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FALTA GRAVÍSIMA-Omitir o retardar injustificadamente el ejercicio de funciones propias de su cargo

INVESTIGACIÓN DISCIPLINARIA-Violación a la normatividad ambiental respecto del matadero municipal

PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA-Alcance

PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DISCIPLINARIA-Aplicación de la Directiva 10 del 12 de mayo de 2010 de la pgn

Acogiendo la postura expresada en esta decisión, el entonces Procurador General de la Nación, mediante la Directiva n.o 010 del 10 de mayo de 2010, señaló que el término de cinco (5) años de prescripción de la acción disciplinaria se entiende interrumpido con la notificación del fallo de única o primera instancia, según el caso.

Abordando el caso en concreto, se observa que las conductas por las cuales se investigó al burgomaestre se desarrollaron desde el mes de mayo de 2009, fecha del requerimiento que le hiciera CORPORAMAZONIA y hasta el final de su periodo constitucional como alcalde del municipio de Leticia, es decir, 31 de diciembre de 2011, por lo cual se tiene como última fecha de la conducta la última de las mencionadas.

De acuerdo con lo anterior, hay que señalar que el fallo de primera instancia se profirió el 19 de diciembre de 2014 y la última notificación se efectuó el 29 de enero de 2015, fecha en que se interrumpió el término de prescripción sin que hubieran corrido los cinco (5) años de prescripción de la acción disciplinaria, pues dicho término se cumpliría el 31 de diciembre de 2016.

ALCALDE MUNICIPAL-Omitió dar cumplimiento a los requerimientos efectuados por CORPOAMAZONÍA

…, la alcaldía omitió dar cumplimiento a los requerimientos efectuados por CORPOAMAZONÍA consistentes en saldar los pasivos ambientales requeridos para poder entrar en legalidad de la gestión propia del objeto social del matadero municipal.

En esas condiciones, el cargo único que se le reprochó al mandatario fue por no haber acatado, de manera inmediata, ni tampoco en los meses subsiguientes, los requerimientos realizados por la Corporación Autónoma Regional de Amazonas, mediante auto 0181 del 4 de mayo de 2009, que le ordenó efectuar una serie de acondicionamientos para saldar los pasivos ambientales del matadero y así propender por la mejor conservación del medio ambiente.

..., no existe la menor duda para la Sala Disciplinaria que el alcalde… omitió dar cumplimiento a los requerimientos de CORPOAMAZONÍA, que le ordenaban tramitar la concesión de aguas subterráneas y el permiso de vertimientos líquidos, así como también la construcción de un sistema de tratamiento de aguas residuales para el manejo adecuado de los vertimientos al sistema de alcantarillado del matadero municipal de Leticia.

…, la Sala reitera que no son admisibles dichas exculpaciones, pues en este caso estaban de por medio intereses superiores como lo son la salud humana y el cuidado y protección del medio ambiente, y lo cierto es que el burgomaestre no efectuó ninguna adecuación o trámite de los que requirió la autoridad ambiental, ni tampoco fue diligente para que se trasladara el matadero al predio que se había adquirido en la anterior administración.

FALTA DISCIPLINARIA GRAVÍSIMA-Elementos que la estructuran

Según resulta de la lectura del tipo disciplinario, son varios los aspectos normativos que estructuran la falta disciplinaria gravísima, consagrada en el numeral 38 de la norma ibídem, lo que le demanda del juez disciplinario una mayor exigencia en la etapa de instrucción, toda vez que la exclusión de algún elemento ocasionaría que la conducta deviniera en atípica.

Dentro de la estructura del tipo disciplinario atribuido, se identifican los siguientes elementos: (i) Que se trate de un servidor público; (ii) Que la omisión o retardo afecte el cumplimiento de las funciones propias de su cargo; (iii) Que la conducta omisiva o dilatoria del servidor público haya originado un riesgo grave o un deterioro, a la salud humana, el medio ambiente o los recursos naturales.

FALTA GRAVÍSIMA-Omitir o retardar injustificadamente el ejercicio de funciones propias de su cargo

…, es necesario indicar que en el expediente se pudo demostrar que el disciplinado omitió injustificadamente el ejercicio de las funciones propias de su cargo, en vista de que no atendió los requerimientos de la autoridad ambiental que le ordenaban ajustar el matadero municipal a la legalidad y a la normativa vigente.

TIPO EN BLANCO-Consagrado en el numeral 38 del artículo 48 del Código Disciplinario Único

El numeral 38 del artículo 48 del Código Disciplinario Único, por ser un tipo disciplinario en blanco, requiere que se haga una remisión a aquellas normas que contienen la prescripción de las funciones, deberes, obligaciones o prohibiciones concretas respecto del cargo o función cuyo ejercicio se le ha encomendado, en este caso, al alcalde de Leticia.

Siendo así, hay que señalar, en primer lugar, que está plenamente demostrado que era función del alcalde implementar las acciones tendientes a mitigar los impactos ambientales indicados por CORPOAMAZONÍA, en el entendido de que era el representante legal del matadero municipal de Leticia y que entre las funciones asignadas al burgomaestre, estaba la de propender por el desarrollo social y económico del municipio y la conservación de los recursos naturales, con el fin de garantizar el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos.

…, no existe duda que era una función propia del alcalde de Leticia, como representante legal del matadero y primera autoridad administrativa del municipio, realizar todos los requerimientos solicitados por la autoridad ambiental para ajustar el matadero a las condiciones de funcionamiento pretendidas por la normatividad ambiental.

RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA-En el caso sub lite está en cabeza del burgomaestre disciplinado

Frente a esta solicitud, la Sala advierte que en el presente asunto la responsabilidad estuvo directamente en cabeza del burgomaestre, pues el auto DTA No. 0181 del 4 de mayo de 2009, que le ordenó a la administración adoptar de manera inmediata las recomendaciones efectuadas por CORPOAMAZONÍA, estuvo dirigido al señor…, en su calidad de representante legal del mismo.

…, no es de recibo que el sancionado pretenda desplazar su responsabilidad en un subalterno, como lo es el secretario de Medio Ambiente del Municipio, toda vez que, se reitera, quedó plenamente demostrado que estuvo bajo su dirección y mando la decisión de ajustar el matadero a la legalidad, como claramente se observa en el convenio de cooperación institucional que firmó, como representante del municipio de Leticia, con ASOEXCARAM.

RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA-Se fundamenta en el incumplimiento de deberes

La Corte Constitucional ha señalado que la responsabilidad disciplinaria se fundamenta en el incumplimiento de deberes funcionales (C-948 del 6 de noviembre de 2002): …

CONSERVACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE-Es un bien jurídico constitucionalmente protegido

Por eso, la conservación y preservación de los recursos naturales y del medio ambiente no puede ser un tema ajeno a las administraciones municipales, pues con ello se afectan directamente principios tales como el de precaución y desarrollo sostenible y se desconocen bienes jurídicos constitucionalmente protegidos, cuyos titulares son todas las personas.

Luego entonces, la conducta del disciplinado deviene en sustancialmente ilícita en razón a que desconoció sus deberes funcionales al no haber realizado los numerables requerimientos de la autoridad ambiental, que perseguían garantizar la protección del medio ambiente y de los recursos naturales, que vale la pena destacar, se han convertido en un motivo de preocupación de los Estados por afectar directamente el desarrollo de la vida humana.

DOLO EN MATERIA DISCIPLINARIA-Elementos para que se configure

De acuerdo con lo anterior, es importante señalar que para que se configure el dolo en materia disciplinaria, tienen que concurrir cinco (5) elementos, que han sido identificados por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General la Nación en reiteradas oportunidades: 1. Atribuibilidad de la conducta (imputabilidad). En este punto es donde adquiere la regla disciplinaria su función de precepto de determinación. Así, quien no es determinable por la norma, por haber cometido la conducta en una causal de inimputabilidad o porque sencillamente no es sujeto disciplinable, no puede ser culpable. 2. Exigibilidad del cumplimiento del deber (juicio de reproche). 3. Conocimiento de la situación típica. Es decir, el conocimiento de los elementos estructurales de la conducta que se realiza. 4. Conciencia de la ilicitud. Para que se dé ésta se requiere el conocimiento de la prohibición o deber; es decir, el conocimiento del tipo disciplinario. 5. Voluntad, para realizar u omitir el deber o la prohibición

DISCIPLINADO-Su conducta se adecúa a una falta de diligencia y cuidado

Analizando el comportamiento del disciplinado, se observa que no actuó con la voluntad o intención de desconocer sus deberes funcionales con el objeto de originar un riesgo grave o un deterioro a la salud humana y el medio ambiente; por el contrario, su conducta se adecúa más a una falta de diligencia y cuidado para adoptar, de manera inmediata, los requerimientos realizados por la Corporación Autónoma del Amazonas, como era su deber como representante legal del matadero municipal de Leticia.

…, el análisis de las pruebas permite concluir que el señor disciplinado fue negligente e imprudente en el cumplimiento propio de sus funciones, como cabeza del municipio de Leticia y representante legal del matadero, razón por la cual el contenido subjetivo de la conducta debe ser variado de dolo a culpa grave.

Igualmente, las administraciones no pueden escudarse indefinidamente en el alto gasto público para evitar atender necesidades y requerimientos de la autoridad ambiental, que afectan directamente el medio ambiente, los recursos naturales y la salud humana, ya que están de por medio intereses superiores como el derecho a la salud y a gozar de un ambiente sano.

CÓDIGO DISCIPLINARIO ÚNICO-Criterios para la graduación de la falta

El Código Disciplinario Único en su artículo 47 enunció taxativamente los criterios para la graduación de la falta, a partir de los cuales, para el caso en concreto podemos identificar como agravantes los siguientes: (i) El disciplinado pertenecía al nivel directivo, pues fungía como máxima autoridad administrativa del municipio y tenía el control y manejo del matadero municipal de Leticia; (ii) Fue imprudente y negligente en el desempeño de sus funciones como representante legal; (iii) ocasionó un grave daño social con su conducta al crear un riesgo al medio ambiente y a la salud humana, por estar el matadero destinado al consumo humano y contaminar las fuentes hídricas, y (iv) el disciplinado insistió en atribuir su responsabilidad infundadamente a un tercero, es decir, al secretario del Medio Ambiente del Municipio.

SALA DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., diecisiete (17) de agosto de dos mil diecisiete (2017)

Aprobado en Acta de Sala Extraordinaria No. 37

Radicación número:161 – 6139 (IUS 097-002599-2009)
Disciplinados:José Ricaurte Rojas Guerrero
Cargos y entidad:Alcalde de Leticia
Origen:De oficio
Fecha de la queja:6 de mayo de 2009
Quejosa:De oficio
Fecha de los hechos:4 de mayo de 2009 a 31 de diciembre de 2011
Asunto:Recurso de apelación interpuesto contra el fallo proferido por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa

P.D. Ponente: Dr. ANDRÉS MUTIS VANEGAS

La Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación conoce del recurso de apelación interpuesto por el señor José Ricaurte Rojas Guerrero contra el fallo de primera instancia proferido el 19 de diciembre de 2014 por la Procuraduría Segunda Delegada para Vigilancia Administrativa, decisión que luego de declararle responsable de las acusaciones formuladas en el pliego de cargos, le impuso la sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad general por el término de quince (15) años.

I. ANTECEDENTES PROCESALES

A través de escrito radicado el 6 de mayo de 2009 en la Procuraduría General de la Nación, el director Territorial de Amazonas (E) de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía –CORPOAMAZONÍA- informó que mediante auto DTA 01081 del 4 de mayo de 2009 dispuso abrir investigación formal contra el alcalde municipal de Leticia, José Ricaurte Rojas Guerrero, por las presuntas violaciones a la normatividad ambiental respecto del matadero municipal(1)

En dicho acto administrativo el servidor público realizó las siguientes observaciones:

(i) Captación ilegal de aguas subterráneas: el titular del matadero municipal de Leticia no cuenta con la concesión de aguas subterráneas de la perforación del subsuelo para el abastecimiento de agua, por parte de CORPOAMAZONÍA. El sistema de captación de aguas subterráneas no cuenta con sistema de medición de los caudales extraídos al acuífero subterráneo de Leticia.

(ii) Vertimientos ilegales líquidos: El titular del matadero no cuenta con el permiso de vertimientos líquidos al sistema de alcantarillado municipal. Tampoco cuenta con el sistema de tratamiento de aguas residuales producto de las actividades que se desarrollan al interior de la planta de beneficio animal.

(iii) Residuos sólidos: Advertencias respecto del tratamiento de los residuos convencionales y los residuos peligrosos.

En vista de lo anterior, la Procuraduría Regional del Amazonas, mediante auto del 19 de junio de 2009, dispuso apertura de indagación preliminar con el fin de verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de falta disciplinaria o si se ha actuado al amparo de una causal de exclusión de responsabilidad, así como también la práctica de algunas pruebas entre ellas la diligencia de versión libre del investigado(2)

El 1 de diciembre de 2009, la Procuraduría Regional de Amazonas ordenó remitir por competencia las diligencias a las Procuradurías Delegadas para la Vigilancia Administrativa (R) con fundamento en el literal c) del numeral 1o del artículo 25 del Decreto Ley 262 de 2000 y el artículo 1 la Resolución 0017 de 2000(3)

Por reparto le correspondió adelantar la actuación disciplinaria a la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, dependencia que dispuso la apertura de investigación disciplinaria por medio de auto del 23 de marzo de 2011 en contra de José Ricaurte Rojas Guerrero, en su condición de alcalde Municipal de Leticia(4)

Seguidamente la Delegada, mediante auto del 22 de abril de 2013, declaró cerrada la etapa de investigación disciplinaria(5), y el 4 de marzo de 2014 formuló pliego de cargos contra el disciplinado, porque presuntamente omitió injustificadamente el ejercicio de las funciones propias de su cargo por no haber adoptado los requerimientos realizados por la Corporación Autónoma Regional del Amazonas(6)

Al señor José Ricaurte Rojas Guerrero, identificado con la cédula de ciudadanía número 6.566.761 expedida en el municipio Leticia-Amazonas, en su condición de alcalde de Leticia durante el periodo constitucional del 1 de enero de 2008 al 31 de diciembre de 2011, se le imputó el siguiente cargo:

«JOSÉ RICAURTE ROJAS GUERRERO, en su condición de Alcalde Municipal de Leticia, durante el periodo comprendido entre el 4 de mayo de 2009 y 31 de diciembre de 2011, omitió injustificadamente el ejercicio de las funciones propias de su cargo al no adoptar de manera inmediata los requerimientos realizados por la Corporación Autónoma Regional del Amazonas con auto 181 del 4 de mayo de 2009, que le ordenó tramitar ante CORPOAMAZONÍA la concesión de aguas subterráneas y el permiso de vertimientos líquidos, los residuos sólidos eran almacenados al interior del establecimiento en canecas plásticas, con un estimativo de 2 canecas de 55 galones para luego ser transportadas al botadero a cielo abierto, así como la construcción de un sistema de tratamiento de aguas residuales para el manejo adecuado de los vertimientos al sistema de alcantarillado del Matadero Municipal de Leticia. Lo anterior, con el fin de sanear los compromisos para la conservación del medio ambiente y propender por el manejo técnico de los residuos sólidos y líquidos del Matadero, como requisito para lograr las condiciones mínimas de higiene del establecimiento. Omisión que conllevó a que se iniciara proceso sancionatorio No.PS-06-91-80 -2009 Imponiéndose sanción ambiental por violar las normas de protección del medio ambiente y los recursos renovables. Además incumplió el artículo 54 del Decreto 3930 de 2010 modificado por el artículo 5 del Decreto 4728 de 2010 en la presentación ante la autoridad ambiental del plan de cumplimiento por cuanto no tenían permiso de vertimiento ni estaba cumpliendo el Decreto 1594 de 1984. Igualmente incumplió el término de dos meses concedido por el INVIMA mediante las resoluciones 2010043939 y 2010043702 notificadas el 25 de enero de 2011, para presentar las modificaciones pertinentes realizadas durante la visita de evaluación del plan gradual de cumplimiento a las plantas de beneficio animal bovino y porcino. Al parecer con la posible negligencia en el cumplimiento de las obligaciones citadas, el investigado puso en riesgo grave y/o deterioro la salud humana, el medio ambiente y los recursos naturales(7)

Así las cosas, se le citaron como normas presuntamente quebrantadas el numeral 38 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002; los artículos 10, 11, 13, 14, 70 y 80 de la Ley 9 de 1979; los numerales 1, 5 y 6 del artículo 65 de la Ley 99 de 1993; los artículos 30, 51, 52, 60, 61,62 y 63 del Decreto 1594 de 1984; los artículos 10 y 20 de la Resolución 3659 de 2008; los artículos 41, 42, y 54 del Decreto 3930 de 2010; y los artículos 4 y 21 del Decreto Nacional 2380 de 2009.

En cuanto a la imputación subjetiva de la conducta, el a quo consideró, tanto en el auto de cargos como en el fallo de instancia, que existió falta gravísima a título de dolo.

El auto de cargos fue notificado personalmente al burgomaestre el 21 de marzo de 2014 y en él se le informó que disponía de diez (10) días hábiles para presentar descargos y solicitar y aportar las pruebas que considerare necesarias(8) El disciplinado no presentó descargos ni tampoco solicitó y/o aportó pruebas.

El 26 de mayo de 2014 la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 168 de la Ley 734 de 2002, ordenó de oficio la práctica de pruebas, entre ellas, solicitó una visita especial a la Alcaldía de Leticia- Amazonas y al matadero Municipal de Leticia(9)

Una vez superada la etapa probatoria la Delegada, mediante auto del 22 de octubre de 2014, corrió traslado a los sujetos procesales para que presenten sus alegatos de conclusión(10) decisión que fue notificada por estado el 4 de noviembre de 2014. Los sujetos procesales no presentaron alegaciones finales.

El 19 de diciembre de 2014 la primera instancia declaró responsable disciplinariamente a José Ricaurte Rojas Guerrero, en su condición de alcalde de Leticia para la época de los hechos, por el cargo formulado en el auto del 4 de marzo de 2014 y, como consecuencia de lo decidido, resolvió sancionarlo con destitución e inhabilidad general por el término de quince (15) años(11)

El fallo de instancia fue notificado a los sujetos procesales mediante edicto 018 fijado el 9 de enero de 2015 y desfijado el 14 de enero del mismo año(12) Sin embargo, el señor Rojas Guerrero envió una comunicación el 26 de enero de 2015 a la Procuraduría General de la Nación indicando que se encontraba privado de la libertad en el Centro Penitenciario de Leticia y que hasta esa fecha le informaban la comunicación, por lo cual solicitó que lo notificaran nuevamente a su correo electrónico(13)

Teniendo en cuenta lo anterior, la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa dejó sin efectos la notificación efectuada por edicto en razón a que el implicado no había podido ejercer su derecho de contradicción y, conforme a ello, procedió a remitir la notificación del fallo de instancia a través de correo electrónico el 29 de enero de 2015(14)

Inconforme con la decisión sancionatoria el señor José Ricaurte Rojas Guerrero, dentro del término legal, presentó escrito de apelación(15) el cual fue concedido en efecto suspensivo para ante la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación mediante auto del 5 de febrero de 2015(16)

II. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA

Para sustentar la decisión sancionatoria de destitución e inhabilidad por el término de quince (15) años impuesta al señor José Ricaurte Rojas Guerrero, en su condición de alcalde de Leticia para la época de los hechos, la Delegada consignó la siguiente argumentación jurídica:

Indicó que el hecho irregular en la investigación disciplinaria se circunscribió a haber omitido injustificadamente el ejercicio de las funciones propias de su cargo, al no haber adoptado de manera inmediata los requerimientos realizados por la Corporación Autónoma Regional del Amazonas, a través de auto 081 del 4 de mayo de 2009, que le ordenaba tramitar ante CORPOAMAZONÍA la concesión de aguas subterráneas y el permiso de vertimientos líquidos, así como la construcción de un sistema de tratamiento de aguas residuales para el manejo adecuado de los vertimientos al sistema de alcantarillado del matadero municipal de Leticia.

Mencionó que dicho auto le otorgó el plazo de un (1) mes a la administración para que adoptara las recomendaciones efectuadas, con el fin de saldar los pasivos ambientales y entrar en la legalidad de la gestión propia del objeto social del matadero Municipal de Leticia.

Explicó que, mediante auto DTA 0336 del 4 de noviembre de 2009, la Dirección Territorial de Amazonas de CORPOAMAZONÍA formuló pliego de cargos contra el burgomaestre y, posteriormente, mediante Resolución n.o 0072 del 1 de septiembre de 2010, lo declaró responsable de la violación de normas de protección al medio ambiente y a los recursos naturales, decisión que fue confirmada en segunda instancia el 23 de febrero de 2011.

Respecto de las exculpaciones argumentadas por el disciplinado a lo largo del proceso disciplinario, la primera instancia indicó que son contradictorias con la visita practicada a las instalaciones del matadero municipal de Leticia el 1 de octubre de 2014, por la Procuraduría Regional del Amazonas, toda vez que se evidenció la misma situación ya advertida desde el año 2008.

Siendo así, el a quo precisó lo siguiente:

«se evidencia la misma situaciónya (sic) advertida desde el año 2008, sin que exista una planta de tratamiento para el manejo técnico de los residuos sólidos y líquidos del Matadero y así lograr las condiciones mínimas de higiene en el cumplimiento de dicha actividad, pese a que contó con el tiempo suficiente en su administración para implementar las acciones tendientes a mitigar los impactos ambientales indicados por CORPOAMAZONÍA, razón por la cual se inició por esa entidad ambiental proceso sancionatorio PS 06-06-9180-3009 (sic) donde se determinó la contaminación ambiental que se generaba por los vertimientos líquidos de aguas residuales en términos 0805 SST, por lo que se procedió al cobro de tasa retributiva, para la vigencia 2009, por la suma de $11.735.583, igualmente no realizó la construcción de un sistema de tratamiento de aguas residuales para el manejo adecuado de los vertimientos en el sistema de alcantarillado.»

Dijo que las anteriores omisiones son las que soportan el incumplimiento del término de dos (2) meses concedido por el INVIMA mediante Resoluciones 2010043939 y 2010043702, notificadas el 25 de enero de 2011, para presentar las modificaciones pertinentes a las observaciones realizadas durante la visita de evaluación del plan gradual.

Por otra parte, señaló que el convenio suscrito con ASOEXCARAM el 10 de marzo de 2009 fue con el propósito de aunar esfuerzos y recursos técnicos y financieros para garantizar la seguridad sanitaria de los productos derivados del matadero municipal de Leticia, con un plazo de duración de cuatro (4) meses y por un valor de $18.000.000, con aportes de la Alcaldía de $16.000.000 y de ASOEXCARAM de $2.000.000, quien administraba dichos recursos en cumplimiento de sus obligaciones establecidas en el convenio.

Así mismo, advirtió que ninguna de las obligaciones pactadas en el convenio estaba encaminada de manera concreta a mitigar las observaciones efectuadas por CORPOAMAZONÍA, relacionadas con la captación ilegal de aguas subterráneas, vertimientos ilegales de líquidos y residuos sólidos.

Aunado a lo anterior, agregó lo siguiente:

«Pero aún si, en gracias de discusión, se llegara a entender que los compromisos asumidos por la asociación, referidos fundamentalmente a garantizar ciertos estándares mínimos en la calidad de la carne, de manera indirecta tocan con las condiciones ambientales del establecimiento de sacrificio, lo que es posible, eso tampoco relevaba de su responsabilidad al alcalde municipal, aquí disciplinado, en la medida en que el convenio en cita es anterior al inicio del proceso sancionatorio de donde se deriva que el establecimiento de nuevas obligaciones para el socio privado habría impuesto la necesidad de una modificación al bilateral, de la que no se tiene ningún conocimiento y tampoco se evidencia que, dentro del seguimiento a la observancia de las obligaciones inicialmente pactadas, se hubiera incluido alguna actividad dirigida a dar cumplimiento a los requerimientos de la autoridad ambiental, tal como se observa en los cuadernos anexos 1 y 2.» (sic al párrafo anterior)

En esas condiciones, reiteró que el señor Rojas Guerrero, desde el 4 de mayo de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2011, omitió el ejercicio de las funciones propias del cargo como representante legal del matadero municipal, toda vez que no acató las observaciones realizadas por la autoridad ambiental, referentes a la captación ilegal de aguas subterráneas, vertimientos ilegales de líquidos y residuos sólidos, configurándose así la falta disciplinaria que se enrostró en el pliego de cargos.

Precisó que con dicha conducta el investigado incurrió en la comisión de actos que constituyen una falta disciplinaria gravísima, específicamente la contenida en el numeral 38 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, que reza lo siguiente: «Omitir o retardar injustificadamente el ejercicio de funciones propias de su cargo permitiendo que se origine un riesgo grave o deterioro de la salud humana, el medio ambiente o los recursos naturales»

Aclaró que la norma anterior no requiere que el operador disciplinario pruebe el daño consumado sino la evidencia del grave riesgo al que ha sido expuesta la salud humana, el medio ambiente o los recursos naturales, que para el caso en concreto el riesgo a la salud humana se observó en la posible contaminación de la carne de los animales sacrificados, la cual estaba destinada para el consumo de la población del municipio. Así mismo, indicó que la falta de control frente a la concesión de aguas y el permiso de vertimientos involucra la afectación del recurso hídrico, y por ello un riesgo al medio ambiente.

Con relación a la ilicitud sustancial, la primera instancia indicó que los hechos materia de investigación tienen relación directa con el ejercicio del cargo que debía cumplir el disciplinado, como alcalde de Leticia y Representante Legal del matadero Municipal, que en el presente asunto incumplió por cuanto dejó vencer el plazo otorgado por la entidad ambiental para acatar las recomendaciones señaladas tendientes a lograr el manejo técnico de los residuos sólidos y líquidos del matadero.

Siendo así, reiteró que el alcalde de Leticia incurrió en el tipo descrito en el numeral 38 del artículo 48 de Código Disciplinario Único en razón a que omitió injustificadamente el ejercicio de las funciones propias de su cargo, consistentes en haber adoptado de manera inmediata los requerimientos que le ordenó la Corporación Autónoma Regional del Amazonas con auto 181 del 4 de mayo de 2009.

La Delegada calificó la falta como gravísima a título de dolo, teniendo en cuenta que el disciplinado, a pesar de las advertencias que oportunamente se le hicieron y pese a ya haber sido sancionado por la autoridad ambiental, persistió con su negativa de atender las observaciones puestas en conocimiento por CORPOAMAZONÍA, con lo que inobservó los principios de moralidad, eficacia, imparcialidad y encaminó su voluntad de manera consciente a desatender un deber que le correspondía.

Conforme a ello, mantuvo el elemento subjetivo (culpabilidad) imputado en el pliego de cargos (dolo), pues al implicado le correspondía garantizar la función pública con el cumplimiento de los principios que rigen la administración, observando sus deberes y respetando las prohibiciones establecidas en la Constitución y la ley.

También señaló que, con este despliegue comportamental, el investigado permitió de manera deliberada que se pusieran en grave riesgo la salud humana, el medio ambiente y los recursos naturales, y justificó la imputación dolosa con el argumento de que el alcalde tiene conocimiento de los temas que fueron materia de reproche y de sus deberes al respecto y, a pesar de lo anterior, se abstuvo de cumplir sus obligaciones de manera consciente bajo la engañosa justificación del inminente traslado del matadero, que no se había dado al momento de la visita ordenada como prueba de oficio en la etapa de juicio.

Aunado a lo anterior, aseveró que el señor Rojas Guerrero conocía sus deberes como representante legal del matadero municipal porque la misma autoridad ambiental, en su pronunciamiento del 4 de mayo de 2009, le había especificado las deficiencias del mismo y los mecanismos que tenía a su disposición para sanear los aspectos; empero, el burgomaestre no lo hizo y se limitó a iniciar unos trámites de gestión de permisos que nunca se desarrollaron adecuadamente, principalmente por moras de la administración municipal.

En ese orden de ideas, concluyó que no existen medios de prueba que apunten a excluir de responsabilidad al investigado en razón a que el señor Rojas Guerrero, por el cargo que ostentaba, tenía que saber que no podía faltar al deber que como servidor público estaba llamado a observar, en lo que refiere a los principios que regulan la función administrativa contemplada en la Constitución y la ley.

Así las cosas, la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa resolvió imponer la sanción de destitución e inhabilidad especial por el término de quince (15) años, de acuerdo a los criterios establecidos en el artículo 47 del Código Disciplinario Único.

III. RECURSO DE APELACIÓN

El sancionado José Ricaurte Rojas Guerrero presentó el recurso de apelación con el fin de que el fallo de primera instancia sea revocado. Los argumentos jurídicos que invocó fueron los siguientes:

Explicó que el matadero municipal de Leticia cuenta con más de 50 años de construcción y por razones de crecimiento urbano se ubica hoy en el Barrio Porvenir, zona residencial, y en la actualidad requiere un mejoramiento en la infraestructura para manejar la operación de manera adecuada.

Señaló que la Alcaldía de Leticia, en el marco de fortalecimiento institucional del Plan de Desarrollo, de la mano con la comunidad 2008-2011 implementó acciones para mejorar las actuales condiciones de la planta de beneficio o matadero municipal y, en el año 2009, suscribió un convenio de cooperación con la Asociación de Expendedores de Carnes del Amazonas –ASOEXCARAM- con el propósito de aunar esfuerzos, y recursos técnicos y financieros. Además, en el Plan Básico de Ordenamiento Territorial, se incluyó la construcción del frigorífico Municipal en el kilómetro 12 de la vía Leticia – Tarapacá.

Mencionó que la Alcaldía, en el año 2007, inició el proyecto de reubicación del matadero para la construcción del frigorífico municipal, por lo cual se adquirió el predio en el kilómetro 12 bajo el diagnóstico ambiental, técnico y sanitario de los sitios potenciales seleccionados bajo las especificaciones técnicas establecidas en el Decreto n.o 2278 de 1982, en compañía de la Secretaría de Salud Departamental, CORPOAMAZONÍA, Planeación Municipal y Secretaría del Medio Ambiente.

Manifestó que, en observancia del artículo 3 de la Resolución 3659 del 25 de septiembre de 2008, la Alcaldía participó de las mesas de trabajo para la construcción del plan de racionalización de las plantas de beneficio y la futura planta de beneficio dentro del estudio de prefactibilidad para la realización del plan de racionalización de plantas de beneficio.

De esa forma, indicó que la Gobernación del Amazonas, mediante Decreto N.o 0023 del 30 de abril de 2010, aprobó el plan de racionalización de plantas de beneficio animal, en donde se aclaró que el suministro de carne al departamento es también responsabilidad de la Gobernación.

Advirtió que la Alcaldía de Leticia, al ser éste un municipio de sexta categoría, no cuenta con los recursos necesarios y no obstante lo anterior, ha sido la única que ha actuado y aportado recursos para el matadero.

Así mismo, resaltó que en cumplimiento del Decreto 1500 de 2007, su administración presentó ante el INVIMA el Plan Gradual de Cumplimiento de la actual planta de beneficio del Municipio de Leticia, para las especies bovina y porcina el 16 de julio de 2010, gracias a lo cual se encuentra actualmente funcionado la planta de beneficio animal.

Agregó que son muchos los requerimientos que recaen sobre el matadero y que es preocupante desde el punto de vista del gasto público invertir recursos en unas instalaciones que deben trasladarse de manera obligatoria cuando entre en vigencia el Decreto 1500 de 2007.

Ahora bien, respecto de las consideraciones expuestas por la primera instancia, señaló lo siguiente:

1. «La Alcaldía de Leticia o ASOEXCARAM, no realizó los trámites de los permisos ambientales por la utilización de los recursos naturales renovables en las actividades del matadero municipal de Leticia ante CORPOAMAZONÍA, sobre concesión de aguas subterráneas y permiso de vertimientos líquidos.»

Al respecto, aseveró que la Alcaldía de Leticia no ha contado con el apoyo de la Gobernación de Amazonas, quien tiene responsabilidad en el tema. Así las cosas, reiteró que la Alcaldía no ha tenido los recursos suficientes para el traslado de la planta y no es lógico que sus pocos recursos disponibles se inviertan en un lugar que debe ser trasladado en un futuro.

Por otra parte, manifestó que el proyecto de reubicación tiene un costo total de cinco mil doscientos cincuenta y seis millones de pesos ($5.256.000.000) y para la fecha no había entrado en vigencia el Decreto 1500 de 2007, que es el que aporta los parámetros que permiten establecer y definir la planta a construirse.

Finalmente, dijo que Findeter va a financiar hasta el monto de cuatro mil millones de pesos ($4.000.000.000) y la Alcaldía continúa en la gestión de recursos para evitar un endeudamiento.

2. «La Alcaldía de Leticia o ASOEXCARAM, no realizó la construcción de un sistema de tratamiento de aguas residuales, para el manejo adecuado de los vertimientos al sistema de alcantarillado y dar cumplimiento al Decreto 1594 de 1984.»

Indicó que las actuales instalaciones del matadero no cuentan con espacio suficiente que permita la ampliación o construcción de obras complementarias y, así mismo, reiteró que la inversión era muy alta teniendo en cuenta que se debía trasladar la planta de beneficio.

3. «Implementación de aprovechamiento de los residuos sólidos producto del sacrificio.»

Al respecto, refirió lo siguiente:

Los residuos sólidos que resultan del faenado como lo son contenidos estomacales e intestinales, residuos epitelios, pelo, cebo, coágulos de sangre, cascos y cachos, se disponen en canecas plásticas y son transportados hasta los sitios de trabajo autorizados por el instituto SINCHI para la elaboración de abonos orgánicos. Los residuos líquidos provenientes del sangrado son recolectados y llevados a la venta como subproductos para la preparación de alimentos por cada uno de los propietarios del ganado bovino y porcino que se sacrifica- Tomado del Concepto Técnico No. 0197 -2010 de CORPOAMAZONÍA.

En oficio adjunto el Instituto SINCHI manifiesta que en el año 2009 firmó un Convenio Marco de Cooperación Interinstitucional con la Gobernación del Amazonas, y dentro de los temas tratados se tiene el aunar (sic) esfuerzos en torno a acopiar los residuos orgánicos de la plaza y del matadero para transformarlos abono orgánico.

4. «La Alcaldía de Leticia o ASOEXCARAM no realizó la implementación de la guía ambiental del centro de beneficio animal.»

Manifestó que existe una guía ambiental formulada por la Alcaldía y recriminó que en la visita especial realizada, este ente de control no se haya percatado de ese hecho.

Adicionalmente, señaló que en virtud de los principios fundamentales de la administración pública emanados de la Constitución Política, como por ejemplo los de descentralización, delegación y desconcentración, la primera falta recaía sobre la Secretaría de Medio Ambiente Municipal; en respaldo de este argumento citó la Sentencia C-1051 de 2001 de la Corte Constitucional. Por tal motivo, solicitó que se vinculen nuevos responsables y se le excluya de esta investigación.

Ahora bien, el señor Rojas Guerrero advirtió que los hechos materia de investigación se consumaron el 4 de junio de 2009 y por tal motivo habría operado el fenómeno de la prescripción de la acción disciplinaria, de conformidad con lo establecido en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002, teniendo en cuenta que han transcurrido «más de cinco (5) años desde la interposición de la acción y el fallo de instancia» (sic).

Sobre la calificación de la conducta, el sancionado aseguró que no puede ser calificada como dolosa ni tampoco a título de culpa, porque lo que realmente está demostrado es que su gestión pública, en los aspectos reseñados, superó los topes señalados y aplicó los recursos necesarios para cada sector.

Del mismo modo, explicó que las acusaciones del fallo no resisten el calificativo de grave y mucho menos de gravísimas, toda vez que las construcciones artificiosas de la Delegada no tuvieron sustento probatorio y riñen contra la realidad de lo acontecido.

Por último, respecto de la dosificación de la sanción, aseveró que no está acorde a los límites que señala el artículo 44 de la Ley 734 de 2002, pues al ser calificada la falta como grave su dosificación no puede generar la destitución que está reservada para las faltas gravísimas.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA DISCIPLINARIA

Con fundamento en las atribuciones conferidas por el numeral 1.o del artículo 22 del Decreto-Ley 262 de 2000, la Sala Disciplinaria procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el sancionado José Ricaurte Rojas Guerrero contra el fallo de primera instancia del 19 de diciembre de 2014, proferido por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, mediante el cual se le sancionó con destitución e inhabilidad general por el término quince (15) años, en su condición de alcalde del municipio de Leticia.

4.1. De la concesión del recurso de apelación interpuesto por el señor José Ricaurte Rojas Guerrero.

El artículo 111 de la Ley 734 de 2002 preceptúa lo que a continuación se transcribe: «Los recursos de reposición y apelación se podrán interponer desde la fecha de expedición de la respectiva decisión hasta el vencimiento de los tres días siguientes a la última notificación.»

Ahora bien, el fallo de instancia inicialmente fue notificado a los señores Anita Cubides (apoderada) y José Ricaurte Rojas Guerrero (disciplinado) mediante edicto 018, fijado en el centro de notificaciones el 9 de enero a las 8:00 am y desfijado el 14 de enero de 2015 a las 5:00 pm(17) Como antes se señaló, mediante auto del 28 de enero de 2015, el a quo dejó sin efectos la notificación del señor Rojas Guerrero por cuanto no había tenido conocimiento de la decisión adoptada, en razón a que se encontraba privado de la libertad(18) En esa medida, la primera instancia procedió a notificarlo nuevamente mediante correo electrónico enviado el 29 de enero de 2015.

Por su parte, el sancionado interpuso el recurso de apelación el 2 de febrero de 2015, encontrándose dentro del término legal, el cual fue concedido en efecto suspensivo ante la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación a través de auto del 5 de febrero de 2015.

4.2 Prescripción de la acción disciplinaria

El artículo 30 de la Ley 734 de 2002 estableció, en cuanto a la prescripción de la acción disciplinaria, lo siguiente: «La acción disciplinaria prescribe en cinco años, contados para las faltas instantáneas desde el día de su consumación y para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último acto».

En sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 29 de septiembre de 2009, ponencia de la Magistrada Susana Buitrago Valencia, se resolvió un recurso de súplica propuesto por la parte demandada (Procuraduría General de la Nación) contra la sentencia dictada el 23 de mayo de 2003 por la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación, señaló los siguientes puntos:

-Los cargos propuestos por la Procuraduría General de la Nación se refieren a la interpretación errónea de los artículos 12 de la Ley 25 de 1974 y 6 de la Ley 13 de 1984, que regulan el tema de la prescripción de la acción disciplinaria, en relación con los hechos objeto de la demanda:

«Ley 25 de 1974. Por la cual se expiden normas sobre organización y funcionamiento del Ministerio Público y Régimen Disciplinario, y se dictan otras disposiciones».

«Artículo 12. La acción disciplinaria prescribe en cinco años contados a partir del último acto constitutivo de la falta».

Ley 13 de 1984, "por la cual se establecen normas que regulan la administración del personal civil y demás servidores que prestan sus servicios en la Rama Ejecutiva del Poder Público en lo Nacional y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de Carrera Administrativa".

«Artículo 6. Prescripción de la acción disciplinaria. La acción disciplinaria prescribe en cinco años contados a partir del último acto constitutivo de la falta, término dentro del cual deberá igualmente imponerse la sanción». (Negrilla fuera de texto).

-La jurisprudencia de la Corporación acerca de cuándo debe entenderse “impuesta la sanción”, no ha sido unánime, existiendo tres tesis:

a) Se entiende ejercida la potestad disciplinaria cuando se produce la decisión que resuelve la actuación administrativa sancionatoria(19).

b) Para que se considere “impuesta” la sanción es necesario no solo que el acto sancionatorio primigenio se expida, sino también que se notifique.

c) Debe haberse expedido el acto sancionatorio, resuelto todos los recursos que se propusieron y notificado las decisiones sobre éstos.

- La tesis de recibo y que debe imperar es la que proclama que la sanción disciplinaria se impone cuando concluye la actuación administrativa al expedirse y notificarse el acto administrativo principal, decisión que resuelve de fondo el proceso disciplinario.

Por su parte, los actos que resuelven los recursos interpuestos en vía gubernativa contra el acto sancionatorio principal no pueden ser considerados como los que imponen la sanción porque corresponden a una etapa posterior cuyo propósito no es ya emitir un pronunciamiento, sino permitir a la administración que éste sea revisado a instancias del administrado.

- Afirmar que la administración, además de estar en el deber de decidir y de notificar dentro del término de cinco años a partir del acto constitutivo de la falta la actuación administrativa sancionatoria, también está obligada dentro de ese lapso a resolver los recursos de la vía gubernativa e incluso a notificar el acto que resuelve el último recurso, es agregarle a la norma que consagra el término para ejercer la potestad sancionatoria disciplinaria una exigencia que no contempla y permite, finalmente, dejar en manos del investigado, a su arbitrio, la determinación de cuándo se "impone" la sanción, porque en muchas ocasiones es del administrado de quien dependen las incidencias del trámite de notificación de las providencias.

- Es así como, concluye la Sala Plena del Consejo de Estado que el fallo suplicado interpretó de forma errónea el artículo 12 de la Ley 25 de 1974 con las modificaciones que le introdujo el artículo 6 de la Ley 13 de 1984, porque le otorgó un equivocado entendimiento al considerar el alcance del término de prescripción de la acción administrativa disciplinaria hasta comprendida la notificación del acto administrativo que resuelve el último recurso de la vía gubernativa.

- «En su misión de unificar jurisprudencia, la Sala adopta la tesis según la cual en tratándose de régimen sancionatorio disciplinario, la sanción se impone de manera oportuna si dentro del término asignado para ejercer esta potestad, se expide y se notifica el acto que concluye la actuación administrativa sancionatoria, que es el acto principal o primigenio y no el que resuelve los recursos de la vía gubernativa».

Acogiendo la postura expresada en esta decisión, el entonces Procurador General de la Nación, mediante la Directiva n.o 010 del 10 de mayo de 2010, señaló que el término de cinco (5) años de prescripción de la acción disciplinaria se entiende interrumpido con la notificación del fallo de única o primera instancia, según el caso.

Abordando el caso en concreto, se observa que las conductas por las cuales se investigó al burgomaestre se desarrollaron desde el mes de mayo de 2009, fecha del requerimiento que le hiciera CORPORAMAZONIA y hasta el final de su periodo constitucional como alcalde del municipio de Leticia, es decir, 31 de diciembre de 2011, por lo cual se tiene como última fecha de la conducta la última de las mencionadas.

De acuerdo con lo anterior, hay que señalar que el fallo de primera instancia se profirió el 19 de diciembre de 2014(20) y la última notificación se efectuó el 29 de enero de 2015, fecha en que se interrumpió el término de prescripción sin que hubieran corrido los cinco (5) años de prescripción de la acción disciplinaria, pues dicho término se cumpliría el 31 de diciembre de 2016.

4.3 De lo que está probado en la presente actuación disciplinaria

Está probado que el señor José Ricaurte Guerrero Rojas se desempeñó como alcalde de Leticia durante el periodo constitucional comprendido entre el 1 de enero de 2008 al 31 de diciembre de 2011(21)

Que con fundamento en el acuerdo N.o 020 del 24 de noviembre de 2008 del Concejo Municipal, José Ricaurte Rojas Guerrero, actuando en su calidad de alcalde del municipio de Leticia, celebró el Convenio de Cooperación Institucional con la Asociación de Comerciantes y Expendedores de Carne del Amazonas ASOEXCARAM, a través del cual se obligaban a aunar esfuerzos y recursos técnicos y financieros para garantizar la seguridad sanitaria de los productos derivados del matadero Municipal(22)

Que mediante oficio DAM 0382 del 30 de julio de 2008, dando cumplimiento a las disposiciones legales establecidas por el INVIMA para la entrega del Plan Gradual de Cumplimiento, el burgomaestre remitió al director general del Instituto Nacional de Vigilancia de Alimentos la documentación solicitada en la comunicación 404-669-08 del 27 de mayo de 2008(23)

Que mediante Auto N.o 0181 del 4 de mayo de 2009, la Dirección Territorial Amazonas de CORPOAMAZONÍA ordenó la apertura del proceso sancionatorio ambiental PS-06-91-001-80-2009 en contra del alcalde, con fundamento en el concepto técnico IDT 002 del 18 de febrero 18 de 2009(24)

Que en la inspección sanitaria a la planta de beneficio realizada los días 18, 19 y 20 de noviembre de 2009 en las instalaciones del matadero se hicieron múltiples requerimientos a las instalaciones físicas y sanitarias con el fin de que cumpla con la normativa sanitaria vigente(25)

Que dicha entidad le otorgó un (1) mes a la administración para que adoptara, de manera inmediata, una serie de recomendaciones, con el fin de saldar los pasivos ambientales y entrar en la legalidad de la gestión propia del objeto social del matadero municipal.

Que mediante Resolución DTA No. 0072 del 1 de septiembre de 2010, proferida por la directora Territorial de Amazonas de CORPOAMAZONÍA, Luz Marina Cuevas, se sancionó al señor Rojas Guerrero porque fue encontrado responsable de la violación de las normas de protección del medio ambiente y los recursos naturales en su calidad de alcalde del Municipio de Leticia(26) decisión que fue confirmada en segunda instancia mediante Resolución n.o 0092 del 23 de febrero 2011(27)

Que la Alcaldía de Leticia presentó solicitud de trámite de los permisos ambientales por la utilización de los recursos naturales renovables en las actividades del matadero municipal ante CORPOAMAZONÍA(28)

Que mediante oficio 404-1011-11 del 18 de mayo de 2011, la coordinadora General del Grupo de Trabajo Territorial Centro Oriente 2- INVIMA, informó que a través de Resoluciones 2010043939 y 2010043702, notificadas el 25 de enero de 2011, se resolvió no aprobar el Plan Gradual de Cumplimiento a las plantas de beneficio animal de bovinos y porcinos del municipio de Leticia, por lo cual se le dio un plazo de dos (2) meses para presentar ante el INVIMA las modificaciones pertinentes. A la fecha del oficio la Alcaldía no había presentado las modificaciones en mención(29)

Que a través de oficio DTA N.o 0367 del 12 de mayo de 2011, la directora Territorial Amazonas CORPOAMAZONÍA le solicitó a la administración allegar los soportes de pago correspondientes de derechos de publicación del auto de inicio de trámite DTA 0188, en el término de tres (3) días hábiles, advirtiéndole que si no lo hiciere se entendería el desistimiento del trámite de la evaluación(30)

Que a través de oficio 047-365 del 24 de mayo de 2011, el alcalde de Leticia presentó la documentación para dar inicio del trámite D.T.A. no. 0188 del 11 de noviembre de 2010, en atención al oficio DTA 0367 del 12 de mayo de 2011(31)

Que la última actuación que se conoció en relación con el matadero del municipio de Leticia, provino de la Secretaría del Medio Ambiente y Desarrollo Productivo, que el 24 de mayo de 2011 allegó copia del recibo de consignación del pago de la publicación del auto de inicio del trámite DTA 0188 del 11 de noviembre de 2010(32)

4.4 Caso en concreto

En el recurso de apelación el señor Rojas Guerrero indicó que la Alcaldía de Leticia no tenía la posibilidad de contar con más área para optimizar el proceso de beneficio, por lo cual, en el año 2007, inició el proyecto de reubicación del matadero para la construcción del frigorífico municipal con el objeto de poder cumplir con la normativa vigente, por lo cual se adquirió un predio en el kilómetro 12 de la vía a Tarapacá, bajo las especificaciones técnicas del Decreto 2278 de 1982.

Del mismo modo, afirmó que la administración fue responsable del funcionamiento y operación de la planta, pese a las limitaciones económicas que le implica el hecho ser Leticia un municipio de sexta categoría, y agregó que no tuvo el apoyo y acompañamiento de la Gobernación de Amazonas, quien también tiene responsabilidad.

Al respecto, esta colegiatura advierte que no comparte los argumentos del sancionado, toda vez que la situación que se evidenció en el concepto técnico y en las visitas especiales practicadas en el matadero municipal es totalmente diferente a la planteada en el recurso de apelación, en el entendido de que se determinó, sin duda alguna, que el alcalde omitió injustificadamente el ejercicio de sus funciones.

Es importante recordar que la situación del matadero municipal de Leticia se venía advirtiendo desde el año 2008, fecha en la que el burgomaestre inició su mandato constitucional.

Adicionalmente, el director territorial de Amazonas CORPOAMAZONÍA, mediante Auto DTA No. 0181 del 4 de mayo de 2009, inició un proceso sancionatorio en su contra, con fundamento en el concepto técnico del ingeniero ambiental y sanitario Iván Fernando Domínguez, que dictaminó que existía captación ilegal de aguas subterráneas, vertimientos ilegales de líquidos y deficiencias en el almacenamiento de los residuos sólidos convencionales y peligrosos.

No obstante lo anterior, la alcaldía omitió dar cumplimiento a los requerimientos efectuados por CORPOAMAZONÍA consistentes en saldar los pasivos ambientales requeridos para poder entrar en legalidad de la gestión propia del objeto social del matadero municipal.

En esas condiciones, el cargo único que se le reprochó al mandatario fue por no haber acatado, de manera inmediata, ni tampoco en los meses subsiguientes, los requerimientos realizados por la Corporación Autónoma Regional de Amazonas, mediante auto 0181 del 4 de mayo de 2009, que le ordenó efectuar una serie de acondicionamientos para saldar los pasivos ambientales del matadero y así propender por la mejor conservación del medio ambiente.

Ahora bien, la Procuraduría Regional del Amazonas, en la visita especial practicada en la Alcaldía municipal de Leticia el 4 de julio de 2014, pudo determinar que el matadero no cumplió con las disposiciones ambientales que fueron requeridas pese a que tuvo tiempo suficiente para ello, como lo demuestra la Resolución DTA No. 0072 de 2010, a través de la cual se declaró responsable de la violación de normas de protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables a la Alcaldía Municipal de Leticia representada legalmente por el señor José Ricaurte Rojas(33)

Como fundamento de la sanción, el máximo órgano en materia ambiental de la región tuvo en cuenta la visita practicada el 21 de julio de 2010 a las instalaciones del matadero Municipal, por parte del tecnólogo Luis Carlos Trujillo, durante la cual se pudo probar que no hubo ningún avance en las actividades que el municipio debía realizar conforme al informe técnico del 18 de febrero de 2009, tales como la instalación del medidor de caudales, la construcción del sistema de tratamiento de aguas residuales y la implementación de la guía ambiental del centro de beneficio animal, entre otros.

Es por eso que el director territorial de Amazonas CORPOAMAZONÍA concluyó que: «el Matadero Municipal pese a encontrarse en funcionamiento y operación no cumple con ninguna de las disposiciones ambientales que son requeridas a través de la Ley y de los decretos ampliamente indicados como marco normativo dentro de cada concepto emitido y en la parte de fundamentos de derecho de la presente Resolución, entre ellos no cuenta con concesión de aguas subterráneas ni permisos de vertimientos, autorizaciones estas requeridas como mínimo para la utilización del recurso y su disposición»(34)

Aunado a lo anterior, la Procuraduría Regional practicó nuevamente una visita el 1 de octubre de 2014 al matadero municipal de Leticia, con el objetivo de establecer si dicho establecimiento contaba con un sistema de tratamiento de aguas residuales. En esta última visita se pudo determinar que no existe planta alguna para el tratamiento de aguas residuales; sólo dos (2) cajas de “inspección” en forma rudimentaria(35)

Bajo esas condiciones, no existe la menor duda para la Sala Disciplinaria que el alcalde Rojas Guerrero omitió dar cumplimiento a los requerimientos de CORPOAMAZONÍA, que le ordenaban tramitar la concesión de aguas subterráneas y el permiso de vertimientos líquidos, así como también la construcción de un sistema de tratamiento de aguas residuales para el manejo adecuado de los vertimientos al sistema de alcantarillado del matadero municipal de Leticia.

Respecto de las exculpaciones del burgomaestre consistentes en que la administración no tenía el presupuesto para cumplir los requerimientos que recaían sobre el matadero puesto que, desde el punto de vista del gasto público, preocupaba invertir recursos en unas instalaciones que debían trasladarse de manera obligatoria en mayo de 2012 cuando entrara en vigencia el Decreto 1500 de 2007 y que las instalaciones del matadero no tenían el espacio suficiente para realizar la ampliación y construcción de las obras complementarias, el despacho advierte que aceptar lo anterior equivaldría a darle prelación al gasto público sobre la vigencia de derechos constitucionales tales como el de la salud humana y el medio ambiente, lo cual no puede ser aceptado desde ningún punto de vista.

Así las cosas, debe tenerse en cuenta que el matadero municipal, pese a encontrarse en funcionamiento y operación, no cumplía con ninguna de las disposiciones ambientales requeridas por la ley y los decretos reglamentarios, de acuerdo con las actas de inspección sanitaria a la planta de beneficio en el año 2009 y 2010, lo que conllevó a que se concluyera que se presentaban deficiencias que indirectamente podían afectar la inocuidad del producto procesado y por eso se requirió que se diera cumplimiento a las exigencias consignadas en el acta(36)

Además, la administración de Leticia no realizó ninguna mejora en el funcionamiento del lugar, como lo dejó claro la Directora Territorial de Amazonas de CORPOAMAZONÍA en la Resolución DTA. 0102 de 2010, lo que reafirma la omisión del primer mandatario de la capital de Amazonas. Tan es así, que a la fecha de la última visita (1 de octubre de 2014) las instalaciones del matadero no habían sido trasladadas ni se habían implementado las acciones tendientes a mitigar los impactos ambientales que se advirtieron en las actas de visita y en los conceptos técnicos.

Conforme a lo anterior, la Sala reitera que no son admisibles dichas exculpaciones, pues en este caso estaban de por medio intereses superiores como lo son la salud humana y el cuidado y protección del medio ambiente, y lo cierto es que el burgomaestre no efectuó ninguna adecuación o trámite de los que requirió la autoridad ambiental, ni tampoco fue diligente para que se trasladara el matadero al predio que se había adquirido en la anterior administración.

4.4.1 De la tipicidad de la conducta

La primera instancia consideró que el señor Rojas Guerrero, en su condición de alcalde de Leticia, incurrió en el tipo disciplinario consagrado en el numeral 38 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, que estipula lo siguiente: «Omitir o retardar injustificadamente el ejercicio de funciones propias de su cargo permitiendo que se origine un riesgo grave o deterioro a la salud humana, el medio ambiente o los recursos naturales».

Según resulta de la lectura del tipo disciplinario, son varios los aspectos normativos que estructuran la falta disciplinaria gravísima, consagrada en el numeral 38 de la norma ibídem, lo que le demanda del juez disciplinario una mayor exigencia en la etapa de instrucción, toda vez que la exclusión de algún elemento ocasionaría que la conducta deviniera en atípica.

Dentro de la estructura del tipo disciplinario atribuido, se identifican los siguientes elementos: (i) Que se trate de un servidor público; (ii) Que la omisión o retardo afecte el cumplimiento de las funciones propias de su cargo; (iii) Que la conducta omisiva o dilatoria del servidor público haya originado un riesgo grave o un deterioro, a la salud humana, el medio ambiente o los recursos naturales.

(i) En relación con el primer presupuesto, hay que indicar que la calidad de servidor público del señor José Ricaurte Rojas Guerrero se encuentra acreditada en el expediente, como se puede observar en el acta 006 del 31 de diciembre de 2007, a través del cual el Juzgado Primero Municipal de Leticia lo posesionó en el cargo de alcalde municipal para el periodo comprendido entre los años dos mil ocho (2008) y dos mil once (2011)(37)

(ii) Respecto del segundo presupuesto, es necesario indicar que en el expediente se pudo demostrar que el disciplinado omitió injustificadamente el ejercicio de las funciones propias de su cargo, en vista de que no atendió los requerimientos de la autoridad ambiental que le ordenaban ajustar el matadero municipal a la legalidad y a la normativa vigente.

El numeral 38 del artículo 48 del Código Disciplinario Único, por ser un tipo disciplinario en blanco, requiere que se haga una remisión a aquellas normas que contienen la prescripción de las funciones, deberes, obligaciones o prohibiciones concretas respecto del cargo o función cuyo ejercicio se le ha encomendado, en este caso, al alcalde de Leticia.

Siendo así, hay que señalar, en primer lugar, que está plenamente demostrado que era función del alcalde implementar las acciones tendientes a mitigar los impactos ambientales indicados por CORPOAMAZONÍA, en el entendido de que era el representante legal del matadero municipal de Leticia y que entre las funciones asignadas al burgomaestre, estaba la de propender por el desarrollo social y económico del municipio y la conservación de los recursos naturales, con el fin de garantizar el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos.

Así mismo, la Ley 99 de 1993 en su artículo 65, numeral 6, estableció que es función del municipio ejercer, a través del alcalde como primera autoridad de policía, el control y vigilancia del medio ambiente y de los recursos renovables, con el fin de velar por el cumplimiento de los deberes del Estado y los particulares en materia ambiental y de proteger el derecho constitucional a un ambiente sano.

Bajo ese entendido, no existe duda que era una función propia del alcalde de Leticia, como representante legal del matadero y primera autoridad administrativa del municipio, realizar todos los requerimientos solicitados por la autoridad ambiental para ajustar el matadero a las condiciones de funcionamiento pretendidas por la normatividad ambiental.

En segundo lugar, se pudo acreditar que el burgomaestre, en el periodo comprendido desde el año dos mil nueve (2009) hasta el dos mil once (2011), cuando terminó su período constitucional, no tramitó la concesión de aguas subterráneas ni el permiso de vertimientos líquidos. Tampoco realizó la construcción de un sistema de tratamiento de aguas residuales para el manejo adecuado de los vertimientos al sistema de alcantarillado, todo esto con el fin de lograr las condiciones mínimas de higiene del matadero municipal.

Como consecuencia de dichas omisiones, la autoridad ambiental -CORPOAMAZONÍA-, mediante Resolución DTA 0072 del 1 de septiembre de 2010, lo declaró responsable de la violación de normas de protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, decisión que fue confirmada en segunda instancia.

Lo anterior demuestra que, ciertamente, el primer mandatario omitió las funciones propias de su cargo, con el argumento de que se iba a trasladar el matadero municipal al predio ubicado en el kilómetro 12 vía Leticia-Tarapacá, afirmación que se contradice con su actuación, en la medida de que el matadero no se trasladó durante su administración, ni tampoco se adoptaron los requerimientos de la autoridad ambiental.

Ahora bien, el señor Rojas Guerrero, en su recurso de apelación, manifestó que la implementación de la guía ambiental del centro de beneficio era responsabilidad del Secretario del Medio Ambiente y en esa medida solicitó que se vincularan nuevos responsables y se le excluyera de la investigación.

Frente a esta solicitud, la Sala advierte que en el presente asunto la responsabilidad estuvo directamente en cabeza del burgomaestre, pues el auto DTA No. 0181 del 4 de mayo de 2009, que le ordenó a la administración adoptar de manera inmediata las recomendaciones efectuadas por CORPOAMAZONÍA, estuvo dirigido al señor José Ricaurte Rojas Guerrero, en su calidad de representante legal del mismo.

Siendo así, no es de recibo que el sancionado pretenda desplazar su responsabilidad en un subalterno, como lo es el secretario de Medio Ambiente del Municipio, toda vez que, se reitera, quedó plenamente demostrado que estuvo bajo su dirección y mando la decisión de ajustar el matadero a la legalidad, como claramente se observa en el convenio de cooperación institucional que firmó, como representante del municipio de Leticia, con ASOEXCARAM.

(iii) Por último, respecto de la exigencia de la norma referente a que «se origine un riesgo grave o deterioro a la salud humana, el medio ambiente o los recursos naturales», la Sala advierte que no es necesario que el operador disciplinario demuestre un daño consumado o un resultado para la tipificación de esta falta disciplinaria.

Sin embargo, el instructor sí tiene la obligación de demostrar el riesgo grave o peligro que se originó para la salud humana, el medio ambiente o los recursos naturales; en otras palabras, la carga de la prueba tiene que estar dirigida a demostrar que el disciplinado no tomó las acciones preventivas necesarias para saldar los pasivos ambientales, con lo cual puede ocasionar una daño o catástrofe al medio ambiente, la salud humana o los recursos naturales.

Esta protección tiene sustento en intereses comunes de los Estados, que propenden por proteger la integridad del sistema ambiental y buscan el desarrollo sostenible, con criterios como los de «prevención» y «precaución», propios de la normativa ambiental internacional(38) en virtud de los cuales se pretende que se adopten medidas anticipadas para conjurar un hecho o situación que afecte el medio ambiente o genere un riesgo grave.

La Sala Disciplinaria en la decisión del 29 de mayo de 2014, expediente IUS 2010-177884, al abordar el riesgo grave en materia ambiental indicó lo siguiente:

“El segundo asunto objeto de debate radica en precisar si con la conducta omisiva en la que incurrió el sancionado se originó un riesgo grave, teniendo en cuenta que la falta que se le endilgó fue la contemplada en el artículo 48, numeral 38 de la Ley 734 de 2002: «Omitir o retardar injustificadamente el ejercicio de las funciones propias de su cargo, permitiendo que se origine un riesgo grave o un deterioro de la salud humana, el medio ambiente o los recursos naturales».

Debemos abordar este tema trayendo a colación una de las acepciones que sobre riesgo obra en el Diccionario de la Real Academia Española: «1. m. Contingencia o proximidad de un daño». Al aterrizar esta definición en el contexto ambiental tenemos, entonces, que riesgo es la probabilidad de ocurrencia de un fenómeno que afecta directa o indirectamente al medio ambiente; se trata de un peligro ambiental al que pueden estar sometidos los diversos elementos involucrados en el medio ambiente, entre ellos los seres humanos.”

Ahora bien, la primera instancia para llegar a la conclusión referente a que la omisión del burgomaestre originó un “riesgo grave” a la salud humana y al medio ambiente, especialmente al recurso hídrico, se refirió al proceso sancionatorio PS-06-91-80-2009, que se adelantó en CORPOAMAZONÍA.

En el mencionado proceso, la autoridad ambiental, por medio de Resolución DTA n.o 0027 del 1 de septiembre de 2010, sancionó pecuniariamente al alcalde de Leticia por haber sido encontrado responsable de la violación de normas de protección al medio ambiente y a los recursos naturales, en su calidad de representante legal del matadero municipal de Leticia(39)

Lo anterior, con fundamento en el concepto técnico n.o 0197-2010, emitido por el profesional Ivan Fernando Domínguez, que determinó lo siguiente: «existe afectación del recursos hídrico por la descarga de contaminantes en términos de DBO5 Y SST, provenientes de las actividades de sacrificio de ganado bóvido y porcino, ya que estas no cuentan con sistema de tratamiento y minimización de los desperdicios de la utilización del agua»(40)

A esa conclusión llegó el especialista después de analizar la carga contaminante diaria que generaban los vertimientos líquidos de aguas residuales del matadero de Leticia, de acuerdo con la caracterización de la composición de las aguas realizadas en el año 2007 DBO5 881 mg/l y SST 4677 mg/l, para calcular la carga contaminante.

Es importante aclarar que la caracterización de la composición de las aguas residuales se hizo con los reportes de análisis de laboratorios del año 2007, en razón a que no se contaba con la composición de las aguas residuales que son vertidas al sistema de alcantarillado proveniente del matadero municipal de las vigencias de los años 2009 a 2010.

Empero, esa situación no se presentó únicamente en el 2007. Por el contrario, fue una constante del matadero municipal de Leticia desconocer las recomendaciones efectuadas por la autoridad ambiental hasta finalizar el periodo constitucional del alcalde ROJAS GUERRERO en diciembre 2011, como bien puede observarse en las actas de inspección sanitaria realizadas los días 21, 22 y 23 de abril y 12, 19 y 20 de noviembre de 2009(41) al matadero municipal y en el informe técnico del 21 de julio de 2010(42).

Pues bien, no haber realizado la construcción de un sistema de tratamiento de aguas residuales para el manejo adecuado de los vertimientos al sistema de alcantarillado, ni las mejoras para que los residuos diarios generados por el sacrificio animal tengan un adecuado manejo, almacenamiento, tratamiento y disposición adecuada, constituye un riesgo para la salud humana y potencialmente podría afectar los recursos hídricos y el medio ambiente, como lo indicó el concepto técnico 0197-2010.

Como se dijo en precedencia, se origina un riesgo grave en materia ambiental cuando se desconocen una serie de parámetros o recomendaciones de la autoridad competente, cuyo fin era propender por el adecuado funcionamiento del medio ambiente, los recursos naturales y de la salud humana. Por eso, la falta de medidas eficaces no puede ser considerada una afectación menor, porque su omisión podría desencadenar en un daño irreversible para los recursos naturales y el medio ambiente, cuyo costo sería colectivo o supraindividual.

De manera que no existe la menor duda para esta colegiatura que el señor Rojas Guerrero, al desconocer las recomendaciones de la autoridad ambiental, generó un riesgo grave para el medio ambiente y la salud humana porque, se reitera, esas medidas tenían como fin mejorar el matadero, que se encontraba funcionando en precarias condiciones y sin cumplir las disposiciones ambientales.

4.4.2 De la ilicitud sustancial

El artículo 5o de la Ley 734 de 2002 consagra que «La falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna».

La Corte Constitucional ha señalado que la responsabilidad disciplinaria se fundamenta en el incumplimiento de deberes funcionales (C-948 del 6 de noviembre de 2002):

“La Corte ha precisado igualmente que en materia disciplinaria, la ley debe orientarse a asegurar el cumplimiento de los deberes funcionales que le asisten al servidor público o al particular que cumple funciones públicas pues las faltas le interesan al derecho disciplinario en cuanto interfieran tales funciones. De allí que el derecho disciplinario valore la inobservancia de normas positivas en cuanto ella implique el quebrantamiento del deber funcional, esto es, el desconocimiento de la función social que le incumbe al servidor público o al particular que cumple funciones públicas.

[…]

El incumplimiento de dicho deber funcional es entonces necesariamente el que orienta la determinación de la antijuridicidad de las conductas que se reprochan por la ley disciplinaria. Obviamente no es el desconocimiento formal de dicho deber el que origina la falta disciplinaria, sino que, como por lo demás lo señala la disposición acusada, es la infracción sustancial de dicho deber, es decir el que se atente contra el buen funcionamiento del Estado y por ende contra sus fines, lo que se encuentra al origen de la antijuridicidad de la conducta.

[…]

Dicho contenido sustancial remite precisamente a la inobservancia del deber funcional que por sí misma altera el correcto funcionamiento del Estado y la consecución de sus fines.”

Por su parte, la Sala Disciplinaria, en varios pronunciamientos, ha dicho que la infracción al deber funcional es la que orienta la antijuridicidad de la conducta, sin importar si con ello se produce un resultado o un daño, pues lo que se debe analizar es si aquella conducta investigada atentó contra el buen funcionamiento del Estado y por consiguiente contra sus fines.

Ahora bien, el alcalde de Leticia con su conducta omisiva atentó contra el buen funcionamiento del Estado, con lo que ocasionó un grave riesgo para el medio ambiente y para la salud humana, al permitir que el matadero municipal operara sin cumplir las recomendaciones de la autoridad ambiental, es decir, sin la observancia de los parámetros ambientales que son requeridos por la ley y los decretos que regulan la materia.

Como lo ha dicho la Corte Constitucional, el medio ambiente es un bien jurídico constitucionalmente protegido y además:

“(i) es un principio que irradia todo el orden jurídico en cuanto se le atribuye al Estado la obligación de conservarlo y protegerlo, procurando que el desarrollo económico y social sea compatible con las políticas que buscan salvaguardar las riquezas naturales de la Nación; (ii) aparece como un derecho constitucional de todos los individuos que es exigible por distintas vías judiciales; (iii) tiene el carácter de servicio público, erigiéndose junto con la salud, la educación y el agua potable, en un objetivo social cuya realización material encuentra pleno fundamento en el fin esencial de propender por el mejoramiento de la calidad de vida de la población del país; y (iv) aparece como una prioridad dentro de los fines del Estado, comprometiendo la responsabilidad directa del Estado al atribuirle los deberes de prevención y control de los factores de deterioro ambiental y la adopción de las medidas de protección.(43)

Por eso, la conservación y preservación de los recursos naturales y del medio ambiente no puede ser un tema ajeno a las administraciones municipales, pues con ello se afectan directamente principios tales como el de precaución y desarrollo sostenible y se desconocen bienes jurídicos constitucionalmente protegidos, cuyos titulares son todas las personas.

Luego entonces, la conducta del disciplinado deviene en sustancialmente ilícita en razón a que desconoció sus deberes funcionales al no haber realizado los numerables requerimientos de la autoridad ambiental, que perseguían garantizar la protección del medio ambiente y de los recursos naturales, que vale la pena destacar, se han convertido en un motivo de preocupación de los Estados por afectar direcatamente el desarrollo de la vida humana.

4.4.3 De la culpabilidad

La primera instancia calificó el elemento subjetivo del cargo imputado como doloso, teniendo en cuenta que consideró que el disciplinado tenía conocimiento de los temas que fueron objeto de reproche y de sus deberes al respecto, y a pesar de ello se abstuvo de cumplir lo ordenado por la autoridad ambiental, de manera consciente y bajo la engañosa justificación del inminente traslado del matadero.

Por su parte, el señor Rojas Guerrero en el recurso de apelación afirmó que su conducta no puede ser calificada como dolosa, ni siquiera a título de culpa, porque está demostrado que su función superó los topes señalados por la ley y aplicó los recursos necesarios a cada sector.

En el caso en examen, la Sala no comparte la calificación realizada por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa en el pliego de cargos y posteriormente confirmada en el fallo de instancia, en razón a que no se demostró que el señor Rojas Guerrero voluntaria y conscientemente haya incurrido en el tipo disciplinario imputado.

De acuerdo con lo anterior, es importante señalar que para que se configure el dolo en materia disciplinaria, tienen que concurrir cinco (5) elementos, que han sido identificados por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General la Nación en reiteradas oportunidades:

1. Atribuibilidad de la conducta (imputabilidad). En este punto es donde adquiere la regla disciplinaria su función de precepto de determinación. Así, quien no es determinable por la norma, por haber cometido la conducta en una causal de inimputabilidad o porque sencillamente no es sujeto disciplinable, no puede ser culpable. 2. Exigibilidad del cumplimiento del deber (juicio de reproche). 3. Conocimiento de la situación típica. Es decir, el conocimiento de los elementos estructurales de la conducta que se realiza. 4. Conciencia de la ilicitud. Para que se dé ésta se requiere el conocimiento de la prohibición o deber; es decir, el conocimiento del tipo disciplinario. 5. Voluntad, para realizar u omitir el deber o la prohibición (44)

Analizando el comportamiento del disciplinado, se observa que no actuó con la voluntad o intención de desconocer sus deberes funcionales con el objeto de originar un riesgo grave o un deterioro a la salud humana y el medio ambiente; por el contrario, su conducta se adecúa más a una falta de diligencia y cuidado para adoptar, de manera inmediata, los requerimientos realizados por la Corporación Autónoma del Amazonas, como era su deber como representante legal del matadero municipal de Leticia.

Como se enumeró en el capítulo 4.4 de la presente decisión, se acreditó que la Alcaldía de Leticia presentó solicitud de trámite de los permisos ambientales por la utilización de los recursos naturales renovables en las actividades del matadero municipal ante CORPOAMAZONÍA(45), y se dio inicio mediante auto D.T.A. 0188 del 11 de noviembre de 2010.

Así mismo, se estableció que, mediante auto del 18 de mayo de 2011, la coordinadora general Grupo de Trabajo Territorial Oriente 2 – INVIMA, en cumplimiento de la solicitud de la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa, informó el estado en el que se encontraba el Plan Gradual de Cumplimiento de la planta de beneficio de Leticia, radicado INVIMA No. 11044972 de 2011/05/16, de la siguiente manera:

- El 22/02/2008: se presentó el formulario Único de Inspección ante el INVIMA.

- El 21/07/2010: se presentó el plan gradual de cumplimiento.

- Del 22 al 25/11/2010: El INVIMA realizó visita de Evaluación del Plan Gradual de Cumplimiento a las Plantas de beneficio animal de bovinos y porcinos del municipio de Leticia.

- 25/01/2011: Se notificaron las resoluciones 2010043939 y 2010043702 de no aprobación del Plan Gradual de Cumplimiento a las plantas de beneficio animal de bovinos y porcinos respectivamente del municipio de Leticia.(46)

En el mismo escrito se informó que la planta de beneficio animal de bovinos y porcinos tenía dos (2) meses para presentar ante el INVIMA las modificaciones pertinentes a los requerimientos realizados durante la visita de evaluación del Plan Gradual, pero como quiera que no lo hizo, el término se venció el 25 de marzo 2011.

Además, se pudo determinar que el burgomaestre no realizó la construcción del sistema de tratamiento de aguas residuales para el manejo adecuado de los vertimientos al sistema de alcantarillado, toda vez que consideró que la inversión era muy alta y además, se iba a trasladar la planta de beneficio.

Finalmente, la última actuación que conocida es la del 24 de mayo de 2011, fecha en la que la Secretaría del Medio Ambiente y Desarrollo Productivo allegó copia del recibo de consignación del pago de la publicación del auto de inicio del trámite DTA 0188 del 11 de noviembre de 2010(47)

De acuerdo con lo anterior, se puede colegir que una persona diligente, en las mismas condiciones del disciplinado, hubiera realizado, o en su defecto, hecho todo lo posible para efectuar las respectivas recomendaciones de la autoridad ambiental, como tramitar todos los permisos ambientales (concesión de aguas subterráneas y el permiso de vertimientos líquidos) dentro de un tiempo prudencial y presentar las modificaciones requeridas al Plan Gradual de Cumplimiento

En ese sentido, el análisis de las pruebas permite concluir que el señor Rojas Guerrero fue negligente e imprudente en el cumplimiento propio de sus funciones, como cabeza del municipio de Leticia y representante legal del matadero, razón por la cual el contenido subjetivo de la conducta debe ser variado de dolo a culpa grave.

Para finalizar, el despacho considera oportuno señalar que no es admisible que el disciplinado pretenda excusarse en la falta de recursos y espacio para realizar la ampliación y/o construcción de las obras necesarias, sumado al inminente traslado del matadero, pues no se observó ninguna gestión seria para presentar ante el Concejo el respectivo proyecto para el traslado del matadero municipal al kilómetro 12 vía Leticia –Tarapacá.

Igualmente, las administraciones no pueden escudarse indefinidamente en el alto gasto público para evitar atender necesidades y requerimientos de la autoridad ambiental, que afectan directamente el medio ambiente, los recursos naturales y la salud humana, ya que están de por medio intereses superiores como el derecho a la salud y a gozar de un ambiente sano.

4.5 Dosificación de la sanción.

Al disciplinado José Ricaurte Rojas Guerrero, en su condición de alcalde del municipio de Leticia, se le atribuyó una falta gravísima en la modalidad dolosa, que fue modificada por el despacho en el capítulo anterior a culpa grave, falta que debe tenerse como grave, en virtud de lo previsto en el numeral 9o del artículo 43 de la Ley 734 de 2002 que consagra: «La realización típica de una falta objetivamente gravísima cometida con culpa grave será considerada falta grave».

El Código Disciplinario Único en su artículo 47 enunció taxativamente los criterios para la graduación de la falta, a partir de los cuales, para el caso en concreto podemos identificar como agravantes los siguientes: (i) El señor ROJAS GUERRERO pertenecía al nivel directivo, pues fungía como máxima autoridad administrativa del municipio y tenía el control y manejo del matadero municipal de Leticia; (ii) Fue imprudente y negligente en el desempeño de sus funciones como representante legal; (iii) ocasionó un grave daño social con su conducta al crear un riesgo al medio ambiente y a la salud humana, por estar el matadero destinado al consumo humano y contaminar las fuentes hídricas, y (iv) el disciplinado insistió en atribuir su responsabilidad infundadamente a un tercero, es decir, al secretario del Medio Ambiente del Municipio.

Ahora bien, las faltas graves culposas se sancionan con suspensión en el ejercicio del cargo, de conformidad con el numeral 3o del artículo 44 de la misma ley, suspensión que de acuerdo con la citada disposición, no será inferior a un (1) mes ni superior a doce (12) meses.

Valorando unos y otros criterios, y teniendo en cuenta que se presentan agravantes, como se explicó en lo párrafos anteriores, se impondrá la sanción de SUSPENSIÓN POR EL TÉRMINO DE OCHO (8) MESES, convertido en salarios vigentes para la época la falta de conformidad con el inciso 3 del artículo 46 de la Ley 734 de 2002, teniendo en cuenta que el disciplinado cesó en sus funciones como alcalde de Leticia desde 2011.

En mérito de lo expuesto, la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio de sus atribuciones legales,

V. RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR el ordinal segundo de la parte resolutiva de la decisión del 19 de diciembre de 2014, por medio de la cual la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa declaró disciplinariamente responsable al señor José Ricaurte Rojas Guerrero, identificado con la cedula de ciudadanía No. 6.566.761, en su condición de alcalde Municipal de Leticia, imponiéndole la sanción de Destitución e Inhabilidad General por el término de quince (15) años. En su lugar, imponer al disciplinado la sanción de SUSPENSIÓN por el término de ocho (8) meses, convertidos en salarios vigentes para la época la falta, de conformidad con la parte resolutiva de esta decisión.

SEGUNDO: NOTIFICAR, por la Secretaría de la Sala Disciplinaria, esta decisión al investigado y a su defensor, de conformidad con lo previsto en los artículos 101 y 107 del Ley 734 de 2002, advirtiéndoles que contra ella no procede ningún recurso en la vía gubernativa, notificación que se surtirá en las direcciones que aparecen en los folios 288 a 290 del cuaderno 2.

TERCERO. REMITIR, por medio de la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa copia del presente fallo al nominador, con el objeto de que haga efectiva la sanción impuesta en el ordinal primero de la parte resolutiva de esta providencia al señor José Ricaurte Rojas Guerrero, advirtiéndole sobre el cumplimiento de lo previsto en el artículo 172 numeral 3 y parágrafo de la Ley 734 de 2002.

CUARTO. INFORMAR, a través de la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, la decisión de primera y segunda instancia a la División de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación, en la forma indicada en la Circular No. 055 de 23 de septiembre de 2002, emanada del despacho del Procurador General de la Nación y en el artículo 174 incisos 1 y 2 de la Ley 734 de 2002, respecto del registro de las sanciones disciplinarias.

QUINTO. DEVOLVER el proceso a Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, previos los registros y las anotaciones correspondientes.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JAIME MEJÍA OSSMAN

Procurador Primero Delegado

Presidente

ANDRÉS MUTIS VANEGAS

Procurador Segundo Delegado

<NOTAS DE PIE DE PÁGINA>.

[1] Confrontar folios 2 a 5 del cuaderno 1 de la actuación.

[2] Confrontar folios 6 a 10 del cuaderno 1 de la actuación.

[3] Confrontar folios 104 y 105 del cuaderno 1 de la actuación.

[4] Confrontar folios 111 a 115 del cuaderno 1 de la actuación.

[5] Confrontar folio 203 del cuaderno 1 de la actuación.

[6] Confrontar folios 236 a 248 del cuaderno 2 de la actuación.

[7] Ibíd.

[8] Confrontar folio 254 del cuaderno 2 de la actuación.

[9] Confrontar folios 257 y 258 del cuaderno 2 de la actuación.

[10] Confrontar folio 263 del cuaderno 2 de la actuación.

[11] Confrontar folio 270 a 286 del cuaderno 2 de la actuación.

[12] Confrontar folio 292 del cuaderno 2 de la actuación.

[13] Confrontar folio 295 del cuaderno 2 de la actuación.

[14] Confrontar folio 297 a 303 del cuaderno 2 de la actuación.

[15] Confrontar folios 304 a 317 del cuaderno 2 de la actuación.

[16] Confrontar folio 334 del cuaderno 2 de la actuación.

[17] Confrontar folio 291 del cuaderno 2 de la actuación.

[18] Ibíd.

[19] Consejo de Estado. Sentencia del 25 de julio de 1991, Exp. 1476, Actor: Álvaro Restrepo Jaramillo.

[20] Confrontar folios 270 a 286 del cuaderno 2 de la actuación.

[21] Confrontar folios 26 y 27 del cuaderno 1 de la actuación.

[22] Confrontar folios 33 a 35 del cuaderno 1 de la actuación.

[23] Confrontar folios 45 y 46 del cuaderno 1 de la actuación.

[24] Confrontar folio 3 a 5 del cuaderno 1 de la actuación.

[25] Confrontar folios69 a 86 del cuaderno 1 de la actuación.

[26] Confrontar folios 16 a 24 del anexo 1 de la actuación.

[27] Confrontar folios 29 a 32 del anexo 1 de la actuación.

[28] Confrontar folios 183 a 186 del cuaderno 1 de la actuacón.

[29] Confrontar folios 136 y 137 del cuaderno 1 de la actuación.

[30] Confrontar folios 179 a 181 del cuaderno 1 de la actuación.

[31] Confrontar folio 178 del cuaderno 1 de la actuación.

[32] Confrontar folios 213 y 214 del cuaderno 1 de la actuación.

[33] Confrontar folios 7 a 33 del cuaderno 1 de la actuación.

[34] Confrontar folio 23 del anexo 1 de la actuación.

[35] Confrontar folio 5 del anexo 2 de la actuación.

[36] Confrontar folios 69 a 103 del cuaderno 1 de la actuación.

[37] Confrontar folio 26 del cuaderno 1 de la actuación.

[38] Principio 15 de la declaración de Rio sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo que reza lo siguiente: Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente.

[39] Confrontar folios 16 a 24 del anexo 1 de la actuación.

[40] Confrontar folio 18 inverso del anexo 1 de la actuación.

[41] Confrontar folios 69 a 103 del cuaderno 1 de la actuación.

[42] Confrontar folio 19 inverso del anexo 1.

[43] Corte Constitucional, Sentencia C-632 de 2011, MP: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

[44] Fallo del 13 de junio de 2013. 161 – 5325 (IUC 013 - 169586 - 2008). P.D.P. Dr. Juan Carlos Novoa Buendía.

[45] Confrontar folios 183 a 186 del cuaderno 1 de la actuación.

[46] Confrontar folios 136 y 137 del cuaderno 1 de la actuación.

[47] La Secretaría del Medio Ambiente y Desarrollo Productivo de la Alcaldía de Leticia allegó copia del recibo de consignación del pago de la publicación del auto del inicio (ff. 213 a 214).

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Última actualización: 31 de octubre de 2019