RECHAZO DE LA DEMANDA - Caducidad

PROBLEMA JURÍDICO: Le corresponde a la Sala determinar: i) si es procedente el medio de control de reparación directa para solicitar la indemnización de los perjuicios derivados del acto administrativo mediante el cual se retiró del servicio al señor José Luis Crespo Aldana del cargo que ocupaba en la Personería Distrital; ii) si hubo un decaimiento del acto administrativo particular al haberse declarado la nulidad parcial del Acuerdo 012 de 1998 y iii) si la demanda se presentó o no de manera oportuna.

PROCEDENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN - Contra auto que rechazó la demanda por caducidad / COMPETENCIA FUNCIONAL DE LA SECCIÓN TERCERA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA PARA CONOCER DEL AUTO QUE RECHAZA LA DEMANDA - Regulación normativa

[E]l recurso de apelación es procedente contra el auto que rechaza la demanda, el cual se interpuso de manera oportuna y fue debidamente sustentado (...) A la Sala (...) le asiste competencia funcional para resolver dicha apelación, por tratarse de un auto dictado por un Tribunal Administrativo y, además, porque como se verá, la decisión que se adoptará en el presente asunto implica la terminación del proceso.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 125 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 150 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 243.1 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 244

ESCOGENCIA DEL MEDIO DE CONTROL PROCEDENTE NO DEPENDE DE LA DISCRECIONALIDAD DEL DEMANDANTE / ESCOGENCIA DEL MEDIO DE CONTROL PROCEDENTE DEPENDE DEL ORIGEN DEL PERJUICIO ALEGADAO Y DEL FIN PRETENDIDO / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Eventos. Supuestos de procedencia  

[L]a escogencia de los medios de control en ejercicio de los cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta Jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido. Así, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho procede en aquellos eventos en los cuales los perjuicios alegados son consecuencia de un acto administrativo que se considera ilegal, en tanto que el medio de control de la reparación directa procede en los casos en los que la causa de las pretensiones se hace derivar de un hecho, una omisión, una operación administrativa, o de un acto administrativo, pero siempre que no se cuestione su legalidad , o cuando se declare la nulidad de un acto administrativo de carácter general. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto consultar providencias de 27 de abril de 2006, exp. 16079 y de 19 de julio de 2007, exp. 33628, en vigencia del Código Contencioso Administrativo. Sobre el mismo tema, pero en vigencia de la ley 1437 de 2011, ver autos de: 12 de mayo de 2016, exp. 55032 y de 10 de diciembre de 2014, exp. 52034.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 135 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 139 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 140 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 141 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 142 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 143 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 144 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 145

PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA FRENTE A LOS PERJUICIOS DERIVADOS DE UN ACTO ADMINISTRATIVO - Requisitos

Ha considerado la Sala que también procede la acción de reparación directa cuando: a) Se pretende la condena por los perjuicios causados por la expedición y ejecución de un acto administrativo ilegal que haya sido objeto de revocatoria directa, o b) Cuando se pretende la reparación de los perjuicios causados por la anulación o revocatoria directa de un acto administrativo que hubiere sido favorable al actor, cuando dicha decisión hubiera estado motivada en la inobservancia de las reglas propias del procedimiento administrativo o de las mismas que rigen el ejercicio de la actividad administrativa. Sobre este último punto ha de decirse que "si la causa directa del perjuicio no es el acto administrativo anulado, sino un acto administrativo particular expedido a su amparo, debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debido [a] que sólo a través de ella puede destruirse la presunción de ilegalidad que lo caracteriza". NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencias de 5 de julio de 2006, exp. 21051 y de 3 de abril de 2013, exp. 26437.

IMPROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / INDEMNIZACIÓN DE LOS PERJUICIOS DERIVADOS DE UN ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL / SUPRESIÓN DEL CARGO QUE UN EMPLEADO OCUPABA EN LA PERSONERÍA DISTRITAL DE BARRANQUILLA / ACTO ADMINISTRATIVO DE CONTENIDO PARTICULAR / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

[L]o que busca la parte demandante es la indemnización de los perjuicios causados con la supresión del cargo que el señor José Luis Crespo Aldana ocupaba en la Personería Distrital de Barranquilla, de ahí que la causa de las pretensiones se funda en un acto administrativo particular - Resolución 564 de 1998- que se considera contrario al ordenamiento jurídico pero que conservó su presunción de legalidad al no ser declarado nulo por autoridad judicial. En efecto, esta Subsección estima que el daño por cuya virtud se demanda no deviene del Acuerdo Municipal 012 de 31 de agosto de 1998, pues si bien es cierto que este efectuó la restructuración de la planta del personal del Concejo, la Contraloría y la Personería Distritales de Barranquilla, también lo es que la Resolución 564 de 2 de septiembre de 1998 fue el acto que en últimas dispuso su retiro del servicio y afectó la situación individual y concreta del demandante. De este modo, la Sala no se encuentra ante alguno de los eventos en virtud de los cuales resulta procedente el medio de control de reparación directa para solicitar la indemnización de los perjuicios derivados de un acto administrativo de carácter general, dado que si bien se probó la anulación de una decisión de estas condiciones, no es menos cierto que existe un acto administrativo de carácter particular - Resolución 564 de 1998- que causó el daño en el que se fundamentan las pretensiones. Teniendo en cuenta lo anterior, la resolución 564 de 1998 debió ser impugnada a través de la pretensión pertinente, que en el presente caso, por pretenderse el resarcimiento de los perjuicios generados con ocasión de la desvinculación, lo es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DE UN ACTO ADMINISTRATIVO / DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO

[E]l artículo 189 de la Ley 1437 de 2011, que regula los efectos de las sentencias proferidas en los asuntos ordinarios de conocimiento de esta Jurisdicción, en su inciso tercero prevé que "cuando se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo distrital o municipal, en todo o en parte quedarán sin efectos en lo pertinente sus decretos reglamentarios". La disposición citada establece un evento en el que desaparecen los fundamentos de derecho de los actos reglamentarios del orden territorial (decaimiento por anulación), el cual, de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 2° del artículo 91 de la misma ley, genera la pérdida de fuerza ejecutoria de la decisión, de su carácter vinculante, pero en modo alguno enerva su presunción de legalidad, porque sus efectos son a futuro, de tal modo que no afecta su validez, la cual solo puede ser desvirtuada ante el Juez de lo Contencioso Administrativo, previo análisis de las circunstancias vigentes al momento de su expedición. (...) no es posible predicar la nulidad de un acto por consecuencia, lo que quiere decir que los efectos de la anulación de un acto general no se extienden a aquellos que se expidieron con fundamento en el mismo.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 - ARTÍCULO 91.ORDINAL 2 / LEY 1437 - ARTÍCULO 189

DECLARATORIA DE NULIDAD DE UN ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL SOBRE LOS ACTOS PARTICULARES QUE SE HUBIERAN DICTADO EN BASE DE AQUEL - Efectos

La declaratoria de nulidad del acto general no afecta las situaciones concretas e individuales que se hubieran producido durante su vigencia. (...) cuando el fundamento de derecho de un acto particular es uno de carácter general que se considera ilegal, debe acudirse a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, según el caso, para: i) cuestionar simultáneamente, a través de la acumulación de pretensiones (artículo 165 de la Ley 1437 de 2011), la legalidad de las dos decisiones, la general y la particular, o ii) demandar la nulidad del acto subjetivo y pedir la inaplicación del que le sirve de fundamento o solicitar la prejudicialidad del proceso (ordinal 1°del artículo 161 del C.G.P.). (....) la anulación del artículo décimo del Acuerdo Distrital 012 de 31 de agosto de 1998, a través del cual se modificó la planta de personal de la Personería Distrital de Barranquilla, no tiene efectos frente a la legalidad del acto por medio del cual se retiró del servicio al demandante - Resolución número 564 del 2 de septiembre de 1998 -, por cuanto la validez es un atributo que se desvirtúa solo con la declaratoria de nulidad proferida por el Juez Administrativo o en los eventos en que la decisión es revocada por la Administración, supuestos que no se presentaron en la presente demanda. (...) la declaratoria de nulidad parcial del Acuerdo Municipal 012 de 1998 no afectó la presunción de legalidad de la Resolución 564 del mismo año, la cual pudo ser demandada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que fuera retirado del ordenamiento jurídico y, como consecuencia de ello, se le restablecieran sus derechos. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo, consultar Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 3 de agosto de 2000, Rad. 5722. En relación con la declaratoria de nulidad de un acto administrativo general sobre los actos particulares que se hubieran dictado en base de aquel, ver auto de 17 de febrero de 2005, exp. 28296.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 - ARTÍCULO 165 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 161. ORDINAL 1

LEGISLACIÓN APLICABLE EN DEMANDAS PRESENTADAS CON ANTERIORIDAD AL 2 DE JULIO DE 2012 - Remisión normativa / LEGISLACIÓN APLICABLE EN DEMANDAS PRESENTADAS CON ANTERIORIDAD AL 2 DE JULIO DE 2012 - Integración normativa / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Operó. Demanda interpuesta de forma extemporánea

En lo que concierne a la caducidad, debe tenerse en cuenta (...) los términos que hubieren empezado a correr en vigencia de una ley anterior continuarán corriendo de conformidad con ella. De este modo, el régimen procesal aplicable a las demandas presentadas ante esta Jurisdicción con posterioridad al 2 de julio de 2012 es el contenido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, salvo en lo relacionado con el conteo del término para demandar, pues este se rige por las normas vigentes al momento en que empezó a correr, que para este caso es el ordinal 2º del artículo 136 del C.C.A, según el cual el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho caduca al cabo de 4 meses, contados desde el día siguiente a la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según corresponda. (...) el término que tenía la parte actora para cuestionar el acto administrativo que retiró del servicio al señor José Luis Crespo Aldana (Resolución 564 de 2 de septiembre de 1998) y solicitar el restablecimiento del derecho y/o la reparación de los daños causados corrió entre el 3 de septiembre de 1998, día siguiente a la notificación de la decisión, y el 3 de enero de 1999. Siendo así, se concluye que la demanda radicada el 2 de junio de 2016 no se presentó oportunamente y, por ende, debía rechazarse, como acertadamente lo hizo el Tribunal de primera instancia.

FUENTE FORMAL: LEY 153 DE 1887 - ARTÍCULO 40 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136.2 / LEY 1437 DE 2011 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 524

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá D.C., primero (1) de febrero de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 08001-23-33-004-2016-01027-01(59313)

Actor: JOSSIMAR QIUSTY CRESPO BROWN Y OTROS

Demandado: DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA

Temas: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - improcedente / RESOLUCIÓN DE DESVINCULACIÓN - acto administrativo de contenido particular / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL- no supone per se la anulación del acto administrativo de carácter particular / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Cuatro meses contados a partir del día siguiente de la comunicación del acto de desvinculación.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, el 15 de noviembre de 2016, mediante el cual adecuó las pretensiones al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y rechazó la demanda por caducidad.

I. ANTECEDENTES

1.1. La demanda y el trámite en primera instancia

Mediante escrito presentado el 2 de junio de 2016[1], los señores José Luis Crespo Aldana, María del Carmen Brawn Orozco, Jossimar Qiusty Crespo Brown, Karen Sugey Crespo Brown y Jahan Alberto Crespo Brown, por conducto de apoderado judicial[2], interpusieron demanda de reparación directa contra el Distrito Especial y Portuario de Barranquilla y la Personería Distrital de Barranquilla, con el fin de que se accediera a las siguientes pretensiones:

 Que como consecuencia de lo anterior, a título de REPARACIÓN DIRECTA, se ordene a la ALCALDÍA DISTRITAL DE BARRANQUILLA, resarcir económicamente a mi prohijado y a su núcleo familiar conformado por (Esposa- MARIA DEL CARMEN BRAWN OROZCO, Hijo - JOSSIMAR QIUSTY CRESPO BROWN, Hija - KAREN SUGEY CRESPO BROWN, Hijo - JAHAN ALBERTO CRESPO BROWN) por el daño causado.

3) (sic) Que se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término de (sic) establecido en el artículo 192 del C.C.A.

4) Si no se efectúa el pago en forma oportuna, la entidad deberá liquidar los intereses comerciales y moratorios como lo ordena el artículo 192 del C.C.A.

5)  La condena respectiva debe ser actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 187 del C.C.A., aplicando los ajustes de valor (indexación) desde la fecha de la desvinculación hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que le ponga fin al proceso.

6) Que se condene a la demandada a cancelar las costas y Agencias en Derecho.    

Como fundamentos fácticos de las anteriores pretensiones se narró, en síntesis, lo siguiente:

El señor José Luis Crespo Aldana trabajó en la Personería Distrital de Barranquilla como empleado de carrera administrativa desde el 2 de mayo de 1996 hasta el 4 de septiembre de 1998.

Mediante Resolución 564 de 2 de septiembre de 1998, expedida por la Personería Distrital de Barranquilla, se le comunicó al señor Crespo Aldana la supresión del cargo de Auxiliar Administrativo grado 03 que hasta la fecha había desempeñado, esto con fundamento en el Acuerdo Municipal 012 de 31 de agosto de 1998, que modificó la planta de personal de la Personería Distrital.

La Alcaldía y la Personería Distrital de Barranquilla se abstuvieron de enviar a la Comisión de Servicio Civil la comunicación de la supresión del cargo del señor Crespo Aldana, de pagarle a este las prestaciones sociales a que tenía derecho y de otorgarle el certificado de salud correspondiente.

El Acuerdo 012 de 1998 fue declarado nulo mediante la sentencia proferida el 2 de febrero de 2011 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, la cual fue confirmada el 4 de julio de 2013 por la Sección Segunda de esta Corporación.

Adujo el demandante que el acto administrativo que afectó la situación particular y concreta del señor José Luis Crespo Aldana fue el Acuerdo 012 de 1998, toda vez, que fue a través del mismo que se le retiró del servicio. La resolución por medio de la cual se le comunicó la supresión de su cargo fue solo un auto de trámite que no modificó la voluntad de la administración y que no era objeto de recurso alguno.   

El señor Crespo Aldana solicitó al Distrito y a la Personería Distrital de Barranquilla la inaplicación de la resolución por medio de la cual se suprimió su cargo, toda vez que había quedado sin respaldo jurídico y, como consecuencia, pidió el reintegro al cargo que desempeñaba o a otro de igual o superior categoría. No obstante, la administración distrital no accedió a su solicitud.

1.2. El auto apelado

Mediante providencia de 15 de noviembre de 2016[3], el Tribunal Administrativo del Atlántico rechazó la demanda, por considerar que la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho y que esta se encontraba caducada.

En tal sentido, consideró que el demandante se equivocó al interponer la demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa, dado que si bien no solicitó la nulidad de acto administrativo alguno, era posible concluir, que lo que pretendía era la indemnización de los perjuicios ocasionados con la Resolución 564 de 1998, por lo que debió demandar dentro de los 4 meses siguientes a su notificación,  junto con la solicitud de prejudicialidad de la demanda de nulidad del Acuerdo 012 de 1998, o también pudo solicitar, dentro de ese mismo término, la nulidad de la aludida resolución y, a su vez, la inaplicabilidad del acuerdo municipal mencionado.

Por lo anterior, el a quo adecuó la demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pero dado que el acto administrativo en cuestión fue notificado el 3 de septiembre de 1998 y la demanda fue presentada hasta el 25 de junio de 2016, declaró la caducidad del medio de control, de conformidad con el artículo 169 del C.C.A[4].  

 El recurso de apelación

La decisión anterior fue apelada oportunamente por la parte actora, quien manifestó su inconformidad frente a la adecuación del medio de control y a la caducidad del mismo.

Señaló la parte demandante que lo que pretende es que se le resarzan los daños que le fueron ocasionados por la Administración Distrital de Barranquilla con el despido injustificado del señor Crespo Aldana, quien debió ser reintegrado al cargo en cumplimiento de lo resuelto por el Consejo de Estado en la sentencia proferida el 4 de julio de 2013, mediante la cual confirmó la decisión del Tribunal Administrativo del Atlántico, que declaró la nulidad de los artículos octavo y décimo del Acuerdo 012 de 1998 por medio de los cuales se suprimieron los cargos de la Personería Distrital de Barranquilla.

Agregó que la declaratoria de nulidad de los artículos que modificaron la planta de personal de la Personería Distrital de Barranquilla, hacía forzoso concluir que nunca existió legalmente la reestructuración administrativa, ni la supresión de cargos en el año 1998; por tanto, la resolución mediante la cual se le comunicó la supresión del cargo al señor José Luis Crespo Aldana estaba viciada de nulidad. Al ser nulo el acuerdo se debió producir el restablecimiento automático de los derechos de las personas perjudicadas con su expedición.

En relación con la caducidad, la parte actora argumentó que esta figura procesal era una sanción por no ejercer oportunamente las acciones judiciales; no obstante, indicó que el señor José Luis Crespo Aldana promovió los mecanismos pertinentes contra las decisiones administrativas y, por tanto, no es posible considerar caducado el medio de control y, como consecuencia, privarlo de reclamar el resarcimiento de los derechos vulnerados, máxime cuando la decisión de nulidad se demoró más de 16 años.   

En mérito de lo expuesto, solicitó que se revocara el auto recurrido y, en su lugar, se admitiera la demanda.

II. CONSIDERACIONES

2.1. Procedencia del recurso de apelación y competencia de la Sala para conocerlo

De conformidad con el artículo 243.1[5] del CPACA, el recurso de apelación es procedente contra el auto que rechaza la demanda, el cual se interpuso de manera oportuna y fue debidamente sustentado, en los términos del artículo 244 de la norma antes mencionada.

A la Sala, en virtud de lo dispuesto en los artículos 125[6] y 150[7] del CPACA, le asiste competencia funcional para resolver dicha apelación, por tratarse de un auto dictado por un Tribunal Administrativo y, además, porque como se verá, la decisión que se adoptará en el presente asunto implica la terminación del proceso.

2.2. Problema jurídico

Le corresponde a la Sala determinar: i) si es procedente el medio de control de reparación directa para solicitar la indemnización de los perjuicios derivados del acto administrativo mediante el cual se retiró del servicio al señor José Luis Crespo Aldana del cargo que ocupaba en la Personería Distrital; ii) si hubo un decaimiento del acto administrativo particular al haberse declarado la nulidad parcial del Acuerdo 012 de 1998 y iii) si la demanda se presentó o no de manera oportuna.

2.3. Análisis de la Sala

Sobre la procedencia excepcional del medio de control de reparación directa frente a los perjuicios derivados de un acto administrativo

La parte demandante pretende que se le indemnicen los perjuicios causados con la supresión del cargo que el señor José Luis Crespo Aldana ocupaba en la Personería Distrital de Barranquilla, con fundamento en que los artículos octavo y décimo del Acuerdo Municipal 012 de 1998 fueron declarados nulos y, con ello, quedó sin piso jurídico la restructuración de la planta de personal de la mencionada entidad.

Ahora bien, de conformidad con lo previsto en los artículos 135 a 148 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y la jurisprudencia de esta Corporación[8], la escogencia de los medios de control en ejercicio de los cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta Jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido.

Así, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho procede en aquellos eventos en los cuales los perjuicios alegados son consecuencia de un acto administrativo que se considera ilegal, en tanto que el medio de control de la reparación directa procede en los casos en los que la causa de las pretensiones se hace derivar de un hecho, una omisión, una operación administrativa, o de un acto administrativo, pero siempre que no se cuestione su legalidad[9], o cuando se declare la nulidad de un acto administrativo de carácter general.

Ha considerado la Sala que también procede la acción de reparación directa cuando:

1. Se pretende la condena por los perjuicios causados por la expedición y ejecución de un acto administrativo ilegal que haya sido objeto de revocatoria directa, o
2. Cuando se pretende la reparación de los perjuicios causados por la anulación o revocatoria directa de un acto administrativo que hubiere sido favorable al actor, cuando dicha decisión hubiera estado motivada en la inobservancia de las reglas propias del procedimiento administrativo o de las mismas que rigen el ejercicio de la actividad administrativa[10].

  

Sobre este último punto ha de decirse que "si la causa directa del perjuicio no es el acto administrativo anulado, sino un acto administrativo particular expedido a su amparo, debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho debido [a] que sólo a través de ella puede destruirse la presunción de ilegalidad que lo caracteriza"[11].

Teniendo en cuenta lo anterior y de conformidad con los documentos aportados al presente proceso se tiene por acreditado que el señor José Luis Crespo Aldana trabajó como empleado de carrera administrativa, en la Personería Distrital de Barranquilla, en el cargo de Auxiliar de Servicios Generales grado 03, desde el 2 de mayo de 1996 hasta el 3 de septiembre de 1998, fecha en la que se le notificó la resolución 564 del mismo año, mediante la cual suprimió su cargo, como consecuencia de la reestructuración de la planta de personal de la entidad[12].

La anterior decision tuvo como sustento el Acuerdo Municipal 012 de 31 de agosto de 1998 "por medio del cual se modifican los presupuestos del concejo distrital, personería distrital y contraloría distrital de barranquilla y se dicta la planta de personal de las mismas y otras disposiciones", acto administrativo general que establecía en su artículo décimo lo relacionado con la Personería Distrital de Barranquilla[13].

Los artículos octavo y décimo del Acuerdo Municipal en mención fueron declarados nulos por el Tribunal Administrativo del Atlántico en providencia de 2 de febrero de 2011, decisión que fue confirmada por la Sección Segunda de esta Corporación el 4 de julio de 2013[14].

Mediante escrito presentado el 26 de marzo de 2014, el señor José Luis Crespo Aldana, con el fin de agotar la "vía gubernativa",  solicitó a la Alcaldía Distrital de Barranquilla y a la Personería Distrital la inaplicación del Acuerdo 012 de 1998 por haber sido declarado ilegal y, como consecuencia, solicitó que se reintegrara al cargo que había desempeñado en la última entidad[15].     

La Alcaldía de Barranquilla le respondió al señor Crespo Aldana que no era procedente acceder a sus peticiones, porque si bien el Acuerdo 012 de 1998 fue declarado nulo parcialmente, lo cierto es que el acto administrativo particular conservaba la presunción de legalidad y solo a través del control jurisdiccional podría ser exclusivo del ordenamiento jurídico.

Además de lo anterior, consideró que para desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo contaba con 4 meses y dado que para la fecha de la presentación de la solicitud ya había transcurrido dicho término, era posible concluir que había operado el fenómeno de la caducidad[16].

Por su parte, la Personería Distrital le manifestó que las peticiones económicas debían dirigirse contra el Distrito, toda vez que esa dependencia no contaba con autonomía presupuestal y económica y que no era posible realizar una aplicación análoga de lo resuelto en la sentencia de 4 de julio de 2013, pues era una decisión adoptada a título personal que solo beneficiaba al demandante en ese proceso[17].  

De lo expuesto la Sala infiere que lo que busca la parte demandante es la indemnización de los perjuicios causados con la supresión del cargo que el señor José Luis Crespo Aldana ocupaba en la Personería Distrital de Barranquilla, de ahí que la causa de las pretensiones se funda en un acto administrativo particular - Resolución 564 de 1998- que se considera contrario al ordenamiento jurídico pero que conservó su presunción de legalidad al no ser declarado nulo por autoridad judicial.

En efecto, esta Subsección estima que el daño por cuya virtud se demanda no deviene del Acuerdo Municipal 012 de 31 de agosto de 1998, pues si bien es cierto que este efectuó la restructuración de la planta del personal del Concejo, la Contraloría y la Personería Distritales de Barranquilla, también lo es que la Resolución 564 de 2 de septiembre de 1998 fue el acto que en últimas dispuso su retiro del servicio y afectó la situación individual y concreta del demandante.

De este modo, la Sala no se encuentra ante alguno de los eventos en virtud de los cuales resulta procedente el medio de control de reparación directa para solicitar la indemnización de los perjuicios derivados de un acto administrativo de carácter general, dado que si bien se probó la anulación de una decisión de estas condiciones, no es menos cierto que existe un acto administrativo de carácter particular - Resolución 564 de 1998- que causó el daño en el que se fundamentan las pretensiones.

Teniendo en cuenta lo anterior, la resolución 564 de 1998 debió ser impugnada a través de la pretensión pertinente, que en el presente caso, por pretenderse el resarcimiento de los perjuicios generados con ocasión de la desvinculación, lo es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Decaimiento del acto administrativo - Resolución 564 de 1998-

La parte demandante señaló en su recurso de apelación que la resolución 564 de 1998 estaba viciada de nulidad, toda vez, que al haberse retirado del ordenamiento jurídico, parcialmente, el Acuerdo Municipal 012 de 1998 la misma suerte corría la mencionada resolución, en tanto había quedado sin sustento jurídico la decisión que afectó la situación particular del señor José Luis Crespo Aldana.

Sobre el particular se advierte que, el artículo 189 de la Ley 1437 de 2011, que regula los efectos de las sentencias proferidas en los asuntos ordinarios de conocimiento de esta Jurisdicción, en su inciso tercero prevé que "cuando se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo distrital o municipal, en todo o en parte quedarán sin efectos en lo pertinente sus decretos reglamentarios".

La disposición citada establece un evento en el que desaparecen los fundamentos de derecho de los actos reglamentarios del orden territorial (decaimiento por anulación), el cual, de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 2° del artículo 91 de la misma ley, genera la pérdida de fuerza ejecutoria de la decisión, de su carácter vinculante, pero en modo alguno enerva su presunción de legalidad, porque sus efectos son a futuro, de tal modo que no afecta su validez, la cual solo puede ser desvirtuada ante el Juez de lo Contencioso Administrativo, previo análisis de las circunstancias vigentes al momento de su expedición. Al respecto, la Sección Primera de esta Corporación  ha señalado:

Pero si bien es cierto, como lo ha sostenido esta Corporación, que la  declaración de pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo no puede solicitarse al juez de lo contencioso administrativo, pues no existe una acción autónoma que lo permita, no lo es menos que nada impide que con respecto a los actos administrativos respecto de los cuales se ha producido el fenómeno del DECAIMIENTO, se produzca un fallo de nulidad, pues en este evento se ataca la configuración de los elementos del acto administrativo al momento de su nacimiento, y su concordancia con el régimen jurídico que debió respetar tanto en su jerarquía normativa, como en el procedimiento para su expedición, mientras que, el fenómeno producido por la desaparición del fundamento de derecho de un acto administrativo, tiene efectos hacia el futuro sin afectar la validez del acto por todo el tiempo de su existencia jurídica[18] .

Y en relación con los efectos de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo general sobre los actos particulares que se hubieran dictado con base en aquel, en varias oportunidades la Sala ha explicado que[19]:

[La] decisión de ilegalidad de un acto no afecta la legalidad de los efectos de carácter particular que hubiera podido haber causado, los cuales a su vez deben ser demandados por vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que es el mecanismo idóneo para desvirtuar su presunta ilegalidad.

De este modo, no es posible predicar la nulidad de un acto por consecuencia, lo que quiere decir que los efectos de la anulación de un acto general no se extienden a aquellos que se expidieron con fundamento en el mismo. La declaratoria de nulidad del acto general no afecta las situaciones concretas e individuales que se hubieran producido durante su vigencia.

En este orden de ideas, cuando el fundamento de derecho de un acto particular es uno de carácter general que se considera ilegal, debe acudirse a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, según el caso, para: i) cuestionar simultáneamente, a través de la acumulación de pretensiones (artículo 165 de la Ley 1437 de 2011), la legalidad de las dos decisiones, la general y la particular, o ii) demandar la nulidad del acto subjetivo y pedir la inaplicación del que le sirve de fundamento o solicitar la prejudicialidad del proceso (ordinal 1°del artículo 161 del C.G.P.).

En suma, la anulación del artículo décimo del Acuerdo Distrital 012 de 31 de agosto de 1998, a través del cual se modificó la planta de personal de la Personería Distrital de Barranquilla, no tiene efectos frente a la legalidad del acto por medio del cual se retiró del servicio al demandante - Resolución número 564 del 2 de septiembre de 1998 -, por cuanto la validez es un atributo que se desvirtúa solo con la declaratoria de nulidad proferida por el Juez Administrativo o en los eventos en que la decisión es revocada por la Administración, supuestos que no se presentaron en la presente demanda.

Así las cosas, considera la Sala que la declaratoria de nulidad parcial del Acuerdo Municipal 012 de 1998 no afectó la presunción de legalidad de la Resolución 564 del mismo año, la cual pudo ser demandada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que fuera retirado del ordenamiento jurídico y, como consecuencia de ello, se le restablecieran sus derechos.

Una vez aclarado lo anterior se procederá a determinar si la demanda instaurada el 2 de junio de 2016, lo fue dentro de la oportunidad procesal establecida para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Sobre la caducidad del medio de control pertinente

En lo que concierne a la caducidad, debe tenerse en cuenta que de acuerdo con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso[20], los términos que hubieren empezado a correr en vigencia de una ley anterior continuarán corriendo de conformidad con ella.

De este modo, el régimen procesal aplicable a las demandas presentadas ante esta Jurisdicción con posterioridad al 2 de julio de 2012 es el contenido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, salvo en lo relacionado con el conteo del término para demandar, pues este se rige por las normas vigentes al momento en que empezó a correr, que para este caso es el ordinal 2º del artículo 136 del C.C.A, según el cual el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho caduca al cabo de 4 meses, contados desde el día siguiente a la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según corresponda.

En este orden de ideas, el término que tenía la parte actora para cuestionar el acto administrativo que retiró del servicio al señor José Luis Crespo Aldana (Resolución 564 de 2 de septiembre de 1998) y solicitar el restablecimiento del derecho y/o la reparación de los daños causados corrió entre el 3 de septiembre de 1998, día siguiente a la notificación de la decisión[21], y el 3 de enero de 1999. Siendo así, se concluye que la demanda radicada el 2 de junio de 2016 no se presentó oportunamente y, por ende, debía rechazarse, como acertadamente lo hizo el Tribunal de primera instancia.

Como consecuencia, se confirmará el auto apelado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A,

R E S U E L V E

PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 15 de noviembre de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante el cual se rechazó la demanda, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: Por Secretaría, una vez quede ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA ADRIANA MARÍN      MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

     CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

[1] Folios 1 a 10 del cuaderno de primera instancia.

[2] Obra a folios del 11 al 19 del cuaderno de primera instancia, los poderes otorgados al profesional del derecho que interpuso la presente demanda.

[3] Folios 98 a 105 del cuaderno de segunda instancia.

[4] Folio 98 a 105 del cuaderno de segunda instancia.

[5] "Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos:

El que rechace la demanda

(...)

Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia".

[6] "Artículo 125. De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias. Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica".

[7] "Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencia dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio impugnación (...)".

[8] Al respecto, y en relación con los supuestos de procedencia de las acciones de reparación directa y de la de nulidad y restablecimiento del derecho esta Sala en providencia del 19 de julio de 2007, expediente 33628, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, señaló:

"Con la acción de reparación directa en los términos del artículo 86 del C.C.A. se busca la declaratoria de responsabilidad del Estado, cuando con un hecho, omisión, operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o cualquier otra causa, se ocasione un daño antijurídico que se le pueda imputar y, por ende, tiene el deber jurídico de indemnizar. Jurisprudencialmente se ha establecido, además, como la acción idónea para demandar la indemnización por el daño causado por el acto legal, cuando este rompe el principio de la igualdad frente a las cargas públicas.

"La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por su parte, es procedente cuando el daño proviene del acto administrativo ilegal y para lograr su reparación es menester que el juez declare su nulidad, porque solo entonces el daño causado por éste será antijurídico y comprometerá la responsabilidad patrimonial del Estado. Es decir, que siempre que exista un acto administrativo con el cual se afirma haber causado un perjuicio, y del cual se acusa su ilegalidad, ésta será la acción correcta".

En vigencia de la Ley 1437 de 2011 véase: auto del 12 de mayo de 2016, exp. 68001-23-33-000-2015-00511-01 (55032); auto del 10 de diciembre de 2014, exp. 76001-23-33-000-2014-00387-01 C.P. Hernán Andrade Rincón (E).

[9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de abril de 2006, expediente 16079, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.

[10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 3 de abril de 2013, radicación 52001-23-31-000-1999-00959-01 (26437), C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

[11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 5 de julio de 2006, radicación 21051, C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

[12] Constancia laboral a folio 72 y resolución 564 de 1998 a folio 24 del cuaderno de primera instancia.

[13] Folios 28 a 35 del cuaderno de primera instancia.

[14] Folios 36 a 49 del cuaderno de primera instancia.

[15] Los mencionados escritos se encuentran a folios 51 a 53 y 54 a 56 del cuaderno de primera instancia, respectivamente.

[16] Folios 57 a 62 del cuaderno de primera instancia.

[17] Folios 63 y 64 del cuaderno de primera instancia.

[18] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de agosto 3 de 2000, Rad. 5722, C.P. Olga Inés Navarrete.

[19] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto de 17 de febrero de 2005, expediente número 2001-23-31-000-2003-03192 (28296), demandante: Manuel Alberto Villero, demandada: Nación-Ministerio de Desarrollo-Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social, C.P: María Elena Giraldo Gómez.

[20] "Artículo 624. Modifíquese el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, el cual quedará así:

"Artículo 40. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir.

"Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.

"La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad".

[21] Comunicación de supresión del cargo obrante a folio 22 del cuaderno de primera instancia.

[22] El sello de presentación de la demanda se encuentra a folio 10 del cuaderno de primera instancia.