CONSEJOS SUPERIORES DE LA ADMINISTRACIÓN – Naturaleza jurídica / CONSEJOS SUPERIORES DE LA ADMINISTRACIÓN – Funciones

Pertenecen al sector central de la Administración y cumplen funciones de asesoría, coordinación, dirección, decisión, regulación y formulación de políticas. En tal virtud, definen buena parte de las políticas públicas, coordinan la acción gubernamental y asesoran al Presidente de la República o al Gobierno Nacional. (...) En síntesis, los consejos superiores constituyen un mecanismo institucional de dirección, coordinación y concertación que no es ajeno al derecho administrativo nacional, pues ya se preveía su existencia desde el Decreto 1050 de 1968 hasta llegar a los consejos superiores de la Administración a que se refiere la Ley 489 de 1998, ley que los ubica en un alto nivel de la estructura de la Administración nacional

FUENTE FORMAL: LEY 489 DE 1998 / DECRETO 1050 DE 1968

CONSEJO SUPERIOR DE CARRERA NOTARIAL – Funciones

El escenario normativo (...) permite a la Sala, en aplicación de los lineamientos del artículo 38 de la Ley 489 de 1998, ubicar al Consejo Superior de la Carrera Notarial como parte del sector central de la Rama Ejecutiva del Poder Público y más específicamente como uno de los consejos superiores de la administración. En efecto, cumple funciones de coordinación, dirección, decisión, regulación, y de formulación y ejecución de políticas que son propias de tales consejos

FUENTE FORMAL: DECRETO 1968 DE 1964 – ARTÍCULO 4 / DECRETO 960 DE 1970 – ARTÍCULO 164 / DECRETO 1069 DE 2015

NOTA DE RELATORÍA: En esta providencia se hace un recuento de los antecedentes y orígenes del Consejo Superior de Carrera Notarial

COMITÉS DE CONCILIACIÓN – Funciones / COMITÉ DE CONCILIACIÓN – Conformación

[L]os comités de conciliación son instancias administrativas de decisión encargadas del estudio, análisis y formulación de políticas para la prevención del daño antijurídico. También tienen a su cargo la decisión de las entidades «sobre la procedencia de la conciliación o cualquier otro medio alternativo de solución de conflictos», con el fin de evitar lesiones al patrimonio público. (...) [E]ntre las obligaciones de los comités de conciliación se encuentra la adopción de las decisiones respecto a la procedencia de cualquier medio alternativo de solución de conflictos. Por tanto, no se restringe a la conciliación sino que su competencia se extiende a todos los mecanismos de solución de conflictos y de terminación anticipada de procesos, cualquiera sea su modalidad, lo que incluye, entre otros, la transacción, la aprobación de la oferta de revocatoria directa de los actos administrativos que se hayan demandado ante la jurisdicción o el pacto de cumplimiento en acciones populares. (...) Están conformados por altos funcionarios de cada una de las entidades, lo que obedece a la importancia de las decisiones asignadas y a la necesidad de contar con servidores expertos en los temas relacionados con la defensa jurídica, la prevención del daño antijurídico y los métodos alternativos de solución de conflictos. Además, conforme al artículo 2 del Decreto 1167 de 2016, las entidades públicas del orden nacional pueden invitar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado a participar en las respectivas sesiones, con voz y con voto

FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 75 / LEY 23 DE 1991 – ARTÍCULO 75 / DECRETO 1069 DE 2015 / DECRETO 1167 DE 2016 – ARTÍCULO 2

SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO – Función de apoyo al Consejo Superior de Carrera Notarial

[A] pesar de que el Consejo Superior tiene la autonomía legal para administrar la carrera notarial y los concursos, el área de apoyo misional es externa, pues le corresponde a una autoridad diferente actuar como secretaría técnica y como proveedora de los recursos económicos y servicios técnicos y administrativos que se requieran

FUENTE FORMAL: DECRETO 2723 DE 2014 – ARTÍCULO 14 NUMERAL 13

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR

Bogotá D.C., veintiséis (26) de agosto de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 11001-03-06-000-2019-00074-00(2418)

Actor: MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO

Referencia: Comité de Conciliación - Consejo Superior de la Carrera Notarial

La ministra de justicia y del derecho consulta sobre la instancia administrativa que debe actuar como Comité de Conciliación del Consejo Superior de la Carrera Notarial.

I. ANTECEDENTES

Explica la ministra que las actuaciones del Consejo Superior de la Carrera Notarial están sujetas a control judicial y que eventualmente pueden dictarse en su contra condenas de contenido patrimonial.

Anota que, según el artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para demandar al Consejo Superior se debe agotar como requisito de procedibilidad el trámite de conciliación extrajudicial.

Para el efecto, el Decreto 1069 de 2015 dispone que las entidades de derecho público, los organismos públicos del orden nacional, departamental, distrital, los municipios que sean capital de departamento y los entes descentralizados de estos mismos niveles pondrán en funcionamiento comités de conciliación.

Asimismo, señala que de acuerdo con el artículo 2 del Decreto 1167 de 2016 los comités de conciliación deben integrarse por:

«1. El jefe, director, gerente, presidente o representante legal del ente respectivo o su delegado.

2. El ordenador del gasto o quien haga sus veces.

El Jefe de la Oficina Jurídica o de la dependencia que tenga a su cargo la defensa de los intereses litigiosos de la entidad. En el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, concurrirá el Secretario Jurídico o su delegado.

Dos (2) funcionarios de dirección o de confianza que se designen conforme a la estructura orgánica de cada ente.»

Finalmente, advierte que el Consejo Superior de la Carrera Notarial tiene autonomía administrativa e independencia de los demás organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público.

En consecuencia, formula a la Sala las siguientes PREGUNTAS:

«De acuerdo con las disposiciones finales del artículo 2.2.6.1.5.4.3 del Decreto 1069 de 2015, según las cuales la Superintendencia de Notariado y Registro debe proporcionar al Consejo Superior de la Carrera notarial los servicios técnico-administrativos que este último requiera para su funcionamiento y en el entendido de que ese órgano es el administrador de la carrera notarial y de los concursos de mérito para el nombramiento de notarios en propiedad, pero no forma parte de la estructura de la Superintendencia de Notariado y Registro:

¿Corresponde al comité de conciliación de la Superintendencia de Notariado y Registro estudiar las solicitudes de conciliación extrajudicial -promovidas para cuestionar las actuaciones y/o actos del Consejo Superior de la Carrera Notarial-cuyo trámite debe surtirse para cumplir el requisito de procedibilidad previsto en el artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo?

1.1. Si el comité de conciliación de la Superintendencia de Notariado y Registro no es el competente para cumplir el requisito de procedibilidad previsto en el artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo respecto de las actuaciones y actos del Consejo Superior de la Carrera Notarial, ¿a quién corresponde esa responsabilidad?

2. ¿Es competente el comité de conciliación de la Superintendencia de Notariado y Registro para determinar en los casos en que se declare judicialmente la responsabilidad del Consejo Superior de la Carrera Notarial, la procedencia de la acción de repetición, en el entendido que este órgano es el administrador de la carrera notarial y los concursos de mérito para el nombramiento de notarios en propiedad, pero no forma 'parte de la estructura de la Superintendencia de Notariado y Registro?»

II. CONSIDERACIONES

Para dar respuesta a los interrogantes formulados por la ministra, la Sala analizará los siguientes puntos: i) los consejos superiores de la Administración, ii) el Consejo Superior de la Carrera Notarial, ¡ii) los comités de conciliación, iv) el apoyo de la Superintendencia de Notariado y Registro al Consejo Superior de la Carrera Notarial, y v) el caso concreto.

A. Los consejos superiores de la Administración

Pertenecen al sector central de la Administración y cumplen funciones de asesoría, coordinación, dirección, decisión, regulación y formulación de políticas.[1]

En tal virtud, definen buena parte de las políticas públicas, coordinan la acción gubernamental y asesoran al Presidente de la República o al Gobierno Nacional.[2]

En su oportunidad, los artículos 1 y 16 del Decreto 1050 de 1968 «[pjorel cual se dictan normas generales para la reorganización y el funcionamiento de la Administración Nacional» dispusieron:

«Artículo 1^o.De la integración de la Rama Ejecutiva. La Rama Ejecutiva del Poder Público, en lo nacional, se integra con los siguientes organismos:

Presidencia de la República.

Ministerios y Departamentos Administrativos.

Superintendencias: y

Establecimientos Públicos.

La Presidencia de la República y los Ministerios y Departamentos Administrativos son los organismos principales de la Administración; los demás les están adscritos y cumplen sus funciones en los términos que señale la ley, bajo la orientación y control de aquellos.

Además, el Gobierno, previa autorización legal, podrá organizar unidades administrativas especiales para la más adecuada atención de ciertos programas propios ordinariamente de un Ministerio o Departamento Administrativo, pero que, por su naturaleza, o por el origen de los recursos que utilicen, no deban estar sometidos al régimen administrativo ordinario.

Como organismos consultivos o coordinadores, para toda la Administración o parte de ella, funcionarán con carácter permanente o temporal, y con representantes de varias entidades estatales y, si fuere el caso, del sector privado, los que la ley o el Gobierno determinen. En el acto de constitución se indicará a cuál de los entes administrativos ordinarios quedarán adscritos tales organismos.

Parágrafo. Las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta están vinculadas a la Administración y sujetas a su orientación, coordinación y control, en los términos de las leyes y estatutos que las rijan.»

«Artículo 16. De los Consejos Superiores. En los Ministerios que el Gobierno determine habrá un Consejo encargado de asesorar al Ministro en la formulación, coordinación y ejecución de la política o planes de acción. En su composición y funcionamiento se buscará una estrecha cooperación entre el sector público y el sector privado y la debida coordinación tanto en el estudio de la política, los programas de cada ramo y la evaluación periódica de los resultados obtenidos, como en el examen de los problemas específicos que por su importancia se considere necesario someter al análisis del Consejo.

El Consejo Superior estará presidido por el Ministro respectivo y de él formará parte el Viceministro, el Secretario General, y los Gerentes o Directores de las entidades adscritas o vinculadas al Ministerio, y a su seno podrán ser llamados funcionarios de otras reparticiones administrativas, lo mismo que técnicos y representantes del sector privado.

Tales Consejos llevarán la denominación específica del Ministerio a que corresponden, precedida de las palabras "Consejo Superior de...". El jefe de la Oficina de Planeación del Ministerio, o, en su defecto, otro funcionario del mismo, será su Secretario y de sus deliberaciones y conclusiones se llevarán actas, cuyas copias serán enviadas a la Presidencia de la República.

Parágrafo. En los Ministerios en donde no se cree el Consejo previsto en este artículo, podrá autorizarse el funcionamiento de otra u otras unidades asesoras, conforme a la naturaleza de las actividades que desarrolle el organismo.»

Actualmente, el artículo 38 de la Ley 489 de 1998 «por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones» prevé:

«ARTICULO 38. INTEGRACION DE LA RAMA EJECUTIVA DEL PODER PÚBLICO EN EL ORDEN NACIONAL. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades:

Del Sector Central:

La Presidencia de la República;

La Vicepresidencia de la República;

Los Consejos Superiores de la administración;

Los ministerios y departamentos administrativos;

Las superintendencias y unidades administrativas especiales sin personería jurídica.

Del Sector descentralizado por servicios:

Los establecimientos públicos;

Las empresas industriales y comerciales del Estado;

Las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica;

Las empresas sociales del Estado y las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios;

Los institutos científicos y tecnológicos;

Las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta

g) Las demás entidades administrativas nacionales con personería jurídica que
cree, organice o autorice la ley para que formen parte de la Rama Ejecutiva del
Poder Público.

PARAGRAFO 1o. Las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta en las que el Estado posea el noventa por ciento (90%) o más de su capital social, se someten al régimen previsto para las empresas industriales y comerciales del Estado

PARAGRAFO 2o. Además de lo previsto en el literal c) del numeral 1o. del presente artículo, como organismos consultivos o coordinadores, para toda la administración o parte de ella, funcionarán con carácter permanente o temporal y con representación de varias entidades estatales y, si fuere el caso, del sector privado, los que la ley determine. En el acto de constitución se indicará el Ministerio o Departamento Administrativo al cual quedaren adscritos tales organismos.»

En síntesis, los consejos superiores constituyen un mecanismo institucional de dirección, coordinación y concertación que no es ajeno al derecho administrativo nacional, pues ya se preveía su existencia desde el Decreto 1050 de 1968 hasta llegar a los consejos superiores de la Administración a que se refiere la Ley 489 de 1998, ley que los ubica en un alto nivel de la estructura de la Administración nacional.[3]

Son organismos que integran el sector central nacional con los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y unidades administrativas especiales sin personería jurídica; y por formar parte de la estructura de la Administración, deben ser creados por ley.

Significa entonces que la ley, en cada caso, establecerá su ubicación, composición y atribuciones, así como el alcance de sus funciones en términos de obligatoriedad, entre otras características.[4]

B. El Consejo Superior de la Carrera Notarial

Tiene origen en el Consejo Superior de Administración de Justicia establecido por el artículo 4 del Decreto 1698 de 1964, como órgano consultivo del Gobierno.

Posteriormente, el Decreto 250 de 1970 le atribuyó la función de administrar la carrera judicial.

El Decreto 960 de 1970 «[p]or el cual se expide el Estatuto del Notariado» dispuso que la carrera notarial, así como los concursos, serían administrados por el Consejo Superior de la Administración de Justicia.

Decía la redacción original:

«ARTICULO 164. La carrera notarial y los concursos serán administrados por el Consejo Superior de la Administración de Justicia, integrado entonces, por el Ministro de Justicia, los Presidentes de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y el Tribunal Disciplinario, el Procurador General de la Nación y dos Notarios, uno de ellos de primera categoría, con sus respectivos suplentes personales, elegidos para periodos de dos años por los Notarios del país, en la forma que determine el Reglamento. Para el primer periodo la designación se hará por los demás miembros del Consejo.

En el Consejo tendrá voz, entonces, el Superintendente de Notariado y Registro.»

Sin embargo, en la sentencia C-741 de 1998 la Corte Constitucional declaró exequible el artículo, con excepción de: (i) la expresión «de la Administración de Justicia» contenida en la denominación «Consejo Superior de la Administración de Justicia»; (¡i) la expresión «entonces» del primer inciso del artículo; y (¡ii) la expresión «y el Tribunal Disciplinario», las cuales declaró inexequibles.

En ese momento dijo la Corte:

«El artículo 164 del decreto 960 de 1970 establece que la carrera notarial y los concursos serán administrados por el Consejo Superior de la Administración de Justicia y determina la composición de esa entidad para ejercer tal función. El demandante y algunos de los intervinientes consideran entonces que esa disposición fue derogada por normas posteriores, en especial por la propia Constitución, que creó el Consejo Superior de la Judicatura, pero que en todo caso la Corte debe declarar su inconstitucionalidad por desconocer las competencias propias de esa nueva institución y por conferir a los notarios la naturaleza de servidores públicos. (...)

Conforme a lo anterior, la Corte comenzará por determinar si la disposición acusada se encuentra o no vigente y, en caso de que la respuesta sea afirmativa, entrará a estudiar si la existencia del Consejo Superior de la Administración de Justicia para la administración de los concursos y de la carrera notarial vulnera o no la Constitución.

(...)

El Consejo Superior de la Administración de Justicia fue creado, como un órgano consultivo del Gobierno nacional, por el decreto 1698 de 1964, que organizó la carrera judicial. Ese cuerpo normativo estableció que esa entidad estaría integrada por los Presidentes de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, por el Procurador General de la Nación, por el Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional, por el decano de una universidad privada escogido por la Asociación Colombiana de Universidades, y por dos abogados designados por el Presidente de la República. Posteriormente, el Decreto 250 de 1970 atribuyó a este consejo la administración de la carrera judicial. Por ende, en su origen, esta entidad se encontraba ligada esencialmente a la carrera judicial.

Sin embargo, la norma acusada, y en general el decreto 960 de 1970 o estatuto notarial, atribuyeron al Consejo Superior de la Administración de Justicia también la administración de la carrera y notarial y de los concursos en este campo, y para tal efecto variaron su composición. En efecto, la norma dice claramente que el Consejo estará integrado "entonces, por el Ministro de Justicia, los Presidentes de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y el Tribunal Disciplinario, el Procurador General de la Nación y dos notarios, uno de ellos de primera categoría, con sus respectivos suplentes personales, elegidos para periodos de dos años por los notarios del país, en la forma que determine el reglamento".

(...)

El anterior análisis lleva a la Corte a reiterar que el artículo 164 del decreto 960 de 1970 se encuentra vigente, pues no ha sido derogado expresa ni tácitamente por normas preconstituyentes, y la Constitución tampoco suprimió expresamente esa norma, ya que ordenó el nombramiento de los notarios en propiedad mediante concurso pero no le atribuyó a ningún organismo constitucional la administración de la carrera notarial, por lo cual se entiende que esa función sigue siendo ejercida por el organismo legal existente para tal efecto. Es obvio entonces que la función del Consejo Superior de la Administración de Justicia que administraba la carrera judicial fue asumida por el actual Consejo Superior de la Judicatura, por lo cual las normas que lo regulaban fueron derogadas por la Constitución en esa materia. Por ello el Consejo Superior de la Administración de Justicia, continuó siendo un organismo vigente, sin las funciones atribuidas al Consejo Superior de la Judicatura, pero con la función de administrar la carrera notarial y los concursos de notarios, por cuanto tales funciones no fueron asignadas ni expresa ni tácitamente a ningún otro organismo, ni por la levo la Constitución.

(...)

Por consiguiente, si la Carta no derogó expresamente el artículo 164 del decreto 960 de 1970, la única razón para sostener que esa norma no se encuentra vigente es su incompatibilidad material con la Constitución, con lo cual la cuestión de la vigencia de esa disposición se encuentra indisolublemente ligada con aquella de su exequibilidad. Por consiguiente, entra la Corte a examinar si la norma acusada vulnera o no algún precepto constitucional.

(...)

Conforme a lo anterior, la Corte concluye que la norma acusada se encuentra vigente pues no fue expresamente derogada por la Constitución y no es materialmente incompatible con los mandatos superiores.

(...)

De otro lado, una vez entrada en vigor la Carta de 1991, la denominación legal de la entidad encargada de manejar los concursos notariales suscita algunos interrogantes constitucionales. En efecto, como ya se ha indicado, la norma acusada se refiere al "Consejo Superior de la Administración de Justicia", con lo cual da a entender que esa institución no sólo maneja la carrera notarial sino que es también la entidad suprema encargada de la administración de la rama judicial. Esa denominación era en su momento equívoca, puesto que no parece la mejor técnica legislativa designar una entidad dos funciones y competencias distintas. Precisamente, como lo muestran los anteriores párrafos, la tesis sobre la derogación de la norma acusada reposa en la confusión que se deriva de ese error de técnica legislativa, - es decir el de haberle asignado dos funciones independientes al mismo organismo -, por lo que se asumía que la función de administrar la carrera judicial era igual que administrar la carrera notarial, confusión que aclaró la nueva Carta al atribuirle al Consejo Superior de la Judicatura, la administración de la carrera judicial.

En consecuencia, ese título se ve también afectado por una inconstitucionalidad sobreviniente, por cuanto la Carta atribuye claramente la administración de la rama judicial al Consejo Superior de la Judicatura (CP art. 256 y 257), por lo cual no puede subsistir una denominación legal, que parece significar que también la entidad encargada de administrar la carrera notarial podría ejercer la administración de la rama judicial. Por tal razón, la Corte declarará la inexequibilidad de la expresión "de la Administración de Justicia", contenida en la denominación "Consejo Superior de la Administración de Justicia", en el entendido de que a partir de la presente sentencia, y mientras el Legislador no regule la materia de manera distinta, la entidad encargada de administrar los concursos y la carrera notarial se denominará "Consejo Superior". ». (Subraya fuera del texto)

Es así que, hoy en día, el artículo 164 del señalado decreto dispone:

«ARTICULO 164. La carrera notarial y los concursos serán administrados por el Consejo Superior, integrado por el Ministro de Justicia, los Presidentes de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación y dos Notarios, uno de ellos de primera categoría, con sus respectivos suplentes personales, elegidos para periodos de dos años por los Notarios del país, en la forma que determine el Reglamento. Para el primer periodo la designación se hará por los demás miembros del Consejo.

En el Consejo tendrá voz, entonces, el Superintendente de Notariado y Registro.»

Con posterioridad, la Ley 588 de 2000 derogó el artículo 164 del decreto, pero la Corte Constitucional (sentencia C-421 de 2006) declaró inexequible la expresión «164» allí contenida, y ordenó al Consejo Superior proceder a la realización de los concursos para la provisión en propiedad de los cargos de notario en el término de 6 meses contados a partir de la notificación de dicha providencia. Dijo la Corte:

«Todo lo anterior lleva a concluir que la actuación del Legislador de derogar el artículo 164 del Decreto Ley 960 de 1970 significó el incumplimiento de una obligación impuesta por la Constitución en el artículo 131 superior; violación directa de dicho texto superior que genera a su vez el desconocimiento del derecho a acceder a la función notarial en condiciones de igualdad mediante el procedimiento señalado por el Constituyente (artículos 13, 29 y 40-7 de la Constitución).

Así las cosas, a juicio de esta Corporación, la acusación formulada por el actor en torno de la vulneración del artículo 131 superior y consecuentemente de las demás normas por él invocadas, encuentra claro sustento.

(...)

A ello cabe agregar que dado que la declaratoria de inexequibilidad de la expresión "164" del artículo 11 de la Ley 588 de 2000 implica, como ya se señaló, que recobra vigencia la disposición que establece el órgano competente según la ley para convocar y administrar los concursos y la carrera notarial -a saber el artículo 164 del Decreto-Ley 960 de 1970-, y que en consecuencia está claramente determinado en la ley el órgano competente, su integración y la forma de designación por la primera vez -por los demás miembros del Consejo- de los representantes de los notarios que de él hacen parte, no hay razón alguna que impida proceder sin más dilaciones a la programación y realización de los concursos abiertos exigidos por el Constituyente, y a la consecuente provisión en propiedad por parte del Gobierno de los cargos de notario (...)» (Resalta la Sala)

Se concluye entonces que el artículo 164 del Decreto 960 de 1970, que dispuso la existencia y conformación del Consejo Superior, se aviene a la Constitución y conserva su vigencia.[5]

Por otra parte, el artículo 1.1.3.2 del Decreto 1069 de 2015 «por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho» prevé la existencia del Consejo Superior de la Carrera Notarial como órgano sectorial de asesoría y coordinación.

El Decreto 1069 de 2015 dispone también lo siguiente:

«Subsección 4

Del Consejo Superior para la Carrera Notarial

Artículo 2.2.6.1.5.4.1. Reuniones. El Consejo Superior se reunirá cada vez que fuere convocado por su presidente. Sus decisiones se tomarán por mayoría absoluta de los miembros presentes y formarán quorum para deliberar y decidir la mitad más uno de sus integrantes.

Artículo 2.2.6.1.5.4.2. Secretaría Técnica. El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro desempeñará las funciones de secretario del Consejo Superior.

Artículo 2.2.6.1.5.4.3. Gastos. Los gastos que demande el funcionamiento del consejo superior y los concursos se harán con cargo al presupuesto de la Superintendencia de Notariado y Registro, la cual le proporcionará además los servicios técnico-administrativos que requiera para su funcionamiento.

Artículo 2.2.6.1.5.4.4. Recursos. Contra las resoluciones del Consejo Superior procede el recurso de reposición.»

El escenario normativo descrito permite a la Sala, en aplicación de los lineamientos del artículo 38 de la Ley 489 de 1998, ubicar al Consejo Superior de la Carrera Notarial como parte del sector central de la Rama Ejecutiva del Poder Público y más específicamente como uno de los consejos superiores de la administración.

En efecto, cumple funciones de coordinación, dirección, decisión, regulación[6], y de formulación y ejecución de políticas que son propias de tales consejos.

C. Los comités de conciliación

En el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 «por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia» se estableció para las entidades públicas la obligación de conformar los comités de conciliación tanto en el orden nacional como en el territorial y el descentralizado.

Dice el señalado artículo:

«ARTICULO 75. COMITE DE CONCILIACION. La Ley 23 de 1991 tendrá un nuevo artículo, así:

Artículo 65-B. Las entidades y organismos de Derecho Público del orden nacional, departamental, distrital y de los municipios capital de departamento y los entes descentralizados de estos mismos niveles, deberán integrar un comité de conciliación, conformado por los funcionarios del nivel directivo que se designen y cumplirá las funciones que se le señalen.

Las entidades de derecho público de los demás órdenes tendrán la misma facultad.»

Con posterioridad, se han expedido los decretos reglamentarios 1214 de 2000, 2097 de 2002 y 1716 de 2009, finalmente compilados en el Decreto Único 1069 de 2015.

El Decreto 1069 de 2015 «[p]or medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho» establece:

«Artículo 2.2.4.3.1.2.2. Comité de Conciliación. El Comité de Conciliación es una instancia administrativa que actúa como sede de estudio, análisis y formulación de políticas sobre prevención del daño antijurídico y defensa de los intereses de la entidad.

Igualmente decidirá, en cada caso específico, sobre la procedencia de la conciliación o cualquier otro medio alternativo de solución de conflictos, con sujeción estricta a las normas jurídicas sustantivas, procedimentales y de control vigentes, evitando lesionar el patrimonio público. La decisión de conciliar tomada en los términos anteriores, por sí sola, no dará lugar a investigaciones disciplinarias, ni fiscales, ni al ejercicio de acciones de repetición contra los miembros del Comité.

Parágrafo. La decisión del Comité de Conciliación acerca de la viabilidad de conciliar no constituye ordenación de gasto.

(Decreto 1716 de 2009, artículo 16)

Artículo 2.2.4.3.1.2.3.Integración. El Comité de Conciliación estará conformado por los siguientes funcionarios, quienes concurrirán con voz y voto y serán miembros permanentes:

El jefe, director, gerente, presidente o representante legal del ente respectivo o su delegado.

El ordenador del gasto o quien haga sus veces.

El Jefe de la Oficina Jurídica o de la dependencia que tenga a su cargo la defensa de los intereses litigiosos de la entidad. En el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, concurrirá el Secretario Jurídico o su delegado.

Dos (2) funcionarios de dirección o de confianza que se designen conforme a la estructura orgánica de cada ente.

La participación de los integrantes será indelegable, salvo las excepciones previstas en los numerales 1 y 3 del presente artículo.

Parágrafo 1°. Concurrirán solo con derecho a voz los funcionarios que por su condición jerárquica y funcional deban asistir según el caso concreto, el apoderado que represente los intereses del ente en cada proceso, el Jefe de la Oficina de Control Interno o quien haga sus veces y el Secretario Técnico del Comité.

Parágrafo 2°. Los comités de conciliación de entidades y organismos del orden nacional podrán invitar a sus sesiones a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, quien podrá participar cuando lo estime conveniente con derecho a voz y voto.

Parágrafo 3°. En lo que se refiere a la integración de los comités de conciliación de los municipios de 4a, 5a y 6a categoría se deberá aplicar lo dispuesto en el Parágrafo 2° del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, para los efectos de que tratan los artículos 46 y 48 ibídem.»

Finalmente, el Decreto 1167 de 2016 «por el cual se modifican y se suprimen algunas disposiciones del Decreto número 1069 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho», prevé:

"Artículo 2°. Modificación del artículo 2.2.4.3.1.2.3. del Decreto número 1069 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho. El artículo 2.2.4.3.1.2.3. del Decreto número 1069 de 2016 quedará así:

El jefe, director, gerente, presidente o representante legal del ente respectivo o su delegado.

El ordenador del gasto o quien haga sus veces.

El Jefe de la Oficina Jurídica o de la dependencia que tenga a su cargo la defensa de los intereses litigiosos de la entidad. En el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, concurrirá el Secretario Jurídico o su delegado.

Dos (2) funcionarios de dirección o de confianza que se designen conforme a la estructura orgánica de cada ente.

La participación de los integrantes será indelegable, salvo las excepciones previstas en los numerales 1 y 3 del presente artículo.

Parágrafo 1°. Concurrirán solo con derecho a voz los funcionarios que por su condición jerárquica y funcional deban asistir según el caso concreto, el apoderado que represente los intereses del ente en cada proceso, el Jefe de la Oficina de Control Interno o quien haga sus veces y el Secretario Técnico del Comité.

Parágrafo 2°. Los comités de conciliación de entidades y organismos del orden nacional podrán invitar a sus sesiones a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, quien podrá participar cuando lo estime conveniente con derecho a voz y voto.

Parágrafo 3°. En lo que se refiere a la integración de los comités de conciliación de los municipios de 4a, 5a y 6a categoría se deberá aplicar lo dispuesto en el Parágrafo 2° del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, para los efectos de que tratan los artículos 46 y 48 ibídem."

Entonces, los comités de conciliación son instancias administrativas de decisión encargadas del estudio, análisis y formulación de políticas para la prevención del daño antijurídico.

También tienen a su cargo la decisión de las entidades «sobre la procedencia de la conciliación o cualquier otro medio alternativo de solución de conflictos», con el fin de evitar lesiones al patrimonio público.

Anota la jurisprudencia del Consejo de Estado que entre las obligaciones de los comités de conciliación se encuentra la adopción de las decisiones respecto a la procedencia de cualquier medio alternativo de solución de conflictos.

Por tanto, no se restringe a la conciliación sino que su competencia se extiende a todos los mecanismos de solución de conflictos y de terminación anticipada de procesos, cualquiera sea su modalidad, lo que incluye, entre otros, la transacción, la aprobación de la oferta de revocatoria directa de los actos administrativos que se hayan demandado ante la jurisdicción¹ o el pacto de cumplimiento en acciones populares.

Asimismo, deben definir los límites dentro de los que el representante legal o apoderado de una entidad pueden asumir obligaciones y comprometer recursos económicos.[8]

Están conformados por altos funcionarios de cada una de las entidades, lo que obedece a la importancia de las decisiones asignadas y a la necesidad de contar con servidores expertos en los temas relacionados con la defensa jurídica, la prevención del daño antijurídico y los métodos alternativos de solución de conflictos.

Además, conforme al artículo 2 del Decreto 1167 de 2016, las entidades públicas del orden nacional pueden invitar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado a participar en las respectivas sesiones, con voz y con voto.

Como funciones del Comité de Conciliación, el Decreto 1069 de 2015 le asignó las siguientes:

«Artículo 2.2.4.3.1.2.5. Funciones. El Comité de Conciliación ejercerá las siguientes funciones:

Formular y ejecutar políticas de prevención del daño antijurídico.

Diseñar las políticas generales que orientarán la defensa de los intereses de la entidad.

Estudiar y evaluar los procesos que cursen o hayan cursado en contra del ente, para determinar las causas generadoras de los conflictos; el índice de condenas; los tipos de daño por los cuales resulta demandado o condenado; y las deficiencias en las actuaciones administrativas de las entidades, así como las deficiencias de las actuaciones procesales por parte de los apoderados, con el objeto de proponer correctivos.

Fijar directrices institucionales para la aplicación de los mecanismos de arreglo directo, tales como la transacción y la conciliación, sin perjuicio de su estudio y decisión en cada caso concreto.

Determinar, en cada caso, la procedencia o improcedencia de la conciliación y señalar la posición institucional que fije los parámetros dentro de los cuales el representante legal o el apoderado actuará en las audiencias de conciliación. Para tal efecto, el Comité de Conciliación deberá analizar las pautas jurisprudenciales consolidadas, de manera que se concilie en aquellos casos donde exista identidad de supuestos con la jurisprudencia reiterada.

Evaluar los procesos que hayan sido fallados en contra de la entidad con el fin de determinar la procedencia de la acción de repetición e informar al Coordinador de los agentes del Ministerio Público ante la Jurisdicción en lo Contencioso Administrativo las correspondientes decisiones anexando copia de la providencia condenatoria, de la prueba de su pago y señalando el fundamento de la decisión en los casos en que se decida no instaurar la acción de repetición. (...)»

En suma, los comités de conciliación deben adoptar las directrices relacionadas con la manera en que las entidades asumen los litigios en su contra y prevén las causas de los conflictos, es decir que, en desarrollo de la política de prevención del daño antijurídico, les compete analizar si existen o no causas que permitan predicar una responsabilidad.

También efectúan el estudio y análisis correspondientes para delimitar si procede o no la conciliación en un asunto específico.[9]

D. El apoyo de la Superintendencia de Notariado y Registro al Consejo
Superior de la Carrera Notarial

El artículo 14, numeral 13 del Decreto 2723 de 2014 «[p]or el cual se modifica la estructura de la Superintendencia de Notariado y Registro» establece que es función de la Oficina Asesora Jurídica:

«[e]jercer la Secretaría Técnica del Comité de Conciliación y Defensa Judicial, así como del Comité Jurídico de la Entidad y del Consejo Superior de la Carrera Notarial».

Por su parte, el Decreto 1069 de 2015 «[p]or medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho» prevé:

«Artículo 2.2.6.1.5.4.1. Reuniones. El Consejo Superior se reunirá cada vez que fuere convocado por su presidente. Sus decisiones se tomarán por mayoría absoluta de los miembros presentes y formarán quorum para deliberar y decidir la mitad más uno de sus integrantes.

Artículo 2.2.6.1.5.4.2. Secretaría Técnica El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro desempeñará las funciones de secretario del Consejo Superior.

Artículo 2.2.6.1.5.4.3. Gastos. Los gastos que demande el funcionamiento del consejo superior y los concursos se harán con cargo al presupuesto de la Superintendencia de Notariado y Registro, la cual le proporcionará además los servicios técnico-administrativos que requiera para su funcionamiento.»

Esta normativa obedece a un diseño institucional en el que, a pesar de que el Consejo Superior tiene la autonomía legal para administrar la carrera notarial y los concursos, el área de apoyo misional es externa, pues le corresponde a una autoridad diferente actuar como secretaría técnica y como proveedora de los recursos económicos y servicios técnicos y administrativos que se requieran.

E. Caso concreto

El Consejo Superior de la Carrera Notarial:

Es uno de los consejos superiores de la administración.

Hace parte del sector central de la Rama Ejecutiva del Poder Público.

Ejerce autónomamente funciones de dirección y decisión en materia de administración de la Carrera Notarial y sus concursos.

Empero, el soporte jurídico, técnico, administrativo y económico para el desarrollo de tales funciones está a cargo de la Superintendencia de Notariado y Registro.

El Consejo Superior tiene a su cargo atribuciones inescindiblemente conexas con la función notarial, las que por su naturaleza se encuentran materialmente vinculadas a las competencias propias de la Superintendencia de Notariado y Registro.

Por otra parte, en efecto, el Consejo Notarial exhibe una conformación sui generis: i) un alto funcionario de la Rama Ejecutiva: el ministro de justicia, ii) dos altos dignatarios de la Rama Judicial: los presidentes del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia, iii) la cabeza del Ministerio Público: el procurador general de la Nación, y iv) dos notarios.

Tal diseño, que involucra varias ramas del poder público y un órgano de control, además de los notarios, así como la mencionada heteronomía en materia presupuestal y administrativa, imposibilitan la conformación de un Comité de Conciliación propio en los términos señalados por el Decreto 1069 de 2015, lo que obliga a ubicarlo en las áreas de apoyo al cumplimiento de la misión, que son de naturaleza externa.

Nótese que en el señalado decreto se prevé que los comités de conciliación deben contar con la presencia, entre otros, del ordenador del gasto y del jefe de la Oficina Jurídica de cada entidad, así como del jefe de la oficina de Control Interno, solo con derecho a voz.

Como se aprecia, el Consejo Notarial carece de una estructura administrativa propia; por tanto, son inexistentes los cargos antes señalados -que deben hacer parte del Comité-.

Así las cosas, esta Sala considera que el Comité de Conciliación de la Superintendencia de Notariado es la instancia administrativa que, en relación con los actos del Consejo Superior de la Carrera Notarial, debe efectuar los estudios y análisis correspondientes para determinar si procede o no la conciliación en un asunto específico, así como la acción de repetición, en su oportunidad.

III. La Sala RESPONDE:

1. ¿Corresponde al comité de conciliación de la Superintendencia de Notariado y Registro estudiar las solicitudes de conciliación extrajudicial -promovidas para cuestionar las actuaciones y/o actos del Consejo Superior de la Carrera Notarial-cuyo trámite debe surtirse para cumplir el requisito de procedibilidad previsto en el artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo?
2. Si el comité de conciliación de la Superintendencia de Notariado y Registro no es el competente para cumplir el requisito de procedibilidad previsto en el artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo respecto de las actuaciones y actos del Consejo Superior de la Carrera Notarial, ¿a quién corresponde esa responsabilidad?

Por su unidad temática se responden conjuntamente las preguntas 1 y 2.

Corresponde al Comité de Conciliación de la Superintendencia de Notariado y Registro estudiar las solicitudes de conciliación extrajudicial relacionadas con los actos y actuaciones del Consejo Superior de la Carrera Notarial para efectos de lo previsto en el artículo 161 del CPACA.

3. ¿Es competente el comité de conciliación de la Superintendencia de Notariado y Registro para determinar en los casos en que se declare judicialmente la responsabilidad del Consejo Superior de la Carrera Notarial, la procedencia de la acción de repetición, en el entendido que (sic) este órgano es el administrador de la carrera notarial y los concursos de mérito para el nombramiento de notarios en propiedad, pero no forma parte de la estructura de la Superintendencia de Notariado y Registro?

Sí. El Comité de Conciliación de la Superintendencia de Notariado y Registro es competente para evaluar la procedencia de la acción de repetición por condenas originadas en actos y actuaciones del Consejo Superior de la Carrera Notarial.

Remítanse copias a la ministra de justicia y del derecho, y a la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República.

ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS

     Presidente de la Sala Consejero de Estado

GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÁLVARO NAMÉN VARGAS

         Consejero de Estado               Consejero de Estado

LUCÍA MAZUERA ROMERO

Secretaria de la Sala

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