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SANCION DISCIPLINARIA - Improcedencia de la tutela ante otros medios de defensa / PERJUICIO IRREMEDIABLE - Inexistencia cuando la sanción controvertida mediante tutela ya se hizo efectiva / DAÑO CONSUMADO - Improcedencia de la acción de tutela
Como se ha señalado en reiterada jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional, la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991 (art. 6° num. 1°), salvo que se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La acción de tutela es improcedente cuando el ordenamiento prevé otros mecanismos judiciales para la protección del derecho invocado, o cuando aquéllos no se ejercieron o se ejercieron en forma extemporánea, pues la tutela no reemplaza ni enmienda los errores o las omisiones de las partes. Además en reciente fallo, relacionado con tutelas contra las sanciones disciplinarias impuestas por la Procuraduría General de la Nación, se reiteró esta consideración. La acción de tutela incoada se torna improcedente, de una parte, por la existencia de otro medio de defensa judicial “idóneo y eficaz” como es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y de otra, porque existe la posibilidad de solicitar y obtener la suspensión provisional si el acto es manifiestamente contrario a la Constitución y a la ley y genera un perjuicio al actor (C. C. A., art. 152). A pesar de lo anterior, como la tutela ha sido interpuesta como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, la Sala considera que tampoco procede conceder este amparo, toda vez que la sanción ya se hizo efectiva, ya que en su cumplimiento, el Gobernador del Meta expidió la Resolución N° 1325 del 11 de noviembre de 2005, situación que impone la aplicación del numeral 4° del Decreto 2591 de 1991 que consagra que la acción de tutela no procederá “cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho”.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejera ponente: LIGIA LOPEZ DIAZ
Bogotá D. C., veintitrés (23) de marzo de dos mil seis (2006)
Radicación número: 50001-23-31-000-2005-00478-01(AC)
Actor: FRANKLIN GERMAN CHAPARRO CARRILLO
Demandado: PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION
ACCION DE TUTELA – IMPUGNACION
FALLO
Se decide la impugnación del actor contra la Sentencia de noviembre 30 de 2005 de Tribunal Administrativo del Meta que DENEGÓ la tutela.
ANTECEDENTES
La Solicitud
El señor Franklin Germán Chaparro Carrillo, en escrito del 17 de noviembre de 2005 (fs. 1 a 56) interpuso acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, contra la Procuraduría General de la Nación, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, trabajo y a elegir y ser elegido; con base en los hechos que se resumen a continuación:
Fue elegido Alcalde de Villavicencio (Meta) para el período 2004 – 2007. Tomó posesión del cargo el 1° de enero de 2004.
El Procurador General de la Nación mediante Auto del 24 de junio de 2004 conformó una comisión especial para investigar las posibles irregularidades del Alcalde y de la Secretaria de Salud en el manejo del régimen subsidiado de dicho municipio.
El 2 de julio de 2004 los miembros de dicha comisión dictaron auto de apertura de investigación disciplinaria en su contra (Rad. 154-105131).
El 9 de septiembre de 2004, la comisión ordenó de oficio, la acumulación de la radicación número 021-101875 al expediente 154-105131. Las diligencias acumuladas venían siendo conocidas por la Procuraduría Primera Delegada para la Contratación Estatal.
El 23 de noviembre de 2004, se le formuló al Alcalde Chaparro como cargo único: “Omitir el deber de velar por el debido cumplimiento de las funciones delegadas...”.
Los descargos se presentaron el 31 de enero de 2005.
El 15 de febrero de 2005, la comisión ordenó de oficio la acumulación de la radicación número 162-103792 al expediente 154-105131, relacionada con otras faltas en las que no hubo imputación de cargos.
El apoderado de otra funcionaria disciplinada solicitó el 14 de julio de 2005 la suspensión del proceso 154-105131 hasta tanto los tres (3) expedientes acumulados estuviesen en la misma etapa procesal.
El 26 de agosto de 2005, el Viceprocurador General de la Nación emitió fallo de responsabilidad disciplinaria de primera instancia, a través del cual sancionó al señor Chaparro Carrillo con destitución del cargo e inhabilidad general por el término de diez (10) años.
En fallo del 21 de octubre de 2005, el Procurador General de la Nación confirmó las sanciones, principal y accesoria, impuestas.
En otra acción de tutela interpuesta contra la Procuraduría General de la Nación, el Tribunal Administrativo del Meta y el Consejo de Estado ampararon de manera transitoria sus derechos, pues aquella entidad lo suspendió del cargo por 3 meses “por el asunto de unos encargos, cuando me ausentaba de la ciudad, sin desprenderme del ejercicio del mismo, sin que existieron medios probatorios que conllevaran a tal decisión”.
A su juicio, la Procuraduría General de la Nación violó sus derechos fundamentales al debido proceso y defensa, pues “se desconoció la figura procedimental de la debida acumulación de proceso o investigaciones, consagrado en el fallo de primera instancia y confirmado al resolverse el recurso de alzada, frente a decisión del 31 de octubre de 2.005, proferida por la Procuradora Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, Dra., FLOR ALBA TORRES R., dentro de otro proceso adelantado en mi contra, con radicación No. 014-127098-05, en el cual da aplicación al fenómeno de la acumulación, citando la normatividad vigente; contrario a lo expuesto en el proceso o investigaciones por la cual se me destituyó.”
Con el ejercicio de la presente acción, pretende que se revoquen y suspendan los efectos de los fallos disciplinarios del 26 de agosto de 2005 y 21 de octubre de 2005 proferidos por el Viceprocurador y el Procurador General de la Nación, respectivamente. Igualmente, que se declare la nulidad de toda la actuación surtida desde la providencia del 15 de febrero de 2005 que ordenó la acumulación procesal, rehaciendo la actuación y garantizando la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y defensa. En consecuencia, que se ordene a la Procuraduría General de la Nación, cumplir lo ordenado y al Gobernador del Departamento del Meta, revocar la Resolución N° 1325 del 11 de noviembre de 2005, a través de la cual se dio cumplimiento a los fallos disciplinarios sancionatorios, restituyéndolo al cargo de Alcalde del Municipio de Villavicencio.
La Oposición
El Apoderado Judicial de la Procuraduría General de la Nación, en escrito radicado el 24 de noviembre de 2005 (fs. 292 a 307), solicitó denegar la acción de tutela incoada.
Relacionó los hechos que dieron origen a la tutela instaurada y respecto de la investigación disciplinaria que se siguió al actor, señaló que “los fundamentos jurídicos y fácticos del fallo sancionatorio guardan relación absoluta con el único cargo formulado en el respectivo pliego, lo cual significa que al accionante se le investigó y juzgó conforme a la acusación presentada en el auto que lo contiene, y que la acumulación física o material de expedientes no tuvo incidencia en la decisión de fondo”.
Bajo el título de “oposición formal”, indicó que la tutela es improcedente por la existencia de otros mecanismos de defensa judicial que le servirían al actor con la misma finalidad y eficacia, como la solicitud de suspensión provisional (C. C. A., arts. 152 y ss.).
Manifestó que si en gracia de discusión se aceptara que la tutela es procedente de manera transitoria, enuncia una “oposición de mérito” pues en las actuaciones disciplinarias no existen irregularidades, la acumulación fue material y física de los expedientes que cursaban por los mismos hechos, “de modo que no hubo violación al debido proceso ni al derecho de defensa, en tanto que, ... existe y se probó la responsabilidad del accionante en los hechos irregulares que se le imputaron”.
En relación con el derecho a ser elegido, afirmó que “amén que no es un derecho fundamental, no es un derecho absoluto, toda vez que es susceptible de ser restringido ante eventos como la imposición de las respectivas sanciones, máxime cuando el proceso disciplinario no es irregular”.
La Providencia Impugnada
El Tribunal Administrativo del Meta en Sentencia del 30 de noviembre de 2005 (fs. 426 a 436) DENEGÓ el amparo solicitado.
Destacó que dado el perjuicio irremediable que afronta el actor al ser destituido del cargo e inhabilitado para el ejercicio de funciones públicas, la tutela es el mecanismo procedente, tal como lo aceptó la Corte Constitucional en la Sentencia Unificadora N° 901 de 2005.
En relación con el debido proceso, señaló que si bien es cierto que el actor pone de presente una irregularidad en la acumulación de los procesos disciplinarios 154-105131 y 162-103792, haciendo necesario que se formularan cargos adicionales por las imputaciones de haber recibido dineros, también es cierto que esa situación no es irregular y “no es constitutiva de un acto contrario a la Constitución, porque no vulnera materialmente el derecho a la defensa del accionante, por el contrario le favorece, ya que en definitiva, el Ente de control no endilgó responsabilidad alguna al señor FRANKLIN GERMAN CHAPARRO CARRILLO, por hechos sobre los cuales no le diera la oportunidad de defenderse. La presunción de inocencia que le favorecía, se desvirtuó, según la Procuraduría, únicamente en relación con los cargos formulados en el proceso 154-105131, que fue por lo que efectivamente se le sancionó.-”
Frente a la presunta vulneración de sus derechos por la interpretación errónea de las normas sobre delegación, advirtió el Tribunal que ello es “de competencia exclusiva del funcionario investigador y puede ser revisada por el Juez Contencioso Administrativo, en caso de ser demandada, por lo que no incumbe pronunciamiento al Juez de tutela.-”
En relación con la amenaza de su derecho fundamental al debido proceso por la falta de examen de las numerosas causales de nulidad no decretadas por la Procuraduría General de la Nación, en especial, i) por la falta de claridad y precisión en la formulación del cargo único y ii) por existir frases que contienen prejuzgamiento, el A quo, las desechó al considerar que el cargo formulado fue claro, sustentado y los investigados tuvieron la oportunidad de exponer sus argumentos, solicitar pruebas y controvertir aquellas que obraran en su contra.
Finalmente, señaló que no se advierte la vulneración de otros derechos fundamentales, pues la limitación impuesta a los derechos al trabajo y a elegir y ser elegido se produjo “conforme a la Ley, con respeto de su derecho de defensa y debido proceso, por lo que deberá soportarla”.
El Magistrado Álvaro Antonio Iregui Murcia, aclaró su voto (fs. 437 a 439) al considerar que si bien la tutela fue denegada debió ser rechazada por improcedente, y que la existencia de un perjuicio irremediable no purga la procedencia de la tutela, pues “no puede alegarse como causa del perjuicio... la sanción misma, pues como lo sostiene la H. Corte se usurparía la función de la jurisdicción contencioso administrativa para evaluar los actos administrativos disciplinarios. Por ello es que la Tutela en el caso de estudio es notoriamente improcedente”.
De otra parte, el Magistrado Alfredo Vargas Morales, salvó voto (fs. 440 a 472) con los argumentos sostenidos en la ponencia inicial que le fue negada por la mayoría de la Sala en la que amparaba los derechos invocados por el accionante de manera transitoria y suspendía los efectos de los fallos de primera y segunda instancia proferidos por la Procuraduría General de la Nación. A esa conclusión arribó al considerar que, con base en abundante jurisprudencia de la Corte Constituciona, la tutela es el mecanismo idóneo y procedente para la defensa de los derechos invocados por el actor y advirtió que su debido proceso fue vulnerado por la Procuraduría General de la Nación al momento de acumular las dos investigaciones disciplinarias sobre hechos independientes que no permitían un único cargo, además tienen medios de pruebas distintos; es decir, no se le garantizó el derecho de defensa “cuyo revestimiento es el debido proceso, estimándose que se trataban de hechos conexos cuando a juicio de este Juez Constitucional, son actos independientes”. Con base en ello, dedujo, además, la vulneración de los derechos al trabajo y a elegir y ser elegido, objetos de protección mediante la acción de tutel.
La Impugnación
El 1° de diciembre de 2005, el actor IMPUGNÓ la anterior decisión (f. 479). La sustentó en escrito del 6 del mismo mes y año (fs. 481 a 491). Solicitó revocar la providencia impugnada y en su lugar acceder a las súplicas de la acción de tutela para la defensa de sus derechos.
Señaló que contrario a lo sostenido en la aclaración y consecuente con el salvamento, “es innegable la procedencia de la acción de tutela en este asunto”; ya que si bien es cierto que existen otros mecanismos de defensa, las decisiones judiciales serían tardías y le impedirían la posibilidad de volver a ejercer el cargo del que fue destituido.
Reiteró que la decisión de la Procuraduría General de la Nación al acumular indebidamente varios procesos violó el principio de legalidad, el cual precisó con base en doctrin y jurisprudencia constituciona.
En otro punto que denominó “el tema de la delegación sí debe ser objeto de estudio en esta tutela puesto que su adopción conlleva la configuración de una vía de hecho”, señaló que el juez de tutela debía examinar a fondo los temas de la descentralización, la delegación y la desconcentración para verificar la existencia del error en que incurrió la Procuraduría General de la Nación respecto de las normas aplicables que le permitieron la delegación de funciones en la Secretaria de Salud.
Finalmente, en relación con el derecho a elegir y ser elegido, indicó que compartiendo plenamente lo expuesto en el salvamento de voto, difiere de lo señalado por la Procuraduría General de la Nación que no lo considera como derecho fundamental.
CONSIDERACIONES DE LA SECCIÓN
La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial, o en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección.
A partir de los antecedentes previamente expuestos y teniendo en cuenta la decisión denegatoria proferida por el Tribunal Administrativo del Meta en la Sentencia del 30 de noviembre de 2005, el caso sub júdice busca determinar la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, trabajo y a elegir y ser elegido del señor Franklin Germán Chaparro Carrillo por parte de la Procuraduría General de la Nación en la investigación disciplinaria (N° 154-105131 que en primera instancia culminó con el fallo del 26 de agosto de 2005 proferido por el Viceprocurador General de la Nación a través del cual se sancionó al actor con destitución del cargo de Alcalde del municipio de Villavicencio y se le impuso una inhabilidad general para desempeñar funciones públicas por el término de diez (10) años, decisión que fue confirmada el 21 de octubre de 2005 por el Procurador General de la Nación, al resolver la apelación.
Como se ha señalado en reiterada jurisprudencia de esta Corporació y de la Corte Constituciona, la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991 (art. 6° num. 1°), salvo que se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La acción de tutela es improcedente cuando el ordenamiento prevé otros mecanismos judiciales para la protección del derecho invocado, o cuando aquéllos no se ejercieron o se ejercieron en forma extemporánea, pues la tutela no reemplaza ni enmienda los errores o las omisiones de las parte. Además en reciente fallo, relacionado con tutelas contra las sanciones disciplinarias impuestas por la Procuraduría General de la Nación, se reiter esta consideración.
La acción de tutela incoada se torna improcedente, de una parte, por la existencia de otro medio de defensa judicial “idóneo y eficaz” como es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y de otra, porque existe la posibilidad de solicitar y obtener la suspensión provisional si el acto es manifiestamente contrario a la Constitución y a la ley y genera un perjuicio al actor (C. C. A., art. 152.
A pesar de lo anterior, como la tutela ha sido interpuesta como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, la Sala considera que tampoco procede conceder este amparo, toda vez que la sanción ya se hizo efectiva, ya que en su cumplimiento, el Gobernador del Meta expidió la Resolución N° 1325 del 11 de noviembre de 2005, situación que impone la aplicación del numeral 4° del Decreto 2591 de 1991 que consagra que la acción de tutela no procederá “cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho”. Adicionalmente, como lo ha mencionado el actor, en el Tribunal Administrativo del Meta se tramita la suspensión provisional que solicitó al interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo sancionador.
De otra parte, por información de prensa se advierte que, en Sentencia del 8 de febrero de 2006, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura (M. P. Jorge Alonso Flechas Díaz), resolvió en segunda instancia una tutela interpuesta por Franklin Germán Chaparro Carrillo contra la Procuraduría General de la Nación. En virtud de ello, mediante Auto del 14 del mismo mes y año, se dispuso oficiar a esa Corporación para que se remitiera copia de la decisión y en respuesta al oficio librado, la Secretaria Judicial de esa Sala remitió copia visible a folios 514 a 543.
El tema a tratar en esa oportunidad, fue la vulneración de los derechos al debido proceso y a la honra “presuntamente conculcados en los fallos de primera y segunda instancia en proceso disciplinario seguido contra el actor” por parte de la Viceprocuraduría y Procuraduría General de la Nación, respectivamente. Al cotejar el texto de la citada providencia con la solicitud de tutela que ahora se resuelve, se observa que los hechos que dieron origen a esta acción no son los mismos.
Por lo anterior, considera la Sala que el señor Chaparro Carrillo no incurrió en una actuación temeraria, aspecto que por lo demás fue analizado por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en la Sentencia del 8 de febrero de 2006, así:
“Efectivamente, encuentra esta Colegiatura, que existe identidad de partes: - Alcalde y Procuraduría – y un mismo origen: - fallo disciplinario dictado por la Procuraduría General de la Nación y aún de pretensiones: - suspender los efectos jurídicos de la sentencia sancionatoria y el reintegro del accionante al cargo de Alcalde Municipal de Villavicencio – mas no así de los hechos materia de debate, pues los derechos fundamentales invocados como vulnerados por la Procuraduría: “Debido proceso y honra”, el primero objeto de debate en la acción pública promovida en el Tribunal Administrativo del Meta, las razones esgrimidas para atacar por esa vía el fallo, fueron diversas, es decir, se relacionaron estrictamente con irregularidades procesales que tienen que ver con la acumulación por conexidad de procesos disciplinarios que afectaron dicho derecho, mientras que en la presente trata sobre la aplicación de normas no vigentes, es decir, se trata de hechos diversos.
(...)
... de la confrontación de las dos acciones de tutela que ciertamente van dirigidas a atacar las decisiones de primera y segunda instancia dictadas por la Viceprocuraduría y Procuraduría General de la Nación se extracta que no se demanda la protección de los derechos fundamentales con base en los mismos hechos, sino que se fundamentó en una situación totalmente diversa a la acumulación de procesos cuestionada en la primera acción pública, de donde deviene la inexistencia de la triple condición de exigencias para la determinación de la temeridad, lo cual nos permite indicar que esta acción procede.”
En consecuencia, la providencia impugnada será revocada y en su lugar, la tutela será rechazada por improcedente.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A :
- REVÓCASE, por las razones expuestas, la providencia impugnada. En su lugar se dispone:
- RECHÁZASE POR IMPROCEDENTE la acción de tutela del señor FRANKLIN GERMÁN CHAPARRO CARRILLO contra la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN.
- ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.
Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.
HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ LIGIA LÓPEZ DÍAZ
– Presidente de la Sección –
MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ
Aclara Voto
MERCEDES TOVAR DE HERRÁN
Secretaria General
A C L A R A C I O N D E V O T O
SANCION DISCIPLINARIA - Hace tránsito a cosa juzgada relativa de conformidad con el principio de favorabilidad / PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD - Opera en materia disciplinaria de conformidad con el artículo 29 de la Carta y el Código Disciplinario Unico / PERSONA DEUDORA DEL FISCO O DE PARTICULARES - La sentencia C-1083 de 2005 debe tenerse en cuenta al contratar con el Estado
Lo cierto es que el sustrato del asunto que envuelve la controversia, es la sanción derivada de la habilitación para contratar a personas deudoras del fisco o de particulares. Y, en este aspecto, no cabe la menor duda que, habiendo un pronunciamiento de constitucionalidad por parte de la Corte, no es ajeno a la tutela el que el juez deba analizar la incidencia de dicha declaración en los aspectos que puedan afectar el derecho fundamental invocado. En efecto, aunque el daño ya haya sido ocasionado, en materia disciplinaria, donde se aplican todos los principios del derecho penal, no existen efectos jurídicos consolidados en forma absoluta y las decisiones sancionatorias que se tomen hacen tránsito a cosa juzgada relativa de conformidad con el principio de favorabilidad que opera en estos asuntos y que nuestra norma superior establece en el inciso segundo del artículo 29, como sigue: “En materia penal, la ley permisiva o favorable aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable”. Reafirmada en el artículo 14 del Código Disciplinario Único que establece “En materia disciplinaria la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Este principio rige también para quien esté cumpliendo la sanción, salvo lo dispuesto en la Carta Política”.
PROHIBICION DE CONTRATAR CON DEUDORES DEL ESTADO - Impide el acceso a la contratación pública / PERSONAS DEUDORAS CON PARTICULARES - La prohibición de contratar con el Estado atenta contra el principio de igualdad en relación con los deudores del Estado / INHABILIDAD PARA CONTRATAR CON EL ESTADO POR DEUDAS CON PROVEEDORES - Es más gravosa que ser deudor del Estado: inconstitucional / CONTRATACION PUBLICA CON DEUDORES DE PARTICULARES - El consagrar esta inhabilidad afecta el principio de igualdad / PAZ Y SALVO CON PROVEEDORES - El no tenerlo inhabilita para contratar: trato desigual en la contratación pública
No cabe duda de que tanto la prohibición de contratar con quienes tienen deudas con el Estado (Ley 901 de 2004), como la prohibición de contratar con quienes tienen deudas con los particulares, es decir, los proveedores (Ley 163 de 2004), son normas con una sola finalidad: hacer que los deudores cancelen las deudas, lo que afecta, en criterio de la Corte, el principio de igualdad que rige en la contratación. Por eso fue que se declaró inexequible la norma y porque, además, ese no puede ser un medio para el cobro de las obligaciones. Decir que la norma que establece la inhabilidad para contratar por no estar a paz y salvo con los proveedores es constitucional y en cambio la inhabilidad por no estar a paz y salvo con el Estado es inexequible, es dar un trato desigual a quienes deben ser iguales para acceder a la contratación pública, pues sería concluir que es más gravosa la circunstancia de deberle a un particular proveedor de bienes y servicios que al mismo Estado, a sabiendas que éste es el mismo contratante en ambos casos.
JUEZ DE TUTELA - Puede inaplicar el Decreto 163 de 2004 por las mismas razones de inconstitucionalidad de la ley 901 de 2004 / PAGO DE CREDITOS A FAVOR DE ENTIDADES ESTATALES - El beneficio que se obtiene es inferior a la afectación al derecho de acceso a cargos públicos / DERECHO DE ACCESO A CARGOS PUBLICOS - Se vulnera al inhabilitar a los deudores con el Estado para contratar con el mismo
Por ello, las razones de inconstitucionalidad que hicieron desaparecer del ordenamiento jurídico la Ley 901 de 2004, siguen vigentes para la ley 163 de 2004 y el juez de tutela bien puede inaplicar dicha norma para efectos de proteger un derecho fundamental vulnerado. Al respecto, la Corte Constitucional expresó consideraciones idénticamente aplicables a personas deudoras de particulares, en la forma que sigue: “Dicha prohibición es contraria al principio de igualdad establecido en el Art. 13 superior, por desconocer el requisito de proporcionalidad en sentido estricto que han señalado la doctrina constitucional y la jurisprudencia de esta corporación, ya que el beneficio que se obtiene con ella, esto es, la obtención del pago de los créditos a favor de las entidades estatales y el saneamiento de su información contable y de sus finanzas, es muy inferior a la afectación del derecho fundamental de acceso a los cargos públicos consagrado en el Art. 40, del que son titulares los deudores relacionados en el boletín, de suerte que se genera una ostensible desproporción, de mayor significado si se tiene en cuenta que por los graves problemas económicos y sociales del país son muchos los deudores que resultan convertidos en víctimas de tal medida por circunstancias ajenas a su voluntad”.
ACLARACION DE VOTO
MAGISTRADO JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE
Radicación número: 50001-23-31-000-2005-00478-01
Actor: FRANKLIN GERMAN CHAPARRO CARRILO
Sentencia del 23 de marzo de 2006-03-26
M.P. doctora Ligia López Díaz
No obstante haber compartido la decisión mayoritaria de la Sala en el sentido de rechazar la acción de tutela por existir otros mecanismos de defensa judicial contra los actos sancionatorios expedidos por la Procuraduría General de la Nación, por tratarse de un daño consumado, es decir, que los efectos de los actos expedidos por la accionada ya se materializaron.
Y que también comparto la decisión en cuanto que en el presente asunto, no existió temeridad por la parte actora, pues las dos acciones de tutela interpuestas (una ante el Consejo Seccional de la Judicatura del Meta y la otra ante el Tribunal Administrativo del Meta), en las cuales el actor pide la protección de sus derechos, dentro del proceso disciplinario que tramitó en su contra, obedece a razones jurídicas distintas, pues en la primera, ataca a la Procuraduría, por haber ordenado la acumulación de procesos, en donde en uno de ellos no pudo ejercer el derecho de defensa y, además, alega la falta de análisis probatorio. En la otra acción, presentada ante el Consejo Superior de la Judicatura solicita el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al estimar que “la sanción de destitución del cargo e inhabilidad para desempeñar funciones públicas por 10 años, con fundamento en una norma que fue posteriormente declarada inexequible por la Corte Constitucional, -artículo 2 parágrafo tercero de la Ley 901 de 2004-, lo cual constituye violación al debido proceso por inaplicación del principio de favorabilidad y, el hecho de mantener en firme la decisión bajo la aplicación de una norma hoy inexistente le ha venido vulnerando el derecho fundamental a la honra”.
Lo cierto es que el sustrato del asunto que envuelve la controversia, es la sanción derivada de la habilitación para contratar a personas deudoras del fisco o de particulares. Y, en este aspecto, no cabe la menor duda que, habiendo un pronunciamiento de constitucionalidad por parte de la Corte, no es ajeno a la tutela el que el juez deba analizar la incidencia de dicha declaración en los aspectos que puedan afectar el derecho fundamental invocado.
En efecto, aunque el daño ya haya sido ocasionado, en materia disciplinaria, donde se aplican todos los principios del derecho penal, no existen efectos jurídicos consolidados en forma absoluta y las decisiones sancionatorias que se tomen hacen tránsito a cosa juzgada relativa de conformidad con el principio de favorabilidad que opera en estos asuntos y que nuestra norma superior establece en el inciso segundo del artículo 29, como sigue:
“En materia penal, la ley permisiva o favorable aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable”.
Reafirmada en el artículo 14 del Código Disciplinario Único que establece “En materia disciplinaria la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Este principio rige también para quien esté cumpliendo la sanción, salvo lo dispuesto en la Carta Política”(subrayas propias).
Esto fue lo que hizo el Consejo Seccional de la Judicatura en primera instancia, al considerar que debía inaplicarse el decreto 163 de 2004, en el artículo 1° numeral 3° que inhabilita para contratar a personas deudoras de proveedores de bienes y servicios por considerarlo, por las razones de inconstitucionalidad expresadas por la Corte, que dicha norma tenía el mismo vicio encontrado en la Ley 901 de 2004.
Recuérdese que la Procuraduría General de la Nación sancionó al Alcalde Municipal de Villavicencio, como consecuencia de la investigación de que fue objeto la Secretaria de Salud de esa Localidad, por contratar con ARS o EPS, que tenían deudas pendientes con sus proveedores de bienes o prestadores de servicios, transgrediendo el numeral 3° del artículo 1° del Decreto 163 de 2004, mediante el cual se inhabilita para contratar con el Estado “a personas deudoras de los proveedores de bienes y prestadores de servicios en donde se encuentren actuando como EARS o como EPS”.
Y que la Corte Constitucional en la sentencia C-1083 de 2005, declaró la inexequibilidad de los incisos 2° y 4° del Parágrafo 3º del artículo 2° de la Ley 901 de 2004, mediante los cuales se inhabilitaba para contratar con el Estado a personas deudoras del mismo, que decía:
PARÁGRAFO 3°.
(…)
“Las personas que aparezcan relacionadas en este boletín no podrán celebrar contratos con el Estado, ni tomar posesión de cargos públicos, hasta tanto demuestren la cancelación de la totalidad de las obligaciones contraídas o acrediten la vigencia de un acuerdo de pago.
…
“La Contraloría General de la Nación expedirá los certificados de que trata el presente parágrafo a cualquier persona natural o jurídica que lo requiera. Para la expedición del certificado el interesado deberá pagar un derecho al igual al tres por ciento (3%) del salario mínimo legal mensual vigente. Para efectos de celebrar contratos con el Estado o para tomar posesión de los cargo será suficiente el pago de derechos del certificado e indicar bajo la gravedad del juramento, no encontrarse en situación de deudor moroso con el erario o haber suscrito acuerdos de pago vigentes”.
(….)
No cabe duda de que tanto la prohibición de contratar con quienes tienen deudas con el Estado (Ley 901 de 2004), como la prohibición de contratar con quienes tienen deudas con los particulares, es decir, los proveedores (Ley 163 de 2004), son normas con una sola finalidad: hacer que los deudores cancelen las deudas, lo que afecta, en criterio de la Corte, el principio de igualdad que rige en la contratación. Por eso fue que se declaró inexequible la norma y porque, además, ese no puede ser un medio para el cobro de las obligaciones.
Decir que la norma que establece la inhabilidad para contratar por no estar a paz y salvo con los proveedores es constitucional y en cambio la inhabilidad por no estar a paz y salvo con el Estado es inexequible, es dar un trato desigual a quienes deben ser iguales para acceder a la contratación pública, pues sería concluir que es más gravosa la circunstancia de deberle a un particular proveedor de bienes y servicios que al mismo Estado, a sabiendas que éste es el mismo contratante en ambos casos.
Por ello, las razones de inconstitucionalidad que hicieron desaparecer del ordenamiento jurídico la Ley 901 de 2004, siguen vigentes para la ley 163 de 2004 y el juez de tutela bien puede inaplicar dicha norma para efectos de proteger un derecho fundamental vulnerado.
Al respecto, la Corte Constitucional expresó consideraciones idénticamente aplicables a personas deudoras de particulares, en la forma que sigue:
“Dicha prohibición es contraria al principio de igualdad establecido en el Art. 13 superior, por desconocer el requisito de proporcionalidad en sentido estricto que han señalado la doctrina constitucional y la jurisprudencia de esta corporación, ya que el beneficio que se obtiene con ella, esto es, la obtención del pago de los créditos a favor de las entidades estatales y el saneamiento de su información contable y de sus finanzas, es muy inferior a la afectación del derecho fundamental de acceso a los cargos públicos consagrado en el Art. 40, del que son titulares los deudores relacionados en el boletín, de suerte que se genera una ostensible desproporción, de mayor significado si se tiene en cuenta que por los graves problemas económicos y sociales del país son muchos los deudores que resultan convertidos en víctimas de tal medida por circunstancias ajenas a su voluntad.
……
“En consecuencia, el trato desigual otorgado por los incisos 2° y 4° del parágrafo 3° del artículo 2° de la Ley 901 de 2004 a los deudores morosos del Estado no tiene una justificación objetiva y razonable y configura así una discriminación negativa de los mismos, contraria al principio de igualdad previsto en el Art. 13 de la Constitución, en concordancia con lo dispuesto en el Art. 40 ibídem sobre el derecho fundamental de acceso a cargos públicos. Por ello la Corte los declarará inexequibles.
…
“A este respecto la Corte observa que al excluirse del ordenamiento jurídico la prohibición, a los deudores morosos de las entidades estatales relacionados en el boletín, de celebrar contratos con el Estado y de tomar posesión de cargos públicos, en virtud de la declaración de inexequibilidad de los citados incisos 2° y 4° del Parágrafo 3° del Art. 2° de la Ley 901 de 2004, la alegada violación del derecho al debido proceso no se configura, pues ya no existe la posibilidad de que aquellos sufran esas gravosas consecuencias y por ende, resulta irrelevante el ejercicio del derecho de defensa. Por tanto, declarará exequibles los incisos 1°, 3° y 5° del parágrafo demandado en relación con este cargo”.
De lo transcrito, reitero para concluir que si con este razonamiento fueron declarados inexequibles los apartes de la norma en mención, cómo podía ser sostenible la inhabilidad para contratar con el Estado de un deudor a particulares?. Cuál sería su fundamento?.
Cordialmente,
JUAN ÁNGEL PALACION HINCAPIÉ
"Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación"
Última actualización: 5 de octubre de 2020