ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR – Para demandarlo procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL - La acción procedente para demandarlo será la de simple nulidad / TEORIA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES – Consiste en que casos excepcionales procede la acción de simple nulidad contra los actos particulares / ACCION DE SIMPLE NULIDAD CONTRA ACTOS PARTICULARES - Procede cuando representen un interés público, social económico

Ahora bien, en principio, la naturaleza del acto administrativo es lo que define el tipo de acción que debe ejercerse. Por ejemplo, si se trata de un acto administrativo de contenido particular y concreto, la acción apropiada sería la de nulidad y restablecimiento del derecho. En este caso, el juez administrativo no sólo examinará la legalidad de tal acto, sino que determinará el perjuicio que se hubiera causado. A contrario sensu, si el acto es de carácter general, la acción de simple nulidad sería adecuada para cuestionar la legalidad del acto administrativo. El juez administrativo, en el último caso, únicamente examinará la legalidad de tal acto. Sin embargo, esta Corporación, en aplicación de la denominada teoría de los motivos y las finalidades, ha considerado que la acción de simple nulidad también procede excepcionalmente contra los actos particulares y concretos en los casos en que “la situación de carácter individual a que se refiere el acto, comporte un especial interés, un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos. De otra parte, el criterio jurisprudencial así aplicado, habrá de servir como de control jurisdiccional frente a aquellos actos administrativos que no obstante afectar intereses de particulares, por su contenido y trascendencia impliquen, a su vez, el resquebrajamiento del orden jurídico y el desmejoramiento del patrimonio económico, social y cultural de la Nación”. Se permite demandar en acción de simple nulidad los actos administrativos de contenido particular cuando representen un interés superior y significativo para la comunidad en general, porque amenacen el orden público, social o económico del país. Es decir, en esos casos, la acción de nulidad contra actos administrativos particulares se mira apropiada para preservar exclusivamente la legalidad y la integridad del orden jurídico.

NOTA DE RELATORIA: Sobre los efectos y procedencia de la teoría de los móviles y las finalidades Sala Plena, sentencia de 29 de octubre de 1996, C.P. Daniel Suárez Hernández, reiterada en sentencia de Sala Plena de 4 de marzo de 2003, C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola

ACCION DE SIMPLE NULIDAD CONTRA ACTOS PARTICULARES – La competencia del juez administrativo se limita a analizar la legalidad en abstracto del acto administrativo / RESTABLECIMIENTO AUTOMATICO DEL DERECHO – Se produce al retirar del ordenamiento jurídico un acto administrativo perjudicial / ACCION DE SIMPLE NULIDAD – Resulta improcedente contra un acto particular si al anularse se produce un restablecimiento del derecho subjetivo / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Es la acción procedente cuando el interés perseguido es obtener un restablecimiento de un derecho subjetivo

La propia Corte Constitucional, en la sentencia C-426 de 2002, aceptó que la acción de simple nulidad procede contra actos administrativos de contenido particular, pero aclaró que la competencia del juez administrativo se limitaba a examinar la legalidad en abstracto y que, de ningún modo, puede adoptar medidas para el restablecimiento del derecho subjetivo lesionado. (…) De ordinario, los actos administrativos perjudiciales, o en perjuicio de alguien, que se retiran del ordenamiento jurídico producen un efecto automático de restablecimiento del derecho lesionado, así el juez no lo disponga expresamente. Así, por ejemplo, declarada la ilegalidad de un acto en el que la administración impone una sanción pecuniaria, surge un restablecimiento del derecho inmediato, que se traduce en que no habría obligación de pagar la sanción anulada. En ese orden, de advertirse que con la declaración de nulidad del acto administrativo surgirá automáticamente el restablecimiento del derecho subjetivo afectado, la acción de simple nulidad resulta improcedente, a menos que haya sido interpuesta oportunamente. Efectivamente, si el interés perseguido con la acción de simple nulidad es el de obtener el restablecimiento de un derecho subjetivo, la demanda sólo podrá ser admitida siempre y cuando cumpla con los presupuestos procesales de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, capacidad jurídica y procesal de las partes, agotamiento de la vía gubernativa y ejercicio oportuno de la acción. Y, además, cuando la demanda cumpla con los requisitos formales previstos en los artículos 137 a 139 del Decreto 01 de 1984.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOS ADMINISTRATIVO – ARTICULO 137 / CODIGO CONTENCIOS ADMINISTRATIVO – ARTICULO 138 / CODIGO CONTENCIOS ADMINISTRATIVO – ARTICULO 139

LIQUIDACION DE CORRECCION SOBRE LA DECLARACION DE IMPORTACION – Al tratarse de una situación  jurídica particular resulta improcedente demandarle mediante acción de nulidad / ACCION DE SIMPLE NULIDAD – No procede para demandar una liquidación oficial de corrección respecto de una declaración de importación

En el caso particular, a pesar de que la demandante denomina la acción como de simple nulidad, del contenido integral de la demanda y, sobre todo, de lo dispuesto en las liquidaciones oficiales de corrección, se deduce que no es cierto que la actora sólo quiera discutir la simple legalidad de tales actos, pues el examen de legalidad necesariamente tendrá incidencia en los derechos subjetivos de la demandante. En efecto, en los actos demandados la DIAN profirió liquidaciones oficiales de corrección de declaraciones de importación, por cuanto la mercancía que importó la demandante se registró en una subpartida arancelaria que no correspondía y la sancionó con mayores tributos a pagar, lo que denota que definieron una situación particular y concreta. La situación jurídica particular se traduce en la obligación que tiene la actora de pagar los tributos aduaneros y las sanciones a que haya lugar. La Sala no encuentra que de los actos particulares demandados se derive un especial interés para la comunidad. Claramente, de ese acto se desprende un interés exclusivo para la demandante, no para la comunidad en general. (…) En el caso particular, la eventual declaratoria de nulidad generaría un restablecimiento automático del derecho de la demandante que se traduciría en que no tendría la obligación de pagar los tributos aduaneros y las sanciones correspondientes. Ese solo hecho ya denota la improcedencia de la acción de simple nulidad. Se trata, pues, de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no de una de simple nulidad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá veintiocho (28) de febrero de dos mil trece (2013)

Radicación número: 05001-23-31-000-2012-00509-01(19783)

Actor: PIEDAD CECILIA SEPULVEDA URSULA

Demandado: DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES  

FALLO

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 14 de junio de 2012, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que rechazó la demanda por indebida escogencia de la acción.

ANTECEDENTES

La demanda

En ejercicio de la acción de simple nulidad, la señora Piedad Cecilia Sepúlveda Úrsula, mediante apoderado judicial, pidió la nulidad de las liquidaciones oficiales de corrección 2513, 2514, 2515, 2516, 2517, 2518, 2527, 2528, 2529, 2530, 2531 y 2536, todas del 26 de julio de 2011, y de las Resoluciones 3683, 3684, 3685, 3686, 3687, 3688, 3689, 3690, 3691, 3692, 3693 y 3695, todas del 16 de noviembre de 2011, expedidas por la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Medellín, que modificaron las declaraciones de importación presentadas por la demandante y la sancionaron con un mayor

El auto apelado

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por auto del 14 de junio de 2012, rechazó la demanda por indebida escogencia de la acción.

El tribunal concluyó que si bien la actora dijo interponer la acción de simple nulidad, lo cierto era que los actos demandados eran de contenido particular y concreto y que, por ende, debían demandarse, oportunamente, por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Que, en este caso, la acción de simple nulidad no era procedente porque la eventual declaratoria de nulidad del acto acusado implicaría un restablecimiento automático del derecho a favor de la señora Piedad Cecilia Sepúlveda Úrsula, cuestión que deviene improcedente mediante la acción de simple nulidad.

Que los argumentos expuestos en la demanda “no sustentan suficientemente el interés de la parte actora de propugnar exclusivamente por la defensa del ordenamiento jurídico, mediante el control de legalidad de los actos acusados, toda vez que la situación descrita es específicamente para la demandante que resultó afectada con la sanción aplicada supuestamente de manera arbitraria, la cual podría llegar a recuperar el valor de la misma, luego de haber dejado caducar la correspondiente acción de nulidad y restablecimiento del derecho, además eventualmente el asunto podría reportar interés para un sector del comercio dedicado a las importaciones que llegaren a incurrir en el mismo evento, pero que no comporta el desmejoramiento del patrimonio económico, social y cultural de la nación, además del detrimento individual del perjudicado con el acto administrativo de contenido particular”.

El recurso de apelación

La parte demandante apeló y pidió que se revocara el auto de rechazo de la demanda y que, en su lugar, se admitiera.

Alegó, en síntesis, lo siguiente:

Que si bien la acción de nulidad y restablecimiento del derecho era la acción procedente para cuestionar los actos administrativos de contenido particular y concreto, lo cierto era que la acción de simple nulidad también procedía contra ese tipo de actos, cuando se busca, únicamente, retirar del ordenamiento jurídico el acto acusado.

Que la actora sólo pretendía retirar del ordenamiento jurídico los actos administrativos demandados. Que, por eso, en la demanda renunció expresamente a cualquier restablecimiento, así sea automático.

Que, además, el asunto propuesto en la demanda es de interés de los comerciantes dedicados a las importaciones, pues la DIAN, de oficio, está clasificando las mercancías que se importan, sin garantizar el debido proceso de eso importadores. Que, en efecto, en el procedimiento de clasificación arancelaria, la DIAN no hace partícipe al importador. Que el importador sólo tiene conocimiento del procedimiento cuando la DIAN le notifica que la mercancía importada se clasificó en una posición arancelaria distinta a la señalada en la declaración de importación.

Que también incide en el patrimonio económico de la Nación, si se tiene en cuenta la “pluralidad de agentes económicos dedicados al comercio exterior (importaciones) que ven truncadas sus aspiraciones por culpa de producciones y valoraciones probatorias en la que ellos no tienen la mas (sic) mínima posibilidad de participación.”

Que, por lo anterior, la acción de simple nulidad era procedente.

La intervención del demandado

La DIAN, mediante apoderado judicial, solicitó que se confirmara el auto apelado, por las siguientes razones:

Que el Consejo de Estado ha aceptado la procedencia de la acción de simple nulidad para controvertir actos administrativos de contenido particular y concreto, siempre que la ley lo consagre expresamente o que el acto administrativo particular comprometa el orden público, social o económico del país.

Que, sin embargo, en el caso propuesto por la demandante no se configura ninguno de los supuestos previstos por la jurisprudencia, pues la actora no actúa en defensa del ordenamiento jurídico ni por razones de interés general, sino que busca la protección de un interés particular. Que, en efecto, los actos administrativos aquí demandados sólo le interesan a la actora. Que, por lo tanto, debió demandarlos, oportunamente, en acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Que, en todo caso, no es cierto que en el procedimiento de clasificación arancelaria que adelanta la DIAN se vulnere el debido proceso de los importadores, pues los conceptos técnicos no se notifican porque son simples actos de trámites. Que, de todos modos, esos conceptos se incorporan al expediente y al notificarse el requerimiento especial aduanero los investigados conocen las pruebas y pueden controvertirlas.

CONSIDERACIONES

1. De la teoría de los motivos y de las finalidades

Lo primero que conviene decir es que, en general, las acciones de simple nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho tienen por objeto que se declare la nulidad de actos administrativos que infringen normas de carácter superior. No obstante, mientras que con la acción de simple nulidad se persigue la defensa de la legalidad, del orden jurídico en abstracto, con la de restablecimiento del derecho se busca no sólo la defensa del ordenamiento jurídico, sino el resarcimiento de un derecho subjetivo lesionado por un  acto administrativo.

A diferencia de la acción de simple nulidad, que puede ser ejercida por cualquier persona, en cualquier tiempo y sin necesidad de agotar la vía gubernativa, la de nulidad y restablecimiento del derecho sólo puede ejercerla la persona que crea que se le ha causado un perjuicio, esto es, aquélla que es la titular del derecho supuestamente desconocido por el acto administrativo y, por ende, para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe acreditar capacidad jurídica y procesal para actuar. El interesado, asimismo, debe probar que agotó la vía gubernativa y ejercer la acción oportunamente, esto es, dentro del plazo previsto en la ley.

Ahora bien, en principio, la naturaleza del acto administrativo es lo que define el tipo de acción que debe ejercerse. Por ejemplo, si se trata de un acto administrativo de contenido particular y concreto, la acción apropiada sería la de nulidad y restablecimiento del derecho. En este caso, el juez administrativo no sólo examinará la legalidad de tal acto, sino que determinará el perjuicio que se hubiera causado. A contrario sensu, si el acto es de carácter general, la acción de simple nulidad sería adecuada para cuestionar la legalidad del acto administrativo. El juez administrativo, en el último caso, únicamente examinará la legalidad de tal acto.

Sin embargo, esta Corporación, en aplicación de la denominada teoría de los motivos y las finalidades, ha considerado que la acción de simple nulidad también procede excepcionalmente contra los actos particulares y concretos en los casos en que “la situación de carácter individual a que se refiere el acto, comporte un especial interés, un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos. De otra parte, el criterio jurisprudencial así aplicado, habrá de servir como de control jurisdiccional frente a aquellos actos administrativos que no obstante afectar intereses de particulares, por su contenido y trascendencia impliquen, a su vez, el resquebrajamiento del orden jurídico y el desmejoramiento del patrimonio económico, social y cultural de la Nació

”.

Se permite demandar en acción de simple nulidad los actos administrativos de contenido particular cuando representen un interés superior y significativo para la comunidad en general, porque amenacen el orden público, social o económico del país. Es decir, en esos casos, la acción de nulidad contra actos administrativos particulares se mira apropiada para preservar exclusivamente la legalidad y la integridad del orden jurídico.

Desde luego, que, en ese caso, la sentencia solamente producirá el efecto buscado por el actor y querido por la acción, esto es, la restauración del orden jurídico en abstracto y nunca podrá producir el restablecimiento del derecho subjetivo que se hubiera afectado. La restauración del orden jurídico en abstracto puede implicar el restablecimiento de derechos vinculados directamente al interés público y no de derechos vinculados a la esfera patrimonial de quien no demandó en la acción pertinente y de manera oportuna. Si el restablecimiento de derechos subjetivos fuere automático, por el solo efecto de la nulidad, la acción de simple nulidad no procede, a menos que se hubiere interpuesto a tiempo para tramitarse como acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

La propia Corte Constitucional, en la sentencia C-426 de 200, aceptó que la acción de simple nulidad procede contra actos administrativos de contenido particular, pero aclaró que la competencia del juez administrativo se limitaba a examinar la legalidad en abstracto y que, de ningún modo, puede adoptar medidas para el restablecimiento del derecho subjetivo lesionado. Dijo la Corte Constitucional: “En estos casos, la competencia del juez contencioso administrativo se encuentra limitada por la pretensión de nulidad del actor, de manera que, en aplicación del principio dispositivo, aquél no podrá adoptar ninguna medida orientada a la restitución de la situación jurídica particular vulnerada por el acto.” (Se destaca).

De ordinario, los actos administrativos perjudiciales, o en perjuicio de alguien, que se retiran del ordenamiento jurídico producen un efecto automático de restablecimiento del derecho lesionado, así el juez no lo disponga expresamente.

Así, por ejemplo, declarada la ilegalidad de un acto en el que la administración impone una sanción pecuniaria, surge un restablecimiento del derecho inmediato, que se traduce en que no habría obligación de pagar la sanción anulada.

En ese orden, de advertirse que con la declaración de nulidad del acto administrativo surgirá automáticamente el restablecimiento del derecho subjetivo afectado, la acción de simple nulidad resulta improcedente, a menos que haya sido interpuesta oportunament

.

Efectivamente, si el interés perseguido con la acción de simple nulidad es el de obtener el restablecimiento de un derecho subjetivo, la demanda sólo podrá ser admitida siempre y cuando cumpla con los presupuestos procesales de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, capacidad jurídica y procesal de las partes, agotamiento de la vía gubernativa y ejercicio oportuno de la acción. Y, además, cuando la demanda cumpla con los requisitos formales previstos en los artículos 137 a 139 del Decreto 01 de 1984.

2. Del caso concreto

- De la acción presentada

En el caso particular, a pesar de que la demandante denomina la acción como de simple nulidad, del contenido integral de la demanda y, sobre todo, de lo dispuesto en las liquidaciones oficiales de corrección, se deduce que no es cierto que la actora sólo quiera discutir la simple legalidad de tales actos, pues el examen de legalidad necesariamente tendrá incidencia en los derechos subjetivos de la demandante.

En efecto, en los actos demandados la DIAN profirió liquidaciones oficiales de corrección de declaraciones de importación, por cuanto la mercancía que importó la demandante se registró en una subpartida arancelaria que no correspondía y la sancionó con mayores tributos a pagar, lo que denota que definieron una situación particular y concreta. La situación jurídica particular se traduce en la obligación que tiene la actora de pagar los tributos aduaneros y las sanciones a que haya lugar.

La Sala no encuentra que de los actos particulares demandados se derive un especial interés para la comunidad. Claramente, de ese acto se desprende un interés exclusivo para la demandante, no para la comunidad en general.

Se insiste, el interés al que se refiere la teoría de los motivos y las finalidades es el que tiene alcance y contenido general y que puede repercutir fuertemente en el orden social y económico del país, de la comunidad en general. Ese interés no se observa en este caso. La discusión que propone la actora es frente a intereses subjetivos, no generales.

En el caso particular, la eventual declaratoria de nulidad generaría un restablecimiento automático del derecho de la demandante que se traduciría en que no tendría la obligación de pagar los tributos aduaneros y las sanciones correspondientes. Ese solo hecho ya denota la improcedencia de la acción de simple nulidad.

Se trata, pues, de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no de una de simple nulidad.

En ese orden, la Sala debe examinar si la demanda cumple con los requisitos propios de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

- De los presupuestos de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho

Si bien la actora tiene legitimación o interés para demandar, lo cierto es que la simple revisión de los actos demandados permite determinar que ha operado la caducidad de la acción, de conformidad con el artículo 136-2 del Decreto 01 de 1984, que prevé que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caduca a los cuatro meses, contados a partir del día siguiente de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto definitivo, según el caso.

En efecto, según lo informó la actora, las resoluciones que resolvieron los recursos de reconsideración se notificaron el 16 de noviembre de 2011. Eso significa que el término de caducidad de cuatro meses venció el 17 de marzo de 2012. Sin embargo, la demanda se presentó el 10 de abril de 2012, esto es, casi cinco meses después del día siguiente a la notificación de los actos administrativos que resolvieron el recurso de reconsideración. Luego, se deduce, sin mayor esfuerzo, que la acción se presentó por fuera del término de caducidad y, por ende, se imponía el rechazo de la demanda.

Las razones anteriores son suficientes para que la Sala se abstenga de examinar los demás presupuestos procesales de la acción y, por ende, se confirmará el auto apelado.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

RESUELVE

Confírmase el auto apelado por las razones expuestas.

Reconócese al abogado Augusto Fernando Rodríguez Rincón como apoderado de la DIAN, en los términos del poder otorgado (fl. 580 del cuaderno principal).   

Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha.

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ            HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

          Presidente de la Sección

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA