CONSEJO DE  ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL DE DECISIÓN N.º 19

CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D. C., dieciocho (18) de agosto de dos mil veinte (2020)

 

Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN

Radicación: 11001-03-15-000-2017-02369-00

Demandante: PEDRO JOSÉ VACA LÓPEZ

Demandado: AGENCIA NACIONAL DE TIERRA 

Terceros intervinientes: NANCY ESTHER IBARRA DE AYOLA Y OTR

Temas: Causal 5 del artículo 250 del CPACA. Nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso, contra la que no procede recurso de apelación.

SENTENCIA       CE-SED-19-008-2020

ASUNTO

La Sala Especial de Decisión N.º 19 resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Pedro José Vaca López en contra de la sentencia de 8 de julio de 2016, proferida por la Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió el señor Jorge Enrique Támara Ramírez contra el entonces Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, INCORA, trámite en el que el hoy demandante ostentó la calidad de tercero interviniente.

ANTECEDENTES

Demanda de nulidad y restablecimiento del derech

El señor Jorge Enrique Támara Ramírez, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda en contra del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, INCORA, hoy remplazado por la Agencia Nacional de Tierras.

Como pretensiones, solicitó la declaratoria de nulidad de la Resolución 689 del 3 de agosto de 1995, expedida por la entonces demandada, a través de la cual se le adjudicó al señor Pedro José Vaca López el inmueble denominado «Los Venaos», que se ubica en el corregimiento de Gaira, en el municipio de Santa Marta. En consecuencia, deprecó se le ordene a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Santa Marta que, en el folio de matrícula inmobiliaria 080-0053439 correspondiente a dicho predio, cancele la inscripción de aquel acto administrativo y registre la respectiva sentencia.

Según los hechos que sustentaron la demanda, la solicitud de adjudicación que condujo a la expedición del acto acusado fue presentada el 7 de noviembre de 1989 por el señor Tomás Ortega Rodríguez, quien manifestó que llevaba siete años ejerciendo la posesión y explotación agrícola del predio «Los Venaos». Posteriormente, este adujo que el 18 de septiembre de 1992 vendió el derecho de posesión que tenía sobre aquel terreno al señor Pedro José Vaca López y, por ello, solicitó que la resolución de adjudicación se expidiera a nombre de este último.

Explicó que, de acuerdo con el acta de inspección ocular que levantaron los funcionarios del INCORA dentro del trámite de adjudicación, se constató que los solicitantes habían explotado el predio en cuestión económicamente al 100% por un periodo de doce años, lo que a juicio del entonces demandante no correspondía con la realidad pues la ocupación del inmueble la habría ejercido este último durante varios años. Sobre esta base, el señor Jorge Enrique Támara Ramírez alegó que la validez de la Resolución 689 del 3 de agosto de 1995 estaba viciada de falsa motivación.

En todo caso, sostuvo que, para efectos del cumplimiento de los requisitos de adjudicación, el señor Tomás Ortega Rodríguez no le podía transferir el presunto tiempo de ocupación y explotación del predio al señor Pedro José Vaca López, lo que significa que entre el 18 de septiembre de 1992, cuando se alegó que este último adquirió el derecho de posesión del inmueble, y la fecha en que se expidió la resolución demandada habían transcurrido escasamente tres años, de manera que no se satisfizo el término de 5 años exigido por la ley para que procediera la adjudicación del baldío.  

Aunado a ello, negó que el adjudicatario hubiese cumplido la exigencia de manifestar bajo la gravedad de juramento si era o no propietario o poseedor de otros inmuebles rurales, si se hallaba obligado a presentar declaración de renta y si su patrimonio neto superaba los mil salarios mínimos.

Contestación de la demand

El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, INCORA, a través de apoderado judicial, contestó la demanda manifestando su oposición a la prosperidad de las pretensiones. Con tal fin, explicó que a la solicitud de adjudicación del predio «Los Venaos» presentada por el señor Tomás Ortega Rodríguez, que posteriormente continuó en nombre de Pedro José Vaca López, se le imprimió el trámite previsto en el Decreto 2275 de 1988, reglamentario de la Ley 30 de 1988, surtiéndose todas las etapas allí previstas y sin que en el transcurso de este se hubiese formulado oposición alguna.

Intervención de tercero

El señor Pedro José Vaca López, en calidad de tercero interviniente, se opuso a las pretensiones de la demanda. Al respecto, señaló que si el señor Jorge Enrique Támara Ramírez había ostentado la posesión del predio «Los Venaos» era porque, en compañía de un grupo de personas, invadió el terreno en junio de 1996, situación con motivo de la cual el primero habría emprendido las acciones legales ante las autoridades para recuperarlo.

Sobre el alegado incumplimiento de requisitos para que se le adjudicara el inmueble, precisó que sí habían transcurrido los cinco años de ocupación que exigía la Ley 97 de 1946. Además, afirmó que ni la Ley 160 de 1994 ni el Decreto 2664 de 1994 habían sido expedidos cuando inició el respectivo proceso de adjudicación, razón por la cual no resultaba factible predicar la violación de tales preceptos.

Sumado a ello, señaló que en el formato denominado «acta de solicitud de adjudicación» se satisfizo con el requisito de manifestación bajo la gravedad de juramento de no ser propietario de predios rurales en extensiones que sumadas con el área a adjudicar excedieran el límite legal, por lo que sí se cumplió con el artículo 37 de la Ley 30 de 1988.

Sentencia de primera instanci

El 5 de agosto de 2009, el Tribunal Administrativo del Magdalena profirió sentencia de primera instancia en la que accedió a las pretensiones de la demanda.

Para tales efectos, comenzó por explicar que, aunque la solicitud de adjudicación de la finca «Los Venaos» fue radicada ante el INCORA el 7 de noviembre de 1989, lo cierto es que cuando entraron en vigencia la Ley 160 de 1994 y el Decreto 2664 del mismo año dicho trámite aún se encontraba en curso, luego debió someterse a lo dispuesto en estos últimos preceptos, tal como lo ordenó de manera expresa el artículo 60 del mencionado decreto reglamentario.  

Seguidamente, al verificar el cumplimiento de los requisitos de adjudicación de baldíos contenidos en el artículo 8 del Decreto 2664 de 1994, el Tribunal concluyó que no se habían satisfecho en el proceso administrativo que condujo a expedir la Resolución 689 del 3 de agosto de 1995. Así, encontró que dicho acto estaba viciado de falsa motivación porque las pruebas testimoniales y pericial practicadas en el proceso judicial demostraron que la inspección ocular que efectuó el INCORA el 27 de mayo de 1993 describió condiciones fácticas distintas a las reales que no permiten dar por satisfecha la exigencia de explotación del terreno por parte del solicitante y la correspondencia de tal explotación con la aptitud del suelo.

Además, al estudiar si el solicitante había ocupado y explotado el bien objeto de adjudicación por un lapso no inferior a cinco años, encontró una respuesta negativa pues, para efectos de este trámite, no resulta aplicable la suma de posesiones ni cualquier otra figura que se le asemeje. En ese orden, de ser cierto que el señor Pedro José Vaca López adquirió la posesión del predio «Los Venaos» en el año 1992, solo hasta el año 1997 hubiera podido solicitar su adjudicación, lo que demuestra que la Resolución 689 del 3 de agosto de 1995 fue proferida con desconocimiento del artículo 69 de la Ley 160 de 1994. En cualquier caso, para el Tribunal, quedó demostrado que el señor Pedro José Vaca López, a pesar de haber adquirido el derecho de posesión de aquella tierra, nunca la ocupó ni desarrolló actividades relacionadas con la aptitud de suelos, según se desprende de la declaración rendida por el señor Tomás Ortega Rodríguez y otros testigos.

Argumentos de la apelación

Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, INCOR

Inconforme con la decisión, el apoderado del INCORA presentó recurso de apelación en el que sostuvo que la Resolución 689 del 3 de agosto de 1995 obedeció al agotamiento de todas las etapas legalmente previstas en la Ley 160 de 1994 y en el Decreto 2664 del mismo año, a lo que se suma que en el procedimiento administrativo no se presentaron oposiciones ni se recurrió el acto de adjudicación.

En esa misma línea, insistió en que la entidad cumplió con la función de revisar los requisitos de ocupación previa del terreno y explotación económica, agregando que si el señor Jorge Enrique Támara Ramírez en realidad hubiese tenido la posesión material del predio «Los Venaos», habría iniciado una acción policiva o judicial para recuperarla, como en cambio sí lo hizo el señor Pedro José Vaca López al instaurar una denuncia en contra de aquel por invasión de tierras, la que afirmó no fue tenida en cuenta dentro del proceso judicial por obrar en copia simple.

Pedro José Vaca Lópe

En su calidad de tercero interviniente, presentó recurso de alzada en el que solicitó la revocatoria de la sentencia proferida por el a quo, con sustento en las siguientes consideraciones.

En primer lugar, se ocupó de explicar que las normas aplicables a la actuación administrativa que condujo a la adjudicación del predio «Los Venaos» eran la Ley 135 de 1961, modificada por la Ley 30 de 1988, y su Decreto reglamentario 2275 de 1988. Esto porque, en su criterio, el hecho de que el acta de inspección ocular se hubiese fijado en lista un año antes de la expedición de la Ley 160 de 1994, permite concluir que el proceso administrativo había terminado por completo previo a proferirse esta última. Reforzó este argumento, al señalar que la misma resolución acusada contempló en su artículo 13 la nulidad de las adjudicaciones que se hicieren con violación de la Ley 135 de 1961, modificada por la Ley 30 de 1988. Por ello, adujo que debía admitirse la suma de las posesiones y que incluso procedía contabilizar la ejercida de mala fe por el entonces demandante.

En cuanto a las condiciones del predio objeto de disputa y su explotación, precisó (i) que la demanda confundió el tipo de ganado que se encontraba allí pues en lugar de vacuno, como lo señaló aquella, había ganado ovino; (ii) que la inspección ocular fue practicada por el INCORA el 5 de mayo de 1993, momento en el que se constató que el 50% de la explotación provenía de pasto bufel y el 50% restante de terreno preparado para la siembra de frijol; (iii) que, en cambio, el dictamen pericial fue practicado el 16 de noviembre de 2001, esto es, a solo 10 meses de que el señor Pedro José Vaca López hubiese recuperado el predio de las manos del señor Jorge Támara Ramírez, quien lo entregó totalmente deforestado, pues lo había convertido en cantera para la explotación de piedra y arena, después de que así se lo ordenara la justicia penal al encontrarlo culpable del delito de invasión de tierras. El tercero interviniente manifestó que había interpuesto la respectiva denuncia por el delito ecológico cometido y que de esta actuación obraba copia en el expediente.   

En relación con los motivos por los cuales la sentencia de primera instancia demeritó los resultados de la investigación penal por el punible de invasión de tierras, en el recurso se esgrimieron los siguientes argumentos: (i) la correspondencia entre el proceso penal y el contencioso administrativo es clara pues uno y otro versan sobre el mismo objeto, esto es, el predio «Los Venaos»; (ii) la calidad de demandante del señor Jorge Támara Ramírez refleja que su actuación es de mala fe como quiera que resultó condenado por la justicia penal; (iii) se le otorgó mayor peso a los testimonios sospechosos que a la sentencia judicial proferida en el proceso penal, cuando esta podía haberse tenido como plena prueba; (iv) aunque la investigación penal, a excepción de la sentencia fruto de ella, reposa en copia simple, lo cierto es que se solicitó la inspección judicial de aquel expediente y que esta prueba se decretó, sin embargo no fue practicada por el Tribunal.

A continuación, pasó al análisis de los testimonios practicados en el proceso judicial, señalando al respecto que (i) uno de los declarantes no había sido plenamente identificado (Jairo o Jaime Sánchez); (ii) que la declaración del señor Germán Támara Ruíz, padre del entonces demandante, fue tachada de sospechosa; (iii) que lo afirmado por varios de los testigos corrobora que se cumplieron los requisitos para la adjudicación del predio, sin embargo esto no fue tenido en cuenta por el Tribunal (Pelegrino Policarpo Beltrán y José Eugenio Lozano, último que rindió testimonio técnico en su calidad de perito que profirió el dictamen); (iv) que aunque algunos de los testimonios que solicitó en su calidad de tercero interviniente no pudieron practicarse a pesar de haber sido decretados, lo cierto es que en el expediente obran las respectivas declaraciones extrajuicio que debieron ser tenidas como prueba; y (v) que el testimonio de Tomas Ortega Rodríguez fue analizado en forma aislada y no en su integridad como correspondía.

De otro lado, reprochó las actuaciones dilatorias y de mala fe de la apoderada del señor Jorge Támara Ramírez, las que, según informó, fueron puestas de presente ante el Tribunal en varias oportunidades, pero este se abstuvo de resolver al respecto.

Por último, indicó que el informe secretarial del 17 de julio de 2009 omitió incluir los alegatos de conclusión que presentó el señor Pedro José Vaca López, lo que condujo a que el Tribunal no apreciara esta actuación procesal.

Sentencia de segunda instancia objeto de revisió

A través de sentencia del 8 de julio de 2016, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, confirmó la decisión proferida en primera instancia, sin embargo lo hizo bajo otras consideraciones que se exponen a continuación.

Previo a estudiar el fondo del asunto, la Sala descartó por extemporáneos los argumentos que formuló el señor Pedro José Vaca López en los alegatos de conclusión de segunda instancia tendientes a esgrimir la falta de legitimación del entonces demandante y la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de agotamiento de la vía gubernativa.

No obstante, explicó que tanto la Ley 135 de 1961 como la Ley 160 de 1994 y el Decreto 2275 de 1988 prevén la posibilidad de que cualquier persona demande la legalidad del acto de adjudicación del baldío, sin que se exija demostrar un interés jurídico particular dentro de la causa. Al respecto, agregó que en el caso objeto de estudio el restablecimiento del derecho no resultaba ser de carácter subjetivo sino aquel derivado automáticamente de la anulación del acto administrativo, consistente en el levantamiento del registro de adjudicación realizado en la matrícula del inmueble. Además, anotó que contra la Resolución 689 del 3 de agosto de 1995 tan solo procedía el recurso de reposición, cuyo ejercicio es facultativo.

Aunado a lo anterior, la sentencia desestimó los reproches de aquel recurrente referidos al supuesto desequilibrio procesal que promovió el magistrado instructor al dejar de practicar la totalidad de las pruebas decretadas y a la afectación patrimonial que habría generado la inscripción de la demanda en el registro del predio «Los Venaos». Lo anterior, pues consideró que las decisiones judiciales cuestionadas no fueron objeto de ningún recurso en su momento, luego no resultaban censurables en esa oportunidad.

Acto seguido, el ad quem determinó que la normativa por la que se rige el caso concreto es la contenida en las Leyes 135 de 1961, 30 de 1988 y demás concordantes, vigentes al momento en que inició al trámite administrativo de adjudicación. Esto bajo el entendido de que, en un tránsito de legislación, debe conservarse la aplicación de las disposiciones anteriores que revistan carácter sustancial, como lo son aquellas que consagran los requisitos de adjudicación de tierras baldías.

Así, luego de exponer ampliamente las reglas contempladas en aquel marco normativo, la Sala concluyó que la entidad demandada, al expedir el acto enjuiciado, incurrió palmariamente en una falsa motivación. Al respecto, explicó que aunque el señor Tomás Ortega Rodríguez presentó en debida forma la solicitud de adjudicación, posteriormente el trámite fue asumido por el señor Pedro José Vaca López, quien omitió cumplir este requisito.

Para el juez de segunda instancia esa irregularidad vició aquel procedimiento pues la viabilidad de la adjudicación dependía en parte de la información consignada en aquella solicitud, con la que el INCORA debía verificar los aspectos declarados, en aras de descartar la violación del régimen de prohibiciones propio de los procesos de adjudicación. Por esto, concluyó que la resolución demandada no fue producto del cabal cumplimiento de las etapas y los requisitos legales de adjudicación.

Aunado a lo anterior, sostuvo que la decisión que adoptó el acto demandado se tomó sobre la base de una supuesta ocupación y explotación económica del terreno por un periodo de 12 años que se definió fruto de la sumatoria de las supuestas posesiones que alegaron haber ejercido el solicitante inicial y el adjudicatario final. La sentencia destacó la inadmisibilidad de aquel proceder pues, al ser propiedad de la Nación, sobre las tierras baldías no pueden predicarse derechos de posesión en los términos de la ley civil, a lo que se suma el hecho de que la ley agraria no habilita la suma de ocupaciones ni su transferencia. Agregó que lo único que permite la norma agraria es la adjudicación sin ocupación previa, pero el trámite adelantado por el señor Pedro José Vaca López no reunió las características de esa figura ni el procedimiento previsto con tal fin. En ese mismo orden, sostuvo que de la prueba testimonial practicada en el proceso se desprende que, entre 1992 y 1995, este último no ocupó el predio ni ejerció sobre él alguna clase de explotación agrícola o ganadera, lo que desvirtúa los presupuestos mínimos para su adjudicación.

La consejera Stella Conto Díaz del Castillo salvó parcialmente su vot advirtiendo que compartía la decisión adoptada en el sentido de anular la Resolución 689 de 1995 por haberse expedido con falsa motivación pero se apartaba del argumento según el cual está proscrita la posesión y adjudicación de baldíos con fundamento en la sumatoria de posesiones, pues, a su juicio, el interés en la adjudicación es transferible.

Recurso extraordinario de revisió

El señor Pedro José Vaca López, por medio de apoderada judicial, interpuso recurso extraordinario de revisión invocando como causal la consagrada en el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, consistente en existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.

Para fundamentar la configuración de la presunta irregularidad, sostuvo que la sentencia del 8 de julio de 2016 incurrió en errores e incongruencias con ocasión de las cuales resulta viable reexaminar sus fundamentos fácticos, jurídicos y probatorios. En ese sentido, sostuvo que el recurso está orientado al análisis de «la actividad del fallador (asunto de derecho)».

Visto lo anterior, comenzó por señalar que, contrario a lo sostenido por el ad quem, la suma de posesiones, al encontrarse regulada en el Código Civil y no estar prohibida expresamente en la ley agraria, debió admitirse en el caso sub examine, tal y como se sostuvo en el salvamento parcial de voto.   

Seguidamente, indicó que las pruebas que obran en el proceso ordinario permiten concluir que el hoy recurrente sí cumplió con los requisitos exigidos para que le fuera adjudicado el terreno «Los Venaos». Adujo que no existía disposición legal que exigiera que fuese el adjudicatario final quien elevara la solicitud ante el INCORA, de manera que una vez formulada por el peticionario inicial, por economía procesal, el trámite debía continuar sin inconvenientes respecto del adjudicatario final. Agregó que en el proceso judicial, tanto con la inspección ocular como con el dictamen pericial, quedó demostrada la explotación económica exigida por el ordenamiento jurídico para que le fuese adjudicado aquel predio, además cumplió con la declaración exigida respecto de otras propiedades que pudieran estar a su nombre.

De otro lado, afirmó que la sentencia condujo a la violación de su derecho al debido proceso pues «[…] el Tribunal Administrativo del Magdalena no sólo omitió valorar pruebas sobre la situación jurídica del predio y desconoció las reglas de la sana crítica, sino que también omitió las solicitadas y sus deberes oficiosos para la práctica de las pruebas […]». De acuerdo con ello, señaló que, al omitirse la práctica de pruebas en primera instancia, se afectó la correcta administración de justicia y el debido proceso.  

Consideró, además, que el señor Jorge Enrique Támara Ramírez no había accionado en interés de la legalidad, como sostuvo el juez de segunda instancia, y que ello podía evidenciarse en la condena que se le impuso por el delito de invasión de tierras, al igual que en la mala fe que caracterizó su actuación a lo largo del proceso judicial ordinario, en el que lanzó falsas afirmaciones sobre la supuesta explotación que ejerció en el predio y solicitó la adición de la sentencia con el fin de que se restablecieran sus derechos subjetivos.

Por último, el hoy recurrente sostuvo que en la providencia impugnada no se analizó la posible afectación patrimonial que sufrió pues, como poseedor de buena fe, tiene derecho al pago de las mejoras puestas en el terreno y, hasta que ello no suceda, a retener su posesión.

Contestación del recurs

La Agencia Nacional de Tierras se pronunció dentro de la oportunidad procesal respectiva oponiéndose a la prosperidad del recurso. En su escrito, señaló que, aunque el Código Civil permite la suma de posesiones a efectos de la prescripción adquisitiva, ello no aplica en el caso de los predios baldíos. Explicó que como el señor Pedro José Vaca López adquirió la posesión del terreno disputado el 18 de septiembre de 1992, para el 3 de agosto de 1995, cuando se expidió la resolución enjuiciada, no había cumplido con el término de 5 años legalmente exigido.

Terceros intervinientes

Las señoras Nancy Esther Ibarra de Ayola y Lizneilam Támara Ososio, herederas del señor Jorge Enrique Támara Ramírez, se abstuvieron de hacer uso de la respectiva oportunidad procesal.   

CONSIDERACIONES

Competencia

De conformidad con lo previsto en el artículo 249 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así como en el Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estad, esta Sala Especial de Decisión es competente para decidir el asunto por tratarse del recurso extraordinario de revisión interpuesto contra una sentencia ejecutoriada de la Sección Tercera de esta Corporación.

Oportunidad

El recurso extraordinario de revisión fue presentado dentro del plazo que prevé el artículo 25 del CPACA en razón de que la sentencia recurrida del 8 de julio de 2016 quedó ejecutoriada el 16 de septiembre del mismo añ y el correspondiente recurso se radicó el 11 de septiembre de 201.

Problema jurídico

El problema jurídico que se debe resolver, se resume en la siguiente pregunta: ¿La sentencia proferida el 8 de julio de 2016 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B en el proceso ordinario dio origen a la configuración de una nulidad y, por ende, se configura la causal 5 de revisión prevista por el artículo 250 del CPACA?

De ser así, ¿Debe infirmarse la providencia en cuanto confirmó la decisión de acceder a las pretensiones de la demanda, declarando la nulidad de la resolución que adjudicó el predio «Los Venaos» al señor Pedro José Vaca López?

La tesis que sostendrá la Sala Especial número 19 del Consejo de Estado es que no se configura la causal invocada.

Generalidades del recurso extraordinario de revisión

El recurso extraordinario de revisión tiene como finalidad invalidar los efectos jurídicos de una sentencia que se encuentra ejecutoriad y persigue el restablecimiento del criterio de justicia material y la supremacía de las garantías procesales, cuando éstas han sido lesionadas con una decisión judicial que fue afectada por situaciones que no pudieron ser contempladas en el decurso procesal o al tiempo de proferir la sentencia.

Es un medio impugnativo que afecta el principio de la inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas y, por ende, constituye una excepción al principio de la cosa juzgad, entendido éste como fundamento esencial del ordenamiento jurídico y garantía del debido proceso.

La naturaleza extraordinaria de este recurso tiene importantes consecuencias, entre ellas, (i) la de ser un mecanismo de impugnación que solo opera al configurarse una de las causales señaladas taxativamente en el artículo 250 del CPACA o en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En efecto, para que el juez pueda entrar a examinar la controversia materia del recurso, es necesario que la causal invocada por el recurrente se encuentre debidamente acreditad; y (ii) no puede considerarse como una oportunidad para reabrir un debate jurídico, probatorio y fáctico propio de las instancias procesales que ya se han surtido, tampoco es una ocasión para cuestionar la actividad interpretativa del juez o insistir en la discusión de los problemas debatidos en el proceso.

En conclusión: El recurso extraordinario de revisión no habilita una tercera instancia para discutir los problemas jurídicos debatidos en sede ordinari, para corregir los yerros probatorios que cometieron las partes ni para subsanar aquellas situaciones que pudieron evitarse durante la gestión del proceso que dio origen a la sentencia objeto de revisión.

La causal de revisión invocada

El numeral 5 del artículo 250 del CPACA dispone que es causal de revisión el hecho de que exista «[…] nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]». De acuerdo con ello, sobre los presupuestos para que resulte procedente la causal en mención pueden plantearse las siguientes consideraciones:

En primer lugar, es importante que exista una sentencia que ponga fin al proceso, entendiendo por estas las ejecutoriadas, bien sea que resuelvan o no el litigio de fondo. Además, contra esta decisión no puede proceder recurso de apelación, pues de ser así este sería el medio idóneo para poner de presente cualquier vicio en que hubiera incurrido la providencia.

De otro lado, es preciso que la nulidad se desprenda de la sentencia objeto del recurso extraordinario, es decir, que el vicio debe estructurarse en el momento procesal en que se profiere la decisión judicial pues, de generarse por una situación ocurrida con anterioridad que no fue oportunamente alegada, la regla general sería su saneamiento. No obstante lo anterior, la jurisprudencia de esta Corporación ha aceptado como nulidad originada en la sentencia la que, a pesar de presentarse en un momento previo a la emisión del fallo, no pudo ser advertida por el afectado, quien en todo caso tiene la carga procesal de demostrar esta circunstanci.

Finalmente, el requisito que constituye la esencia del numeral 5 del artículo 250 del CPACA es que se configure una causal de nulidad. Sobre el alcance que debe otorgársele a este, el Consejo de Estado se ha pronunciado en diferentes oportunidades, resultando factible identificar, al menos, dos posiciones principales sobre el particular.

La primera de ellas, basada en el respeto a la taxatividad y legalidad de las nulidades, señala que las causales de nulidad de la sentencia son las previstas en el estatuto procesal civil, hoy artículo 13 

  del Código General del Proceso, y las que se originan en la violación del derecho al debido proceso a partir del artículo 29 de la Constitución Polític.

Un segundo planteamiento sostiene que las hipótesis que configuran la causal de revisión objeto de análisis no deben limitarse a las anotadas anteriormente. Además de aquellas, al juez le corresponde definir, con base en criterios de razonabilidad, proporcionalidad y adecuación al caso concreto, si una situación determinada que se origina en el fallo de instancia produce el desconocimiento de un mandato constitucional con una relevancia tal que conduzca a invalidarlo, pues lo cierto es que no cualquier anomalía que se predique respecto de la sentencia podrá desvirtuar sus efectos de cosa juzgada. Así pues, esta tesis estima que los eventos constitutivos de la causal en cuestión no son taxativo

.

En esta última corriente, que admite hipótesis no contempladas en forma expresa como causales de nulidad, la jurisprudencia ha identificado, a modo enunciativo, ciertos casos de afectación del derecho al debido proceso, al igual que del de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, admitiendo que hay lugar a revisar la sentencia de instancia por vía extraordinaria cuando la decisión (i) es inhibitoria; (ii) se profiere sin motivación alguna; (iii) transgrede el principio de la no reformatio in pejus; (iv) condena a un tercero que no ha sido vinculado como parte al proceso; (v) se pronuncia sobre aspectos que no le corresponden, esto es, sin competencia o jurisdicción, según el caso; (vi) se profiere en un proceso que había terminado por desistimiento, transacción o perención; (v) no cuenta con el número de votos requerido para su aprobación y (vi) desconoce el principio de congruenci bien sea por una condena extra, ultra o infra petita.

Visto lo anterior, la presente decisión acoge los planteamientos que expuso la sentencia de unificación del 8 de mayo de 201 proferida por la Sala Plena de la Corporación, de manera que adhiere a la tesis que defiende la no taxatividad de las causales de nulidad que configuran el supuesto del artículo 250 numeral 5 del CPACA. En ese orden de ideas, la nulidad predicable de la sentencia de instancia se estructura por

el acaecimiento de alguna de las hipótesis que regula el artículo 133 del CGP;

la existencia de irregularidades que afecten sustancialmente el derecho al debido proceso y

otros vicios que, sin estar relacionados con el ejercicio de valoración probatoria y jurídica que efectuó la providencia, tengan la entidad suficiente para que, en sede de revisión y luego de un estudio que consulte parámetros de ponderación, razonabilidad y mesura, el juez concluya que la sentencia objetada quebrantó la legalidad y la justicia.

En efecto, la Sala Especial de Decisión N.º 19 considera que esta tesis resulta más coherente con los valores que busca proteger el ordenamiento superior pues, de un lado, satisface la finalidad a la que responde el recurso extraordinario de revisión, permitiendo que decisiones manifiestamente injustas sean examinadas, pero también garantiza el principio de seguridad jurídica al limitar la procedencia de la causal a situaciones excepcionales en las que el peso de la anomalía sea tal que se transgreda el núcleo esencial de derechos que se caracterizan por tener una marcada relevancia constitucional.

Estudio de la censura en sede extraordinaria de revisión

Aunque es cierto que la sentencia impugnada puso fin al proceso debido a que se dictó en segunda instancia y que, en línea con ello, esta no era pasible del recurso de alzada, la anterior caracterización permite concluir que en el presente caso no se configuran los demás presupuestos necesarios para que se estructure la causal de revisión que consagra el numeral 5 del artículo 250 del CPACA.

Luego de analizar los argumentos contenidos en el recurso extraordinario, la Sala advierte que estos tienden a atacar la sentencia recurrida desde tres frentes, respecto de los cuales procede a pronunciarse como sigue.

En primer lugar, se encuentran aquellos dirigidos a alegar la existencia de una anomalía procedimental que surge de la omisión en que habría incurrido el Tribunal Administrativo del Magdalena al no practicar algunas de las pruebas debida y oportunamente solicitadas y decretadas en la primera instancia. Esta censura no puede dar paso a la causal esgrimida pues, según se anotó, uno de sus requisitos consiste en que el vicio se genere con el fallo de segunda instancia objeto de revisión, lo que claramente escapa al reproche enunciado que se basa en una presunta irregularidad cometida en la sustanciación del trámite que siguió el a quo.

Al respecto, conviene recordar que en la sentencia proferida el 8 de julio de 2016, la Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado se ocupó de estudiar este señalamiento, destacando la carga que le asiste a las partes para obrar en procura de sus intereses y, en armonía con ello, que el momento procesal para enrostrarlo debió ser la primera instancia. En ese orden de ideas, consideró la providencia que el procedimiento adelantado ante el ad quem no era el escenario oportuno para plantear esta cuestión, argumento que cobra mayor fuerza en sede del recurso extraordinario que reúne a esta Sala Especial.

De otro lado, aparecen otras dos críticas que serán estudiadas de manera conjunta. Unas tienden a demostrar que la sentencia impugnada tuvo errores en la valoración de las pruebas que se practicaron en el proceso ordinario, yerros que, a juicio del señor Pedro José Vaca López, de no haberse cometido habrían llevado a concluir que este sí reunía los requisitos para ser adjudicatario del predio «Los Venaos».

Finalmente, aparecen las alegaciones que tuvieron por objeto exponer la presunta equivocación del ad quem en la interpretación y aplicación de la norma jurídica. Esta se habría manifestado de diversas formas en la providencia recurrida: (i) En cuanto sostuvo que el ordenamiento no admite la suma de posesiones a efectos de acreditar el tiempo de ocupación exigido para que proceda la adjudicación de un baldío; (ii) porque concluyó que el señor Jorge Enrique Támara Ramírez había obrado en interés de la legalidad, inadvirtiendo el interés subjetivo y la mala fe que precedió su actuación y (iii) toda vez que no se pronunció sobre las mejoras que debían pagársele al recurrente antes de la devolución del predio.

Las hipótesis señaladas en los dos párrafos anteriores tampoco podrían servir de fundamento para que se configure la causal de revisión de que trata el numeral 5 del artículo 250 del CPACA porque se justifican en supuestos que no están contemplados en el ordenamiento como una causal de nulidad y que, en realidad, lo que hacen es atacar las motivaciones jurídicas y probatorias que soportaron la decisión del ad quem, insistiendo en los argumentos que fueron esbozados dentro del proceso inicial, como si se tratara de una nueva o tercera instancia.

Tal y como quedó reseñado ampliamente en los antecedentes de esta providencia, cuando la Sección Tercera, Subsección C de esta Corporación dictó el fallo de segunda instancia se ocupó estudiar de manera minuciosa todos los asuntos sobre los cuales debía versar la decisión. Así, previo a desatar el fondo de la controversia y aun cuando resaltó la extemporaneidad de las alegaciones que formuló el hoy recurrente sobre la presunta falta de legitimación en la causa del demandante y la ineptitud sustancial de la demanda, expuso con suficiencia los motivos que impedían predicar la configuración de estos fenómenos.

De igual manera, resaltó la omisión en la que incurrió el señor Pedro José Vaca López en el trámite de la primera instancia para controvertir las decisiones allí adoptadas respecto del decreto y la práctica de pruebas, al paso que, para resolver materialmente la litis, realizó un recorrido sobre el marco jurídico aplicable al caso, por ser este uno de los asuntos objeto de apelación. Seguidamente, de la mano de un extenso ejercicio de valoración probatoria, analizó a profundidad las razones por las cuales se estructuró la causal de nulidad de falsa motivación respecto del acto demandado.  

Así las cosas, no se alcanza a advertir que la sentencia recurrida haya generado para el hoy demandante una violación de su derecho al debido proceso ni alguna otra causal que pueda dar paso a la prosperidad del recurso extraordinario. Es importante recordar que este último no fue instituido para replantear el debate, mejorar la prueba o presentar los argumentos de modo más explícito u ordenado, ni volver a discutir los problemas de fondo debatidos en el decurso del proceso; el recurso está diseñado para analizar verdaderas anomalías que pudieron conducir al juez a un fallo erróneo o injusto, lo que no se observa en el caso concreto.

Es evidente que las motivaciones que dieron origen a la impugnación de la sentencia de 8 de julio de 2016 ya fueron controvertidas anteriormente y por tal motivo la Sala no puede abordar su estudio. Sostener lo contrario, implicaría admitir una nueva instancia conculcando el principio de cosa juzgada y, por consiguiente, el derecho al debido proceso y la esencia misma del recurso extraordinario.

En conclusión, no se configura la causal 5 de revisión prevista en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo pues la sentencia que puso fin al proceso no dio origen a nulidad alguna.

Decisión

Al no haberse demostrado la configuración de la causal invocada por el demandante, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 19, declarará infundado el recurso extraordinario de revisión.

Condena en costas

Si bien la Ley 1437 de 2011 no previó de manera expresa lo relativo a la condena en costas para esta clase de recursos, debe darse aplicación a lo consagrado por el artículo 188 eiusdem. Este artículo prescribe:

«[…] Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas el Código de Procedimiento Civil»

En cuando a la condena en costas en vigencia del CPACA, el Consejo de Estad

 ha puntualizado lo siguiente:

El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” –CCA- a uno “objetivo valorativo” –CPACA-.

Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP.

Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación.  Como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.  Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes.

La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará en atención a la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado,  estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal - Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura -.

Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas.

La liquidación de las costas - incluidas las agencias en derecho -, la hará el despacho de primera o única instancia, como lo indica el CGP  previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial.

Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.

De acuerdo con lo anterior, la Sala considera que es improcedente la condena en costas en el caso sub examine porque no está comprobado que la Agencia Nacional de Tierras haya incurrido en erogaciones para asumir la defensa que desplegó en esta actuación, al contar el recurso formulado. Es decir, se incumple el presupuesto establecido en el ordinal 8.º del artículo 365 del CG.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.º 19, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

Primero. Declárase infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Pedro José Vaca López en contra de la sentencia proferida el 8 de julio de 2016 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 47001-23-31-000-1997-05417-00.

Segundo. Sin condena en costas.

Tercero. Por Secretaría, devuélvase el expediente con radicado 47001-23-31-000-1997-05417-00 remitido en calidad de préstamo, al Tribunal Administrativo del Magdalena.

Cuarto. Háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático «Justicia Siglo XXI» y archívese el expediente del recurso extraordinario de revisión.

Notifíquese y cúmplase

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ                                                            

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ	STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS	NICOLÁS YEPES CORRALES

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Sala n.º 19 en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.