Radicado: 05001-33-33-021-2012-00022-01

Demandantes: Natacha Roldán Tangarife y otros

REVISIÓN EVENTUAL DE LA ACCIÓN POPULAR - No se selecciona para unificar jurisprudencia / REQUISITOS DE REVISIÓN EVENTUAL DE LA ACCIÓN POPULAR – Incumplimiento / SUSTENTACIÓN DE LA PETICIÓN DE REVISIÓN EVENTUAL – Ausencia de identificación de providencias con criterios disímiles sobre el tema / ALCANCE DE LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA / REVISIÓN EVENTUAL – No es una instancia adicional en el proceso

[P]ara la Sala no se cumple con el requisito de la sustentación de la solicitud de revisión eventual , por las razones que se exponen a continuación: Los demandantes, en la solicitud que presentaron se limitaron a reiterar los argumentos de la demanda, de los alegatos de conclusión y del recurso de apelación, para asegurar que sus pretensiones tenían vocación de prosperidad, sin embargo, en relación con la necesidad de unificación y el objeto de esta, únicamente indicaron lo siguiente: "Así las cosas, debido a que este tema carece de unicidad en la jurisprudencia solicito se seleccione esta sentencia para su revisión eventual ya que no existe claridad sobre el alcance del derecho colectivo a la moralidad administrativa y su violación, y se proceda entonces a proteger el derecho colectivo a la moralidad administrativa con base en las siguientes consideraciones:(...) Esto es lo que precisamente se debe aclarar y respecto de lo cual debe unificarse la jurisprudencia, pues debe quedar claro si en un caso de violación de la Ley, o de violación del principio relativo a la función pública (el servidor público no puede hacer nada que no le esté expresamente permitido art. 6 y art. 12 de la Constitución), se configura, a su vez, violación al derecho colectivo de moralidad administrativa. (...) De lo expuesto ut supra, resulta claro que, los demandantes no sustentaron la solicitud de revisión eventual, por cuanto no identificaron ni una sola providencia proferida por el Consejo de Estado, de la que pudieran afirmar que existen criterios disímiles respecto de la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa cuando una autoridad administrativa desconoce la ley, o que el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala segunda de Decisión Oral hubiera desconocido abiertamente alguna postura unificada del órgano de cierre al momento de proferir la sentencia del 28 de febrero de 2020. Pese a que la jurisprudencia no exige para el interesado la necesidad de expresar de manera detallada o absoluta las distintas posiciones jurídicas respecto de determinada materia y sobre las cuales se sustenta la contradicción jurisprudencial, en este caso no se hace ni siquiera mención a una providencia, por ello, se infiere que lo que se pretende es que esta Corporación realice un análisis de fondo sobre la presunta vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa y un juicio de legalidad y acierto sobre las sentencias proferidas en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, que le fueron adversas. En ese sentido, no se observa que realmente la inconformidad gire en torno a la necesidad de unificar un criterio jurisprudencial, de conformidad con el marco teórico expuesto en precedencia, sino a que se determine si el municipio de Envigado vulneró el derecho colectivo a la moralidad administrativa, con ocasión de la compra y, posterior, venta del inmueble denominado "Finca El Pomar", como si el mecanismo de revisión eventual se tratara de una tercera instancia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veinte (2020)

Radicación número: 05001-33-33-021-2012-00022-01(AP)REV

Actor: NATACHA ROLDÁN TANGARIFE Y OTROS

Demandado: SOCIEDAD DE ACTIVOS ESPECIALES SAE-SAS Y OTROS

Temas: Mecanismo de revisión eventual del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos – auto que resuelve sobre la solicitud de revisión presentada por los demandantes

AUTO QUE RESUELVE SOLICITUD DE SELECCIÓN

OBJETO DE LA DECISIÓN

Procede la Sala a resolver la solicitud de revisión eventual, presentada por los demandantes del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, contra la sentencia del 28 de febrero de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Decisión Oral, mediante la cual se confirmó el fallo dictado el 21 de octubre de 2019 por el Juzgado Veintiuno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín, a través del cual se negaron las pretensiones de la demanda que presentaron los señores Natacha Roldán Tangarife y otros contra el municipio de Envigado.  

ANTECEDENTES

1.1. Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos

1.1.1. Demanda

1. Con escrito radicado el 1° de diciembre de 2014 ante la Oficina de Apoyo Judicial de los Juzgados Civiles del Circuito Judicial de Envigado[1], los señores Natacha Roldán Tangarife, Luis Fernando Duque Ortega y Héctor Fernando Vásquez Montoya, actuando a través de apoderado, presentaron demanda en ejercicio del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos contra el municipio de Envigado, con el fin de que se protegiera el derecho colectivo a la moralidad administrativa.

2. Los demandantes consideraron transgredida la referida garantía colectiva, con ocasión de la compra por parte del municipio de Envigado a la Dirección Nacional de Estupefacientes y, posterior, venta a la Unión Temporal COMFENALCO - Bienes y Bienes S.A., del predio denominado "Finca El Pomar".

3. Lo anterior, por cuanto, a juicio de los actores populares, el ente territorial adquirió un predio que no necesitaba e inmediatamente lo vendió "como si la función del Municipio de Envigado fuese ser un intermediario de bienes inmuebles", además, que los inmuebles que adquiere la administración son exclusivamente para construir obras públicas o desarrollar proyectos de utilidad e interés social y no para comercializar con ellos para recibir ganancias, debido a que esta no es una función del Estado.

 4. Con base en lo anterior, la parte demandante solicitó la protección del derecho colectivo que invocó y, en consecuencia, pidió:

"1. Decretar la nulidad absoluta por objeto ilícito del negocio que el municipio de Envigado hizo con la Unión Temporal Bienes y Bienes S.A. y Comfenalco y ordenar las restituciones mutuas.

2. Reparar y resarcir el daño ocasionado de manera que se pague el daño emergente y el lucro cesante por no haber podido hacer uso la comunidad del municipio de Envigado de la finca El Pomar o el mismo Municipio de Envigado de dicha finca.

3. Hacer los correctivos necesarios para que la finca El Pomar retorne como propiedad al Municipio de Envigado y se convierta en una zona para uso de la comunidad, para uso público, o como bien fiscal para satisfacer las necesidades propias del Municipio.

4. Que se condene al pago de la recompensa establecida en el inciso 2 del artículo 1005 del Código Civil a favor de los demandantes.

5. Que se condene al Municipio de Envigado a que a título de pena ejemplarizante se pague una suma de dinero lo suficientemente alta para que estas conductas no las vuelva a realizar el Municipio ni ningún otro ente estatal, de manera que se castigue por el Juez el dolo o la culpa, tal cual lo ordena el segundo inciso del artículo 1005 del Código Civil Colombiano.

6. Que se condene al demandado al pago de las costas y agencias en derecho que se causen en el proceso".

1.1.2. Hechos probados y/o admitidos

La Sala encontró demostrados los hechos que a continuación se relacionan, los cuales son relevantes para contextualizar las decisiones que se adoptaron en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos:

5. La Dirección Nacional de Estupefacientes tenía en custodia varios inmuebles que, mediante Resolución Nº 1548 de 2000, fueron destinados provisionalmente al municipio de Envigado, decisión que se adoptó en los siguientes términos:

"ARTÍCULO PRIMERO: DESTINAR en forma provisional a LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE ENVIGADO, el lote de terreno ubicado en el Paraje la Sebastiana, conocido con el nombre de la Loma Chocho, identificado con la matrícula inmobiliaria No. 001-221251; un lote de terreno que forma parte de la Finca denominada El Pomar ubicado en el Paraje la Sebastiana, distinguido con matrícula inmobiliaria No. 001-20782; un lote de terreno que forma parte de la Finca denominada El Pomar ubicado en el Paraje la Sebastiana, distinguido con  matrícula inmobiliaria No. 001-207285; un lote de terreno que forma parte de la Finca denominada El Pomar ubicado en el Paraje la Sebastiana distinguido con matrícula inmobiliaria No. 001-207286 y el lote de terreno urbano formado de uno de mayor extensión, ubicado en el Paraje la Sebastiana, identificado con la matrícula inmobiliaria No. 001-299438, los cuales hacen parte integral de uno de mayor extensión cuya nomenclatura es carrera 27 D No. 36 sur – 112 de Envigado – Antioquia".

6. El Juzgado Noveno Penal del Circuito Especializado de Bogotá, a través de fallo del 13 de junio de 2003, declaró la extinción del derecho real de dominio de varios inmuebles, dentro de los cuales se encontraba el denominado "Finca El Pomar"[2]; decisión que fue confirmada por el Tribunal Superior – Sala de Decisión Penal de Bogotá, mediante sentencia del 7 de octubre de 2003. Por ello, la titularidad de esos bienes pasó a la Dirección Nacional de Estupefacientes.

7. La Dirección Nacional de Estupefacientes y el municipio de Envigado celebraron el Convenio Interadministrativo de Comodato N° 1 de 2004, mediante el cual se entregaron los predios con matrículas inmobiliarias N° 001-221251, N° 001-221253, N° 001-207282, N° 001-207285, N° 001-207286 y N° 001-299438, es decir, los que componían la "Finca El Pomar"; con el fin de que se llevara a cabo el proyecto "Atención Integral a la Población Vulnerable del municipio de Envigado, Antioquia". Como término de duración del contrato se estableció un lapso de 5 años, contados a partir del perfeccionamiento del acuerdo de voluntades.

8. El alcalde del municipio de Envigado, mediante Oficio N° 1341 de 2008, le envió al jefe de la Dirección Nacional de Estupefacientes el avalúo del predio "Finca El Pomar", por un valor de $8.993.340.000 COP, y le manifestó la intención del ente territorial de adquirirlo, debido a que en el mismo se desarrollaban los programas de "mujer y equidad de género, juventud, bienestar social, desarrollo comunitario, adulto mayor, desplazados, discapacitados (...)".

9. El 1° de diciembre de 2008, el alcalde del municipio de Envigado expuso ante el Concejo Municipal los motivos[3] del proyecto de Acuerdo para la adquisición del predio "Finca El Pomar" y un lote contiguo. De ahí que, el Concejo Municipal expidiera el Acuerdo Nº 055 de 2008, mediante el cual se autorizó al burgomaestre para "adquirir compromisos que comprometan (sic) el presupuesto municipal para la vigencia del año 2009, hasta por un valor de CINCO MIL OCHOCIENTOS OCHENTA MILLONES DE PESOS, requeridos para adquirir la finca EL POMAR (...)".

10. Posteriormente, el Concejo Municipal expidió el Acuerdo Nº 058 de 2008 "Por medio del cual se autoriza al señor Alcalde para adquirir unos inmuebles de interés para el Municipio de Envigado de propiedad de la Dirección Nacional de Estupefacientes y se conceden otras facultades".

11. El 22 de diciembre de 2009, mediante escritura pública N° 3594 de la Notaria Segunda de Envigado, el municipio de Envigado adquirió[4] el predio denominado "Finca El Pomar" por un valor de $7.349.267.025 COP. La escritura se registró en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Medellín, el 22 de enero de 2010.

12. El alcalde del municipio de Envigado, a través de Oficio N° 0049059 del 22 de abril de 2010, le solicitó a la Sociedad Avalúos y Tasaciones de Colombia Valorar S.A. –adscrita a la Lonja de Propiedad Raíz de Medellín- un nuevo avalúo del predio "Finca El Pomar" y el concepto técnico indicó un mayor valor de $30.486.710.400 COP.

13. Teniendo en cuenta el nuevo avalúo, el alcalde del municipio de Envigado le manifestó al Concejo Municipal su intención de enajenar el predio "Finca El Pomar". Por ello, el Concejo Municipal expidió el Acuerdo Nº 027 de 2010 "Por el cual se autoriza al señor Alcalde Municipal para celebrar contratos".

14. El 27 de septiembre de 2010, se publicaron los estudios previos y se describió la necesidad de vender el predio, así:

"El inmueble denominado "El Pomar" no presenta la mejor ubicación, para establecer en él instalaciones administrativas del municipio. Ello por la distancia en relación con la zona céntrica del municipio donde se concentra la mayor parte de los servicios tanto públicos como privados. "Objetivo Específico: Vender los inmuebles, los cuales tienen un valor importante, para con los dineros resultantes desarrollar los proyectos de inversión aprobados por el P.O.A.I."

15. El alcalde del municipio de Envigado, mediante Resolución 4358 del 23 de noviembre de 2010, ordenó la apertura de un proceso de selección abreviada -enajenación directa por oferta en sobre cerrado-, que culminó[5] con la Resolución Nº 4723 de 13 de diciembre de 2010 "Por medio de la cual se adjudica un contrato", en la que se resolvió:

"Artículo Primero: adjudicar a la Unión Temporal COMFENALCO – BIENES Y BIENES, el contrato N° 04-00-30-05-065-10, cuyo objeto es "El Municipio de Envigado está interesado en enajenar los inmuebles de su propiedad que integran el predio denominado "FINCA EL POMAR" ubicado en el Barrio La Inmaculada, distinguido en la actual nomenclatura urbana con los números 36 Sur 82/116/112/120 de la Carrera 27 D del Municipio de Envigado" con folios de Matricula Inmobiliaria No. 001-0207285, 001-0207282. 001-0221253, 001-00207286, 001-0299438.

Artículo Segundo: El valor por el cual se adjudica la compra de los inmuebles señalados en el artículo inmediatamente anterior de TREINTA MIL CUATROCIENTOS OCHENTA Y CUATRO MILLONES OCHOCIENTOS MIL PESOS $30.484.800.000".

16. La venta celebrada entre el municipio de Envigado y la Unión Temporal COMFENALCO – Bienes y Bienes, se perfeccionó a través de la escritura pública N° 529 del 25 de febrero de 2011 de la Notaria Primera de Envigado.

17. Posteriormente, la Unión Temporal COMFENALCO – Bienes y Bienes, celebró un contrato de fiducia con Alianza Fiduciaria S.A. y, actualmente, está construido un complejo residencial de más de 14 torres de apartamentos, en el predio que antes se denominó "Finca El Pomar".

1.1.3. Trámite del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos.

18. El Juzgado Veintiuno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín[6], mediante autos del 20 de enero de 2015, 23 de febrero de 2015 y 23 de febrero de 2016; vinculó al trámite del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos a la Sociedad de Activos Especiales -SAE- S.A.S –antes Dirección Nacional de Estupefacientes-, a la Caja de Compensación Familiar –COMFENALCO- Antioquia y la sociedad Bienes y Bienes S.A –que conformaron la unión temporal que adquirió el predio "Finca el Pomar"-, al señor Alfredo Esteban Restrepo Aguirre –en calidad de Curador Urbano Segundo de Envigado-, a la fiduciaria Alianza Fiduciaria S.A., al Conjunto Residencial Nativo Flora P.H., a Protección S.A., al Fondo de Empleados de Almacenes Éxito, a Bancolombia S.A., a Banco de Occidente S.A., a CORPBANCA Colombia S.A., a BBVA Colombia, a los señores Gustavo Restrepo Builes, Margarita García Valencia, Gabriel Jaime Osorio Botero, María Elena Marín Hernández, Andrés Felipe Rendón Marín, Lina María Rendón Marín, Luis Camilo Tejada Jiménez y Luz Marina Giraldo Mojica; al Banco Popular S.A., al Banco Davivienda S.A., a Cementos Argos S.A., al Fondo de Empleados Feisa y al Banco Comercial AV Villas S.A.  

1.1.4. Sentencia de primera instancia

19. El Juzgado Veintiuno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín, mediante sentencia del 21 de octubre de 2019, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que el municipio de Envigado no había vulnerado el derecho colectivo a la moralidad administrativa y, por el contrario, acató la Constitución y la Ley "en la realización de los negocios de compra y venta que aquí se discuten, respecto del inmueble El Pomar"[7].

20. Para llegar a la anterior conclusión, después de analizar todos los antecedentes del predio "Finca El Pomar", expuso los siguientes argumentos:

21. Afirmó que, la venta del predio "Finca El Pomar" estuvo motivada por el nuevo avalúo comercial y el beneficio económico que representaba para el ente territorial. También, indicó que el alcalde del municipio de Envigado estaba facultado por el Concejo Municipal para venderlo.  

22. Aseguró que, el proceso de enajenación fue "juicioso y respetuoso de la ley", por lo que no podía advertirse que se hubieran desplegado conductas fraudulentas tendentes a elegir a un proponente en particular. Aunado a lo anterior, manifestó que la diferencia entre el valor de compra y el de venta obedeció a diferentes factores, tales como (i) que el primer negocio fue entre dos entidades del Estado, (ii) el uso del suelo se modificó a través del P.O.T., (iii) la destinación que se le daría al predio y (iv) que se hicieron estudios que demostraban que era posible construir edificaciones de hasta 16 pisos en ese terreno.

23. Precisó que, si bien inicialmente en el predio "Finca El Pomar" se adelantaron programas para atender a la población vulnerable, lo cierto es que esta única condición no determinaba que el bien fuera de uso público, en ese sentido, sostuvo que en realidad el inmueble era un bien fiscal, por cuanto el mismo nunca tuvo una afectación o condición que estuviera consignada en una actuación administrativa y que determinara que era un bien de uso público, por lo que el ente territorial podía disponer libremente de él con las únicas limitaciones que le imponía la Ley.

24. Puso de presente que, la venta del inmueble trajo beneficios para los habitantes del municipio de Envigado, comoquiera que cuando se desarrolló el complejo de viviendas los constructores tuvieron que ceder varias áreas al municipio, en donde se generaron espacios públicos de esparcimiento y se construyó una vía de doble calzada que mejoró la movilidad del sector.

25. Sostuvo que, para adelantar la construcción de viviendas en el predio, no se cometió un "arboricidio" y se hizo una reposición de los árboles que se talaron de conformidad "con lo que exigía la norma", tal como se verificó en la inspección judicial que realizó, en la que también constató que los nuevos propietarios del inmueble "Finca El Pomar" respetaron las zonas de cesión, conservaron algunas zonas verdes y construyeron senderos y carreteras, que por cierto, no estaban "dentro de sus obligaciones".

26. Expuso que, el dinero recibido por la venta del predio "Finca El Pomar" se destinó a proyectos de inversión, de conformidad con el Informe de Revisión de Cuentas y/o Visitas Fiscales realizado por la Contraloría Municipal de Envigado, y no fue desviado al patrimonio de particulares o de los funcionarios que adelantaron la negociación.

27. Señaló que, para poder determinar si se vulneró el derecho colectivo a la moralidad administrativa es necesario estudiar el elemento objetivo, que consiste en verificar que no se haya desconocido el ordenamiento jurídico y los principios de la función pública, y el elemento subjetivo, en el que se debe establecer si el comportamiento del funcionario fue contrario al interés de la colectividad o fue parcializado, arbitrario o caprichoso,

28. En ese sentido, advirtió que en el sub lite no se presentó ninguno de los dos presupuestos y, en consecuencia, no se había vulnerado el derecho colectivo a la moralidad administrativa, toda vez que las actuaciones del municipio respetaron el ordenamiento jurídico y no se demostró que un particular o alguno de los funcionarios que participaron en la negociación se hubieran beneficiado de manera ilegal.

29. Finalmente, indicó lo siguiente:

"(...)

De lo que se desprende que la desazón de los actores, nada tenía que ver con la moralidad administrativa que ahora se depreca, sino más bien con los efectos secundarios que para sus predios tendría la construcción de las nuevas torres en el inmueble el Pomar. Por tanto entonces, se colige que en las primeras objeciones que se hicieron a la construcción, los inconformismos nada tenían que ver con un derecho colectivo y, por el contrario, estaban directamente relacionados con la altura de los edificios nuevos que iban a tapar presuntamente la luz de sus propios edificios, más no porque su interés tuviera que ver con la destrucción de una zona verde, o porque en la contratación estatal se hubieran presentado irregularidades, situación que en todo caso desvirtúa o pone en duda los verdaderos intereses de la presente acción"[8].

1.5.5. Recurso de apelación

30. Inconformes con la anterior decisión, los demandantes interpusieron recurso de apelación el 10 de octubre de 2019, el cual sustentaron de la siguiente manera:

31. Indicaron que, no era cierto que en el expediente no obraran medios de convicción que acreditaran que se vulneró el derecho colectivo a la moralidad administrativa, por cuanto existían pruebas documentales y testimoniales que demostraban (i) irregularidades en la escritura pública de la venta entre la Dirección Nacional de Estupefacientes y el municipio de Envigado, y (ii) un "actuar deshonesto, poco transparente y disconforme" con los principios que inspiran la función pública.

32. Manifestaron que, si bien los municipios estaban dotados de autonomía para adoptar decisiones, lo cierto era que eso no significaba que podían administrar el erario de cualquier manera con el fin de "cumplir con el plan de gobierno del alcalde de turno", máxime, cuando se dejaban de realizar programas destinados a la inversión social para proteger a la población vulnerable.

33. Aseguraron que, los bienes que administraba el Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado, tenían una finalidad específica que consistía en beneficiar a la sociedad y ello hacía que la facultad de los municipios para comprar y vender este tipo de inmuebles estuviera limitada.

34. Sostuvieron que, el municipio no podía obviar que el predio "Finca El Pomar" se utilizaba para programas sociales y esto hacía que el bien fuera de uso público, por lo que el ente territorial no podía disponer libremente del mismo.

35. Afirmaron que, el dinero producto de la venta del inmueble no tuvo una destinación específica y que lo dicho por los testigos en relación con la inversión social no eran más que "dichos de paso", pues, lo cierto era que lo que se recibió se utilizó para cumplir con el "plan de gobierno del alcalde de turno".

36. Finalmente, advirtieron que era irrelevante hacer referencia al supuesto interés particular que tenían para que no se desarrollara el complejo de viviendas en el predio "Finca El Pomar", toda vez que eso desconocía la existencia de argumentos objetivos que demostraban una vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa y desestimulaba la "participación y control político, social y judicial" que era un deber de la ciudadanía.

1.1.6. Sentencia de segunda instancia

37. El Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Decisión Oral, mediante sentencia del 28 de febrero de 2020, resolvió el recurso de apelación y confirmó la decisión recurrida, con fundamento en las razones que se exponen a continuación:

38. De manera preliminar, expuso el marco conceptual y las generalidades del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, así mismo, con base en varias sentencias del Consejo de Estado[9] expuso el contenido y alcance del derecho colectivo a la moralidad administrativa.

39. Al pronunciarse sobre el fondo del asunto, sostuvo que el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos no era el mecanismo judicial idóneo para pretender que se declarara la nulidad absoluta de un contrato estatal, por cuanto su finalidad era la de la salvaguardar las garantías colectivas, las cuales si bien podían resultar afectadas por un acto administrativo o un contrato, lo cierto era que el juez popular no podía anularlos, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 144 de la Ley  1437 de 2011 y en la sentencia de unificación del 13 de febrero de 2018 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que se profirió en el expediente con radicado N° CE-SIJ 25000-23-15-000-2002-02704-01.

40. Por lo anterior, advirtió que no realizaría ningún análisis sobre la legalidad de la escritura pública N°0529 del 25 de febrero de 2011 de la Notaría Primera de Envigado, mediante la cual el municipio de Envigado le vendió el inmueble "Finca El Pomar" a la Unión Temporal COMFENALCO – Bienes y Bienes S.A., y tampoco "si se cumplió con los requisitos previos para su expedición"; en ese sentido, sostuvo que su estudio se limitaría a "establecer si la parte actora probó que con dicha venta se vulneró el derecho colectivo a la moralidad administrativa"[10].

41. Aseguró que, cuando el predio denominado "Finca El Pomar"  pasó a propiedad del Estado, después de surtirse el proceso de extinción de dominio, aquel adquirió la naturaleza de un bien fiscal y que, si bien se destinó inicialmente para el desarrollo de programas sociales, ello no significaba que fuera un bien de uso público, razón por la cual el municipio podía disponer libremente del mismo, pues, se encontraba dentro del comercio y la únicas limitaciones que existían para su enajenación correspondían a las establecidas en la Ley.

42. Afirmó que, del Acuerdo 058 del 6 de diciembre de 2008, que autorizó al alcalde para comprar el bien "Finca El Pomar", y de la escritura pública N°3597 del 22 de noviembre de 2009 de la Notaría Segunda de Envigado, se infería que la venta se adelantó cumpliendo lo establecido en el artículo 21 del Decreto 1170 de 2008 "Por medio del cual se reglamenta parcialmente el literal e) del numeral 2 del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007, en lo relacionado con la enajenación de bienes que formen parte del Fondo para la Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado, FRISCO", además, tampoco se demostró que un particular o alguno de los funcionarios públicos, que participaron en la negociación, hubiera resultado beneficiado o su patrimonio incrementado injustificadamente, razón por la cual no advertía la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa que señalaron los demandantes.

47. Puso de presente que, el Alcalde del Municipio de Envigado en la venta del inmueble "Finca El Pomar", no actuó de manera incorrecta o con desviación del poder, por cuanto (i) fue autorizado expresamente por el Concejo Municipal para tal fin, (ii) se trataba de un bien fiscal que se encontraba en el comercio y (iii) no existía prueba que con dicha venta se hubiera favorecido él, algún funcionario o un particular.

48. Afirmó que, la diferencia entre el avalúo de compra y el de venta, obedeció a la modificación del P.O.T., en relación con la altura máxima de las edificaciones de vivienda que se podían construir en ese predio, y que no se demostró que existiera alguna actuación irregular relacionada con dicho instrumento de planeación municipal, además, puso de presente que de conformidad con el numeral 7° del artículo 313 de la Constitución, el Concejo Municipal era quién tenía la facultad para reglamentar el uso del suelo en su territorio. Por ello, afirmó que no se acreditó que existiera una actuación contraria a los fines de la administración municipal y, en consecuencia, la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa tampoco se concretaba.  

49. Finalmente, concluyó que:

"Corolario de lo anterior, se confirmará la decisión de primera instancia, puesto que la parte demandante no probó la vulneración de la moralidad administrativa por parte del municipio de Envigado con la enajenación de los inmuebles, que hizo a través de la escritura pública número 529 del 25 de febrero de 2011 de la Notaría Primera (1ª) de Envigado con la Unión Temporal Bienes y Bienes de los inmuebles identificados con las matriculas inmobiliarias Nos 001-207285; 001-207282; 001-221253; 001-221251; 001-207286 y 001-299483 inmuebles que integran el predio denominado finca El Pomar ubicado en la carrera 27D números 36 sur -82/116/112/120 de Envigado"[11]

50. La Secretaría General del Tribunal Administrativo de Antioquia notificó la sentencia del 28 de febrero de 2020, por correo electrónico enviado ese mismo día, por lo que la providencia quedó ejecutoriada el 4 de marzo de 2020.

1.2. Petición de revisión eventual

51. Con escrito presentado el 11 de marzo de 2020, la parte demandante solicitó que se adelantara el mecanismo de revisión eventual de la sentencia del 28 de febrero de 2020, con fundamento en las razones que se exponen a continuación:

52. De manera preliminar, luego de transcribir el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, aseguró que:

"Así las cosas, debido a que este tema carece de unicidad en la jurisprudencia solicito se seleccione esta sentencia para su revisión eventual ya que no existe claridad sobre el alcance del derecho colectivo a la moralidad administrativa y su violación, y se proceda entonces a proteger el derecho colectivo a la moralidad administrativa con base en las siguientes consideraciones:"[12]

53. En ese orden de ideas, sostuvo que, si bien el medio de control para la protección de derechos e intereses colectivos no era el mecanismo judicial idóneo para pretender la nulidad de actos administrativos, lo cierto era que el juez popular podía adoptar las decisiones que considerara pertinentes para proteger las garantías colectivas invocadas y, por ello, no podría descartarse "con el solo argumento de que no procedería decretar la nulidad".

54. Puso de presente que, el objeto de la demanda era que se declarara que el municipio de Envigado había vulnerado el derecho colectivo a la moralidad administrativa, con fundamento en la "la inmoralidad e ilicitud incurrida en el negocio de compra y posterior venta de la Finca el Pomar", por lo que no era cierto que únicamente se pretendiera la nulidad del contrato de la venta, pues, además se argumentó y acreditó que el ente territorial no tenía la función de ser un agente del mercado "con fines lucrativos", por lo que en realidad la acción popular se dirigió a que se ordenara "reparar y resarcir el daño que sufrió la comunidad al verse impedida para disfrutar de un inmueble que pudo tener vocación de uso público y bienestar social".

56. Afirmó que, en el proceso se probó que el ente territorial actuó de manera irregular, por lo que, a su juicio, las pretensiones del medio de control de protección de intereses y derechos colectivos tenían vocación de prosperidad, por ello, indicó que:

"Esto es lo que precisamente se debe aclarar y respecto de lo cual debe unificarse la jurisprudencia, pues debe quedar claro si en un caso de violación de la Ley, o de violación del principio relativo a la función pública (el servidor público no puede hacer nada que no le esté expresamente permitido art. 6 y art. 12 de la Constitución), se configura, a su vez, violación al derecho colectivo de moralidad administrativa"[13].

57. Reiteró que, el ente territorial adquirió un bien que no se requería e inmediatamente lo vendió, como si la función del municipio de Envigado fuera la de comercializar bienes y obtener ganancias, por lo que, a su juicio, era clara la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa.

58. Manifestó que, los municipios pueden adquirir inmuebles para construir obras públicas o desarrollar proyectos de utilidad pública, pero no pueden comercializarlos con el fin de generar ganancias para cumplir el plan de gobierno del alcalde de ese momento, por ello el actuar de la administración no fue conforme a los intereses de la colectividad sino de "esa administración en particular".

59. Expuso que, en todo el proceso de compra y, posterior, venta del inmueble "Finca El Pomar" existieron irregularidades en relación con la motivación de las actuaciones administrativas y la destinación de los dineros que se recibieron producto del negocio, razón por la cual se "afectaron realmente los bienes jurídicos de buena fe, honestidad y satisfacción del interés general".

60. Afirmó que, cuando el municipio de Envigado le compró el predio "Finca El Pomar" a la Dirección Nacional de Estupefacientes, indicó que se adquiriría para el supuesto beneficio social de la comunidad donde funcionaban programas para la población vulnerable, por ello era necesario que el procedimiento se adelantara de conformidad con lo establecido en el artículo 21 del Decreto 1170 de 2008.

61. Aunado a lo anterior, indicó:

"Cuando dicho procedimiento se surte conforme la Ley, en la escritura pública debía plasmarse la destinación del bien, para que así se utilizara para lo que se había pedido. Esto no se hizo, por lo tanto, el bien no quedó afectado y el Municipio de Envigado cambio la destinación del mismo y lo utilizó a su gusto violando la moralidad administrativa. La afrenta contra la moralidad pública se da en la medida en que no se plasma la finalidad de la compra, como si se tratara de una situación discrecional de la Autoridad, cuando ello, ya lo expliqué, no es así"[14].

62. Insistió que, los entes territoriales no estaban facultados para ser intermediarios e inversionistas de propiedad raíz, pues, esa una actividad propia de los particulares, por lo que la compra y, posterior, venta del predio "Finca El Pomar" era contraria a los artículos 6 y 121 de la Constitución, en donde se prohibió "toda actuación por fuera de la Ley".

63. Finalmente, aseguró:

"El Tribunal debe revisar esta sentencia, para que quede claro qué es una violación a la moralidad administrativa, máxime cuando en el proceso quedó probada tal violación, lo cual se recogió a cabalidad en los alegatos de conclusión de primera instancia"[15].

1.3. Remisión del expediente

64. La Secretaría General del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante Oficio N° 1586 del 13 de julio de 2020[16], remitió el expediente del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos al Consejo de Estado para que se adelantara el trámite de revisión eventual.

II. CONSIDERACIONES

2.1. Competencia

65. Esta Sala es competente para decidir sobre la solicitud de revisión eventual de la sentencia del 28 de febrero de 2020, con fundamento en el artículo 36 A de la Ley 270 de 1996, el artículo 274 de la Ley 1437 de 2011 y el parágrafo 1° del artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación, que dispuso que el conocimiento de la selección para la eventual revisión corresponde a todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación.

2.2. Problema jurídico

66. De cara a los argumentos expuestos en la solicitud de revisión eventual, de las consideraciones de la sentencia proferida el 28 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Decisión Oral y de la copia digital del expediente del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos con radicado N° 05001-33-33-021-2015-00022-00, el problema jurídico que subyace en el sub lite es:

1. ¿Se debe seleccionar para revisión eventual la sentencia proferida el 28 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Decisión Oral, mediante la cual se confirmó el fallo del 21 de octubre de 2019 dictado por el Juzgado Veintiuno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín, que negó las pretensiones de la demanda que presentaron la señora Natacha Roldán Tangarife y otros contra el municipio de Envigado; por presuntamente no existir claridad, en la jurisprudencia del Consejo de Estado, sobre el alcance del derecho colectivo a la moralidad administrativa cuando se "viola" la Ley?

67. Para resolver el interrogante planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) generalidades de la revisión eventual en las acciones populares y de grupo, y (ii) caso concreto.

2.3. Generalidades de la revisión eventual en las acciones populares y de grupo

68. Tal como lo señaló esta Sección[17], al entrar en operación los Juzgados Administrativos, el Consejo de Estado quedó sustraído del conocimiento de las acciones populares, lo que trajo consigo riesgos de dispersión de la jurisprudencia. Por ello, el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 estableció el mecanismo de revisión eventual de los pronunciamientos que disponen la finalización o el archivo de los procesos sobre acciones populares y de grupo.

69. La Ley 1285 de 2009, por la cual se reforma la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, dispuso en su artículo 11, en relación con el mecanismo de revisión eventual, lo siguiente:

"ARTICULO 11. Apruébese como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto:

"Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. <Inciso CONDICIONALMENTE exequible>

En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia.

La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella. (...)." (Subrayado fuera del texto)

70. Aunado a lo anterior, la Corte Constitucional en la sentencia C-713 de 2008[18], al revisar previamente el proyecto de ley estatutaria N° 023/06 Senado y N° 286/07 Cámara[19] "Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia", en relación con el mecanismo de revisión eventual, precisó, entre otras cosas, lo siguiente:

"7.- Las consideraciones expuestas llevan a la Corte a concluir que la facultad de revisión eventual, prevista en el inciso 1º del artículo 11 del proyecto, sólo puede hacerse como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo y no como Corte de Casación.

 

Desde esta perspectiva, si bien es válida la facultad de revisión para (i) la unificación de jurisprudencia, pues ello es propio de un Tribunal Supremo, no puede asignarse dicha función para (ii) asegurar la protección exclusiva de derechos constitucionales fundamentales, ni para (iii) ejercer control de legalidad, por cuanto estas son atribuciones propias de una Corte de Casación -según fue explicado anteriormente-, calidad que no ostenta el Consejo de Estado, más aún cuando las acciones populares y de grupo son acciones de clara naturaleza constitucional.

Además, la redacción de la norma al referirse a la revisión para proteger derechos constitucionales "fundamentales", sugiere la exclusión de otros derechos constitucionales que no tienen esa categoría (ius-fundamental), como los derechos e intereses colectivos que son justamente los que se protegen a través de las acciones populares.

En consecuencia, la Corte declarará la inexequibilidad de la expresión "asegurar la protección de derechos constitucionales fundamentales o ejercer el control de legalidad respecto de los fallos correspondientes", del inciso 1º del artículo 11 del proyecto.

 

8.- Así mismo, deberá declarar inexequibles las expresiones "de oficio o" y "Al efectuar la revisión se decidirá sin las limitaciones propias de los recursos", del inciso primero del artículo 11, por cuanto riñen con los postulados del debido proceso (art. 29 CP)

En efecto, como la configuración de las acciones populares y de grupo parte de la base de que el trámite de recursos exige una suerte de legitimación por activa, es necesaria la intervención y solicitud directa de las partes. En esa medida, permitir que la revisión eventual opere de manera oficiosa y que el Consejo de Estado pueda decidir sin ningún tipo de limitación, implicaría transferir una facultad reservada a las partes, entre las que se encuentra el Ministerio Público como garante de los intereses colectivos y de la sociedad en general, resulta contrario al debido proceso y a los derechos de los sujetos involucrados".

70. Por otra parte, el artículo 273 de la Ley 1437 de 2011, establece:

"Artículo 273. Procedencia. La revisión eventual procederá, a petición de parte o del Ministerio Público, 'contra las sentencias o providencias que determinen la finalización o archivo de los procesos promovidos para la protección de los derechos e intereses colectivos y la reparación de daños causados a un grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos, que no sean susceptibles del recurso de apelación ante el Consejo de Estado, en los siguientes casos:

1. Cuando la providencia objeto de la solicitud de revisión presente contradicciones o divergencias interpretativas, sobre el alcance de la ley aplicada entre tribunales.

2. Cuando la providencia objeto de la solicitud se oponga en los mismos términos a que se refiere el numeral anterior a una sentencia de unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de esta Corporación".

71. Frente a la procedencia del mecanismo de revisión eventual contemplado en la Ley 1285 del 2009, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en la providencia del 14 de julio de 2009[20], sostuvo:

72. (i) La revisión debe ser solicitada a petición de parte o del Ministerio Público.

73. Es improcedente que el Consejo de Estado decida revisar de manera oficiosa las providencias que se profieran en una acción popular o de grupo.

74. (ii) Que la solicitud se presente dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al proceso.

75. (iii) Que la providencia cuya revisión se pretende sea de aquellas que determinen la finalización o el archivo del proceso. No es posible que la solicitud de revisión se refiera a algún aspecto suscitado durante su trámite y que no hubiere sido objeto de pronunciamiento expreso en la decisión.

76. Por tanto, no es viable por este mecanismo revisar algún aspecto que no fue expresamente tratado y, tampoco procede en relación con decisiones por medio de las cuales no se dé por finalizado o no se determine su archivo, como el auto que deniega una prueba. Pero sí procede, por ejemplo, frente a un auto que acepte el desistimiento que dé lugar a su terminación o el que apruebe una conciliación que produzca el mismo efecto o el que decrete la perención del proceso.

77. (iv) Que tenga como propósito la unificación de jurisprudencia. Para la selección de una providencia se debe tener en cuenta que el Consejo de Estado, como Tribunal Supremo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, es "responsable de garantizar que tanto los Jueces y Tribunales que integran la Jurisdicción [...], como los órganos y entidades que ejercen funciones administrativas, al igual que los usuarios de dicha Jurisdicción, cuenten con una jurisprudencia uniforme -que no inmutable- y constante, respetuosa de los principios de igualdad, seguridad jurídica, confianza legítima, buena fe y publicidad de la actividad judicial"[21].

78. Desde esta perspectiva, la Sala Plena, en la providencia citada, estableció algunos eventos -a título enunciativo- en los que puede ser necesario unificar la jurisprudencia a través del mecanismo eventual de revisión, así:

"(...)

Cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia respectiva hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora;

Cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación;

Cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no hubiere una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta Corporación.

Cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubieren sido objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de Estado".

79. También consideró que el mecanismo no era absoluto ni automático, tesis que en esta oportunidad prohíja la Sala, a saber:

"(...) en todo caso, resulta necesario precisar que la configuración, en todos aquellos asuntos concretos, de una o varias de las hipótesis señaladas o de las demás que puedan llegar a establecerse, no obliga a la selección de todos ellos por parte del Consejo de Estado, toda vez que ese mecanismo, según lo dispone la ley de manera manifiesta, se caracteriza por ser eventual, no automático y menos absoluto.

Por consiguiente, a) las particularidades de cada asunto; b) el cumplimiento de los requisitos legales para la procedencia de la solicitud de revisión; c) la configuración de uno o varios de los eventos que determinen la necesidad de unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado y d) la importancia y trascendencia de los temas que se debatan en la providencia objeto de la solicitud correspondiente, serán los parámetros que esta Corporación tendrá en cuenta para efectos de definir la selección, o no, de la providencia respectiva, lo cual, por supuesto, deberá estar contenido en la motivación a que haya lugar."[22]

80. (v) Que la solicitud de revisión esté sustentada. Si bien, el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 guardó silencio al respecto, este vacío fue suplido con el artículo 274 de la Ley 1437 de 2011 que indica "en la petición deberá hacerse una exposición razonada sobre las circunstancias que imponen la revisión, y acompañarse a la misma copia de las providencias relacionadas con la solicitud".

81. Aunado a lo anterior, en la referida providencia del 14 de julio de 2009, se estableció que la sustentación de la petición de revisión -que en lo posible será examinada y apreciada sin mayor rigorismo-, deberá presentarse y estructurarse con arreglo a las siguientes orientaciones:

"a).- Se deberán precisar o identificar los aspectos o materias que, según el interesado, ameritan la revisión de la providencia correspondiente, con la finalidad de unificar jurisprudencia.

b).- Lo anterior no supone, de manera ineludible, la necesidad de que el interesado deba expresar o listar, de manera detallada, exhaustiva o absoluta, las normas o posiciones jurisprudencialmente diversas en las cuales se origina la invocada contradicción jurisprudencial o la necesidad de la pretendida unificación.

c).- Con todo, comoquiera que la sustentación no se rige bajo los mismos parámetros que se exigen para la procedencia de cualquier recurso, los aspectos o temas que indique el interesado no marcarán ni delimitarán la competencia del Consejo de Estado para encontrar otras materias que a su vez sean susceptibles de ser revisadas".

82. Como la finalidad del mecanismo de revisión eventual es la unificación de la jurisprudencia, no es posible utilizarlo como un nuevo recurso o una instancia adicional dentro del trámite de las acciones populares o de grupo. Por lo tanto, se descarta la posibilidad de exponer razones de inconformidad con la providencia o replantear el tema de fondo ya discutido y definido en las instancias respectivas.

2.4. Caso concreto

83. En primer lugar, la Sala observa que se cumple con el requisito de la legitimación en la causa por activa, comoquiera que la solicitud de revisión eventual la presentaron, a través de apoderado, los señores Natacha Roldán Tangarife, Luis Fernando Duque Ortega y Héctor Fernando Vásquez Montoya, quienes conformaron el extremo demandante en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos.

84. Así mismo, se advierte que la petición de revisión eventual se presentó dentro del término de los 8 días siguientes a la ejecutoria de la providencia objeto del mecanismo, de conformidad con el numeral 1° del artículo 274 de la Ley 1437 de 2011, si se tiene en cuenta que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia -  Sala Segunda de Decisión Oral el 28 de febrero de 2020, se notificó por correo electrónico ese mismo día  y quedó ejecutoriada el 4 de marzo de 2020, mientras que el memorial que contiene la solicitud se radicó el 11 de marzo de 2020[23].

85. También, se satisface el presupuesto según el cual, la decisión objeto de revisión eventual debe ser una providencia que ponga fin al proceso y no sea susceptible de ningún medio de impugnación, toda vez que la sentencia del 28 de febrero de 2020 fue proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Decisión Oral, con ocasión del recurso de apelación que interpusieron los demandantes contra el fallo dictado el 21 de octubre de 2019 por el Juzgado Veintiuno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín.

86. Aunado a lo anterior, los demandantes tampoco indican que el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Decisión Oral haya dejado de resolver todos los extremos de la litis y la solicitud recaiga sobre algún aspecto suscitado durante el trámite del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, que no hubiera sido objeto de pronunciamiento expreso en la decisión.

87. Igualmente, se cumple con la condición relativa a que el propósito de la solicitud sea la de unificar jurisprudencia, toda vez que en la petición se aseguró que, a juicio de los demandantes, no había claridad sobre la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa cuando una autoridad administrativa desconoce la ley, por lo que era necesario que se unificara al respecto.

88. No obstante, para la Sala no se cumple con el requisito de la sustentación de la solicitud de revisión eventual[24], por las razones que se exponen a continuación:

89. Los demandantes, en la solicitud que presentaron se limitaron a reiterar los argumentos de la demanda, de los alegatos de conclusión y del recurso de apelación, para asegurar que sus pretensiones tenían vocación de prosperidad, sin embargo, en relación con la necesidad de unificación y el objeto de esta, únicamente indicaron lo siguiente:

"Así las cosas, debido a que este tema carece de unicidad en la jurisprudencia solicito se seleccione esta sentencia para su revisión eventual ya que no existe claridad sobre el alcance del derecho colectivo a la moralidad administrativa y su violación, y se proceda entonces a proteger el derecho colectivo a la moralidad administrativa con base en las siguientes consideraciones:

(...)

Esto es lo que precisamente se debe aclarar y respecto de lo cual debe unificarse la jurisprudencia, pues debe quedar claro si en un caso de violación de la Ley, o de violación del principio relativo a la función pública (el servidor público no puede hacer nada que no le esté expresamente permitido art. 6 y art. 12 de la Constitución), se configura, a su vez, violación al derecho colectivo de moralidad administrativa.

(...)

El Tribunal debe revisar esta sentencia, para que quede claro qué es una violación a la moralidad administrativa, máxime cuando en el proceso quedó probada tal violación, lo cual se recogió a cabalidad en los alegatos de conclusión de primera instancia"[25].

90. De lo expuesto ut supra, resulta claro que, los demandantes no sustentaron la solicitud de revisión eventual, por cuanto no identificaron ni una sola providencia proferida por el Consejo de Estado, de la que pudieran afirmar que existen criterios disímiles respecto de la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa cuando una autoridad administrativa desconoce la ley, o que el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala segunda de Decisión Oral hubiera desconocido abiertamente alguna postura unificada del órgano de cierre al momento de proferir la sentencia del 28 de febrero de 2020.

91. Pese a que la jurisprudencia no exige para el interesado la necesidad de expresar de manera detallada o absoluta las distintas posiciones jurídicas respecto de determinada materia y sobre las cuales se sustenta la contradicción jurisprudencial, en este caso no se hace ni siquiera mención a una providencia, por ello, se infiere que lo que se pretende es que esta Corporación realice un análisis de fondo sobre la presunta vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa y un juicio de legalidad y acierto sobre las sentencias proferidas en el medio de control de protección de derechos e intereses colectivos, que le fueron adversas.

92. En ese sentido, no se observa que realmente la inconformidad gire en torno a la necesidad de unificar un criterio jurisprudencial, de conformidad con el marco teórico expuesto en precedencia, sino a que se determine si el municipio de Envigado vulneró el derecho colectivo a la moralidad administrativa, con ocasión de la compra y, posterior, venta del inmueble denominado "Finca El Pomar", como si el mecanismo de revisión eventual se tratara de una tercera instancia.

93. La Sala reitera que, este mecanismo no constituye una tercera instancia de decisión, precisamente porque no fue constituido como un instrumento de control de legalidad de providencias judiciales, es decir, no está concebido para exponer razones de inconformidad en relación con los argumentos de la sentencia cuya revisión se pretende; tampoco para replantear temas que fueron objeto de litigio y, por lo tanto, decididos en sus respectivos momentos procesales. Ello, de conformidad con lo que ha indicado esta Corporación:

"a) No constituye una tercera instancia de decisión. La revisión eventual opera frente a sentencias y a providencias en firme mediante las cuales se pone fin al proceso de acción popular, por manera que dentro del respectivo cauce procesal se han agotado ya las pertinentes instancias de decisión y, en caso de que el Consejo de Estado avoque el conocimiento del litigio, no lo hace en condición de tribunal de instancia sino en la de órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo que se apresta a proferir una decisión con miras a unificar jurisprudencia; así pues, la naturaleza jurídica del mecanismo de revisión eventual difiere por completo de la de un recurso ordinario como el de apelación e, incluso, de la del grado jurisdiccional de consulta"[26] (Negrita propia del texto).

94. Así las cosas, la petición de revisión eventual que presentaron los demandantes del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos no cumple con el requisito relativo a la sustentación de la solicitud y lo que pretende es que el mecanismo se utilice como una tercera instancia, razón por la cual no se seleccionará para revisión la sentencia proferida el 28 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Decisión Oral.

95. Por otra parte, en gracia de discusión, tampoco habría lugar a acceder a la solicitud de revisión eventual, comoquiera que sobre la materia objeto de la petición, es decir, la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa cuando una autoridad desconoce la ley; el criterio de esta Corporación ya se unificó y se ha mantenido uniforme.

96. Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 1° de diciembre de 2015[27], sostuvo, entre otras cosas, lo siguiente:

"Corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el auto de la Sección Segunda de 22 de octubre de 2010 y con el fin de unificar jurisprudencia, emitir el fallo de revisión de la sentencia del 30 de abril de 2009 y su complementaria del 29 de septiembre de 2009, proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección "A", en el siguiente orden:

(...)

Por ello, se consideró necesario seleccionar la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en esta acción popular, a fin de precisar el concepto de lo que debe entenderse por el derecho colectivo a la moralidad administrativa, para lo cual se hará un recuento jurisprudencial de las sentencias más importantes que se han proferido sobre el tema, luego se emitirán las conclusiones con el propósito de fijar un criterio uniforme de la Sala Plena, para finalmente aplicarlo al caso concreto y establecer si la decisión que se revisa estuvo acorde o no al mismo y, en ese sentido, tomar las disposiciones que sean del caso.

(...)

2.2. Constituyen elementos esenciales para la configuración de la moralidad administrativa, desde el punto de vista de derecho colectivo amparable a través de la acción popular:

2.2.1. Elemento objetivo: Quebrantamiento del ordenamiento jurídico. Este elemento puede darse en dos manifestaciones: (i) Conexidad con el principio de legalidad y (ii) violación de los principios generales del derecho.  

(...)

2.2.2. Elemento subjetivo

No se puede considerar vulnerado el derecho colectivo a la moralidad pública sin hacer el juicio de moralidad de la actuación del funcionario para establecer si incurrió en conductas amañadas, corruptas o arbitrarias y alejadas de los fines de la correcta función pública.

Aquí es donde se concreta el segundo elemento. Consiste en que esa acción u omisión del funcionario en el desempeño de las funciones administrativas debe acusarse de ser inmoral; debe evidenciarse que el propósito particular del servidor se apartó del cumplimiento del interés general, en aras de su propio favorecimiento o del de un tercero.

(...)

2.2.3. Imputación y carga probatoria

Ya se vio cómo para disponer la protección del derecho colectivo pretendido por el juez popular deben tener presencia tanto el elemento objetivo como el elemento subjetivo y su debida correlación. Para ello se requiere de una carga argumentativa por el actor popular en la que se efectúe una imputación directa, seria y real de la violación del ordenamiento jurídico y de la realización de las conductas atentatorias de la moralidad administrativa.

(...)

 
Por ello, la concurrencia de estos presupuestos garantiza que al momento de determinar la violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa el juez cuente con todos los elementos fácticos, debidamente probados, sobre los cuales calificará si la conducta del servidor es reprochable moralmente o no, según las alegaciones de las partes.

Lo anterior significa la concreción de la institución jurídica del debido proceso. De no ser así se estaría juzgando a la administración por violación a la moralidad administrativa sin las formas propias del juicio de acción popular, en el que para su prosperidad se requiere la concurrencia de los elementos subjetivo y objetivo y el tercer presupuesto, no menos importante, consistente en la acusación y prueba tanto del primero como del segundo" (Negrita y subrayado fuera del texto).

97. Resulta entonces que, la materia sobre la que los demandantes pretendían que se unificara, ya está definida claramente por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, además, es pertinente poner de presente que la referida tesis ha sido reiterada en las sentencias de unificación del 5 de junio de 2018[28] y 4 de marzo de 2019[29], que tampoco fueron señaladas como desconocidas en la solicitud de revisión eventual.

2.8. Conclusión

98. La solicitud de revisión eventual que presentó la parte demandante del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos no cumplió con los requisitos para que sea seleccionada la sentencia del 28 de febrero de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Decisión Oral.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

III. RESUELVE

PRIMERO: NO SELECCIONAR PARA REVISIÓN la sentencia proferida el 28 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Decisión Oral, en el trámite del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos que promovieron la señora Natacha Roldán Tangarife y otros contra el municipio de Envigado.

SEGUNDO: NOTIFICAR por correo electrónico esta providencia a los demandantes, al demandado, a los terceros intervinientes y al Ministerio Público.

TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Magistrada

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Magistrada

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Magistrado

Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.

[1] El proceso le correspondió por reparto al Juzgado Primero Civil del Circuito Judicial de Envigado que, mediante auto del 4 de diciembre de 2014, declaró la falta de jurisdicción para conocer de la acción popular y dispuso su remisión a la Oficina de Apoyo Judicial de los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Medellín.

[2] Antes del proceso de extinción de dominio, el dueño del predio era el señor José Gonzalo Rodríguez Gacha.

[3] El alcalde del municipio de Envigado, entre otras cosas, indicó lo siguiente: "Desde hace varios años el municipio de Envigado ha estado interesado en adquirir los inmuebles donde funciona actualmente El Pomar y un lote contiguo al señorial. Después de variadas gestiones ante el Gobierno Nacional y aprovechando la última venida del señor presidente, se pudo volver a retomar el tema (...) El valor de la negociación se fijó en la suma de NUEVE MIL SETECIENTOS NOVENTA Y CUATRO MILLONES VEINTITRES MIL CUARENTA PESOS ($9.794.023.040) y se prometió un descuento del 25% sobre dicha suma; por lo tanto es necesario comprometer vigencias futuras del 80% del valor contractual, requiriendo para ello la autorización del N. Concejo".

[4] El predio se adquirió a través de "venta directa", por tratarse de un bien requerido por motivos de utilidad pública e interés social.

[5] El proceso de selección abreviada se declaró desierto en dos ocasiones por la ausencia de proponentes.

[6] Después de que el proceso fuera remitido a la Oficina de Apoyo Judicial de los Juzgados Administrativos de Medellín y se realizara el correspondiente reparto, el asunto le correspondió conocerlo al Juzgado Veintiuno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín.

[7] Folio 2483 de la copia digital del expediente original del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos con radicado N° 05001-33-33-021-2015-00022-00.

[8] Folio 2518 ídem.

[9] El Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Segunda de Decisión Oral se fundamentó en las siguientes decisiones "Consejo de Estado – Sección Tercera, expediente 2002-02788 sentencia del 13 de mayo de 2008", "Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera, Consejero Ponente: Enrique Gil Botero, sentencia del 08 de julio de 2011, Radicación número: 41001-23-31-000-2004-00540-01 (AP)", "Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección C, Consejero Ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa, decisión del 09 de julio de 2018, radicación número 25000-23-24-000-2011-00599-01", "Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Sentencia de 26 de enero de 2005, expediente ap-03113" y "Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera, sentencia de 4 de noviembre de 2004, Exp. AP-2305-01, C.O. Ricardo Hoyos Duque".

[10] Folio 2661 ídem.

[11] Folio 2667 ídem.

[12] Folio 2676 de la copia digital del expediente original del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos con radicado N° 05001-33-33-021-2015-00022-00.

[13] Folio 2678 ídem.

[14] Folio 2679 ídem.

[15] Folio 2684 ídem.

[16] El expediente se recibió en la oficina de correspondencia del Consejo de Estado el 3 de agosto de 2020.

[17] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia 19.06.14., M.P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. 68001-33-31-008-2009-00223-01.

[18] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-713, 15.07.08, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

[19] Los proyectos de ley estatutaria N° 023/06 Senado y N° 286/07 Cámara, después de los trámites de rigor se convirtieron en la Ley 1285 de 2009.

[20] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Auto 14.07.09., M.P. Mauricio Fajardo Gómez, Rad. 20001-23-31-000-2007-00244-01.

[21] Ídem.

[22] Ídem.

[23] De conformidad con el sello de recibido impreso en el folio 2679 de la copia digital del expediente del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos con radicado N° 05001-33-33-021-2015-00022-01.

[24] Teniendo en cuenta los criterios expuestos en el acápite de "Generalidades de la revisión eventual en acciones populares y de grupo", específicamente en los párrafos 80 y 81 de esta providencia.

[25] Folios 2679, 2679 y 2684 de la copia digital del expediente original del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos con radicado N° 05001-33-33-021-2015-00022-00.

[26] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Auto 11.09.12., M.P. Mauricio Fajardo Gómez, Rad. 17001-33-31-003-2010-00205-01.

[27] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 01.12.15, M.P. Luis Rafael Vergara Quintero, Rad. 11001-33-31-035-2007-00033-01.

[28] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 05.06.18., M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, Rad. 15001-33-31-001-2004-01647-01.

[29] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 04.03.19., M.O. Ramiro Pazos Guerrero, Rad. 05001-33-31-2010-00032-01.

2Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co