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CONCEPTO 107 DE 2016
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Bogotá D.C.,
XXXXXXXXXXXXXXX
Ref.: Su consulta del 7 de julio de 2016
Respetada doctora:
Los líderes voluntarios de la Defensa Civil, en administración y custodia de bienes fiscales, son sujetos disciplinables. En dicho caso sería la Procuraduría la competente para investigarlos?
Antes de atender su consulta y en cumplimiento de la función asignada por el artículo 9o numeral 4 del Decreto 262 de 2000, he de precisarle que en desarrollo de la función consultiva no es posible resolver casos particulares o concretos, pues ello corresponde a las autoridades competentes mediante los procedimientos de rigor y en tal virtud, tanto las preguntas como las respuestas deben darse en forma genérica de tal manera que puedan predicarse de cualquier asunto en circunstancias similares.
Por tanto, en el presente caso esta oficina se limitará solamente a suministrar elementos de juicio generales que sirvan para ilustrar el tema que ocupa la consulta, sin que ello se entienda como resolución a un caso particular.
En lo que se refiere a la pregunta planteada, es importante señalar que es evidente que las personas que fungen como líderes voluntarios no tienen el carácter de servidores públicos, sino de particulares y que por un acto voluntario se unen al cumplimiento de los fines misionales de la defensa Civil.
Es fácilmente apreciable de la definición que de estas personas indica del Reglamento del Líder Voluntario, cuando determina: “Es toda persona natural, nacional o extranjera residente en Colombia, capacitada y entrenada, que libre y responsablemente sin recibir remuneración de carácter laboral, ofrece tiempo, trabajo y talento en cumplimiento de la misión institucional de la Defensa Civil Colombiana.”.
Se infiere de esta definición la inexistencia de un vínculo laboral, ya sea de carácter legal o reglamentario o de tipo contractual, lo que nos lleva a concluir que los mismos no tienen una subordinación con la administración pública y que en consecuencia no tienen el carácter de servidores públicos, en las condiciones plasmadas en el artículo 123 de la Constitución Política de Colombia, que guarda esta clasificación para quienes prestan sus servicios como empleados o trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas, así como para los miembros de las corporaciones públicas.
En estas condiciones, es evidente que los mismos tienen el carácter de particulares y en tal sentido deben ser solamente puede encuadrarse su conducta en los aspectos específicos y concretos señalados en el artículo 53 de la Ley 734 de 2002, para que puedan ser tomados como sujetos disciplinables, así:
- que cumplan funciones de supervisión o interventoría;
- que cumplan funciones públicas o actividades propias de los órganos del Estado; y
- que administren recursos públicos u oficiales.
Solamente en estos aspectos es posible alegar que el particular está sujeto a que sea disciplinable bajo la ley 734 de 2002.
Ahora, bajo su planteamiento, en el que señala que los líderes voluntarios hacen uso de los bienes fiscales registrados en el inventario de la defensa Civil, interpretando que por este hecho se está en administración de recursos públicos, este despacho considera que no puede asimilarse la entrega para el uso de estos bienes con la connotación de la administración de los mismos.
En efecto, al hablarse de los bienes del Estado, esto se debe entender como aquellos que se encuentran dentro de su patrimonio y que hacen parte de su dominio, siendo clasificados en bienes de uso público y bienes fiscales, conforme al artículo 674 del Código Civil.
Este tema fue tratado por la Corte Constitucional en sentencia T-314 de 2012, en la que indicó:
“La clasificación de los bienes estatales entre bienes de uso público y bienes fiscales viene dada inicialmente por el artículo 674 del Código Civil, el cual denomina a los primeros como “bienes de la Unión”, cuya características principal es que pertenecen al dominio de la República. Seguidamente, establece que cuando el uso de estos bienes pertenece a los habitantes de un territorio como las calles, plazas, puentes, etc., se llaman “bienes de la Unión de uso público” o “bienes públicos del territorio”. Finalmente, cuando estos bienes se encuentran en cabeza del Estado, pero su uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman “bienes fiscales” o, simplemente, “bienes de la Unión”.”
“De conformidad con dicha norma, la diferencia entre los bienes de uso público y los bienes fiscales, radica en su forma de utilización. Los bienes de uso público están destinados al uso general de los habitantes de un territorio, pertenecen al Estado, pero él no los utiliza en beneficio propio sino que se encuentran a disposición de la comunidad. Por su lado, los bienes fiscales comparten la misma titularidad estatal, pero no están al servicio libre de los asociados, sino destinados al uso privado del Estado, para la realización de sus fines, por lo que la doctrina los ha denominado “bienes de dominio privado del Estado”, en tanto los administra como si fuera un particular; en consecuencia, el régimen jurídico aplicable es el del ordenamiento civil o comercial.”
“En concordancia, la Corte Constitucional, citando jurisprudencia emanada de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, ha adoptado la siguiente caracterización acerca de los bienes de uso público y bienes fiscales:”
“Bienes de uso público y bienes fiscales conforman el dominio público del Estado, como resulta de la declaración del artículo 674 del Código Civil. La distinción entre “bienes fiscales” y “bienes de uso público”, ambos pertenecientes al patrimonio del Estado, esto es, a la hacienda pública, hecha por las leyes, no se funda pues en una distinta naturaleza sino en cuanto a su destinación y régimen. Los segundos están al servicio de los habitantes del país, de modo general, de acuerdo con la utilización que corresponda a sus calidades, y los primeros constituyen los instrumentos materiales para la operación de los servicios estatales o son reservas patrimoniales aplicables en el futuro a los mismos fines o a la satisfacción de otros intereses sociales. Es decir que, a la larga, unos y otros bienes del Estado tienen objetivos idénticos, en función de servicio público, concepto equivalente pero no igual al de “función social”, que se refiere exclusivamente al dominio privado.””
Ahora, la administración del bien tiene que ser específica a la posibilidad que tenga el particular de manejarlos para que cumplan su finalidad de manera eficiente y logren el objetivo para el cual son destinados, con acciones tales como la mejor distribución de estos, su mantenimiento, conservación y adecuado uso de los mismos.
A quien se le atribuye dicha responsabilidad es quien debe ser calificado como administrador, pues no podría ser interpretado a quien simplemente le entregan el recurso para cumplir una labor específica, pues legal o reglamentariamente no se le otorga la función de administrar. En estas condiciones quienes estén en la situación antes planteada serán quienes deben responder disciplinariamente y en este sentido es correcto su análisis sobre la potestad de la Procuraduría General de la Nación, conforme al artículo 75 de la Ley 734 de 2002, para asumir la averiguación disciplinaria de manera exclusiva.
Pero, si lo que se presenta es una situación diferente, con respecto de la entrega de un bien por quien tiene la administración del mismo, únicamente para una labor temporal, sin que el particular a quien se le entregue se le haya impuesto ninguna otra responsabilidad, estaríamos ante un sujeto no disciplinable por la ley 734 de 2002, pero que en el caso de los líderes voluntarios estarían sujetos a la responsabilidad fiscal sobre este bien y lo que el reglamento interno determine en estos casos para la aplicación de la disciplina por el cuidado del bien.
Por último, en el caso de los sujetos que no tiene el carácter de disciplinables por el Código Único Disciplinario, pero que por la reglamentación interna deben responder disciplinariamente, no existe óbice para que se encargue del adelantamiento de dicho proceso disciplinario al Grupo de Control Interno Disciplinario de la entidad, advirtiendo que lo que se restringe es la normatividad disciplinaria para los servidores públicos y los particulares en los casos del artículo 53 de la Ley 734 de 2002.
En estos términos dejamos rendido el concepto y precisamos que éste sólo constituye un criterio auxiliar de interpretación y que no tiene carácter vinculante de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 230 de la Constitución Política, 5o de la Ley 153 de 1887 y 28 de la ley 1437 de 2011.
Atentamente,
CARLOS ENRIQUE VALDIVIESO JIMÉNEZ
Procurador Auxiliar para Asuntos Disciplinarios
"Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación"
Última actualización: 5 de octubre de 2020