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SERVIDOR PÚBLICO-Incumplimiento de una obligación civil, adquirida al suscribir contrato de arrendamiento de un bien inmueble

INCUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONES CVILES-Línea jurisprudencial para que se configure en falta disciplinaria

…, del examen de la línea jurisprudencial que antecede, se colige que para que el incumplimiento de las obligaciones contraídas ¯civiles, laborales, comerciales y de familia¯ sea erigido como falta disciplinaria, debe haber sido declarado en decisión judicial o admitido en diligencia de conciliación, que haga tránsito a cosa juzgada; y si bien en las dos últimas sentencias se hace referencia a las decisiones judiciales ejecutoriadas, debe entenderse que no es cualquier decisión ejecutoriada, sino solo aquella que hace tránsito a cosa juzgada.

…, … se relacionan los procesos judiciales ¯que fueron discriminados en la decisión de cargos del 18 de febrero de 2016¯ en los que se declaró mediante sentencia que el disciplinado no había dado cumplimiento oportuno a sus respectivas obligaciones legales:

INCUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONEES CIVILES-Elementos estructurales del tipo disciplinario

INCUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONES CIVILES-Que sea declarado en decisiones judiciales o sea admitido en diligencia de conciliación

INCUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONES CIVILES-Que sea reiterado

…, aun cuando en su versión libre manifestó que no había incurrido reiteradamente en el incumplimiento de obligaciones civiles, pues siempre canceló las deudas adquiridas, del recuento que él mismo hace allí de los múltiples procesos ejecutivos instaurados en su contra, y de los documentos que así lo constatan, se colige que es un pagador irregular, pues no honra los compromisos que contrae, sino que asume un comportamiento renuente al pago, el cual solo satisface de manera forzada ante la intervención judicial, en especial, con ocasión de la imposición de la medida cautelar consistente en el embargo y retención de un porcentaje del salario devengado en la Procuraduría General de la Nación.

INCUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONES CIVILES-Que sea injustificado

…el recurrente invoca como causal de exoneración de responsabilidad el hecho de que por culpa de terceros tuvo que cancelar sus deudas y soportar una sanción disciplinaria, toda vez que el incumplimiento en el que incurrieron fue ajeno a su proceder porque no adquirió personalmente dichas obligaciones civiles.

Pues bien, aparte de las consideraciones expuestas en precedencia, que llevaron a concluir que la calidad de codeudor con la que acude al proceso no afecta la estructuración de la falta disciplinaria, hay que adicionarle en este escenario, que como toda persona que asume la condición de codeudor conoce y acepta la existencia de un riesgo ¯que puede cristalizarse cuando el obligado se abstrae de su deber de honrar sus deudas¯, este incumplimiento no tiene la virtud de justificar la conducta reprochada, pues no resulta ni imprevisible ni sobreviniente a la adquisición de los compromisos.

En consecuencia, desestimados los argumentos de disenso con los cuales se pretendió atacar la existencia de la falta disciplinaria, se descenderá al análisis de la también alegada ausencia de ilicitud sustancial porque la conducta formaba parte de la vida privada del sancionado y con su comportamiento no desconoció los principios que rigen la función pública, ni atentó contra el buen funcionamiento de la Procuraduría, ya que no se identificó de forma directa con el cumplimiento de sus funciones; además siempre se ha destacado por la eficacia, eficiencia y oportunidad en su trabajo.

ILICTUD SUSTANCIAL-Sentencias en cuanto al fin, interés y objetivo de la prohibición del incumplimiento de obligaciones civiles

…, de cara a ellos, la Corte Constitucional consideró que sí resultaba aceptable imponerle una sanción disciplinaria a un servidor público por la violación reiterada e injustificada de sus compromisos legales de carácter privado, pues si bien estas obligaciones pertenecen a su órbita privada, el legislador, en ejercicio de su libertad de configuración legislativa en materia disciplinaria, prefirió «anteponer el bien público ¯en este caso sancionar al servidor que perjudica la imagen de las entidades estatales¯ a los intereses particulares de distintas personas», pues los beneficios que se derivan de la aplicación del precepto superan los perjuicios que se les causa al crear una restricción sobre sus derechos. Así fue explicado en la sentencia C-728 de 2000:

DERECHO DISCIPLINARIO-Conductas que pertenecen a éste ámbito

A su vez, en la sentencia C-819 de 2006, y después de dejar sentado que «los regímenes disciplinarios no pueden erigir cualquier conducta en falta disciplinaria», sino exclusivamente aquella «con potencialidad de afectación de la función pública», y que «[l]as conductas que pertenecen al ámbito del derecho disciplinario, en general, son aquellas que comportan quebrantamiento del deber funcional por parte del servidor público», reiteró que el contenido del deber funcional se encuentra integrado por «(i) el cumplimiento estricto de las funciones propias del cargo, (ii) la obligación de actuar acorde a la Constitución y a la ley; (iii) garantizando una adecuada representación del Estado en el cumplimiento de los deberes funcionales».

Y más adelante, en dicha sentencia, se concluyó enfáticamente que la conducta fundada en el incumplimiento de las obligaciones contraídas por el servidor público en razón de su actividad privada «pertenece al ámbito del derecho disciplinario, en cuanto comporta quebrantamiento del deber funcional por parte del servidor público, en la dimensión relativa al quebrantamiento de la obligación que tienen… de obrar en sus actuaciones garantizando una adecuada representación del Estado».

SERVIDOR PÚBLICO-En el caso que nos ocupa el disciplinado con su comportamiento infringió el deber funcional público/PRINCIPIO DE MORALIDAD-En el presente caso fue vulnerado

Entonces, retomando el caso que nos ocupa, con el comportamiento desplegado por disciplinado sí se infringió el deber funcional al afectar la función pública, ya que no respondió al modelo del ciudadano, y especialmente del servidor público, cumplidor de sus obligaciones legales, por el contrario ¯como ya se vio¯, actuó transgrediendo de manera impenitente el ordenamiento jurídico y, con ello, sufrió mengua la imagen pública y legitimidad de la entidad, vulnerando el principio de moralidad con el que debe ejercerse la función pública y el deber de mantener en los ciudadanos la confianza en la institución, la cual solo se conserva si sus funcionarios actúan con pulcritud y honradez en el manejo de sus obligaciones.

SALA DISCIPLINARIA

Bogotá, d. c., tres (3) de abril de dos mil dieciocho (2018)

Aprobado en acta de sala n.° 16

Radicación161–6676 (ius 2012-155235 iuc d-2012-812-518987)
SancionadoJulio César Tafur Cuellar
Cargo y Entidad Sustanciador Grado 11 ¯ Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado
QuejososEnrique Varón Valencia, Cecilia Duque de Varón y Claudia Novoa Moreno
Fecha queja20/01/2015
Fecha de los hechos25 de abril de 2012
AsuntoFallo de segunda instancia

P. D. P.: Dr. ALFONSO CAJIAO CABRERA

I. TEMA POR TRATAR

La Sala Disciplinaria procede a conocer en segunda instancia el proceso de la referencia adelantado por la Veeduría de la Procuraduría General de la Nación.

II. HECHOS

Con escrito del 25 de abril de 2012, radicado dos días después en el sim, Enrique Varón Valencia y Cecilia Duque de Varón formularon una queja en contra de Julio César Tafur Cuellar y Michel Delgado Corredor porque incumplieron una obligación civil, adquirida al suscribir el contrato de arrendamiento de un bien inmueble.1]

III. ANTECEDENTES PROCESALES

Por esta situación denunciada, el 6 de agosto de 2012, la Veeduría resolvió iniciar indagación preliminar en contra de Julio César Tafur Cuellar y Michel Delgado Corredor, funcionarios adscritos a la Procuraduría General de la Nación2]; y el 30 de noviembre siguiente, ordenó la terminación del proceso porque no se habían proferido sentencias en las que se declarara el incumplimiento de las obligaciones legales3].

Informados los quejosos de la decisión que antecede, interpusieron el respectivo recurso de apelación4], el cual fue concedido el 10 de enero de 20135]. El 13 de junio de 2013, la Sala Disciplinaria revocó el auto recurrido, y, en su lugar, dispuso que se abriera investigación disciplinaria y se recaudaran las pruebas necesarias para aclarar esos hechos6].

En acatamiento a lo resuelto por el superior, el 18 de julio de ese año, se adelantó la investigación disciplinaria en contra de los dos funcionarios antes mencionados7], a quienes se les notificó de manera personal la decisión8]; el 10 de diciembre de 2013, el proceso ius 2013-109482 fue acumulado al expediente de la referencia9]. Dicha etapa se cerró el 7 de junio de 201510].

Con auto del 18 de febrero de 201611], se terminó el procedimiento disciplinario adelantado en contra de Michel Delgado Corredor. A su vez, a Julio César Tafur Cuellar se le formuló el siguiente cargo:

[E]n condición de sustanciador grado 11 con funciones en la Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado, incumplir de manera reiterada y sistemática las obligaciones civiles contraídas, así:

i) Incumplir el acta de conciliación celebrada y suscrita en la Notaría 23 del Círculo de Bogotá el 5 de abril de 2011, tendiente a zanjar los inconvenientes presentados en la ejecución del contrato de arrendamiento del apartamento 203 ubicado en calle 75 7-21, en la que usted se comprometió a: // i) Entregar el apartamento el día 14 de junio de 2011 a paz y salvo por concepto de servicios públicos. // ii) A cancelar la deuda consolidada en […] ($18.575.500) por concepto de arrendamientos, administración y honorarios de abogado, en la oficina del doctor Isaías León García, ubicada en la carrera 13 27-00, edificio Bochica de esta ciudad, en los siguientes términos: // - El 15 de junio de 2011: $5.858.500 // - El 15 de julio de 2011: $5.858.500 // - El 15 de agosto de 2011: $5.858.500, y - El 15 de septiembre de 2011: $1.000.000 por concepto de honorarios.

ii) Las que se desprenden del contrato de arrendamiento del apartamento 203 ubicado en la calle 75 7-21 celebrado con los señores Enrique Varón Valencia y su esposa Cecilia Duque de Varón, por el no pago de los cánones de arrendamiento pactados y las cuotas de administración correspondientes, lo que dio lugar a que se adelantara por tal razón ante el Juzgado 66 Civil Municipal de Bogotá en proceso de restitución y entrega de inmueble y un ejecutivo, dentro de los cuales se dictaron sentencias de fecha el 16 de octubre de 2011 mediante la cual se declaró la terminación del contrato de arrendamiento y ordena la restitución del inmueble, y la del 6 de septiembre de 2012, que ordenó proseguir la ejecución para lograr el pago de los cánones de arrendamiento y cuotas de administración por cuantía de […] ($40.923.000).

iii) Y en las adquiridas con las siguientes personas: a). Con Alejandro César Tafur Cuellar por […] ($10.000.000.oo), proceso ejecutivo adelantado por el Juzgado Noveno Civil Municipal de Santa Marta, dentro del que se dictó sentencia el 21 de agosto de 2013. Este proceso se dio por terminado por pago total de la deuda el 20 de enero de 2015; y b). Con Henry Varón Mesa por […] ($1.050.000.oo), proceso ejecutivo adelantado en el Juzgado 19 Civil Municipal de Bogotá, en el que se dictó sentencia el 9 de abril de 2012. En el proceso aparece constancia secretarial sobre el pago total de la obligación.

El auto que antecede fue notificado personalmente12]. Una vez se allegó el respectivo memorial de descargos13] y fueron practicadas las pruebas decretadas mediante auto del 29 de abril de 201614], el 12 de septiembre de 2016, se dispuso correr traslado para alegar de conclusión15]. Dentro del término establecido, fue remitido el correspondiente alegato16].

El 29 de noviembre de 2016, se profirió el fallo de primera instancia, por medio del cual se sancionó a Julio César Tafur Cuellar, con c. c. 93080292, en su condición de sustanciador grado 11 con funciones en la Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado, con suspensión en el ejercicio del cargo por el término de un mes17].

Una vez notificada esta providencia el 16 de diciembre de 201618], y estando dentro del término legal, el sancionado interpuso recurso de apelación19], el cual fue concedido por el a quo el 4 de enero de 2017 para ante la Sala Disciplinaria20].

IV. DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA:

El fallo se estructuró en dos capítulos: antecedentes (queja, indagación preliminar, investigación disciplinaria, cierre de investigación, cargos, descargos, pruebas de descargos y alegatos de conclusión) y consideraciones del despacho (de la responsabilidad del disciplinado y de la sanción disciplinaria). De este último, se extraen los pronunciamientos efectuados sobre cada uno de los argumentos con los cuales Julio César Tafur Cuellar pretendió desnaturalizar la falta y justificar su conducta:

En cuanto a la ausencia de ilicitud sustancial porque no hubo una relación directa entre el comportamiento censurado y sus funciones como servidor público, se consideró que si bien el incumplimiento de las obligaciones no se relacionó con el vínculo laboral del investigado y sus funciones, sí era materia de cuestionamiento disciplinario por el daño generado a la imagen de la institución oficial.

Frente a que no estaba demostrado que las sentencias proferidas estuvieran en firme, se concluyó que, para efectos disciplinarios, la ejecutoria no era requisito necesario para configurar la falta, pues solo se requería que hubiese sentencia que declarara la obligación o acreencia.

Además, sobre la deficiente valoración probatoria en el proceso 2011-00716, al presentarse un hecho superado por haber sido restituido el inmueble, se indicó que aun cuando en materia civil existió un hecho superado porque el demandado aceptó y cumplió las correspondientes sentencias, en el campo disciplinario no ocurrió lo mismo, toda vez que como la falta endilgada fue de carácter permanente, solo dejaba de ser investigable después de transcurridos cinco años desde el pago de la última cuota que cubría la obligación declarada en la sentencia o con la restitución del inmueble.

Respecto al hecho de que en el proceso adelantado en el Juzgado 26 Civil Municipal (hoy, en el Juzgado 84 Civil Municipal de Descongestión), se decretó la nulidad de lo actuado, y sobre el cual también alegó una errada valoración, al a quo le bastó decir que la obligación demandada en dicho proceso no fue materia de investigación.

Por último, sobre la indebida evaluación del proceso que cursó en el Juzgado 19 Civil Municipal de Bogotá, en el que estuvo vinculado como codeudor y este ya se terminó por pago total de la deuda, se expuso que la calidad del sujeto ejecutado resultaba indiferente para la configuración de la falta disciplinaria y aplicó las mismas razones sobre el carácter permanente de dicha falta para desestimar que el proceso ya estuviese terminado.

En consecuencia, dijo que Julio César Tafur Cuellar incurrió, sin justificación alguna, en la prohibición consistente en el incumplimiento reiterado de sus obligaciones civiles, el cual fue declarado en sentencias judiciales y en las conciliaciones celebradas, y así no solo comprometió los derechos de sus acreedores, sino la imagen de la Procuraduría General de la Nación al no honrar en debida forma sus deudas y no atender los elementales y rigurosos principios constitucionales, entre los que se encuentra la moralidad.

También tuvo la certeza de que el disciplinado actuó con culpa grave, pues se evidenció “una infracción al deber objetivo y subjetivo de cuidado ante la falta de previsión y cuidado en el análisis de su situación financiera y proceder a obligarse económicamente más allá de su capacidad de pago, máxime si se tiene en cuenta su larga trayectoria en la entidad y las varias obligaciones que adquirió.

Por tal motivo, dicha falta grave a título de culpa ameritó la imposición de la sanción de suspensión en el ejercicio del cargo por el término de un mes.

V. RECURSO DE APELACIÓN

Solicita que se revoque el fallo sancionatorio y, en consecuencia, se le absuelva de la responsabilidad disciplinaria respecto de los hechos aquí evaluados, ya que en el plano de la tipicidad, el a quo no tuvo en cuenta que actuó como codeudor, y que una cosa es adquirir personalmente obligaciones civiles y otra es que por culpa de un tercero tenga que cancelar sus deudas y soportar una sanción disciplinaria.

Además, dice que se pasó por alto que en ningún momento incurrió en las reiteradas violaciones porque dentro del proceso ejecutivo 2011-00716, el juez 66 civil municipal de Bogotá dictó sentencia el 19 de octubre de 2011 y ordenó la restitución del inmueble, y que la parte quejosa informó que el 4 de junio de 2012 recibió el cuestionado inmueble a entera satisfacción.

Que el ejecutivo 2011-0361, que cursó en el Juzgado 19 Civil Municipal de Bogotá, terminó por pago total de la obligación desde el 2012. Que igual situación se presentó dentro del proceso 2012-00200 adelantado en el Juzgado 9 Civil Municipal de Oralidad de Santa Marta; que en el que cursaba ante Juzgado 62 Civil Municipal de Bogotá se profirió sentencia el 2 de octubre de 2015, en la que se declararon probadas las excepciones. Y que dentro del proceso adelantado en el Juzgado 66 Civil Municipal de Descongestión (hoy 84 Civil Municipal permanente) se decretó la nulidad de lo actuado.

También cuestiona que no se probó que las decisiones estuvieran ejecutoriadas, para que pudiera predicarse la reiteración del incumplimiento de obligaciones civiles de su parte.

De otro lado, indica que no existió ilicitud sustancial en su conducta, al ser un asunto de carácter civil, que formaba parte de su vida privada y, por lo tanto, no era de la órbita del derecho disciplinario, ya que no se llevó a cabo dentro de la prestación del servicio ni en horas laborables. Sumado a que con su comportamiento no desconoció los principios que rigen la función pública, ni tampoco atentó contra el buen funcionamiento de la entidad.

Afirma que si en algún momento hubiera podido incurrir en esa falta, con tal conducta no se afectó el deber funcional, ya que siempre se ha destacado por la eficacia, eficiencia y oportunidad en su trabajo, el cual jamás se ha visto afectado por situaciones personales, hecho que puede ser corroborado a través de sus superiores inmediatos y en su hoja de vida, en donde consta que fue seleccionado como el mejor servidor de la entidad a nivel técnico.

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA DISCIPLINARIA:

6.1. Competencia

Con fundamento en la función otorgada en el numeral 1.º, artículo 22 del Decreto Ley 262 de 2000, la Sala Disciplinaria procede a conocer en segunda instancia el recurso de apelación interpuesto por Julio César Tafur Cuellar, respecto del fallo proferido el 29 de noviembre de 2016, por la Veeduría de la Procuraduría General de la Nación, mediante el cual se le sancionó con suspensión en el ejercicio del cargo por el término de un mes.

El ámbito funcional de esta colegiatura se encuentra delimitado por el parágrafo del artículo 171 de la Ley 734 de 2002, que dice que «[e]l recurso de apelación otorga competencia al funcionario de segunda instancia para revisar únicamente los aspectos impugnados y aquellos otros que resulten inescindiblemente vinculados al objeto de la impugnación».

6.2. Asunto objeto de debate:

Se circunscribe a establecer si, como lo alega el recurrente, hubo atipicidad por falta de demostración de los elementos estructurales del tipo disciplinario y ausencia de ilicitud sustancial porque la conducta no pertenecía a la órbita del derecho disciplinario, no se atentó contra el buen funcionamiento de la entidad, ni contra sus fines.

Pues bien, en cuanto a la tipicidad, partamos por recordar que en el auto de cargos, proferido el 18 de febrero de 2016, a Julio César Tafur Cuellar, en su calidad de sustanciador grado 11, con funciones en la Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado, se le llamó a responder por incumplir de manera reiterada y sistemática las siguientes obligaciones civiles:

i) El acta de conciliación del 5 de abril de 2011, en el cual se comprometió a entregar el 14 de junio de 2011, el apartamento 203 de la calle 75 7-21 a paz y salvo por concepto de servicios públicos; a cancelar $18.575.500, por concepto de arrendamientos, administración y honorarios de abogado, así: $5.858.500 el 15/06/2011, $5.858.500 el 15/07/2011, $5.858.500 el 15/08/2011 y $1.000.000 el 15/09/2011.

ii) Las que se desprenden del contrato de arrendamiento del referido apartamento por el no pago de los cánones pactados y las cuotas de administración correspondientes, lo que dio lugar a que se adelantara el proceso de restitución y entrega de inmueble y un ejecutivo ante el Juzgado 66 Civil Municipal de Bogotá, dentro de los cuales se dictaron sentencias el 16 de octubre de 2011, que declaró la terminación del contrato de arrendamiento y ordenó la restitución del inmueble, y el 6 de septiembre de 2012, que ordenó proseguir la ejecución para lograr el pago de los cánones de arrendamiento y cuotas de administración por cuantía de $40.923.000.

iii) Las adquiridas con a) Alejandro César Tafur Cuellar por $10.000.000, proceso ejecutivo adelantado ante el Juzgado Noveno Civil Municipal de Santa Marta, dentro del cual se dictó sentencia el 21 de agosto de 2013 y se dio por terminado por pago total de la deuda el 20 de enero de 2015; y b) Henry Varón Mesa por $1.050.000, proceso ejecutivo adelantado en el Juzgado 19 Civil Municipal de Bogotá, en el que se dictó sentencia el 9 de abril de 2012 y aparece constancia secretarial sobre el pago total de la obligación.

Allí se dijo que, al parecer, estaba incurso en la prohibición contemplada en el artículo 35-11 de la Ley 734 de 2002, de «[i]ncumplir de manera reiterada e injustificada obligaciones civiles […] impuestas en decisiones judiciales […] o admitidas en diligencia de conciliación».

Ya en el fallo, el a quo concluyó que se demostró la existencia de la conducta endilgada al investigado, es decir, que Julio César Tafur Cuellar incumplió de manera reiterada y sistemática las referidas obligaciones civiles, el cual fue declarado en las respectivas sentencias judiciales y en el acta de conciliación.

Sobre el particular, y comoquiera que el apelante invoca, en primer lugar, ausencia de tipicidad de la conducta a él imputada porque no se demostró que las sentencias estuvieran ejecutoriadas, se desconoció la calidad de codeudor con que actuó y no hubo reiteración en el incumplimiento de las obligaciones, resulta necesario analizar si confluyeron en el asunto objeto de estudio los tres elementos estructurales del tipo disciplinario consistente en incumplir las obligaciones legales contraídas en razón de su actividad privada, conforme a la jurisprudencia que ha construido la Corte Constitucional21]. Veamos:

i) Que el incumplimiento de las obligaciones sea declarado en decisiones judiciales o sea admitido en diligencia de conciliación. De este elemento de la falta ¯que ha sido consagrada en diferentes regímenes disciplinarios¯, se efectúa la siguiente síntesis jurisprudencial22]:

Con ocasión de una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 41-13 de la Ley 200 de 199523], que consagraba como una de las prohibiciones para los servidores públicos «[e]l reiterado e injustificado incumplimiento de sus obligaciones civiles, laborales, comerciales y de familia, salvo que medie solicitud judicial», la Corte Constitucional24] declaró la exequibilidad condicionada de la norma «bajo el entendido de que la investigación disciplinaria acerca del reiterado e injustificado incumplimiento de las obligaciones del servidor público sólo podrá iniciarse con base en sentencias proferidas por las respectivas jurisdicciones, en las que se declare que un servidor público ha incumplido sus obligaciones».

Sobre el particular, se consideró que «[s]olamente los jueces pueden determinar si una persona ha irrespetado sus compromisos legales, y para llegar a esa conclusión deben adelantar un proceso legal, en el cual se brinde al demandado el derecho de ejercer su defensa y presentar los recursos que considere pertinentes».

Después, con la Ley 734 de 2002, se expidió el nuevo Código Disciplinario Único, que incorporó en el artículo 35-11 el condicionamiento que antecede, así: «A todo servidor público le está prohibido […] Incumplir de manera reiterada e injustificada obligaciones civiles, laborales, comerciales o de familia impuestas en decisiones judiciales o administrativas o admitidas en diligencia de conciliación».

En la sentencia C-949 de 2002, se declaró la exequibilidad de esta norma, salvo la expresión “o administrativas”, ya «que tales decisiones pueden ser objeto de controversia ante la jurisdicción contencioso administrativa, por lo cual son diferentes al incumplimiento reiterado e injustificado de decisiones judiciales, asunto sobre el cual sí existe cosa juzgada material». Aunado a ello, también se estimó que la inclusión de las obligaciones admitidas en diligencia de conciliación, resultaba acorde con la Constitución, «pues la conciliación surte efectos de cosa juzgada».

Y en las sentencias C-431 de 2004 y C-819 de 2006 ¯y con fundamento en las consideraciones expuestas en las sentencias C-728 de 2000 y C-949 de 2002¯, se declaró, en su orden, la exequibilidad de la expresión “incumplir las obligaciones legales”, contenida en el artículo 60-8 de la Ley 836 de 200325], y del artículo 36-14 de la Ley 1015 de 200626], «solamente si se entiende que se refiere a las obligaciones civiles, laborales o de familia impuestas en decisiones judiciales ejecutoriadas o admitidas en diligencias de conciliación […]».

Así las cosas, del examen de la línea jurisprudencial que antecede, se colige que para que el incumplimiento de las obligaciones contraídas ¯civiles, laborales, comerciales y de familia¯ sea erigido como falta disciplinaria, debe haber sido declarado en decisión judicial o admitido en diligencia de conciliación, que haga tránsito a cosa juzgada; y si bien en las dos últimas sentencias se hace referencia a las decisiones judiciales ejecutoriadas, debe entenderse que no es cualquier decisión ejecutoriada, sino solo aquella que hace tránsito a cosa juzgada.

Pues bien, en el recuadro que sigue, se relacionan los procesos judiciales ¯que fueron discriminados en la decisión de cargos del 18 de febrero de 2016¯ en los que se declaró mediante sentencia que Julio César Tafur Cuellar no había dado cumplimiento oportuno a sus respectivas obligaciones legales:

proceso ejecutivo

radicaciónjuzgado de conocimientoacreedordecisiónlo declarado
2011-036119 Civil Mpal. de BogotáHenry Javier Varón MesaSentencia 09/04/2012Ordena seguir adelante con la ejecución.27]
 Constancia secretarialPago total de la obligación.28]
2011-071666 Civil Mpal. de BogotáEnrique Varón Valencia y Cecilia Duque Sentencia 06/09/2012Ordena seguir adelante con la ejecución.29]
2012-002009.° Civil Mpal. de Sta. MartaAlejandro Alfonso Guette Jiménez Sentencia 21/08/2013Ordena seguir adelante con la ejecución.30]

 Providencia 20/01/2015Termina por pago total de la obligación.31]

proceso de restitución de inmueble arrendado

radicaciónjuzgado de conocimientoacreedordecisiónlo declarado
2011-071666 Civil Mpal. de BogotáSentencia 116 del 19/10/2011Dar por terminado el contrato de arrendamiento y ordenar la restitución del inmueble.32] Según consta en el memorial recibido en el juzgado el 4 de junio de 2012, el referido inmueble ya fue entregado.

Además, en el acta de conciliación 70 del 5 de abril de 2011, el cuestionado servidor público se comprometió a entregar el 14 de junio de 2011, el apartamento 203 de la calle 75 7-21 a paz y salvo por concepto de servicios públicos; a cancelar $18.575.500, por concepto de arrendamientos, administración y honorarios de abogado, así: $5.858.500 el 15/06/2011, $5.858.500 el 15/07/2011, $5.858.500 el 15/08/2011 y $1.000.000 el 15/09/2011.33]

Sobre este elemento, el recurrente alega atipicidad de la conducta porque no se demostró que las decisiones estuvieran ejecutoriadas; el a quo consideró, con fundamento en la sentencia C-728 de 2000, que dicha ejecutoria no era un requisito necesario para configurar la falta, pues para su materialización solo se requería que hubiese sentencia dentro del proceso y que allí se declarara el incumplimiento de la obligación. No obstante, como ya se dejó precisado, la Corte Constitucional ha sostenido de manera reiterada que tiene que tratarse de decisiones judiciales que hagan tránsito a cosa juzgada.

En este momento, la Sala debe detenerse a analizar si, en efecto, las sentencias sobre las cuales la primera instancia configuró la falta contaban con ese matiz que le ha impregnado el tribunal constitucional a las decisiones judiciales; con la aclaración de que este estudio solo cobijará a las proferidas dentro de los tres procesos ejecutivos, en la medida en que frente al de restitución de inmueble arrendado y a la diligencia de conciliación no se discute que tanto la sentencia proferida en el primero como el acta levantada en la segunda hacen tránsito a cosa juzgada.

Entonces, según lo dispuesto en el artículo 512 del Código de Procedimiento Civil34], la sentencia que reúne tal condicionamiento es aquella que resuelve sobre las excepciones de mérito, y es a la que alude el artículo 510 ibidem35]. Es decir, excluye la sentencia de que trata el inciso segundo del artículo 507 ib.36], que es la que se profiere como consecuencia de la actitud pasiva del demandado ¯al no formular excepciones tendientes a desvirtuar la orden de ejecución inicial¯; esta providencia tan solo ordena seguir adelante la ejecución, el remate y avalúo de bienes, la liquidación del crédito y la condena en costas, pero no resuelve nada de fondo (es una mera orden de impulso).

A pesar de que esta instancia no puede constatar si las providencias sobre las cuales el a quo estructuró la falta disciplinaria estaban cubiertas con la autoridad de la cosa juzgada, pues no fueron arrimadas al proceso, sí obra prueba de que en los procesos ejecutivos 2011-0361 y 2012-00200 hubo pago total de la obligación; y como ellos fueron instaurados para perseguir el pago de las sumas adeudadas, terminaron por el cumplimiento efectivo de dichas obligaciones dinerarias.

Sin embargo, no ocurre lo mismo en el proceso ejecutivo 2011-0716, ya que no consta que haya habido pago y en el acta visita especial al expediente se dejó plasmado que «[c]on fecha 6 de septiembre de 2012 y ante el silencio de los demandados para contestar el mandamiento de pago del 8 de agosto de 2012, se ordena seguir la ejecución y realizar la liquidación del crédito»37]. En consecuencia, este proceso será excluido de la relación de las decisiones que efectuó la primera instancia.

Por consiguiente, de conformidad con los oficios expedidos por los respectivos juzgados de conocimiento, las actas de visita en las que consta las etapas surtidas en los expedientes revisados y el acta de conciliación ¯y a pesar de la precitada exclusión del proceso 2011-0716¯, está plenamente demostrado el primer elemento: que Julio César Tafur Cuellar incumplió sus obligaciones civiles; así lo declararon los juzgados de conocimiento de los procesos ejecutivos y de restitución de inmueble arrendado, y fue admitido en diligencia de conciliación.

De otro lado, cuestiona el apelante que haya sido desconocida la calidad de codeudor con que actuó dentro de los procesos 2011-0361 y 2012-00200; frente a este argumento, basta señalar ¯pues ya fue explicado por el a quo¯ que en la estructuración de esta falta disciplinaria no resulta viable excluir las decisiones proferidas dentro de los procesos en los que Julio César Tafur Cuellar fue demandado por el incumplimiento de quien se vio beneficiado con el mutuo, en la medida en que dicha circunstancia resulta indiferente tanto en el ámbito civil como en el disciplinario al ser deudores solidarios, quienes, «sin excepción, están en pie de igualdad con respecto al acreedor», e indistintamente conforman «la parte pasiva del vínculo obligacional»38].

ii) Que el incumplimiento de las obligaciones sea reiterado: la actitud de Julio César Tafur Cuellar de transgredir de manera metódica su deber de cumplir con las obligaciones civiles se ve reflejada en la acumulación de incumplimientos puestos en conocimiento de los jueces y/o conciliados. Sobre el particular, en la sentencia C-728 ya citada, la Corte Constitucional aclaró lo siguiente:

[L]o que se sancionaría disciplinariamente no sería el incumplimiento de una determinada obligación civil, comercial, laboral o de familia, sino la sistemática vulneración del orden jurídico por parte de un servidor público. Es decir, no se trataría de castigar incumplimientos determinados, sino la actitud de un funcionario de transgresión metódica del ordenamiento. En un momento dado, la acumulación de incumplimientos de las obligaciones legales por parte de un servidor público adquiere una entidad, una sustancia propia, distinta de la de cada uno de los hechos que configuran esa invariable actitud de desacato a las normas jurídicas. Es precisamente esa conducta autónoma y propia la que podría llegar a ser sancionada […] Lo que se estaría calificando en el proceso disciplinario no es la insatisfacción de obligaciones, sino la burla sistemática del ordenamiento jurídico por parte de un servidor público, con todas las consecuencias negativas que ello genera para el Estado.

Pues bien, aun cuando en su versión libre manifestó que no había incurrido reiteradamente en el incumplimiento de obligaciones civiles, pues siempre canceló las deudas adquiridas39], del recuento que él mismo hace allí de los múltiples procesos ejecutivos instaurados en su contra, y de los documentos que así lo constatan, se colige que es un pagador irregular, pues no honra los compromisos que contrae, sino que asume un comportamiento renuente al pago, el cual solo satisface de manera forzada ante la intervención judicial, en especial, con ocasión de la imposición de la medida cautelar consistente en el embargo y retención de un porcentaje del salario devengado en la Procuraduría General de la Nación.

iii) Que el incumplimiento de las obligaciones sea injustificado: el recurrente invoca como causal de exoneración de responsabilidad el hecho de que por culpa de terceros tuvo que cancelar sus deudas y soportar una sanción disciplinaria, toda vez que el incumplimiento en el que incurrieron fue ajeno a su proceder porque no adquirió personalmente dichas obligaciones civiles.

Pues bien, aparte de las consideraciones expuestas en precedencia, que llevaron a concluir que la calidad de codeudor con la que acude al proceso no afecta la estructuración de la falta disciplinaria, hay que adicionarle en este escenario, que como toda persona que asume la condición de codeudor conoce y acepta la existencia de un riesgo ¯que puede cristalizarse cuando el obligado se abstrae de su deber de honrar sus deudas¯, este incumplimiento no tiene la virtud de justificar la conducta reprochada, pues no resulta ni imprevisible ni sobreviniente a la adquisición de los compromisos.

En consecuencia, desestimados los argumentos de disenso con los cuales se pretendió atacar la existencia de la falta disciplinaria, se descenderá al análisis de la también alegada ausencia de ilicitud sustancial porque la conducta formaba parte de la vida privada del sancionado y con su comportamiento no desconoció los principios que rigen la función pública, ni atentó contra el buen funcionamiento de la Procuraduría, ya que no se identificó de forma directa con el cumplimiento de sus funciones; además siempre se ha destacado por la eficacia, eficiencia y oportunidad en su trabajo.

En cuanto a la ilicitud sustancial de esta falta, en las sentencias C-728 de 2000 y C-949 de 2002 se partió por resaltar que el fin, el interés y el objetivo de la prohibición, en su orden, son los siguientes:

[G]arantizar que los servidores públicos respondan al modelo del ciudadano cumplidor de sus obligaciones legales y que no lesionen la imagen pública del Estado»; «velar porque los servidores del Estado respondan a un modelo de ciudadano que observ[e] cumplidamente las normas jurídicas […] que no sean descaradamente irrespetuosos con sus obligaciones legales. Así, pues, el servidor público que podría llegar a ser sancionado por la incursión en esta prohibición sería aquel que es contumaz en su conducta, indiferente ante los perjuicios que le[s] causa a los demás particulares a los que les incumple los compromisos y ante el daño que genera para la imagen de las instituciones estatales»; «evitar el perjuicio que genera para las instituciones estatales el contar entre sus colaboradores con servidores incorregiblemente quebrantadores del ordenamiento jurídico».

Por ende, de cara a ellos, la Corte Constitucional consideró que sí resultaba aceptable imponerle una sanción disciplinaria a un servidor público por la violación reiterada e injustificada de sus compromisos legales de carácter privado, pues si bien estas obligaciones pertenecen a su órbita privada, el legislador, en ejercicio de su libertad de configuración legislativa en materia disciplinaria, prefirió «anteponer el bien público ¯en este caso sancionar al servidor que perjudica la imagen de las entidades estatales¯ a los intereses particulares de distintas personas»[40], pues los beneficios que se derivan de la aplicación del precepto superan los perjuicios que se les causa al crear una restricción sobre sus derechos. Así fue explicado en la sentencia C-728 de 2000:

Si se observan los pasos del examen o test de constitucionalidad se advierte que el fin de la norma atacada se ajusta a la Constitución y que el precepto es adecuado para el fin que se pretende. La Carta Política señala que a los servidores públicos se les podrán imponer obligaciones y restricciones complementarias a las de los demás ciudadanos, y entre ellas cabe la de exigirles un comportamiento ajustado a derecho en su vida privada, de manera que no afecten la imagen del Estado. Asimismo, se puede presumir que la norma es adecuada para el fin que se pretende, en la medida en que de ella se derivan sanciones para los servidores públicos que vulneren ese requisito, penas que se espera que sirvan de freno o de advertencia para todos los funcionarios.

A su vez, en la sentencia C-819 de 2006, y después de dejar sentado que «los regímenes disciplinarios no pueden erigir cualquier conducta en falta disciplinaria», sino exclusivamente aquella «con potencialidad de afectación de la función pública», y que «[l]as conductas que pertenecen al ámbito del derecho disciplinario, en general, son aquellas que comportan quebrantamiento del deber funcional por parte del servidor público», reiteró41] que el contenido del deber funcional se encuentra integrado por «(i) el cumplimiento estricto de las funciones propias del cargo, (ii) la obligación de actuar acorde a la Constitución y a la ley; (iii) garantizando una adecuada representación del Estado en el cumplimiento de los deberes funcionales».

Y más adelante, en dicha sentencia, se concluyó enfáticamente que la conducta fundada en el incumplimiento de las obligaciones contraídas por el servidor público en razón de su actividad privada «pertenece al ámbito del derecho disciplinario, en cuanto comporta quebrantamiento del deber funcional por parte del servidor público, en la dimensión relativa al quebrantamiento de la obligación que tienen […] de obrar en sus actuaciones garantizando una adecuada representación del Estado».

Entonces, retomando el caso que nos ocupa, con el comportamiento desplegado por Julio César Tafur Cuellar sí se infringió el deber funcional al afectar la función pública, ya que no respondió al modelo del ciudadano, y especialmente del servidor público, cumplidor de sus obligaciones legales42], por el contrario ¯como ya se vio¯, actuó transgrediendo de manera impenitente el ordenamiento jurídico y, con ello, sufrió mengua la imagen pública y legitimidad de la entidad, vulnerando el principio de moralidad con el que debe ejercerse la función pública y el deber de mantener en los ciudadanos la confianza en la institución, la cual solo se conserva si sus funcionarios actúan con pulcritud y honradez en el manejo de sus obligaciones.

En suma, como resulta evidente que las censuras propuestas por el apelante, no tuvieron la virtualidad de persuadir a la Sala para que accediera a su pretensión absolutoria, se procederá a confirmar el fallo de primera instancia que consideró responsable a Julio César Tafur Cuellar del cargo único elevado, en la medida en que se demostró que incumplió de manera reiterada e injustificada las obligaciones civiles arriba relacionadas, incumplimiento este que fue declarado en las respectivas sentencias judiciales y en el acta de conciliación.

En mérito de lo expuesto, la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio de sus atribuciones legales,

RESUELVE

PRIMERO: Confirmar el fallo proferido el 29 de noviembre de 2016, por la Veeduría de la Procuraduría General de la Nación, mediante el cual se resolvió sancionar a Julio César Tafur Cuellar, identificado con la cédula de ciudadanía 93080292, en su condición de sustanciador grado 11 con funciones en la Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado, con suspensión en el ejercicio del cargo por el término de un (1) mes, según lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: Notificar personalmente, a través de la Secretaría de la Sala Disciplinaria, el contenido de la presente decisión al sancionado, con la advertencia de que contra ella no procede recurso alguno por hallarse agotada la vía gubernativa. Para efecto de las comunicaciones que sobre el particular se le envíen, se relacionan los folios del expediente en donde obra la dirección: 160 y 186 del cuaderno 1 de la actuación.

TERCERO: Comunicar, por intermedio de la Secretaría de la Sala Disciplinaria, esta decisión a los tres quejosos, advirtiéndoseles que contra ella no procede recurso alguno en vía gubernativa. Para efecto de las comunicaciones que sobre el particular se les envíen, se relacionan los folios del expediente en donde obran las direcciones: 4, 76 y 97 del cuaderno 1; y 1 del cuaderno acumulado.

CUARTO: Informar, por la oficina de origen, de las decisiones de primera y segunda instancia a la División de Registro y Control y Correspondencia, Grupo siri, de la Procuraduría General de la Nación.

QUINTO: Dar cabal cumplimiento, a través de la Secretaría de la Veeduría, al artículo 172-3.° de la Ley 734 de 2002, respecto a la ejecución de la sanción impuesta. Para ello, remitir copia de los fallos de primera y segunda instancia.

SEXTO: Devolver el proceso a la oficina de origen, una vez cumplidos los trámites de rigor.

COMUNÍQUESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JAIME MEJÍA OSSMAN

Procurador Primero Delegado

Presidente

ALFONSO CAJIAO CABRERA

Procurador Segundo Delegado

Proyectó: Ximena Patricia Gómez Higuera

Expediente 161–6676 (ius 2012-155235 iuc d-2012-812-518987)

<NOTAS AL FINAL>.

[1] Confrontar folios 1 al 4 del cuaderno 1 de la actuación.

[2] Confrontar folios 6 y 7 del cuaderno 1 de la actuación.

[3] Confrontar folios 18 al 21 del cuaderno 1 de la actuación.

[4] Confrontar folios 25 al 27 del cuaderno 1 de la actuación.

[5] Confrontar folio 29 del cuaderno 1 de la actuación.

[6] Confrontar folios 35 al 41 del cuaderno 1 de la actuación.

[7] Confrontar folios 46 al 49 del cuaderno 1 de la actuación.

[8] Confrontar folios 58 y 59 del cuaderno 1 de la actuación.

[9] Confrontar folios 44 y 45 del cuaderno acumulado.

[10] Confrontar folio 122 del cuaderno 1 de la actuación.

[11] Confrontar folios 129 al 138 del cuaderno 1 de la actuación

[12] Confrontar folios 141 y 142 del cuaderno 1 de la actuación.

[13] Confrontar folios 144 al 152 del cuaderno 1 de la actuación.

[14] Confrontar folios 154 al 157 del cuaderno 1 de la actuación.

[15] Confrontar folio 161 del cuaderno 1 de la actuación.

[16] Confrontar folios 165 al 172 del cuaderno 1 de la actuación.

[17] Confrontar folios 175 al 184 del cuaderno 1 de la actuación.

[18] Confrontar folio 186 del cuaderno 1 de la actuación.

[19] Confrontar folios 188 al 191 del cuaderno 1 de la actuación.

[20] Confrontar folio 192 del cuaderno 1 de la actuación.

[21] Sentencias C-728/00, C-949/02, C-431/04 y C-819/06.

[22] Se destaca, desde ya, que todas las negrillas de los apartes que se transcriban son nuestras.

[23] «Por la cual se adopta el Código Disciplinario Único».

[24] Sentencia C-728/00.

[25] «Por la cual se expide el régimen disciplinario para las Fuerzas Militares».

[26] «Por la cual se expide el régimen disciplinario de la Policía Nacional».

[27] Confrontar folio 120 del cuaderno 1 de la actuación.

[28] Vid nota 27.

[29] Confrontar folio 119 del cuaderno 1 de la actuación.

[30] Confrontar folio 102 del cuaderno 1 de la actuación.

[31] Confrontar folio 126 del cuaderno 1 de la actuación.

[32] Confrontar folio 119 del cuaderno 1 de la actuación.

[33] Confrontar folios 80 al 84 del cuaderno 1 de la actuación.

[34]  Vigente para la época en que fueron proferidas las providencias que nos conciernen.

[35] «artículo 510. De las excepciones se dará traslado al ejecutante por diez días, mediante auto, para que se pronuncie sobre ellas, adjunte y pida las pruebas que pretenda hacer valer.

[36] Surtido el traslado se tramitarán así: // a) El juez decretará las pruebas pedidas por las partes que fueren procedentes y las que de oficio estime necesarias, y fijará el término de treinta días para practicarlas; // b) Vencido el término del traslado o el probatorio en su caso, se concederá a las partes uno común de cinco días para que presenten sus alegaciones; // c) Expirado el término para alegar, el juez dictará sentencia, y si prospera alguna excepción contra la totalidad del mandamiento ejecutivo, se abstendrá de fallar sobre las demás, pero en este caso el superior deberá cumplir lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 306; // d) La sentencia de excepciones totalmente favorable al demandado pone fin al proceso; en ella se ordenará el desembargo de los bienes perseguidos y se condenará al ejecutante a pagar las costas y los perjuicios que aquél haya sufrido con ocasión de las medidas cautelares y del proceso. La liquidación de los perjuicios se hará como dispone el inciso final del artículo 307; // e) Si las excepciones no prosperan, o prosperaren parcialmente, la sentencia ordenará llevar adelante la ejecución en la forma que corresponda, condenará al ejecutado en las costas del proceso y ordenará que se liquiden; // Cuando las excepciones prosperen parcialmente, se aplicará lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 392, y // f) Si prospera la excepción de beneficio de inventario, la sentencia limitará la responsabilidad del ejecutado al valor por el cual se le adjudicaron los bienes en el respectivo proceso de sucesión».

«artículo 507. cumplimiento de la obligación, sentencia y condena en costas. […] Si no se propusieren excepciones oportunamente, el juez dictará sentencia que ordene el remate y el avalúo de los bienes embargados y de los que posteriormente se embarguen, si fuere el caso, o seguir adelante la ejecución para el cumplimiento de las obligaciones determinadas en el mandamiento ejecutivo, practicar la liquidación del crédito y condenar en costas al ejecutado. // La sentencia se notificará por estado y contra ella no procede recurso de apelación».

[37] Confrontar folio 119 del cuaderno 1 de la actuación.

[38] Sentencia del 11 de enero de 2000, proferida por la Sala de Casación Civil y Agraria de la Corte Suprema de Justicia, citada por la primera instancia en el fallo recurrido.

[39] Confrontar folios 66 y 67 del cuaderno 1 del expediente.

[40] Sentencia C-949/02.

[41] Con fundamento en las sentencias C- 12/01, C-252/03 y C-431/04.

[42] En la sentencia C-728 de 2000 se dejó consignado, sobre el particular que «[e]l fin de la norma bajo examen es el de garantizar que los servidores públicos respondan al modelo del ciudadano cumplidor de sus obligaciones legales y que no lesionen la imagen pública del Estado. Detrás de este objetivo pueden encontrarse varias razones: por un lado, que los funcionarios son la representación más visible del Estado y se espera que sus actuaciones concuerden con las visiones que se proponen acerca de la colectividad política y del papel de cada uno de los asociados dentro de ella; por otro lado, que los servidores públicos son los encargados de realizar las actividades estatales en beneficio de los ciudadanos y que, en consecuencia, deben brindar con su vida personal garantía de que en el desarrollo de sus labores responderán a los intereses generales de la comunidad; de otra parte, que, en la medida de lo posible, los servidores públicos estén liberados de los inconvenientes y los trastornos que generan las continuas reyertas y desavenencias derivadas del incumplimiento de las obligaciones privadas, de manera que puedan dedicarse de lleno a sus labores y que no involucren a las entidades estatales en esos conflictos; y, finalmente, que los funcionarios no se amparen en su calidad de servidores del Estado para cometer desafueros, bajo el entendido de que su condición infunde temor en los afectados por sus decisiones […] El Estado establece un orden jurídico y los servidores públicos son los principales encargados de que impere en la vida social. Los funcionarios deben, entonces, velar por la aplicación y el cumplimiento de las normas constitucionales y legales. Si ello es así, sufre gran mengua la imagen y legitimidad del Estado, cuando algún servidor público se convierte en un violador impenitente del orden jurídico. Esa conducta atenta contra el buen nombre de la actividad estatal y contra el interés de todo Estado democrático participativo de generar con los ciudadanos una relación de cercanía y confianza».

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"Guía Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación"
Última actualización: 31 de octubre de 2019