta declaración, la autoridad disciplinaria acreditó la realización de una visita por parte del actor al municipio de Simijaca el 30 de noviembre de 1996, en la cual estuvo acompañado por la representante Carlina Rodríguez Rodríguez, con quien llegó en el helicóptero del Ministerio.

Según la Procuraduría, el ministro también estuvo en esa localidad el 20 de agosto de ese año con ocasión de la celebración del Día del Campesino, y asimismo, lo acompañó la representante Rodríguez Rodríguez.

Declaración de Jaime Roberto Santana Paez, concejal de Simijaca[155]: Con este testimonio la Procuraduría confirmó lo dicho por el señor Luis Eduardo Blanco, alcalde de Simijaca.

Resolución 8-0747 de 18 de abril de 1997 del Ministerio de Minas y Energía[156]: De acuerdo con el procurador, el viceministro de Minas, Luis Armando Galvis Valles, se basó en este acto administrativo para justificar su desplazamiento en el helicóptero del Ministerio de Transporte hacia Cúcuta el 20 de abril de 1997, para participar en una reunión con los miembros de la Federación Regional de Productores de Carbón de Norte de Santander (FEREPROCARBON), y a Villacaro, para revisar el plan de electrificación rural.

Dictamen sobre el análisis documentológico de la Resolución 8-0747 del 18 de abril de 1997[157]: Este dictamen, practicado por la Dirección de Investigaciones Especiales de la Procuraduría, arrojó como resultado que, lo relacionado con las actividades de revisión del plan de electrificación rural en Villacaro, fue escrito en otro tiempo mecanográfico en el texto del acto administrativo. Es decir, que estas actividades no estaban originalmente señaladas en la resolución y posteriormente fueron añadidas.

Acta de visita especial a las instalaciones de FEREPROCARBON el 14 de mayo de 1997[158]: De esta diligencia, realizada por la Dirección de Investigaciones Especiales, el procurador destacó que, según lo dicho por el señor Carlos Augusto Utrera Guzmán quien era miembro de FEREPROCARBON, la reunión con el viceministro de Minas se programó pero no se fijó fecha y hora para su realización. Este encuentro solo se dio hasta finales del mes de abril de ese año.

Declaración de Eduardo José Porras Maldonado, miembro de la cooperativa COPROCOL de Cúcuta[159]: De este testimonio, la Procuraduría resaltó que el 20 de abril de 1997 en horas de la mañana, el viceministro de Minas estuvo en la casa del declarante en la ciudad de Cúcuta, y no en la reunión con miembros de FEREPROCARBON.

Listado de proyectos financiados por el Fondo Nacional de Regalías[160]: De lo consignado en este documento, la Procuraduría sostuvo que el Fondo Nacional de Regalías ya había girado al municipio de Villacaro los recursos para las obras de electrificación en las veredas El Roble y El Alto de esa localidad.

Acta de visita especial a la Alcaldía de Villacaro el 15 de mayo de 1997[161]: El procurador destacó que en esta diligencia se encontró que los proyectos de electrificación de las veredas El Roble y El Alto no habían empezado, a pesar de que ya tenían los recursos girados por el Fondo Nacional de Regalías bajo la modalidad de cofinanciación.

Asimismo, se obtuvo la declaración del alcalde Jesús Amado Sepúlveda Celis, quien dijo que era primo de María Isabel Celis Yañez, que esta parlamentaria había conseguido los recursos para los proyectos de electrificación, y que él fue quien invitó a dicha población al viceministro y a la congresista. Precisó que el helicóptero en el que se desplazaban aterrizó en la vereda El Roble, para luego inspeccionar los sectores de Sabanitas y El Alto. Igualmente, que se celebró un cabildo abierto, y que convocó a Carlina Rodríguez Rodríguez y a su esposo por su relación de amistad. Dijo además que ese día no hubo ningún acto político y que también estuvo presente Juan Manuel Corzo.

Declaraciones de Luis Armando Galvis Valles en su versión libre[162], en su testimonio ante el Consejo de Estado[163] y en el oficio que remitió a la Cámara de Representantes[164]: De lo dicho por el entonces viceministro de Minas, la Procuraduría destacó lo referido a que en su viaje a Villacaro en helicóptero no se inspeccionó ninguna obra, solo se aterrizó en uno de los sitios donde se haría el tendido de las redes eléctricas. Asimismo se llamó la atención sobre lo que aseguró el señor Galvis Valles, quien dijo que la representante María Isabel Celis Yañez sí propuso al señor Pedro Julio Serrano Ortíz como candidato a la alcaldía de ese municipio, además que la también representante Carlina Rodríguez Rodríguez expresó que las obras que se veían en el municipio de Villacaro las había conseguido la congresista Celis Yañez, y que se podrían ver más si resultaba electa como senadora en las próximas elecciones.

Declaraciones de Marco Elías Rodríguez Ramírez[165], Pedro Julio Serrano Ortíz[166] y María Helena Guerrero Sánchez[167], habitantes de Villacaro: De las declaraciones de estas personas, la Procuraduría señaló que el señor Rodríguez Ramírez dijo que en el evento que se realizó el 20 de abril de 1997 en su municipio se mencionó el lanzamiento de la candidatura del señor Serrano Ortíz, quien a su vez dijo que no recordaba lo ocurrido. Por su parte, la señora Guerrero Sánchez lo negó.

Declaración de Marco Raúl Contreras Higuera, personero de Villacaro[168]: De este testimonio, recaudado en la indagación preliminar que se adelantó contra el señor Luis Armando Galvis Valles, el procurador resaltó lo dicho respecto del respaldo que le dio María Isabel Celis Yañez a la candidatura de Pedro Julio Serrano Ortíz.

Valoración de la Sala respecto de la demostración de la adecuación típica de la conducta del actor a la falta gravísima por la que fue sancionado

A continuación se procederá al análisis de los elementos del tipo disciplinario por el que fue sancionado el señor Carlos Hernán López Gutiérrez respecto del único cargo que le fue imputado.

La falta contenida en el numeral 7 del artículo 25 de la Ley 200 de 1995 prescribe:

ARTICULO 25. FALTAS GRAVISIMAS. Se consideran faltas gravísimas:

[...]

7. Poner los bienes del Estado de cualquier índole que sean, humanos, financieros o el mismo tiempo de la jornada de trabajo al servicio de la actividad, causas, campañas de los partidos y movimientos políticos.

La conducta tipificada está regida por un verbo rector:

  1. Poner:

[...]

«3. tr. Disponer[169] algo para un cierto fin [...]»..

De acuerdo con lo probado en el procedimiento disciplinario, para la Sala, esta acepción del verbo poner fue la que se ajustó a la valoración que hizo la Procuraduría respecto de la conducta por la que fue sancionado el demandante, esto es, que el señor Carlos Hernán López Gutiérrez, mientras fue ministro de Transporte, dispuso de las dos aeronaves asignadas al Ministerio que encabezaba, para que sirvieran al movimiento político del que hacían parte las congresistas María Isabel Celis Yañez y Carlina Rodríguez Rodríguez.

Sobre este punto, el procurador general de la Nación logró acreditar que las parlamentarias Celis Yañez y Rodríguez Rodríguez conformaban un grupo disidente dentro del partido Conservador llamado Nuevo Conservatismo[171], el cual, incluso, pretendió obtener el reconocimiento de personería jurídica ante el Consejo Nacional Electoral[172]. Este grupo fue conocido también como los «lentejos»[173], término que se les asignó en forma peyorativa porque, a pesar de ser conservadores, apoyaron el Gobierno liberal del presidente Ernesto Samper Pizano. En el marco de este aval, respaldaron el nombramiento del actor, quien también era conservador, como ministro de Transporte.

En cuanto a su contenido el tipo antes referido es de mera conducta, porque su configuración no dependía de un resultado, como podría ser, en este caso, la materialización de actos de proselitismo político por parte de algunos de los implicados en el asunto, posibilitados por el uso de las aeronaves del Ministerio de Transporte.

Por esto, el desvalor de acción, propio del derecho disciplinario, se consumó desde la actuación del señor López Gutiérrez en su papel de ministro, al facilitar las aeronaves que tenía bajo su responsabilidad[175], para que fueran utilizadas de manera reiterada para su causa e intereses particulares[176], y no para fines propios del servicio público, por las congresistas antes mencionadas y por el señor Luis Jesús Sánchez Barbosa[177], quien si bien, era funcionario del Ministerio de Transporte, se demostró que tenía un vínculo político directo con la representante María Isabel Celis Yañez pues antes de ingresar al Ministerio había trabajado durante más de diez años junto a ella.

Aunado a lo anterior, sí se demostró que en el viaje en helicóptero a Villacaro, realizado el 20 de abril de 1997, la señora María Isabel Celis Yañez apoyó públicamente la candidatura del señor Pedro Julio Serrano Ortíz a la Alcaldía de ese municipio[179], por lo que con este mero hecho bastaría para adecuar la conducta del actor dentro del tipo disciplinario contenido en el numeral 7 del artículo 25 de la Ley 200 de 1995.

De esta manera, debe decirse que el procurador general de la Nación demostró la responsabilidad del actor por haber permitido el uso del helicóptero y el avión que estaban a su cargo, para que sirvieran a los intereses de unas parlamentarias que requerían transportarse a lugares donde tenían influencia política, para hacer presencia en diferentes eventos, no necesariamente de carácter proselitista, pero sí en los que podían tener el reconocimiento de la población que posteriormente les podría dejar réditos electorales.

Los alegatos del apoderado del señor Carlos Hernán López Gutiérrez sobre la falta de demostración de la propiedad de las aeronaves del Ministerio de Transporte no tienen cabida, toda vez que el propio actor, en el informe presentado ante la Cámara de Representantes el 2 de mayo de 1997, acreditó que el avión Piper Cheyenne II de matrícula HK-2631-G y el helicóptero marca Bell 206B matrícula HK-2589-G eran de propiedad de ese Ministerio.

En el mismo sentido, no puede prosperar lo argüido por el apoderado del actor sobre el hecho de que el ministro de Transporte no controlaba quiénes abordaban como pasajeros las aeronaves que estaban bajo su responsabilidad, porque era su deber legal garantizar que los recursos que tenía asignados para el desempeño de su cargo fueran utilizados exclusivamente para los fines a que estaban destinados[180].

Finalmente, tampoco tienen recibo los argumentos referidos a la disimilitud entre las decisiones adoptadas por el Consejo de Estado, en el proceso de pérdida de investidura adelantado en contra de María Isabel Celis Yañez, y por la Fiscalía General de la Nación, en la investigación penal que adelantó contra el actor por su presunta participación en política en el municipio de Choachí, porque el alcance de las providencias adoptadas en estas instancias fue muy diferente al que tuvo el procedimiento disciplinario que derivó en la sanción que aquí se analiza.

Así, en el proceso de pérdida de investidura se cuestionó y se examinó la conducta de la entonces representante a la Cámara María Isabel Celis Yañez respecto de sus funciones como congresista y las específicas causales definidas en el artículo 183 de la Constitución[181]. Y en la investigación de la Fiscalía, se indagó por el contenido de las declaraciones públicas del señor Carlos Hernán López Gutiérrez en los actos conmemorativos del aniversario del municipio de Choachí, lo cual solo constituyó una parte del fundamento de la decisión del procurador general de la Nación en los actos administrativos demandados.

Por todo lo expuesto en precedencia, el actor no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos acusados, por lo que en esta sentencia se emitirá una decisión denegatoria de las pretensiones del señor Carlos Hernán López Gutiérrez.

En conclusión: La Procuraduría no violó lo dispuesto en el artículo 118 de la Ley 200 de 1995 ni expidió con falsa motivación los actos acusados, toda vez que logró demostrar con certeza la comisión de la falta gravísima cometida por el señor Carlos Hernán López Gutiérrez y por la que fue efectivamente sancionado.

DECISIÓN

Al no encontrarse probado ninguno de los cargos endilgados en contra de los actos acusados, la Subsección denegará las súplicas de la demanda. Asimismo declarará probadas las excepciones de falta de individualización de las pretensiones respecto de la nulidad del Decreto 1338 de 1997, y de falta de legitimación en la causa del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

No hay lugar a condenar en costas porque no se demostró temeridad o mala fe de las partes, tal y como lo regulaba el artículo 171 del CCA vigente para este proceso, que consagraba un criterio subjetivo para efectos de su imposición.

Aceptación de impedimento

El consejero Gabriel Valbuena Hernández manifestó su impedimento respecto del asunto sub examine, al considerar que estaba incurso en la causal contenida en el numeral 2 del artículo 141 del Código General del Proceso[182], toda vez que actuó en este trámite como jefe de la Oficina Jurídica de la Procuraduría General de la Nación y en ese cargo le otorgó poder a la abogada que representó a la entidad demandada.

En consecuencia, se acepta el impedimento presentado por el consejero Gabriel Valbuena Hernández al considerarlo fundado.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

Primero: Declarar probadas las excepciones de falta de individualización de las pretensiones respecto de la nulidad del Decreto 1338 de 1997 y de falta de legitimación en la causa por pasiva del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

Segundo: Denegar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por Carlos Hernán López Gutiérrez en contra de la Procuraduría General de la Nación, por lo expuesto en la motivación de esta sentencia.

Tercero: Sin condena en costas en esta instancia.

Cuarto: Declarar fundado el impedimento presentado por el consejero Gabriel Valbuena Hernández, por lo señalado en la parte motiva.

Quinto: Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático «Justicia Siglo XXI».

Notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS   GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Impedido

Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr.

[1] Luego de haberse declarado la nulidad de la sentencia proferida el 24 de enero de 2008 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B y las actuaciones procesales que le hubieran sobrevenido. Los actos que antecedieron dicha sentencia conservaron su validez. Ver folios 853-854 del cuaderno principal.

[2] Vigente para la época de la demanda.

[3] Demanda en folios 61-107 del cuaderno principal. Reforma de la demanda en folios 115-167 ibidem.

[4] El procurador general que profirió los actos acusados fue Jaime Bernal Cuellar. Por otro lado, el consejero de esta Subsección, Gabriel Valbuena Hernández, actuó dentro del proceso como jefe de la Oficina Jurídica de la Procuraduría General de la Nación.

[5] Folios 168-177 y 209-212 ibidem.

[6] Folios 196-208 ibidem.

[7] Folios 497-499 ibidem.

[8] Folios 500-502 ibidem.

[9] Folios 508-561 ibidem.

[10] Folios 563-583 ibidem.

[11]

 Folios 3-39, cuaderno original 3, expediente disciplinario.

[12]

 Folios 99-144, ibidem.

[13]

 Folios 230-240, ibidem.

[14]

 L. 200/1995, art. 25-7: «FALTAS GRAVISIMAS. Se consideran faltas gravísimas: [...] 7. Poner los bienes del Estado de cualquier índole que sean, humanos, financieros o el mismo tiempo de la jornada de trabajo al servicio de la actividad, causas, campañas de los partidos y movimientos políticos».

[15]

 C.P. art. 127, inc. 2: «[...] A los empleados del Estado y de sus Entidades descentralizadas que ejerzan jurisdicción, autoridad civil o política, cargos de dirección administrativa, o se desempeñen en los órganos judicial, electoral, de control, les está prohibido tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos y en las controversias políticas, sin perjuicio de ejercer libremente el derecho al sufragio [...]».

[16]

 L. 200/1995, art. 40-1, 2, 4, 13, 18 y 22: «LOS DEBERES. Son deberes de los servidores públicos los siguientes: 1. Cumplir y hacer que se cumpla la Constitución, los Tratados Públicos ratificados por el Gobierno Colombiano, las Leyes, las Ordenanzas, los Acuerdos Municipales, los Estatutos de la Entidad, los Reglamentos, los Manuales de Funciones, las órdenes superiores, cuando correspondan a la naturaleza de sus funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas y contratos de trabajo [...] 2. Cumplir con diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o perturbación de un servicio esencial o que implique abuso o ejercicio indebido del cargo de función [...] 4. Utilizar los recursos que tengan asignados para el desempeño de su empleo, cargo o función, las facultades que le sean atribuidas o la información reservada a que tenga acceso por su función exclusivamente para los fines a que están afectos [...] 13. Ejercer sus funciones consultando permanentemente sus intereses de bien común y tener siempre presente que los servicios que prestan constituyen el reconocimiento de un derecho y no liberalidad del Estado [...] 18. Vigilar y salvaguardar los bienes y valores encomendados y cuidar de que sean utilizados debida y racionalmente, de conformidad con los fines a que han sido destinados [...] 22. Desempeñar con solicitud, eficiencia e imparcialidad las funciones de su cargo [...]».

[17]

 L. 200/1995, art. 41-14: «PROHIBICIONES. Está prohibido a los servidores públicos: [...] 14. Sin perjuicio de los derechos previstos en la Constitución y en la ley, los empleados del Estado y de sus entidades territoriales que ejerzan jurisdicción, autoridad civil o política, cargo de dirección administrativa o se desempeñen en los órganos judiciales, electorales o de control, tomar parte en las actividades de los partidos y movimientos políticos y en las controversias políticas [...]».

[18] C.E., S. Plena, Sent. 110010325000201100316 00 (2011-1210), ago. 9/2016.

[19] CCA, art. 144-3, modificado por la L. 446/1998, art. 46. «Contestación de la demanda. Durante el término de fijación en lista el demandado podrá contestar la demanda mediante escrito que contendrá: [...] 3. La proposición de todas las excepciones que se invoquen contra las pretensiones del demandante, las cuales se decidirán en la sentencia [...]».

[20] Betancur Jaramillo, Carlos. Derecho Procesal Administrativo. Octava Edición. Medellín: Señal Editora, 2013, p. 428.

[21] CCA, art. 164. «Excepciones de fondo. En todos los procesos podrán proponerse las excepciones de fondo en la contestación de la demanda, cuando sea procedente, o dentro del término de fijación en lista, en los demás casos.

En la sentencia definitiva se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.

Son excepciones de fondo las que se oponen a la prosperidad de la pretensión».

[22] Al respecto pueden consultarse estas sentencias: C.E. Sec. Segunda. Subsec. B. Sent. 54001-23-31-000-2005-00689-02 (0880-2010), feb. 3/2011, y C.E. S. Plena. Sent. IJ-145, ago. 6/1991.

[23] C.P., art. 189-1. «Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: 1. Nombrar y separar libremente a los Ministros del Despacho y a los Directores de Departamentos Administrativos [...]».

[24] «[...] el acto administrativo que acepta la renuncia, reconoce efectos jurídicos irrevocables, y además, goza de presunción de legalidad». C.E. Sec. Segunda. Subsec. B. Sent. 25000-23-42-000-2014-02869-01 (4778-15), jun. 1/2017.

[25] CCA, art. 66. «Pérdida de fuerza ejecutoria. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos:

1. Por suspensión provisional.

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 

3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.

4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.

5. Cuando pierdan su vigencia».

[26] Berrocal Guerrero, Luis Enrique. Manual del acto administrativo. Séptima edición. Bogotá: Librería Ediciones del Profesional, 2016, p. 229.

[27] C.E. Sec. Cuarta. Sent. 8011, dic. 6/1996, citada en Berrocal Guerrero, op. cit. p. 230.

[28] C.Const. Sent. C-197, abr. 7/1999.

[29] CCA, art. 84. «ACCIÓN DE NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.

Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió.

También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro».

[30] CCA, art. 85. «ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una Obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pagó indebidamente.».

[31] Betancur Jaramillo, op. cit., p. 295.

[32] Brito Ruíz, Fernando. Régimen disciplinario. Cuarta edición. Bogotá: Legis, 2012, p. 46.

[33] C.Const. Sent. T-267, mar. 7/2000. En este sentido también puede leerse C.Const. Auto. 029A, abr. 16/2002, en el que dicha Corporación sostuvo que: «[...] ha de valorarse si la irregularidad observada tiene la capacidad de alterar de manera grave el proceso, tornándolo en injusto, es decir, violatorio del debido proceso. En consecuencia, sólo cuando además del vicio procesal se vulnera el fin buscado con la norma, ha de dictarse la nulidad de lo actuado. Por el contrario, cuando la irregularidad no impide la realización efectiva de la función o propósito perseguido por el instrumento procesal, no puede endilgarse de injusto e indebido el proceso. De otra parte, el vicio debe ser trascendente; es decir, que de no haberse producido, otra hubiera sido la evolución del proceso.  Por ende, si se incurre en una grave irregularidad en un fallo, pero el fallo de reemplazo debe dictarse en el mismo sentido del anterior, a pesar del defecto es improcedente la nulidad por falta de trascendencia del vicio [...]».

[34] «Por el cual se expiden las normas de procedimiento penal». Vigente para la época de los hechos que aquí se analizan.

[35] «Por la cual se adopta el Código Disciplinario Único». Vigente para la época de los hechos que aquí se analizan. L. 200/1995, art. 18. «PREVALENCIA DE LOS PRINCIPIOS RECTORES. En la interpretación y aplicación del régimen disciplinario prevalecerán los principios rectores que determina este Código, la Constitución Política y las normas de los Códigos Penal, Procedimiento Penal y Contencioso Administrativo».

[36] D. 2700/1991, art. 308, num. 2.

[37] Vigente para la época de los hechos y del trámite del procedimiento disciplinario.

[38] C.E. Sec. Segunda. Subsec. B. Sent. 11001-03-25-000-2013-00056-00 (0122-13), sep. 1/2016. Posición que se plasmó con anterioridad en C.E. Sec. Segunda. Subsec. B. Sent. 11001-03-25-000-2012-00246-00 (0929-2012), mar. 18/2015.

[39] L. 734/2002, art. 135 [Texto inicial]. «Prueba trasladada. Las pruebas practicadas válidamente en una actuación judicial o administrativa, dentro o fuera del país, podrán trasladarse a la actuación disciplinaria mediante copias autorizadas por el respectivo funcionario y serán apreciadas conforme a las reglas previstas en este código». Puede observarse que el texto de este artículo replicó lo dispuesto en el artículo 124 de la Ley 200 de 1995.

[40] C.Const. Sent. T-433, ago. 20/1998.

[41] Brito Ruíz, op. cit. p. 322.

[42] L. 200/1995, art. 80. «PRINCIPIO DE CONTRADICCION. El investigado tendrá derecho a conocer las diligencias tanto en la indagación preliminar como en la investigación disciplinaria para controvertir las pruebas que se alleguen en su contra y solicitar la práctica de pruebas.

Por tanto, iniciada la indagación preliminar o la investigación disciplinaria se comunicará al interesado para que ejerza sus derechos de contradicción y defensa».

[43] Artículos 117 a 130.

[44] Decreto 2700 de 1991 para el caso que nos ocupa.

[45] Este asunto tampoco fue regulado por las otras normas a las que remitía el artículo 18 de la Ley 200 de 1995, esto es, la Constitución Política, el Código Penal y el Código Contencioso Administrativo. Por esto, a diferencia de lo relacionado con la prueba trasladada, que sí tenía regulación directa en estas disposiciones, en este caso, se debía acudir al Código de Procedimiento Civil para integrar los preceptos del Código Disciplinario Único.

[46] C.Const. Sent. C-372, ago. 13/1997.

[47] «["Ver por ejemplo, Proceso Nº 12231, Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, MP: Fernando E. Arboleda Ripoll, Aprobado Acta No.103, 16 de junio de 2000. En este fallo, los impugnantes cuestionan la legalidad de un reconocimiento en fila de personas practicado sin que los acusados fueran asistidos por un defensor de oficio y en consecuencia solicitan la anulación de todo lo actuado. En esa oportunidad sostuvo la Sala que cuando tal vicio de legalidad se produce "la solución para esos casos no consiste en la anulación de lo actuado (...), sino en la exclusión de la prueba al momento de fallar, oportunidad en la que se establece el cumplimiento de las formalidades previstas para la aducción del medio en relación con el que se predica el yerro, respecto de lo cual suficiente y difundida ha sido la jurisprudencia de esta Corte"]».   

[48] Folio 1, cuaderno original 1, expediente disciplinario.

[49] Folio 2 ibidem.

[50] Folios 23-25 ibidem.

[51] Folios 89-90 ibidem.

[52] Folios 91-98 ibidem.

[53] Folios 112-113 ibidem.

[54] Folios 1-8, cuaderno original 2, ibidem.

[55] Folios 234-236 ibidem.

[56] Folios 237-241 ibidem.

[57] Folios 250-255 ibidem.

[58] Folios 259-266 ibidem.

[59] Folios 3-39, cuaderno original 3, ibidem.

[60] Folios 47-77 ibidem.

[61] Folios 23-24, cuaderno original 1, ibidem.

[62] Folios 93-94, ibidem.

[63] Folio 7, cuaderno original 3, ibidem.

[64]

 Folios 23-24, cuaderno original 1, ibidem.

[65]

 Folios 44-47 ibidem.

[66]

 Folios 48-51 ibidem.

[67]

 Folio 65 ibidem.

[68]

 Folios 66-69 ibidem.

[69]

 Folios 70-73 ibidem.

[70]

 Folios 99-101 ibidem.

[71]

 Folios 102-104 ibidem.

[72]

 Folios 105-106 ibidem.

[73]

 Folios 107-109 ibidem.

[74]

 Folios 175-179 ibidem.

[75]

 Folios 182-184 ibidem.

[76]

 Folios 185-186 ibidem.

[77]

 Folio 93 ibidem.

[78]

 Folio 188 ibidem.

[79]

 Folios 204-205 ibidem.

[80]

 Folios 206-207 ibidem.

[81]

 Folios 211-212 ibidem.

[82]

 Folios 213-218 ibidem.

[83]

 Folio 188 ibidem.

[84]

 Folios 219-223 ibidem.

[85]

 Folio 246 ibidem.

[86]

 Folio 253-265 ibidem.

[87]

 Folios 266-268 ibidem.

[88]

 Folios 269-272 ibidem.

[89]

 Folios 67-77, cuaderno original 2, ibidem.

[90] Informe del 2 de mayo de 1997, suscrito por el actor, y dirigido al secretario general de la Comisión II de la Cámara de Representantes; documentos relacionados con la solicitud de otorgamiento de personería jurídica para el partido político Nuevo Conservatismo; Resolución 0001231 del 8 de marzo de 1996 expedida por el secretario general del Ministerio de Transporte; Oficios de la Aeronáutica Civil 00.139 del 14 de mayo de 1997 y 16/409/97 del 13 del mismo mes y año, entre otras.

[91] Resolución 8-0747 de 18 de abril de 1997 del Ministerio de Minas y Energía; dictamen sobre el análisis documentológico de la Resolución 8-0747 del 18 de abril de 1997; acta de visita especial a las instalaciones de FEREPROCARBON el 14 de mayo de 1997; Acta de visita especial a la Alcaldía de Villacaro el 15 de mayo de 1997; declaraciones de Luis Armando Galvis Valles en su versión libre , en su testimonio ante el Consejo de Estado y en el oficio que remitió a la Cámara de Representantes; declaración de Marco Raúl Contreras Higuera, personero de Villacaro, entre otras,

[92] Declaraciones de María Isabel Celis Yañez y Luis Jesús Sánchez Barbosa, entre otras.

[93] Folios 1-8, cuaderno original 2, expediente disciplinario.

[94] Folios 234-235 ibidem.

[95] Folios 250-255 ibidem.

[96] Folios 47-78, cuaderno original 3, ibidem.

[97] Folios 72-73 ibidem.

[98] Folios 74-75 ibidem.

[99] Folio 76 ibidem.

[100] Folios 167-171 ibidem.

[101] L. 200/1995, art.77-3. «PRINCIPIOS DE IMPARCIALIDAD. En virtud del principio de imparcialidad: [...] 3. Toda decisión que se adopte en el proceso disciplinario se motivará en forma detallada y precisa [...]».

[102] C.Const. Sent. T-350, may. 5/2011.

[103] C.E. Sec. Segunda. Subsec. A. Sent. 11001-03-25-000-2012-00317-00 (1218-12), mar. 17/2016.

[104] Se trata del derecho disciplinario administrativo, este «tiene que ver con el que se ejerce a través de los órganos internos de control disciplinario de las diferentes entidades del Estado y el externo de la Procuraduría General de la Nación. Se incluye aquí también el que esta ejerce internamente sobre sus propios servidores públicos». Gómez Pavajeau, Carlos Arturo. Dogmática del Derecho Disciplinario. Sexta edición. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2017, p. 238.

[105] L. 200/1995, art. 77-1, 6. «PRINCIPIOS DE IMPARCIALIDAD. En virtud del principio de imparcialidad: 1. Las autoridades disciplinarias deberán actuar teniendo en cuenta que la finalidad de los procedimientos consiste en propender por investigar la verdad de los hechos y sancionar a los responsables, garantizando los derechos de las personas sin discriminación alguna [...] 6. El funcionario debe investigar tanto los hechos y circunstancias favorables como los desfavorables a los intereses del disciplinado».

[106] C.E., Sec. Segunda. Subsec. B., Sent. 11001-03-25-000-2011-00571-00 (2196-11), may. 15/2013.

[107] L. 200/1995, art. 122. «APRECIACION INTEGRAL DE LAS PRUEBAS. Las pruebas deberán apreciarse en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica».

[108] C.E., Sec. Segunda. Subsec. A., Sent. 15258, abr. 8/1999. En esta sentencia se sostuvo que la valoración probatoria corresponde a las operaciones mentales que hace el juzgador al momento de tomar la decisión para conocer el mérito y la convicción de determinada prueba. Por su parte la sana crítica, es la comprobación hecha por el operador jurídico que de acuerdo con la ciencia, la experiencia y la costumbre sugieren un grado determinado de certeza de lo indicado por la prueba.

[109] C.E., Sec. Segunda. Subsec. A., Sent. 11001-03-25-000-2011-00207-00 (0722-11), feb. 13/2014.

[110] Cfr. C.Const. Sent. T-161, mar. 16/2009. «[...] En cuanto a la autoridad pública encargada de adelantar el proceso penal es evidente que se trata de funcionarios investidos de poder jurisdiccional cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada, mientras, por regla general, el proceso disciplinario está a cargo de autoridades administrativas cuyas decisiones pueden ser impugnadas ante la jurisdicción contencioso administrativa; además, en materia de tipicidad la descripción de la conducta señalada en la legislación penal no atiende a los mismos parámetros de aquella descrita por la legislación disciplinaria, pues en ésta última el operador jurídico cuenta con un margen mayor de apreciación, por cuanto se trata de proteger un bien jurídico que, como la buena marcha, la buena imagen y el prestigio de la administración pública, permite al "juez disciplinario" apreciar una conducta y valorar las pruebas con criterio jurídico distinto al empleado por el funcionario judicial, teniendo en cuenta, además, que en el proceso disciplinario se interpreta y aplica una norma administrativa de carácter ético [...]».

[111] C.Const. Sent. C-769, dic. 10/1998.

[112] C.P., art. 6. «Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones».

[113] Cfr. C.Const. Sent. C-404, abr. 19/2001. «[...] la naturaleza de las conductas reprimidas, los bienes jurídicos involucrados, la teleología de las facultades sancionatorias, los sujetos disciplinables y los efectos jurídicos que se producen frente a la comunidad, hacen que la tipicidad en materia disciplinaria admita -en principio- cierta flexibilidad». Esta posición fue reiterada en C.Const. Sents. C-818, ago. 9/2005 y C-030, feb. 1/2012.

[114] Cfr. C.Const. Sent. C-393, may. 3/2006.

[115] C.Const. Sent. C-818, ago. 9/2005.

[116] Cfr. C.Const. C-530, jul. 30/2003. «[...] siempre y cuando dichos conceptos sean determinables en forma razonable, esto es, que sea posible concretar su alcance, en virtud de remisiones normativas o de criterios técnicos, lógicos, empíricos, o de otra índole, que permitan prever, con suficiente precisión, el alcance de los comportamientos prohibidos y sancionados.  Por el contrario, si el concepto es a tal punto abierto, que no puede ser concretado en forma razonable, entonces dichos conceptos desconocen el principio de legalidad, pues la definición del comportamiento prohibido queda abandonada a la discrecionalidad de las autoridades administrativas, que valoran y sancionan libremente la conducta sin referentes normativos precisos». Reiterado en C.Const. Sents. C-406, may. 4/2004 y C-030, feb. 1/2012.

[117] C.Const. Sents. C-404, abr. 19/2001 y C-818, ago. 9/2005.

[118] En este aparte se cita a: C.Const. Sent. C-404, abr. 19/2001.

[119] Cfr. C.Const. Sent. C-404, abr. 19/2001.

[120] Gómez Pavajeau, op. cit., pp. 433-445.

[121] Roxin, Claus. Teoría del tipo penal. Tipos abiertos y elementos del deber jurídico, Buenos Aires: Depalma, 1979, pp. 5-6, citado en Gómez Pavajeau, op. cit., p. 431.

[122] Reyes Echandía, Alfonso. Derecho Penal, Bogotá: Editorial Temis S.A., 2000, p.115.

[123] Ibidem, p.118.

[124] C.Const. Sent. C-155, mar. 5/2002.

[125] Ibidem.

[126] «La interferencia intersubjetiva, propia del derecho penal, no tiene cabida en derecho disciplinario, puesto que los tipos de tal naturaleza son de mera conducta». Gómez Pavajeau, op. cit., p. 477.

[127] C. S. de la J. Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Sent. 2702A-200, nov. 3/1994.

[128] C.Const. Sent C-720, ago. 23/2006. Desde la doctrina se ha dicho: «De todos modos, sea como fuere, si se acepta la influencia de la ética en el derecho disciplinario, tal como aquí la hemos planteado, debe entenderse sin equívocos que ella depende, se funda y está "estrechamente relacionada con el servicio a los ciudadanos" que realiza la función pública. El derecho disciplinario resulta pues, a todas luces, compatible con la llamada "moral deontológica", según la cual "ciertas acciones son correctas independientemente de sus resultados", en tanto se adecuen a ciertos principios morales; por el contrario, repulsa un mero utilitarismo según el cual "son deseables las consecuencias de las acciones que producen utilidad", de lo cual depende la corrección de las acciones", cualquiera que ellas sean [C.Const. Sent. C-459, may. 11/2004]. Pero también, cuando predicamos la moral en el campo disciplinario es obvio que nos referimos a la ética de la función pública que aparece explícita o implícitamente en la Carta Política, aquella que la doctrina denomina moral doctrinal de la Constitución». Gómez Pavajeau, op.cit. p. 319.

[129] C.Const. Sent. C-948, nov. 6/2002.

[130] Pinzón Navarrete, John Harvey. La ilicitud sustancial en el derecho disciplinario: concepto, evolución y criterios teórico-prácticos para su correcto entendimiento. Bogotá: Grupo Editorial Ibáñez, 2018, p. 201.

[131] Folios 202-203, cuaderno original 1, citado en el acto sancionatorio, folio 115, cuaderno original 3 del expediente disciplinario.

[132] Folios 10-13, cuaderno anexo 1, citado en el acto sancionatorio, folio 115 ibidem.

[133] Folios 1-8, cuaderno original 2, citado en el acto sancionatorio, folio 116, ibidem.

[134] Folios 48-69, cuaderno anexo 2, citado en el acto sancionatorio, folio 116, ibidem.

[135] Folio 217, cuaderno original 1, citado en el acto sancionatorio, folio 116, 125 ibidem.

[136] Folios 9-12, cuaderno anexo 6, citado en el acto sancionatorio, folio 117 ibidem.

[137] Folios 67-77, cuaderno original 2, citado en el acto sancionatorio, folios 117, 119, 120 ibidem.

[138] Folios 4-61, cuaderno anexo 1B, citado en el acto sancionatorio, folio 118 ibidem.

[139] Folios 253-265, cuaderno original 1, citado en el acto sancionatorio, folio 118, 119, 124 ibidem.

[140] Folios 273-284, cuaderno anexo 2, citado en el acto sancionatorio, folio 119 ibidem.

[141] Folios 169-172, cuaderno original 1, citado en el acto sancionatorio, folio 119 ibidem.

[142] Folios 94-222, cuaderno original 2, citado en el acto sancionatorio, folio 119 ibidem.

[143] Folios 106-112, cuaderno anexo 2, citado en el acto sancionatorio, folio 119 ibidem.

[144] Folios 146-164, cuaderno original 1 y 103- 254, cuaderno original 1A, citado en el acto sancionatorio, folio 120-124 ibidem.

[145] Folios 82-86 ibidem.

[146] Folio 79, cuaderno anexo 11, citado en el acto sancionatorio, folio 123 ibidem.

[147] Folios 134-135, cuaderno anexo 4, citado en el acto sancionatorio, folio 126 ibidem.

[148] Folios 136-140 ibidem.

[149] Folios 214-221, cuaderno original 2A, citado en el acto sancionatorio, folio 126 ibidem.

[150] Folios 266-268, cuaderno original 1, citado en el acto sancionatorio, folio 128, 131 ibidem.

[151] Folios 16-18, cuaderno original 1, citado en el acto sancionatorio, folio 129 ibidem.

[152] Folios 70-73, cuaderno original 1, citado en el acto sancionatorio, folio 130 ibidem.

[153] Folios 66-69 ibidem.

[154] Folios 175-179 ibidem.

[155] Folios 185-186, cuaderno original 1, citado en el acto sancionatorio, folio 131 ibidem.

[156] Folios 204-209, cuaderno original 2A, citado en el acto sancionatorio, folio 131 ibidem.

[157] Folios 200-203, cuaderno original 2A, citado en el acto sancionatorio, folio 132 ibidem.

[158] Folios 4-5, cuaderno original 3A, citado en el acto sancionatorio, folio 132 ibidem.

[159] Folios 96-97 ibidem.

[160] Folio 251, cuaderno original 1A, citado en el acto sancionatorio, folio 133 ibidem.

[161] Folios 16-22, cuaderno original 3A, citado en el acto sancionatorio, folio 133 ibidem.

[162] Folios 150-156 y 165-176 ibidem.

[163] Folios 90-105, cuaderno anexo 2, citado en el acto sancionatorio, folio 133 ibidem.

[164] Folios 193-199, cuaderno original 2A, citado en el acto sancionatorio, folio 133 ibidem.

[165] Folios 63-65, cuaderno original 3A, citado en el acto sancionatorio, folio 134 ibidem.

[166] Folios 66-68 ibidem.

[167] Folios 69-70 ibidem.

[168] Folios 79-83 ibidem.

[169] «4. intr. Valerse de alguien o de algo, tenerlo o utilizarlo como propio». Real Academia Española. Diccionario de la lengua española. Disponible en: https://dle.rae.es/?id=DxZ9aNj.

[170] Ibidem. Disponible en: https://dle.rae.es/?id=TdpEAZG.

[171] Declaraciones de María Isabel Celis Yañez en el interrogatorio de parte rendido en el proceso de pérdida de investidura AC-4686 adelantado en su contra ante el Consejo de Estado y en el procedimiento disciplinario que se analiza.

[172] Documentos relacionados con la solicitud de otorgamiento de personería jurídica para el partido político Nuevo Conservatismo.

[173] Declaración de Gloria Téllez Bareño, secretaria privada del ministro de Transporte.

[174] Versión libre rendida por el señor Carlos Hernán López Gutiérrez.

[175] Informe del 2 de mayo de 1997, suscrito por el actor, y dirigido al secretario general de la Comisión II de la Cámara de Representantes. Declaración de Gloria Téllez Bareño, secretaria privada del ministro de Transporte.

[176] Oficios de la Aeronáutica Civil 00.139 del 14 de mayo de 1997 y 16/409/97 del 13 del mismo mes y año.

[177] Relación de viajes en las aeronaves del Ministerio de Transporte, entre el 7 de agosto de 1994 al 24 de abril de 1997.

[178] Declaraciones de Luis Jesús Sánchez Barbosa, asesor del ministro de Transporte, en el procedimiento disciplinario y en el proceso de pérdida de investidura contra María Isabel Celis Yañez.

[179] Declaración de Marco Raúl Contreras Higuera, personero de Villacaro.

[180] L. 200/1995, art. 40-4.

[181] C.P., art. 183. «Los congresistas perderán su investidura:

1. Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses.

2. Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura.

3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las Cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse.

4. Por indebida destinación de dineros públicos.

5. Por tráfico de influencias debidamente comprobado.

[...]»

[182] CGP, art. 141-2. «Causales de recusación. Son causales de recusación las siguientes: [...] 2. Haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior, el juez, su cónyuge, compañero permanente o algunos de sus parientes indicados en el numeral precedente [...]».

[183] Folio 178 del cuaderno principal.

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"Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación"
Última actualización: 31 de diciembre de 2019