ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO – Accede / EXISTENCIA DE UN MANDATO IMPERATIVO E INOBJETABLE / PAGO DE INDEMNIZACIÓN ADMINISTRATIVA CONSTITUIDA EN ENCARGO FIDUCIARIO A FAVOR DE MENORES DE EDAD VÍCTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO – Al cumplir la mayoría de edad / INCUMPLIMIENTO DE OBLIGACIÓN CONTENIDA EN LA NORMA – Por parte de la UARIV

En el presente asunto, es claro para la Sala que el artículo 185 de la Ley 1448 de 2011, contiene en cabeza de la UARIV, como autoridad administrativa que le reconoció indemnización administrativa al entonces menor de edad [K.D.C.G.] como víctima del desplazamiento forzado, la obligación atinente a "entregar" la suma de dinero correspondiente al encargo fiduciario constituido, una vez el accionante cumpla con la mayoría de edad. (...) No obstante, se tiene que siguiendo las instrucciones de la entidad demandada y una vez alcanzó su mayoría de edad, el accionante solicitó, oportunamente, a la UARIV, desde el 7 de julio de 2018, la entrega de la indemnización administrativa constituida en encargo fiduciario, de conformidad con el artículo 185 de la Ley 1448 de 2011. En cuanto a lo anterior, el 12 de junio de 2019, la demandada le pidió que debía aportar copia de la cédula de ciudadanía ampliada al 150%, 2 números telefónicos de contacto y un correo electrónico, para que una vez fuera recibida dicha información, dentro de los tres meses siguientes, se pusiera en contacto con él y le indicara sobre la continuidad del procedimiento. Al respecto, el 21 de agosto de 2019, siguiendo las instrucciones de la entidad demandada, el accionante presentó escrito con el que constituyó en renuencia a la UARIV y aportó la documentación e información que le requirió el 12 de junio de 2019. La UARIV, el 24 de agosto de 2019, se limitó a indicarle que por medio de radicado Nro. 201971113173892 de 12 de junio de 2019 ya había resuelto su solicitud, sin informarle qué actuación había desplegado según la documentación e información que le requirió y que el actor le aportó. Así las cosas, para la Sala es claro que: i) el accionante acreditó ante la demandada y en este proceso que atendió los requerimientos y cargas que le impuso la entidad para entregarle su indemnización administrativa y, por el contario, ii) la demandada no demostró haber cumplido con su obligación, esto es, concretar la entrega de la indemnización administrativa que le reconoció al actor, a pesar de que aquel le demostró haber alcanzado su mayoría de edad. En efecto, si bien la demandada alude que ha atendido todas las reclamaciones que ha formulado el actor, lo cierto es que tal circunstancia, actualmente, no justifica la tardanza en el tiempo, desde que el accionante alcanzó su mayoría de edad y solicitó la entrega de su indemnización, 7 de julio de 2018, más de un año, para definir la entrega de la indemnización administrativa que reconoció y fue solicitada oportunamente (...) En consecuencia, se advierte el incumplimiento de la obligación de entregar la indemnización administrativa por parte de la UARIV, contenida en el artículo 185 de la Ley 1448 de 2011

FUENTE FORMAL: LEY 1448 DE 2011 - ARTÍCULO 185

NOTA DE RELATORÍA: La sala aclara que si bien la jurisprudencia de esta Sección ha definido que no en todos los casos en que la norma comporta una erogación dineraria, la acción de cumplimiento es improcedente; es necesario tener presente que, también se ha resaltado que, una vez elaborado un presupuesto o apropiado el gasto, la vocación natural de estos, es la de ser efectivamente destinados a la satisfacción de la función para el cual están concebidos, y es en estos casos, en los cuales, la pretensión de cumplimiento es procedente

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 08001-23-33-000-2019-00580-01(ACU)

Actor: KLEIMER DAVID CASTRO GUTIÉRREZ

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS

Tema: Revoca improcedencia para, en su lugar, ordenar el cumplimiento.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 24 de septiembre de 2019, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Atlántico declaró improcedente el presente medio de control de cumplimiento.

1. ANTECEDENTES

1.1. Solicitud

A través de escrito radicado el 29 de agosto de 2019[1], el señor Kleimer David Castro Gutiérrez demandó a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, con el objeto que se dé cumplimiento al artículo 185 de la Ley 1448 de 2011 y le sea autorizada la entrega del encargo fiduciario que se constituyó en su favor.

1.2. Hechos

La Sala sintetiza los supuestos fácticos de la demanda así:

1.2.1. Con ocasión de la entrada en vigencia de la Ley 1448 de 2011, el señor Yerobis Castro Galván, padre del accionante, rindió declaración ante la Personería de Soledad-Atlántico, previa valoración realizada por la entidad demandada, razón por la cual fueron incluidos en el Registro Único de Población Desplazada, hoy RUV por desplazamiento forzado.

1.2.2. El 30 de julio de 2018, el padre del actor recibió una comunicación, identificada con el radicado No. 201872013029991, en la que la entidad a través de la Dirección Técnica de Reparación le informó que el giro de la indemnización por vía administrativa estaría disponible el 9 de agosto de 2018. Asimismo, le indicaron que en cuanto a la indemnización de sus hijos[2], es decir, el accionante, se debía surtir el proceso de constitución del encargo fiduciario.

1.2.3. La UARIV constituyó encargo fiduciario ante la entidad financiera Fiduciaria Bancolombia de la indemnización administrativa del accionante por el monto de ($4.426.595.30), la cual se le entregaría una vez cumpliera la mayoría de edad, tal como lo dispone el artículo 185 de la Ley 1448 de 2011.

1.2.4. El 7 de julio de 2018 el accionante solicitó[3] a la UARIV la entrega de la indemnización administrativa, de conformidad con el artículo 185 de la Ley 1448 de 2011, al respecto aportó su contraseña de identificación, mientras adelantaba el trámite para la entrega de la cédula de ciudadanía.

1.2.5. La UARIV, el 12 de junio de 2019, le informó al accionante que, para continuar el trámite de la entrega de la indemnización por vía administrativa, debía aportar copia de la cédula de ciudadanía ampliada al 150%, 2 números telefónicos de contacto y un correo electrónico, para que una vez recibida dicha información, dentro de los tres meses siguientes, la entidad se pusiera en contacto y le indicara respecto de la continuidad del procedimiento.

1.2.6. Inconforme con lo anterior, el accionante ejerció acción de tutela contra la UARIV, con la finalidad de que fueran amparados sus derechos fundamentales de petición, debido proceso y reparación integral, la cual fue declarada improcedente por el Juzgado Tercero Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Barranquilla, en sentencia de 17 de julio de 2019.

1.2.7. El 21 de agosto de 2019, el accionante presentó escrito ante la UARIV con el cual: i) aportó copia de la cédula de ciudadanía, ii) indicó 3 números telefónicos de contacto y su correo electrónico y iii) solicitó el cumplimiento del artículo 185 de la Ley 1448 de 2011, con la finalidad de agotar el requisito de constitución en renuencia y, en consecuencia, le fuera autorizada la entrega de la indemnización administrativa, constituida en encargo fiduciario a su favor[4].

1.2.8. La UARIV el 24 de agosto de 2019, le manifestó al actor que en respuesta a la petición con radicado Nro. 201971113173892 de 12 de junio de 2019 ya había resuelto la solicitud.

1.3. Pretensiones

En el escrito de demanda se solicitó:

"[...] "Ordenar al representante legal de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Victimas, Dr. Ramón Alberto Rodríguez Andrade, o en su defecto al Director Técnico de Reparación de dicha entidad Dr. ENRIQUE ARDILA FRANCO, que de manera inmediata procedan a dar cumplimiento efectivo a lo ordenado en el artículo 185 de la ley 1448 de 2011, y en consecuencia:

Ordenar al representante legal de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VICTIMAS, D. RAMON ALBERTO RODRIGUEZ ANDRADE, o en su defecto al Director Técnico de Reparación de dicha entidad Dr. ENRIQUE ARDILA FRANCO, que autorice a la entidad financiera Fiduciaria Bancolombia de forma inmediata. La entrega del Encargo Fiduciario, Indemnización administrativa que se encuentra constituido en dicha entidad a favor del demandante señor KLEIMER DAVID CASTRO GUTIERREZ, identificado con la cédula de ciudadanía Nro. 1.002.035.039 expedida en Barranquilla, por el monto de (CUATRO MILLONES CUATROCIENTOS VEINTE SEIS MIL QUINIENTOS NOVENTA Y CINCO PESOS) ($4.426,595.) más sus rendimientos legales. [...]"[5].

1.4. Trámite en primera instancia

Efectuado el reparto, mediante auto del 5 de septiembre de 2019, el Ponente del Tribunal Administrativo del Atlántico admitió el medio de control de cumplimiento y ordenó notificar de su existencia al Director de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.

1. Informe

La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas se opuso a la prosperidad de las pretensiones y aludió que no ha sido renuente a resolver las peticiones del accionante, y mucho menos a cumplir con sus obligaciones legales, específicamente frente a dar respuesta a la petición incoada.

Manifestó que le explicó el procedimiento paso a paso que debía seguir para que le sea efectuado el pago de la indemnización administrativa, por  tanto, no puede pretenderse endilgar responsabilidad alguna a la Unidad para las Victimas, ni mucho menos buscar que, por vía de acción de cumplimiento, se le dé trato preferencial, omitiendo todos y cada uno de los pasos establecidos en el procedimiento para el proceso de documentación y finalmente el pago de indemnización administrativa, así como desconociendo la circunstancias específicas de las demás víctimas del conflicto armado que se encuentran en iguales o peores condiciones de vulnerabilidad.

1.6. Sentencia impugnada

El Tribunal Administrativo del Atlántico, en sentencia de 24 de septiembre de 2019, declaró improcedente el presente medio de control de cumplimiento.

El Tribunal indicó que el artículo 185 de la Ley 1448 de 2011 estableció un procedimiento para el pago de las indemnizaciones administrativas a que tengan derecho los niños, niñas y adolescentes. No obstante, si bien en el caso concreto "[...] está establecido que no se ha realizado el pago de la indemnización solicitada, la entidad accionada no desconoce la obligación, señala además que tanto el accionante como su grupo familiar se encuentran inscritos en el registro único de víctimas, y atendiendo a la norma que invoca el actor, se constituyó el encargo fiduciario a favor del mismo, debiéndose surtir una serie de requisitos y procedimientos para una vez el adolescente cumpla la mayoría de edad se efectué el desembolso correspondiente. [...]"

Citó la sentencia C-735 de 2013[6] e indicó que la entidad accionada está supeditada al cumplimiento de unos principios y criterios para efectos de poder efectuar el pago de la indemnización solicitada por el actor. Por tanto, concluyó que "[...] mal haría esta Sala en ordenar a la entidad demandada efectuar el pago de una indemnización administrativa a la parte actora, desconociendo los criterios de priorización señalados para tal efecto, y los precedentes legales y jurisprudenciales que están establecidos para el reconocimiento e indemnización de las víctimas, lo cual podría desencadenar en la afectación de los derechos de otras víctimas que se encuentran en iguales o peores condiciones a las del actor y que de igual manera están esperando la respectiva indemnización administrativa. [...]".

De acuerdo con lo anterior, concluyó que la norma que se pidió hacer cumplir "[...] genera gastos, y que los mismos ya se encuentran reconocidos por la entidad accionada, y atendiendo a su capacidad presupuestal, la acción de cumplimiento de la referencia es improcedente. [...]".

1.7. Impugnación

El accionante impugnó la sentencia de primera instancia, reiteró los argumentos expuestos en el escrito de demanda y aludió que el artículo 185 de la Ley 1448 de 2011 prevé claramente que a las víctimas del conflicto, como los es su caso concreto, se les entregará la suma de dinero una vez alcancen la mayoría de edad.

Sin embargo, este imperativo, tal como lo pretende exponer el mencionado fallo de primer grado no tiene ningún efecto, queda sometido a los trámites engorrosos y dilatadores que la entidad demandada esgrimió para negar el reconocimiento efectivo del derecho a la reparación integral, por graves violaciones a los DDHH y al DIH, inclusive desconociendo lo que la misma Ley 1448 de 2011, en su artículo 15 dispone:

"[...] ARTÍCULO 15. RESPETO MUTUO. Las actuaciones de los funcionarios y las solicitudes elevadas por las víctimas en el marco de los procedimientos derivados de esta ley, se regirán siempre por el respeto mutuo y la cordialidad.

El Estado deberá remover los obstáculos administrativos que impidan el acceso real y efectivo de las víctimas a las medidas de atención, asistencia y reparación. [...]"

De acuerdo con lo anterior indicó que, contrario a lo expuesto por el Tribunal a quo, el mismo legislador ordenó que el Estado deberá remover los obstáculos administrativos que impidan el acceso real y efectivo a las medidas de reparación, en este caso, mi derecho a la indemnización administrativa.

2. CONSIDERACIONES

2.1. Competencia

Esta Sección es competente para resolver la impugnación presentada contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Atlántico, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo "CPACA" Ley 1437 de 2011, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de "[...] las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento[...]".

2.2. Generalidades de la acción de cumplimiento[7]

La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "[...] acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos [...]".

Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2º de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.

De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos.

Como lo señaló la Corte Constitucional "[...] el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo [...]" (subraya fuera del texto) [8].

Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos:

i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)[9].

ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5º y 6º).

iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). El artículo 8 señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito "[...] cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable [...]" caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda.

iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º).

2.2.1. Normas contra las que procede la acción de cumplimiento y requisitos

Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae la acción de cumplimiento comprenden tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el Presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política.[10]

Sin dejar a un lado, la procedencia de la acción de cumplimiento contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa lo anterior, si se tiene en cuenta que no es dable el mecanismo constitucional previsto en el artículo 87 constitucional frente a actos de mera ejecución, pues tales determinaciones no tienen la categoría de un verdadero acto administrativo, ya que solo se limitan a materializar una orden judicial o administrativa.[11]

Dentro de este contexto, resulta pertinente manifestar que es inadecuada la acción de cumplimiento en relación con normas fundamentales, "[...] pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede ésta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas [...]"[12].

Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad de la acción y, para ello, es necesario que el demandante previamente a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado.[13]

Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que haga desplazar el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable. Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales.

Lo cual se explica en "[...] garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones. No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio [...]"[14].

Como consecuencia de lo anterior, y a manera enunciativa por vía de ejemplo, la acción constitucional en estudio no procede para exigir el cumplimiento de obligaciones consagradas en los contratos estatales,[15] imponer sanciones,[16] hacer efectivo los términos judiciales de los procesos,[17] o perseguir indemnizaciones,[18] por cuanto, para dichos propósitos, el ordenamiento jurídico establece otros cauces procesales, al tratarse de situaciones administrativas no consolidadas.

Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción de cumplimiento no se puede incoar frente a normas que generen gastos,[19] a menos que estén apropiados;[20] o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 Superior.

2.2.2. De la renuencia

El requisito de la constitución en renuencia de la autoridad, consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste[22] y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.

Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad, la Sala ha señalado que "[...] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento [...]".[23]

Sobre este tema, esta Sección[24] ha dicho que:

"[...] Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia.

El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella.

Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado. Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos [...][25]" (Negrillas fuera de texto).

En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente:

"[...] Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud [...]".

Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa de que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención.

En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición "[...] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia [...]".

Por último, resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente, o porque aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano[26].

Para cumplir con el requisito de renuencia el accionante presentó escrito, radicado el 21 de agosto de 2019, en el que solicitó a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, el cumplimiento al artículo 185 de la Ley 1448 de 2011 y se entregue su indemnización administrativa constituida en encargo fiduciario.

A su turno, la UARIV el 24 de agosto de 2019[27], le manifestó al actor que en radicado Nro. 201971113173892 de 12  de junio de 2019 ya había dado respuesta a dicha solicitud, en el sentido de indicarle que "para continuar el trámite de la entrega de la indemnización por vía administrativa, debía aportar copia de la cédula de ciudadanía ampliada al 150%, indicar 2 números telefónicos de contacto y un correo electrónico, para que una vez recibida dicha información, dentro de los tres meses siguientes la entidad se pusiera en contacto y le indicara el trámite para la entrega de la indemnización administrativa."

Para la Sala, el requisito de constitución en renuencia sí se encuentra satisfecho, razón por la cual la Sala procederá a estudiar los requisitos de procedencia del presente medio de control.

2.2.3 Lo que se pide cumplir

La parte actora pidió la materialización del artículo 185 de la Ley 1448 de 2011 que prevé:

"[...]ARTÍCULO 185. CONSTITUCIÓN DE FONDOS FIDUCIARIOS PARA NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES. La entidad judicial o administrativa que reconozca la indemnización a favor de un niño, niña o adolescente, ordenará, en todos los casos, la constitución de un encargo fiduciario a favor de los mismos, asegurándose que se trate del que haya obtenido en promedio los mayores rendimientos financieros en los últimos seis meses. La suma de dinero les será entregada una vez alcancen la mayoría de edad. [...]".

Bajo este panorama, la Sala encuentra que se cumple con el primero de los requisitos de procedencia de la acción constitucional, toda vez que se busca la materialización de la Ley vigente, tal y como lo exige el artículo 1º de la Ley 393 de 1997.

2.2.5. De las causales de improcedencia de la acción constitucional  

2.2.5.1 De conformidad con lo dispuesto por el artículo 9° de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo que de no proceder el juez, se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante.

En el caso concreto, la Sala encuentra que la parte actora no cuenta con otro medio judicial efectivo para lograr la aplicación de la norma que se pide hacer cumplir, esto es, la entrega de la indemnización administrativa reconocida a su favor, razón por la que este presupuesto de procedibilidad está satisfecho.

2.2.5.2 Igualmente, la Sección observa que la norma cuya aplicación se solicita no genera gasto.

Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Sección ha definido que no en todos los casos en que la norma comporta una erogación dineraria, la acción de cumplimiento es improcedente; es necesario tener presente que, la jurisprudencia de esta Corporación también ha resaltado que, una vez elaborado un presupuesto o apropiado el gasto, la vocación natural de estos, es la de ser efectivamente destinados a la satisfacción de la función para el cual están concebidos, y es en estos casos, en los cuales, la pretensión de cumplimiento es procedente[28].

De acuerdo con lo anterior, contrario a la conclusión a la que arribó el Tribunal Administrativo del Atlántico, para la Sala el presente medio de control no genera un gasto, así como tampoco la consecución del reconocimiento de una indemnización, toda vez que aquella ya fue reconocida a favor del accionante y el dinero que ella implica fue presupuestado, aprobado y destinado para tal fin por parte de la entidad, no puede ser otra la conclusión por cuanto como lo informó la UARIV constituyó el respectivo encargo fiduciario.

2.2.5.3 Ahora bien, según el artículo 9º de la Ley 393 de 1997 no es procedente la acción de cumplimiento cuando los derechos puedan ser protegidos mediante la tutela.

Al respecto, como se indicó en el numeral 1.2.6. del acápite de los hechos del presente proveído, el actor ejerció la solicitud de amparo con ocasión de los hechos que giran en torno al presente asunto. Sin embargo fue declarada improcedente por parte del Juzgado Tercero Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Barranquilla.

En suma, la Sala encuentra que no se materializa ninguna de las causales de improcedencia de la acción de cumplimiento previstas en la Ley 393 de 1997, razón por la que es procedente analizar si la disposición invocada en la demanda contiene o no un mandato imperativo e inobjetable.

2.2.6. De la existencia de un mandato imperativo e inobjetable

La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional. Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como "deberes"[29].

Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un mandato "imperativo e inobjetable" en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997.

En el presente asunto, es claro para la Sala que el artículo 185 de la Ley 1448 de 2011, contiene en cabeza de la UARIV, como autoridad administrativa que le reconoció indemnización administrativa al entonces menor de edad Kleimer David Castro Gutiérrez, como víctima del desplazamiento forzado, la obligación atinente a "entregar" la suma de dinero correspondiente al encargo fiduciario constituido, una vez el accionante cumpla con la mayoría de edad.

En efecto, se observa que el 21 de noviembre de 2018[30], la UARIV le indicó al accionante lo siguiente:

"[...] Queremos informarle que la entidad que salvaguarda sus recursos es la Fiduciaria Bancolombia, la cual fue escogida por la Unidad a través de un riguroso proceso de selección. Los recursos correspondientes a su indemnización fueron entregados a esta fiducia para que los administre y nadie distinto a usted pueda hacer uso de ellos. El valor consignado es por la suma de $4426595,3 y solo usted podrá reclamar ese dinero, a partir de que cumpla con la mayoría de edad, según los procedimientos que le indique la Unidad.

Todos los trámites se realizaran únicamente a través de la Unidad para las Víctimas, así que, por su seguridad, le solicitamos no tener contacto directo con la Fiduciaria sino comunicarse vía correo electrónico a encargofiduciarionna@unidadvictimas.gov.co

Una vez cumpla su mayoría de edad por favor escribir al correo.

Radicado: No. 1216790-5463030. [...]"

No obstante, se tiene que siguiendo las instrucciones de la entidad demandada y una vez alcanzó su mayoría de edad, el accionante solicitó, oportunamente, a la UARIV, desde el 7 de julio de 2018, la entrega de la indemnización administrativa constituida en encargo fiduciario, de conformidad con el artículo 185 de la Ley 1448 de 2011.

En cuanto a lo anterior, el 12 de junio de 2019, la demandada le pidió que debía aportar copia de la cédula de ciudadanía ampliada al 150%, 2 números telefónicos de contacto y un correo electrónico, para que una vez fuera recibida dicha información, dentro de los tres meses siguientes, se pusiera en contacto con él y le indicara sobre la continuidad del procedimiento.

Al respecto, el 21 de agosto de 2019, siguiendo las instrucciones de la entidad demandada, el accionante presentó escrito con el que constituyó en renuencia a la UARIV y aportó la documentación e información que le requirió el 12 de junio de 2019.

La UARIV, el 24 de agosto de 2019, se limitó a indicarle que por medio de radicado Nro. 201971113173892 de 12 de junio de 2019 ya había resuelto su solicitud, sin informarle qué actuación había desplegado según la documentación e información que le requirió y que el actor le aportó.

Así las cosas, para la Sala es claro que: i) el accionante acreditó ante la demandada y en este proceso que atendió los requerimientos y cargas que le impuso la entidad para entregarle su indemnización administrativa y, por el contario, ii) la demandada no demostró haber cumplido con su obligación, esto es, concretar la entrega de la indemnización administrativa que le reconoció al actor, a pesar de que aquel le demostró haber alcanzado su mayoría de edad.

En efecto, si bien la demandada alude que ha atendido todas las reclamaciones que ha formulado el actor, lo cierto es que tal circunstancia, actualmente, no justifica la tardanza en el tiempo, desde que el accionante alcanzó su mayoría de edad y solicitó la entrega de su indemnización, 7 de julio de 2018, más de un año, para definir la entrega de la indemnización administrativa que reconoció y fue solicitada oportunamente.

Aunado a lo anterior, el término adicional de tres meses para resolver sobre el procedimiento de entrega de la indemnización, indicado el 12 de junio de 2019, por la UARIV se encuentra vencido desde el 21 de noviembre de 2019, sin que se advierta en el presente trámite que al accionante se le haya concretado información alguna frente a la entrega de la indemnización reconocida como víctima de desplazamiento forzado.

En consecuencia, se advierte el incumplimiento de la obligación de entregar la indemnización administrativa por parte de la UARIV, contenida en el artículo 185 de la Ley 1448 de 2011. Por tanto, se impone revocar la decisión de primera instancia y ordenarle que, en el término de (10) diez días siguientes a la notificación de la presente providencia, cumpla con el mandato desatendido, respecto del señor Kleimer David Castro Gutiérrez.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

3. FALLA

PRIMERO. REVOCAR la sentencia de 24 de septiembre de 2019 dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico para, en su lugar:

SEGUNDO. DECLARAR el incumplimiento del artículo 185 de la Ley 1448 de 2011 por parte de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, referente a la obligación de entregar "la suma de dinero" constituida en encargo fiduciario en favor de los niños niñas y adolescentes a los cuales reconoció la indemnización administrativa "una vez alcancen la mayoría de edad", como quedó expuesto en la parte resolutiva de esta sentencia.

TERCERO. ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que, en el término de (10) diez días siguientes a la notificación de la presente providencia, cumpla con el mandato desatendido, respecto del señor Kleimer David Castro Gutiérrez.

CUARTO. NOTIFÍQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

QUINTO. En firme esta sentencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Magistrado

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Magistrada

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Magistrada

[1] Ver folios 1 al 24.

[2] La hermana del accionante, Yeribeth Paola Castro Gutiérrez, también fue reconocida como víctima del delito de desplazamiento forzado.

[3] Del expediente no es posible identificar la fecha concreta en que se radicó dicha petición, razón por la cual la indicada en la demanda debe darse por cierta ante falta de contradicción.  

[4] Folios 14 al 19

[5] Folios 5 y 6.

[6] El Tribunal citó que la Corte Constitucional indicó que "[...] En los programas masivos de reparación característicos de contextos de violencia generalizada y sistemática en los que un gran número de personas han resultado víctimas se reconoce la imposibilidad de que un estado puede reparar y particularmente indemnizar por completo a todas las víctimas en un mismo momento si bien los derechos fundamentales de la víctima debe ser garantizado de manera oportuna cuando un estado se enfrenta a la tarea de indemnizar a millones de personas y no cuenta con los recursos suficientes es factible plantear estrategias de reparación de un plazo razonable y atendiendo a criterios de priorización lo anterior no desconoce los derechos de las víctimas sino por el contrario asegura que en cierto período de tiempo y no de manera inmediata todas serán reparadas[...]".

[7] Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias dictadas por esta Sección: sentencia de 15 de diciembre de 2016, Expediente: 25000-23-41-000-2016-00814-01; 26 de mayo de 2016, Expediente: 52001-23-33-000-2016-00136-01, con ponencia de Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 10 de noviembre de 2016, radicación 20001-23-33-000-2016-00371-01 MP Alberto Yepes Barreiro ; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 2 de febrero de 2017, radicación 11001-33-42-048-2016-00636-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E).

[8] Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Drs. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara.

[9] Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.

[10] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", Magistrado ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546.

[11] Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P Alberto Yepes Barreiro, expediente 25000-23-41-000-2013-00486-01

[12] Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU)

[13] Consejo de Estado, Sección Quinta Magistrada Ponente Dra. Susana Buitrago Valencia (E). 9 de mayo de 2012, 76001-23-31-000-2011-00891-01 (ACU).

[14] Consejo de Estado, Sección Quinta Magistrado Ponente, Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU).

[15] Consejo de Estado, sentencia del 28 de septiembre de 1999, expediente ACU-927.

[16] Consejo de Estado, sentencia del 18 de febrero de 1999, expediente ACU-585.

[17] Consejo de Estado, sentencia del 3 de diciembre de 1997, expediente ACU-088.

[18] Consejo de Estado, sentencia del 1 de octubre de 1998, expediente ACU-403.

[19] Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicado 05001-23-31-000-2000-4673-01(ACU).

[20] Consejo de Estado, sentencia de 14 de mayo de 2015, expediente, radicado 25000-23-41-000-2015-00493-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro.

[21] Sentencia ibídem.

[22] Sobre el particular esta Sección ha dicho: "[...] La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia. Como el accionante reclamó de la Superintendencia de Puertos y Transporte el cumplimiento de los artículos 41 del Decreto 101 de 2000; 14 del Decreto 1016 de 2000 y 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de 2001, los cuales constan, en su orden, de 4, 14, 4, 6 y 9 numerales, sin indicar con claridad en cuál de ellos se consagra el deber legal que pedía cumplir, en criterio de la Sala, atendiendo la ley y la jurisprudencia que sobre la materia se ha fijado, estima que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción, por lo que así se debió declarar por el Tribunal a quo". (Negrita fuera de texto)

[23] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo.

[24] Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01. Magistrada Ponente: Susana Buitrago.

[25] Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla.

[26] Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000-2016-02003-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-000-2016-00690-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016-00249-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras.

[27] Folio 20.

[28] Al respecto, Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de 25 de enero de 1999. Radicado: ACU-552. Consejero Ponente: Daniel Suárez Hernández. en donde la Sección Tercera, en un caso en el que se solicitaba el cumplimiento de una norma que implicaba un gasto que ya estaba asignado dentro del presupuesto de la entidad, señaló: "Una vez ordenado, presupuestado y apropiado el gasto, todas las autoridades encargadas de su ejecución, han de cumplirlo y ello, desde la óptica de la  norma constitucional contenida en el art. 87 de la Carta Política, impone su cumplimiento".

[29] Deber: Aquello a que está obligado el hombre por los preceptos religiosos o por las leyes naturales o positivas. (Diccionario de la Real Academia Española).

[30] Folio 11