CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Presupuestos de procedencia

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, para que las medidas adoptadas por el Gobierno mediante actos administrativos dictados en desarrollo de las competencias originadas en los Estados de Excepción sean susceptibles de control inmediato de legalidad se requiere: a) que sean de carácter general; b) que correspondan al ejercicio de la función administrativa y c) que se dicten en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los Estados de Excepción.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Improcedencia frente a acto administrativo subjetivo / ACTO CONDICIÓN - Naturaleza. Control inmediato de legalidad / ZONAS DE REHABILITACIÓN Y CONSOLIDACIÓN - Designación de comandantes militares. Acto no es objeto de control inmediato de legalidad

Por medio de la Resolución 170 del 6 de diciembre de 2002, de cuyo control se ocupa la Sala, se realizan las designaciones de los Capitán GERMAN ALVARO USSA LUNA y Brigadier CARLOS HOMARIO LEMUS PEDRAZA, como comandantes militares de las dos Zonas de Rehabilitación y Consolidación  que habían sido delimitadas  mediante la Resolución N° 129 de 2002, y actualmente,  por los artículos 1 y 2  del Decreto 2929 de 3 de diciembre de 2002 "por el cual se delimitan unas zonas definidas en el Decreto 2002 de 2002", en su orden, cuyo control de constitucionalidad se encuentra en trámite ante la Corte Constitucional.  Dadas las características del control de legalidad atribuido al Consejo de Estado en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y  97 numeral 2 del C.C.A., de ser integral, autónomo, inmediato y oficioso, definidas por la jurisprudencia la Sala estudiará la procedencia del control de legalidad de la resolución  170 de 2002. Las designaciones efectuadas mediante la Resolución 170 de 2002 son medidas tomadas en ejercicio de función administrativa y en desarrollo de un decreto legislativo cual es el Decreto 2929 de 2002, firmado por el Presidente de la República y todos sus ministros. Sin embargo, dicha resolución constituye un acto administrativo de los denominados por la doctrina acto condición, cuyo alcance normativo implica la atribución a una persona  de una condición jurídica particular, subjetiva,  que la coloca a su vez en una situación legal o reglamentaria. La doctrina y la jurisprudencia han discurrido sobre la naturaleza y alcance del acto condición y en oportunidades le han denominado acto mixto para significar que participa de la doble condición de acto general, impersonal y abstracto y de acto particular y subjetivo. No obstante, para los efectos del control inmediato de legalidad regulado en el artículo 20 de la ley 137 de 1994,  la Sala reitera que los actos de cuya revisión se trata solo tienen el alcance de atribuir a una persona un derecho subjetivo, dado que todas las regulaciones generales e impersonales que le son inherentes a la condición de empleados públicos que por virtud de aquellas adquieren,  tienen origen en otras normas jurídicas. Las razones sucintamente examinadas permiten concluir que el acto revisado no cumple con el presupuesto de ser una medida de carácter general, exigido por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y por tanto, no es procedente  dicho  control de legalidad  sobre sus prescripciones.

NOTA DE RELATORÍA: Menciona auto CA-051 de 11 septiembre de 2000 Sala Plena.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: REINALDO CHAVARRO BURITICÁ

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de enero de dos mil tres (2003)

Radicación número: 11001-03-15-000-2002-1280-01(CA-006)

Actor: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA

Demandado: RESOLUCIÓN 170 DEL 6 DE DICIEMBRE DE 2002, "POR LA CUAL SE DESIGNAN UNOS COMANDANTES EN LAS ZONAS DE REHABILITACIÓN Y CONSOLIDACIÓN"

De conformidad con lo previsto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, procede la Sala a realizar el control inmediato de legalidad de la Resolución N°170 del 6 de diciembre de 2002, "Por la cual se designan unos Comandantes en las Zonas de Rehabilitación y Consolidación", enviada por el Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, mediante oficio del 6 de diciembre de 2002.

El texto del acto administrativo objeto de revisión es el siguiente:

"REPÚBLICA DE COLOMBIA

PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA

RESOLUCIÓN NÚMERO 170 DE 2002

6 DI C. 2002

"Por la cual se designan unos Comandantes en las Zonas de Rehabilitación y Consolidación"

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,

en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las que le confieren el artículo 213 de la Constitución Política y los artículos 113 del Decreto 2002 y 3 del Decreto 2929 de 2002 y,

CONSIDERANDO:

Que mediante Decreto 2002 del 9 de septiembre de 2002, por el cual se adoptan medidas para el control del orden público, y se definen las Zonas de Rehabilitación y Consolidación, se facultó al Presidente de la República para designar los Comandantes Militares y establecer las medidas especiales de control y protección aplicables a la población civil.

Que la anterior disposición fue reiterada en el Decreto 2929 del 3 de diciembre de 2002, por medio del cual el Gobierno Nacional delimitó algunas Zonas de Rehabilitación y Consolidación.

Que en consecuencia, el Presidente de la República procede a designar con fundamento en las anteriores disposiciones, los Comandantes Militares de las Zonas de Rehabilitación y Consolidación de los Departamentos de Bolívar, Sucre y Arauca.

RESUELVE:

ARTÍCULO 1°.  DESíGNASE, al señor Capitán de Navío GERMAN ALVARO USSA LUNA C.M. 7708635 de Infantería de Marina como Comandante Militar de la Zona de Rehabilitación y Consolidación para el área geográfica que incorpora los municipios de: Mahates, María La Baja, Calamar, El Guamo, San Juan de Nepomuceno, San Jacinto, Carmen de Bolívar, Córdoba, Zambrano y Arroyohondo ubicados en el departamento de Bolívar, y los municipios de San Onofre, Colosó, Chalán, Ovejas, Tolú Viejo, Sincé, Galeras, El Roble, San Pedro, Corozal, Sincelejo, San Juan de Betulia, Los Palmitos, Morroa, Buenavista y San Benito Abad ubicados en el departamento de Sucre.

ARTíCULO 2°.  DESíGNASE, al señor Brigadier General CARLOS HOMARIO LEMUS PEDRAZA, C.M. 6947051 como Comandante Militar de la Zona de Rehabilitación y Consolidación para el área geográfica que incorpora los municipios de Arauca, Arauquita y Saravena, ubicados en el departamento de Arauca.

ARTíCULO 3°. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su publicación.

PUBLÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Dada en Bogotá, D. C.  6 de DIC. 2002.

EL MINISTRO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO ENCARGADO DE LAS FUNCIONES DEL DESPACHO DEL MINISTRO DEL INTERIOR,

FERNANDO LONDOÑO HOYOS

LA MINISTRA DE DEFENSA NACIONAL,

MARTA LUCIA RAMÍREZ DE RINCON"

ANTECEDENTES

Por medio del Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002 el Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades previstas en el artículo 215 de la Constitución Política, declaró el Estado de Conmoción Interior en todo el territorio nacional por el término de 90 días, contados a partir de la vigencia del mismo, la cual fue prorrogada por un término igual mediante el Decreto 2555 de 8 de noviembre de 2002.  Con fundamento en ello, se expidieron los Decretos 2002 de 2002 y  2929 del mismo año por medio de los cuales "... se adoptan medidas para el control del orden público y se definen las Zonas de Rehabilitación y Consolidación" y  "... se delimitan unas zonas definidas en el Decreto 2002 de 2002" respectivamente.

La Resolución número 170 del 6 de diciembre de 2002, cuyo texto es objeto del control de legalidad, se expidió con fundamento en los artículos 13 y 3 de los Decretos referidos, respectivamente, los cuales son del siguiente tenor:

Artículo 13 del Decreto 2002 de 2002:

"Control operacional. Una vez delimitada la Zona de Rehabilitación y Consolidación, el Presidente de la República procederá a designar un Comandante Militar y a partir de dicho acto administrativo, todos los efectivos de la Fuerza Pública que se encuentren en el área respectiva quedarán bajo control operacional de dicho Comandante."

Artículo 3 del Decreto 2929 de 2002:

"El Presidente de la República designará un Comandante Militar para las Zonas aquí delimitadas, quienes asumirán el control operacional, conforme lo dispone el artículo 13 del Decreto 2002 de 2002."

CONSIDERACIONES

El Gobierno Nacional envió ante esta Corporación la Resolución N°170 del 6 de diciembre de 2002 que expidió en desarrollo de los artículos 213 de la Constitución Política, 13 del Decreto 2002 de 2002 y 3 del Decreto 2929 del mismo año. Por medio de dicha resolución, se designan respectivamente al Capitán GERMAN ALVARO USSA LUNA y AL Brigadier CARLOS HOMARIO LEMUS PEDRAZA, como comandantes militares de las Zonas de Rehabilitación y Consolidación conformadas, la primera,  por los municipios de: Mahates, María La Baja, Calamar, El Guamo, San Juan de Nepomuceno, San Jacinto, Carmen de Bolívar, Córdoba, Zambrano y Arroyohondo ubicados en el departamento de Bolívar, y los municipios de San Onofre, Colosó, Chalán, Ovejas, Tolú Viejo, Sincé, Galeras, El Roble, San Pedro, Corozal, Sincelejo, San Juan de Betulia, Los Palmitos, Morroa, Buenavista y San Benito Abad ubicados en el departamento de Sucre y, la segunda,  por los municipios de Arauca, Arauquita y Saravena, ubicados en el departamento de Arauca.

Mediante sentencia del 21 de enero de 2003, esta Corporación declaró NO AJUSTADA A DERECHO la Resolución N° 129 de 2002 expedida por el Gobierno Nacional, cuyos artículos 1 y 2 disponían:

"ARTÍCULO 1º. Delimítase como Zona de Rehabilitación y Consolidación el área geográfica que incorpora los municipios de Mahates, María La Baja, Calamar, El Guamo, San Juan Nepomuceno, San Jacinto, Carmen de Bolívar y Zambrano, en el Departamento de Bolívar, y los municipios de San Onofre, Colosó, Chalán, Ovejas Tolú Viejo, Sincé, Galeras, El Roble, San Pedro, Corozal, Sincelejo, San Juan de Betulia, Los Palmitos, Morroa y Buenavista en el Departamento de Sucre.

Desígnase como Comandante Militar de la Zona de Rehabilitación y Consolidación delimitada en el presente artículo al señor Capitán de Navío C.M. 7418536 Luis Alejandro Parra Rivera.

ARTÍCULO 2º.Delimítase como Zona de Rehabilitación y Consolidación en el área geográfica que se incorpora los municipios de Arauca, Arauquita y Saravena, ubicados en el departamento de Arauca.

Desígnase como Comandante Militar de la Zona de Rehabilitación y Consolidación delimitada en el presente artículo al señor Brigadier General C.M. 6947051 Carlos Homario Lemus Pedraza."

Como sustento de la decisión se tuvo en cuenta que mediante sentencia de 26 de septiembre de 2002 la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 12 del Decreto 2002 de 2002, que había otorgado facultades al  Presidente de la República para delimitar zonas geográficas y establecer  en ellas condiciones especiales de orden público, sustento jurídico legal de la Resolución 129 de 21 de septiembre del mismo año la cual, por lo tanto, había perdido fuerza ejecutoria. Precisó la Corte Constitucional que las medidas que restringen derechos y libertades públicas solo pueden ser adoptadas mediante decreto legislativo expedido con la firma de todos los ministros, tal como lo disponen "la Constitución Política, las leyes no expresamente suspendidas, la Ley Estatutaria de Estados de Excepción y los Tratados y Convenios Internacionales que obligan a Colombia", y ello   no sucedió con la resolución aludida, que fue suscrita únicamente por los Ministros del Interior y de Defensa. Se concluyó, entonces, que "declarada la inexequibilidad del artículo 12 del Decreto 2002 de 2002 desapareció el fundamento jurídico de la Resolución 129 del 21 de septiembre de2002..".

Por medio de la Resolución 170 del 6 de diciembre de 2002, de cuyo control se ocupa la Sala, se realizan las designaciones de los Capitán GERMAN ALVARO USSA LUNA y Brigadier CARLOS HOMARIO LEMUS PEDRAZA, como comandantes militares de las dos Zonas de Rehabilitación y Consolidación  que habían sido delimitadas  mediante la Resolución N° 129 de 2002 referida, y actualmente,  por los artículos 1 y 2  del Decreto 2929 de 3 de diciembre de 2002 "por el cual se delimitan unas zonas definidas en el Decreto 2002 de 2002", en su orden, cuyo control de constitucionalidad se encuentra en trámite ante la Corte Constitucional.

Dadas las características del control de legalidad atribuido al Consejo de Estado en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y  97 numeral 2 del C.C.A., de ser integral, autónomo, inmediato y oficioso, definidas por la jurisprudenci la Sala estudiará la procedencia del control de legalidad de la resolución  170 de 2002.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, para que las medidas adoptadas por el Gobierno mediante actos administrativos dictados en desarrollo de las competencias originadas en los Estados de Excepción sean susceptibles de control inmediato de legalidad se requiere: a) que sean de carácter general; b) que correspondan al ejercicio de la función administrativa y c) que se dicten en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los Estados de Excepción. La Sala verificará si en el presente asunto se presentan de manera concurrente los presupuestos exigidos por la ley para que proceda el control de legalidad y  en caso afirmativo, decidirá sobre la legalidad del acto objeto de control.

Las designaciones efectuadas mediante la Resolución 170 de 2002 son medidas tomadas en ejercicio de función administrativa y en desarrollo de un decreto legislativo cual es el Decreto 2929 de 2002, firmado por el Presidente de la República y todos sus ministros. Sin embargo, dicha resolución constituye un acto administrativo de los denominados por la doctrina acto condición, cuyo alcance normativo implica la atribución a una persona  de una condición jurídica particular, subjetiva,  que la coloca a su vez en una situación legal o reglamentaria.  

La doctrina y la jurisprudencia han discurrido sobre la naturaleza y alcance del acto condición y en oportunidades le han denominado acto mixto para significar que participa de la doble condición de acto general, impersonal y abstracto y de acto particular y subjetivo.  No obstante, para los efectos del control inmediato de legalidad regulado en el artículo 20 de la ley 137 de 1994,  la Sala reitera que los actos de cuya revisión se trata solo tienen el alcance de atribuir a una persona un derecho subjetivo, dado que todas las regulaciones generales  e impersonales que le son inherentes a la condición de empleados públicos  que por virtud de aquellas adquieren,  tienen origen en otras normas jurídicas.

Al respecto la jurisprudencia de la  Corporación ha precisado:

"La Sala observa, a pesar de que el acto que se examina constituye un desarrollo del Decreto Legislativo Núm. 258 de 1999, expedido en cumplimiento de la función administrativa, pues se trata de actividad reglamentaria, que dicho acto no es, sin embargo, de contenido general, ya que se limita a indicar los nombres de las entidades oficiales habilitadas para recibir donaciones con destino a la rehabilitación de la Zona del Eje Cafetero. Dado que el control automático de legalidad que estructura el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 versa sobre "las medidas de carácter general", entendidas éstas como actos de contenido general, habrá de concluirse que, por cuanto el acto examinado se limita a indicar los nombre de las entidades oficiales en donde deben depositarse las donaciones con destino a la reconstrucción del Eje Cafetero, lo cual no constituye una situación jurídica general, el conocimiento de legalidad de dicho acto [ no ] queda comprendido en los términos del predicho artículo 20.

Las razones sucintamente examinadas permiten concluir que el acto revisado no cumple con el presupuesto de ser una medida de carácter general, exigido por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y por tanto, no es procedente  dicho  control de legalidad  sobre sus prescripciones.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,

RESUELVE:

RECHÁZASE por improcedente el control de legalidad de la Resolución 170 del 6 de diciembre de 2002.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

RICARDO HOYOS DUQUE

Presidente

MARIO ALARIO MENDEZ                                                    ALBERTO ARANGO MANTILLA  

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE                                          GERMAN AYALA MANTILLA                                      

TARSICIO CACERES  TORO                                       JESÚS MARÍA CARRILLO BALLESTEROS

REINALDO CHAVARRO BURITICA                                     MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

ALVARO GONZALEZ MURCIA                                     ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ               

JESUS MARIA  LEMOS BUSTAMANTE                               LIGIA LOPEZ DIAZ       

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO                    OLGA INES NAVARRETE BARRERO            

ANA MARGARITA OLAYA FORERO             ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE                   DARIO QUIÑONES PINILLA

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR      MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General