IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Existencia de otro medio de defensa / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

[La Sala deberá resolver el siguiente problema jurídico:]¿En el presente caso se cumple el requisito general de subsidiariedad en relación a la acción de tutela formulada por los accionantes? (...) [E]n el presente caso [se confirmará la sentencia de primera instancia] porque no se cumplió con la regla se subsidiariedad, esto es, no se acreditó que se haya ejercido la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual resulta idónea y eficaz para proteger la posible situación jurídica infringida en relación al Acuerdo núm. CSJCAUA18-135 de 15 de noviembre de 2018.

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA PARA SOLICITAR CREACIÓN DE CARGOS O NIVELACIÓN DE PLANTAS DE PERSONAL

[L]a solicitud de creación de cargos o de nivelación de plantas de personal a través de la acción de tutela es improcedente por subsidiariedad, pues ello supone una invasión de las competencias administrativas y generaría un gasto no planeado en el respectivo presupuesto. Luego, para lograr una revisión integral de las plantas de personal se tendrá que agotar los mecanismos administrativos y judiciales, para llegar a una decisión definitiva al respecto.

CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO / SOLICITUD DE TRANSFERENCIA DE EXPEDIENTES AL ARCHIVO

[F]rente a la solicitud de transferencia de los expedientes al archivo, la sala considera existe un hecho superado, ya que existe un cronograma claro de turnos para la realización de las trasferencias de los expedientes al archivo central.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá, D.C., seis (6) de junio de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04628-01(AC)

Actor: GLORIA MILENA PAREDES ROJAS Y OTROS

Demandado: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA Y OTROS

1. Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte demandante, contra la sentencia de primera instancia proferida el 7 de febrero de 2019 por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por falta del requisito de subsidiariedad.

SINTESIS DEL CASO

2. La señora Gloria Milena Paredes Rojas y otros, en su calidad de Jueces Administrativos del Circuito de Popayán,  presentaron acción de tutela contra el Consejo Superior de la Judicatura y otros, porque, a su juicio, las accionadas violaron sus derechos fundamentales al trabajo, salud, igualdad y debido proceso de la siguiente manera: i) el Consejo Seccional de la Judicatura  del Cauca al expedir el acuerdo CSJCAUA 18-135 del 15 de noviembre de 2018; ii) el Ministerio de Hacienda y Crédito Público al no disponer de la nivelación de plantas de Personal de los Juzgados Administrativos del Circuito de Popayán y iii) la Dirección Ejecutiva Seccional de la Administración Judicial al no recibir el archivo de los Juzgados referidos.

ANTECEDENTES

Solicitud de amparo

3. Mediante escrito radicado el 10 de diciembre de  2018[1], La señora Gloria Milena Paredes Rojas y otros, en su calidad de Jueces Administrativos del Circuito de Popayán, presentarón acción de contra el Consejo Superior de la Judicatura y otros, porque, a su juicio, las accionadas violaron sus derechos fundamentales al trabajo, salud, igualdad y debido proceso de la siguiente manera: i) el Consejo Seccional de la Judicatura  del Cauca al expedir el acuerdo CSJCAUA 18-135 del 15 de noviembre de 2018; ii) el Ministerio de Hacienda y Crédito Público al no disponer de la nivelación de plantas de Personal de los Juzgados Administrativos del Circuito de Popayán y iii) la Dirección Ejecutiva Seccional de la Administración Judicial al no recibir el archivo de los Juzgados referidos.

Hechos

4. Los accionantes adujeron que a mediados del año 2006 la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo estaba conformada por el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos, momento en el cual entraron en funcionamiento los respectivos Juzgados Administrativos, quienes recibieron los respectivos procesos por parte de los Tribunales con fundamento en lo establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

5. Señalaron que en el departamento del Cauca, se crearon ocho Juzgados Administrativos, quienes recibieron en promedio una carga aproximada de 800 procesos del sistema escritural.

6. Manifestaron que con la expedición de la Ley 1437 de 18 de enero de 20114 y la respectiva implementación de la oralidad, se dispuso la adopción del plan especial de descongestión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a cargo de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, en donde para el caso del departamento del Cauca, inicialmente se crearon tres Juzgados Administrativos de descongestión y con posterioridad, otros cinco juzgados para efectos de ejecutar dicho plan.

7. Señalaron que, de los ocho Juzgados Administrativos del Circuito de Popayán, solo siete ingresaron al respectivo sistema oral, toda vez que el Juzgado Segundo Administrativo, tuvo que asumir de manera exclusiva, aquellos procesos que cursaban en contra de las captadoras ilegales de dinero.

8. Afirmaron que al terminar la descongestión, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura expidió el Acuerdo núm. PSAA15-10402 del 29 de octubre de 2015, por medio del cual creó tres Juzgados Administrativos para el departamento del Cauca, sin embargo, por razones presupuestales con posterioridad resolvió crear solo dos Juzgados que fueron el noveno y el décimo, en donde su planta de personal sin que mediara justificación alguna, fue constituía con un servidor menos, en este caso un solo sustanciador u oficial mayor, a pesar de que el inventario de procesos y el respectivo reparto de asuntos es igual a la de los demás despachos judiciales.

9. Expresaron que el Juzgado Noveno Administrativo por disposición de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura ingresó a la oralidad el 1 de noviembre de 2016, suspendiendo el reparto de procesos de los otros juzgados del sistema oral, hasta tanto el nuevo Despacho recibiera un total de 518 procesos, lo que se llevó a cabo en un lapso de tiempo de corto, evidenciándose "   la alta demanda de justicia administrativa en el departamento del Cauca, y la disparidad de trato en relación con los otros Despachos, pues llegando al tope esperado, el juzgado continúa con una planta de personal menor, incluso en relación con sus pares en el Departamento del Cauca [...]"

10. Manifestaron que el Juzgado Décimo Administrativo siguió asumiendo el conocimiento del Sistema Escritural hasta que el Consejo Seccional de la Judicatura del Cauca expidió el Acuerdo núm. CSJCAUAI 8-6 de 17 de enero de 2018, por medio del cual lo convirtió en mixto y en donde, además, dispuso el ingreso a la oralidad del Juzgado Segundo Administrativo a partir del 1 de febrero de 2018.

11. Adujeron que el Consejo Seccional de la Judicatura del Cauca expidió el Acuerdo núm. CSJCAUA18-115 de 26 de septiembre de 2018, por medio del cual modificó el artículo segundo del Acuerdo núm. CSJCAUA18-6 de 2018, en donde en su parte resolutiva dispuso lo siguiente:

[...]1 ARTÍCULO 1 0. Modificar el artículo segundo del Acuerdo No. CSJCAUA18-6 del 17 de enero de 2018, por el cual se incorporó a la oralidad al Juzgado Segundo Administrativo, y convirtió en mixto el Juzgado Décimo Administrativo de Popayán, a partir del 1 0 de febrero de 2018, el que quedará así:  

"ARTICULO 2 0, Relación de procesos. Los Juzgados 1 0, 3 0, 4 0 y 5 0 Administrativos de Popayán, trimestralmente durante el año 2018, efectuarán una relación del inventario de procesos a su cargo, correspondiente a veinticinco (25) procesos por despacho, que se encuentren para audiencia inicial ya sea con fecha fijada para el siguiente trimestre o por fijar, para hacer entrega al Juzgado 20 Administrativo de Popayán, la que deberá contener el número de radicación completa (23 dígitos), la fecha de radicación, el nombre completo de las parte, el estado del proceso, la fecha de la última actuación, el número de cuadernos y el número de folios por cada cuaderno.

Los Juzgados 60, 70, 80 y 90 Administrativos de Popayán, trimestralmente durante el año 2018, efectuarán una relación del inventario de procesos a su cargo, correspondiente a veinticinco (25) procesos por despacho, que se encuentren para audiencia inicial ya sea con fecha fijada para el siguiente trimestre o por fijar; para hacer entrega al Juzgado Administrativo de Popayán, la que deberá contener el número de radicación completa (23 dígitos), la fecha de radicación, el nombre completo de las partes, el estado del proceso, la fecha de la última actuación, el número de cuadernos y el número por cada cuaderno.

Todos los despachos presentaran (sic) la relación, según el siguiente formato:

 Copia de la relación deberá remitirse a este Consejo Seccional de la Judicatura y a la Oficina Judicial de la Dirección Ejecutiva Seccional de la Administración Judicial de Popayán, para lo de su conocimiento y lo de su competencia

12. Afirmaron que el Consejo Seccional de la Judicatura del Cauca expidió el Forma Acuerdo núm. CSJCAUA18-135 de 15 de noviembre de 2018, por medio del cual se establecieron reglas de distribución de procesos que conocieron los Juzgados Administrativos de Descongestión, al acordar que:

 ARTÍCULO 1. Todos los procesos escriturales con sentencia en firme, con o sin trámite posterior, que fueron repartidos por primera vez a los Juzgados Primero, Segundo, Tercero, Cuado, Quinto, Sexto, Séptimo y Octavo Administrativo de Popayán, y que actualmente están a cargo del Juzgado Décimo Administrativo serán devueltos por este Despacho a aquel que haya conocido por primera vez.

Aquellos procesos del sistema escritural que regresen al Juzgado Décimo Administrativo con decisión de fondo de segunda instancia, también serán objeto del procedimiento previsto en el inciso anterior.

ARTÍCULO 2. Corresponde al Juzgado Décimo Administrativo de Popayán disponer la devolución de los procesos en un término de un (1) mes contado a partir de la comunicación de este Acuerdo, realizar la notificación por estado y fijar en un lugar visible al público la relación de procesos con el fin de informar a la (sic) partes el cambio de despacho efectuado.

Adicionalmente la Oficina Judicial de Popayán publicará y fijará en un lugar visible al público la relación de procesos y su correspondiente reasignación.

13. Señalaron que ninguno de los Juzgados Administrativos del Circuito de Popayán cuenta con los recursos físicos, ni tampoco de personal suficiente para recibir y tramitar los respectivos procesos que el Consejo Seccional de la Judicatura del Cauca ordenó redistribuir.

14. Manifestaron que una vez expedido el Acuerdo núm. CSJCAUA18-135 de 15 de noviembre de 2018, en reunión de Jueces Administrativos del Circuito de Popayán llevada a cabo el 20 de noviembre de 2018, la señora Juez Décima Administrativa explicó a los asistentes que los procesos con trámite posterior, cuya distribución se dispuso en dicho Acuerdo, ascienden en el mes de octubre a 2533, de los cuales 1230 se encuentran en el archivo central debidamente embalados y pendientes de transferencia, en donde además no han sido recibidos por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a falta de personal que realice la revisión y recepción formal de los mismos, y en ese orden de ideas, siguen a cargo del Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Popayán.

 Pretensiones

15. Los accionantes solicitan lo siguiente:

16. "l...] Como consecuencia de lo anteriormente expuesto, se solicita amparar los derechos fundamentales al trabajo en condiciones dignas y justas, igualdad y debido proceso, vulnerados a los servidores judiciales de los juzgados Administrativos de Popayán y en consecuencia ordenar que dentro de las Cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación de la decisión:

17. El Consejo Seccional de la Judicatura del Cauca, deje sin efecto e/ Acuerdo No CSJCAUA18-135 de 15 de noviembre de 2018 "Por medio del cual se establecen reglas de distribución de procesos que conocieron los juzgados administrativos de descongestión" y en su lugar, suspenda el reparto de procesos del sistema oral al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Popayán hasta tanto evacúe los procesos activos y en trámite posterior del sistema escritura/, teniendo en cuenta para establecer el término de suspensión, el número de procesos de/ sistema oral que haya recibido.

18. A la NACIÓN - MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO y al CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, que se disponga la nivelación de plantas de personal de los Juzgados Administrativos de/ Circuito de Popayán con los demás Juzgados de la misma especialidad y jerarquía del país, en especial en relación con los Juzgados Administrativos de Pereira, Neiva, Ibagué, Buga y Pasto, es decir, para cada Despacho:

Un (1) Juez

Dos (2) Profesionales Universitarios Grado 16  

Dos (2) Sustanciadores  

Un (1) Secretario Un (1) Citador

19. Debe entenderse que en caso concreto de los Juzgados Noveno y Décimo Administrativo de/ Circuito de Popayán, la nivelación de que trata esta pretensión corresponde a la creación de otro cargo de sustanciador y el de profesional Universitario.

20. A la DIRECCIÓN NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, que apropie Y ponga a disposición los recursos necesarios para que la Dirección Ejecutiva Secciona/ de Administración Judicial de Popayán que se encuentran pendientes de transferencia, en especial y de manera urgente, los provenientes del Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Popayán.  

Sustento de la vulneración

21. Señalaron que la expedición del Acuerdo núm. CSJCAUA18-135 de 15 de noviembre de 2018, trajo como consecuencia la vulneración de los derechos fundamentales al derecho al trabajo en condiciones dignas y al debido proceso: el primero, debido el indebido incremento de la carga laboral sin tener  en cuenta la falta de recursos físicos y humanos; y el segundo,  ya  que  las medidas del referido acuerdo implican que todos los Juzgados Administrativos del Circuito de Popayán se conviertan en juzgados mixtos.

22. Igualmente consideraron que se desconoce el derecho a la igualdad de los funcionarios y empleados de los despachos de los juzgados administrativos de Popayán, toda vez que  sus plantas de personal tienen 1 y 2 funcionarios menos que otros juzgados administrativos  si se comparan con otras ciudades del país.

4. Actuaciones procesales relevantes

4.1. Admisión de la demanda

22. Mediante auto del 16 de enero de 2019, la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y dispuso su notificación a las partes e interesados vinculados, para que en el término de 2 días rindieran el informe correspondiente frente a la demanda interpuesta.

4.2. Contestación de la acción

4.2.1 El ministerio de Hacienda y Crédito Público

23. El Ministerio solicitó ser desvinculado del proceso porque carece de legitimación en la causa por pasiva en la medida que: i) no tiene ninguna relación con los accionantes y desconoce las decisiones del Consejo Seccional de la judicatura que en su autonomía ejecuta y ii) carece de competencia legal para resolver lo pretendido por los actores, pues su funciona se limita a la asignación global de los recursos.  

4.2.2 El Consejo Superior de la Judicatura del Cauca

24. Solicito que se desestimara las pretensiones de la demanda, ya que no existe violación de los derechos fundamentales invocados en la medida que contra el Acuerdo No. CSJCAUA 18-135 del 15 de noviembre de 2018 es posible instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

4.2.3 La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Popayán

25. Solicitó que se desestimaran las pretensiones de la acción, porque como órgano técnico y administrativo de la rama judicial en el Cauca, ha atendido los diferentes requerimientos y necesidades planteadas por los despachos judiciales, particularmente, la única solicitud formulada por el Tribunal Administrativo del Cauca, relacionado a la petición de un archivo. Concluyó con la solicitud de desvinculación del proceso por falta de legitimación en la causa por pasiva.

Dirección Ejecutiva de Administración Judicial

26. Solicitó que se desestimara las pretensiones de la acción de tutela y que se desvinculara del proceso por falta de legitimación por pasiva, porque la posible vulneración de los derechos fundamentales invocados no es atribuible a su acción u omisión.

4.2.4 El Consejo Superior de la Judicatura

27. Solicito desestimar las pretensiones de la demanda al considerar que: i) mediante la acción de tutela no se puede lograr la creación de cargos para mejorar el funcionamiento de la administración judicial, máxime cuando ello necesita el respectivo certificado de disponibilidad presupuestal y estudios previos; ii) la acción de tutela es un mecanismo subsidiario y solo procede cuando se hayan agotado todos los mecanismos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial, salvo que se utilice como un mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. No obstante, en el presente caso no se ha vulnerado derechos fundamentales y se pretende desnaturalizar la acción de tutela, controvirtiendo un acto administrativo y solicitando crear cargos.

5. Fallo impugnado[2]

28. La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 7 de febrero de 2019, negó las pretensiones de la acción de tutela por las siguientes razones:

29. Señaló con base en la sentencia T 1001 del 30 de noviembre de 2016, que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Dirección Ejecutiva de Administración judicial y la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración judicial de Popayán no les asiste legitimación en la causa, ya que la posible violación de los derechos fundamentales invocados deviene del acto administrativo acuerdo No. CSJCAUA 18-135 del 15 de noviembre de 2018.

30. Luego de citar la jurisprudencia constitucional aplicable a la procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos de carácter particular (Sentencias T- 956 de 2011, T-514 de 2003 y T-912 de 2006) señaló que la referida acción, en principio, no es procedente para cuestionar la legalidad de actos administrativos, salvo que se trate de una flagrante violación de derechos fundamentales y se busque evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

31. Finalmente, después de analizar el acervo probatorio, la normativa y jurisprudencia aplicable declaró la improcedencia de la acción de tutela al considerar que en el presente caso no se ha cumplido el requisito de subsidiariedad pues no se ha agotado la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo contenido en el Acuerdo No. CSJCAUA 18-135 del 15 de noviembre de 2018, mecanismo judicial que  incuso permite adoptar medidas cautelares en casos de extrema gravedad o urgencia.

6. Impugnación[3]

32. Los accionantes impugnaron la decisión de instancia con base en los siguientes argumentos: i) no se decretaron las pruebas legal y oportunamente solicitadas por los accionantes; ii) no se vinculó al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito; iii) no se resolvieron la totalidad de las pretensiones y se omitió decidir acerca de la posible violación de los derechos invocados, iv) la apelación que instauró la Juez Novena Administrativa de Popayán igualmente solicitó pronunciarse sobre la pretensión relacionada con la conformación de plantas de personal pues, a su juicio, esa situación viola su derecho a la igualdad.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia

33. Esta Sala es competente para conocer de la impugnación del fallo de tutela del 7 de febrero de 2019, dictado por la Sección Primera del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015 modificado por el Decreto 1983 de 2017.

Aspecto previo

34.Encontrándose el expediente para producir fallo de segunda instancia, se advirtió por este despacho que la Juez Décimo Administrativo del Circuito de Popayán no fue vinculada al presente proceso, pese a tener un posible interés en las resultas del mismo.

35. Por esta razón,  mediante auto del auto del 10 de mayo de 2019, en aplicación de los artículos 136 y 137 del Código General del Proceso, se ofició a la Juez Décimo Administrativo del Circuito de Popayán, con el fin de poner en su  conocimiento la posible nulidad saneable que se presenta en el proceso de la referencia, para que dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación: i) alegue la nulidad si a bien lo tiene; ii) se pronuncie sobre la solicitud de amparo sin alegar la nulidad; o, iii) guarde silencio. En estos dos últimos eventos aquella se entenderá saneada.

36. En efecto, la Juez Décimo Administrativo de Popayán  mediante escrito del 20 de mayo del presente, optó por pronunciarse  sobre la solicitud de amparo frente a los hechos y las pretensiones. Al respecto, es importante citar lo que la juez manifestó respecto a cada pretensión:

A la primera pretensión: Me opongo pues como lo manifesté en líneas precedentes se trata de un hecho consumado en tanto la redistribución de los 1.518 procesos que el juzgado Décimo tenía en sus instalaciones ya se realizó. Frente a la suspensión del reparto al juzgado también me opongo ya que al finalizar el primer trimestre de este año un inventario total de 589 procesos, cifra promedio a la que están manejando los restantes despachos y por lo tanto así se suspenda el reparto se maneja una cifra pstante elevada de procesos para tramitar en el sistema oral.

A la segunda pretensión: La coadyuvo en su integridad, en atención a que no existe razón o criterio alguno para que los juzgados noveno y décimo administrativos contemos con una planta de personal inferior en número a la de nuestros pares, los juzgados 1 a 8  administrativos del Circuito de Popayán, y la desigualdad se acrecienta si nos comparamos con los otros juzgados del país a los que hacen alusión en el escrito de tutela, como lo son los de Pereira, Neiva, Ibagué, Buga y Pasto.

 El contar con un empleado menos acarrea consecuencias no solo en la productividad la cual necesariamente se ve disminuida sino que repercute de manera negativa en las condiciones físicas y mentales quienes laboramos en este juzgado toda vez que debemos cumplir con las mismas funciones que los demás despachos y aún más por tratarse de un juzgado mixto.

 Al respecto me permito informar que frente a las constantes peticiones en este sentido, el Consejo Seccional de la Judicatura mediante oficio CSJCAUOPI 9-319 de 30 de abril de 2019 informó a la suscrita:

"Esta Corporación recibo de su oficio citado en la referencia, mediante el cual solicita adoptar medidas para el despacho a su cargo en consideración a la alta carga laboral y las situaciones administrativas que se presentan con los empleados, y al respecto de manera atenta se permite informarle que dando trámite a su solicitud, esta Sala mediante oficio No CSJCAUOPI 9-296 de 24 de abril de 2019, presentó la propuesta de reordenamiento ante el Consejo Superior de la Judicatura, con el fin de que se equiparen las plantas de personal de los juzgados administrativos de Popayán, para una prestación eficiente del servicio esencial de justicia en este Distrito Judicial. Consecuente con lo anterior, esta Seccional le comunicará lo pertinente una vez la Sala Superior  se pronuncie al respecto"

Sin embargo, hasta la fecha no hemos recibido notificación alguna al respecto.

A la pretensión tercera: Mediante oficio de 10 de abril de 2019 la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, remitió a la Juez Coordinadora de ese momento, el cronograma de turnos para la realización de transferencias al archivo central y textualmente le manifestó:

De conformidad con el compromiso adquirido con los Jueces Administrativos del Circuito de Popayán, en la reunión sostenida el 27 de febrero de 2019, de manera atenta me permito remitirle un primer cronograma efectuado con los despachos judiciales que tienen expedientes pendientes de transferencia situados en el así:

Juzgado	Cantidad de cajas	Fechas de revisión
10 Administrativo	320	22/04/2019- 20/09/2019
8 Administrativo	12	23/09/2019- 27/09/2019
1 Administrativo	42	30/09/2019- 30/10/2019
3 Administrativo	9	24/10/2019- 28/10/2019

Sin embargo,  considero que los plazos fijados para la realización de las transferencias son excesivos máxime si se tiene en cuenta que en nuestro caso hace más de cinco meses enviamos los expedientes al archivo central y hasta el 27 de septiembre de este año debemos seguir respondiendo por las actuaciones que se susciten respecto a esos Pr0cesos pues solo hasta esa fecha, de encontrarse todo conforme a las normas de archivo, serán dados de baja de este despacho. Lo propio acontece con los demás juzgados que han enviado expedientes al archivo central.[4]

37. Las anteriores afirmaciones y pruebas aportadas serán tenidas en cuenta para resolver la presente acción de tutela.  

2. Problema jurídico

38. Corresponde a la Sala determinar si, de conformidad con los argumentos de la impugnación, si se revoca, modifica o confirma la providencia antes señalada, para lo cual se deberán resolver los siguientes problemas jurídicos:

39 ¿En el presente caso se cumple el requisito general de subsidiariedad en relación a la acción de tutela formulada por los accionantes? ¿Es posible pronunciarse sobre los tópicos de fondo que proponen los actores en la apelación cuando no se ha cumplido la regla de subsidiariedad y no se ha acreditado la ocurrencia de un posible perjuicio irremediable?

 Aspectos generales de la acción de tutela y subsidiariedad

40. La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1° establece:

«Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».

41. Por su parte el inciso 4º del artículo 86 Superior consagra el principio de subsidiariedad como requisito de procedencia de la acción de tutela y establece que "[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable".

42. Igualmente, el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, prevé que el amparo constitucional será improcedente, cuando existan otros medios de defensa judicial eficaces para resolver la situación particular en la que se encuentre el solicitante.

43. En la sentencia T-1008 de 2012[5],  la Corte Constitucional estableció que, por regla general, la acción de tutela procede de manera subsidiaria y, por lo tanto, no constituye un medio alternativo o facultativo que permita complementar los mecanismos judiciales ordinarios establecidos por la ley, pues ello implicaría vaciar la competencia al juez ordinario, con el único designio de conseguir un pronunciamiento más rápido o célere. .  

44. Ahora bien, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 Superior y 6º del Decreto 2591 de 1991, aunque exista un mecanismo idóneo y eficaz para la salvaguarda de un derecho, existen algunas excepciones al principio de subsidiariedad que harían procedente prima facie la acción de tutela, estas son: i) Que el mecanismo judicial ordinario diseñado por el Legislador no es idóneo ni eficaz para proteger los derechos fundamentales vulnerados o amenazados;  y ii) la inminencia de un perjuicio irremediable,

45. Así las cosas, existen situaciones fácticas en las que puede demostrarse que el mecanismo judicial ordinario diseñado por el legislador no es idóneo  o que se está ante la ocurrencia o amenaza de un perjuicio irremediable, razón por la que resulta urgente la protección inmediata e impostergable por parte de las autoridades correspondientes para evitar la afectación de un bien ius jurídicamente protegido.

 Análisis del caso concreto

46. En el presente caso es importante señalar que el principal acto que se cuestiona es el Acuerdo núm. CSJCAUA18-135 de 15 de noviembre de 2018, el cual a juicio de los actores, trajo como consecuencia la vulneración de los  derechos fundamentales invocados, toda vez que la realización de las actuaciones ahí descritas (redistribución de procesos) traen como efecto práctico el incremento de la carga laboral y la conversión implícita de todos los Juzgados Administrativos del Circuito de Popayán en juzgados mixtos, lo que a su vez desconoce el fin de dicho acto administrativo.  Al respecto, los actores solicitaron que dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación de la decisión se ordene que:

 El Consejo Seccional de la Judicatura del Cauca, deje sin efecto e/ Acuerdo No CSJCAUA18-135 de 15 de noviembre de 2018 "Por medio del cual se establecen reglas de distribución de procesos que conocieron los juzgados administrativos de descongestión" y en su lugar, suspenda el reparto de procesos del sistema oral al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Popayán hasta tanto evacúe los procesos activos y en trámite posterior del sistema escritura/, teniendo en cuenta para establecer el término de suspensión, el número de procesos de/ sistema oral que haya recibido.

47. Considera la Sala, al igual que lo hizo el a quo constitucional, que en el presente caso en relación a esta pretensión no se cumple el principio de subsidiariedad en relación al  Acuerdo núm. CSJCAUA18-135, toda vez que los demandantes cuentan con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 138 del CPACA) para controvertir el acto administrativo cuestionado de manera indirecta y  las medidas cautelares dispuestas en el artículo 229 del CPACA.

48. Aunado a lo anterior, los accionantes no demostraron alguna de las dos excepciones para que la tutela sea procedente esto es: i) que el mecanismo judicial ordinario diseñado por el legislador no es idóneo ni eficaz para proteger los derechos fundamentales vulnerados o amenazados; y ii) la inminencia de un perjuicio irremediable.

49. Respecto a la primera excepción, resulta claro que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es un recurso judicial idóneo y eficaz previsto en el ordenamiento jurídico para proteger la situación jurídica posiblemente vulnerada,   máxime cuando desde el inicio pueden solicitar las medidas cautelares conforme a los artículos 229 y siguientes del CPACA.   

50. En otras palabras, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ofrece, en el sub lite, una solución integral y podría resolver el conflicto en toda su dimensión si se tiene en cuenta : (i) las características del procedimiento: ya que la acción de nulidad y restablecimiento trae consigo importantes garantías de defensa y contradicción en donde se puede alegar  la situación jurídica infringida ; (ii) las circunstancias de los peticionarios: teniendo en cuenta que se trata de jueces administrativos conocen a profundidad de las garantías que brinda tal mecanismo de defensa judicial y (iii) los derechos fundamentales involucrados, pueden ser defendidos por este recurso si se tiene en cuenta que la génesis de la posible violación es un acto administrativo.     

51. Sumado a lo dicho, los accionantes no acreditaron estar ante la ocurrencia de un perjuicio irremediable, de carácter inminente o impostergable esto es, que "exista un menoscabo moral o material injustificado que es irreparable, debido a que el bien jurídicamente protegido se deteriora hasta el punto que ya no puede ser recuperado en su integrida".

52. Ahora bien,  por otro lado, es relevante señalar que los accionantes alegaron en el recurso de impugnación que i) no se decretaron las pruebas legal y oportunamente solicitadas por los accionantes; ii) no se vinculó al juzgado Décimo Administrativo del Circuito; iii) no se resolvieron la totalidad de las pretensiones, iv) en la apelación que instauró la Juez Novena Administrativa de Popayán, igualmente, solicitó pronunciarse sobre la pretensión relacionada con la conformación de plantas de personal pues, a su juicio, esa situación viola su derecho a la igualdad y v) se omitió decidir acerca de la posible violación de los derechos invocados

53. Por lo anterior, la Sala abordará cada uno de los argumentos de la impugnación y las pretensiones que no fueron resueltas en la primera instancia  para dar respuesta integral a cada uno de los motivos de su inconformidad.  

 i) No se decretaron las pruebas legal y oportunamente solicitadas por los accionantes.

54. Frente a este argumento, cabe señalar que el artículo 22 del Decreto 2591 de 1991 señala que "El juez, tan pronto llegue al convencimiento respecto de la situación litigiosa, podrá proferir el fallo, sin necesidad de practicar las pruebas solicitadas".

55. Luego, como el juez constitucional de primera instancia determinó, en el ámbito de su autonomía, que el material probatorio que se había recaudado era suficiente para adoptar una decisión jurídicamente razonable. Por tal razón, no era, ni es requisito obligatorio y sine qua non practicar todas y cada una de las pruebas que fueron solicitadas por las partes, bien sea para adoptar una decisión positiva o negativa, máxime, cuando el argumento central de la negación de las solicitudes planteadas en la acción de tutela de primera instancia fue la configuración del requisito de subsidiariedad.

56. Luego, las pruebas solicitadas no eran necesarias ni pertinentes para estudiar tal requisito de procedencia, por cuanto, frente al reparto de los procesos y a la conformación de plantas de personal subsistían recursos administrativos y judiciales idóneos y eficaces para salvaguardar las posiciones jurídicas posiblemente infringidas, los cuales no han sido agotados.

57. Ahora bien frente a la práctica de pruebas en el ámbito de la acción de tutela la Corte Constitucional ha señalado:

Sin embargo, no debe olvidarse que por expreso mandato constitucional - artículo 86 Superior- el proceso de tutela es "un procedimiento preferente y sumario", en el cual se le otorga plena libertad al juez de tutela para proferir un fallo garantista y proteccionista de los derechos fundamentales de los implicados, aún prescindiendo de cualquier consideración formal. Por ello, el Decreto 2591 de 1991-reglamentario del artículo 86 constitucional- dispone en su artículo 22 que: "el juez, tan pronto llegue al convencimiento respecto de la situación litigiosa, podrá proferir el fallo, sin necesidad de practicar las pruebas solicitadas" y, ello en razón de que "dentro de los diez días siguientes a la presentación de la solicitud el juez dictará fallo. Por lo tanto, los jueces de instancia tienen total autonomía para tomar, dentro de los procesos de tutela, las decisiones que consideren más justas, equitativas y ajustadas a derecho, siempre teniendo como criterio orientador, la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos, dentro del término perentorio de diez (10), contados a partir de la recepción del escrito de tutela, así no se hayan practicado todas las pruebas solicitadas por el accionado[6]. ( subraya fuera de texto)

58. Luego, de la cita anterior se concluye que el juez de tutela una vez llegue al convencimiento de que el material probatorio es suficiente para adoptar una decisión de fondo,  procederá a hacerlo sin que sea necesario practicar cada una de las pruebas solicitadas por las partes en aplicación de los principios de celeridad e informalidad.   

59. Ahora bien, es importante señalar que las pruebas solicitadas en el sub lite fueron las siguientes:

1. Informe sobre el número de empleados en relación a los juzgados administrativos en las ciudades de pasto, Neiva, Ibagué, Buga y Pasto;
2.  Informe sobre las gestiones adelantadas para la nivelación de plantas de personal.
3. Informe sobre las gestiones adelantadas para que la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Popayán reciba el archivo de los Juzgados Administrativos del Circuito de Popayán.
4. Informe para indicar las razones por las cuales se suprimió el Juzgado del Circuito de Popayán.

60. Empero, frente a estas pruebas la Sala considera que no son útiles y pertinentes, para tomar la decisión de segunda instancia, ya que aquellas van dirigidas a acreditar la problemática en relación al reparto de procesos, cargas laborales y creación de cargos, asuntos  frente a los cuales la acción de tutela es improcedente debido a que existen mecanismos legales de defensa pendientes que no han sido utilizados por los accionantes para buscar la protección iusfundamental que hoy reclaman.         

ii) No se vinculó como tercero interesado al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Popayán

60.  Frente a este punto de la impugnación,  la Sala considera que la Juez Décimo Administrativo del Circuito de Popayán ya fue vinculada al presente proceso en calidad de tercera interesada,  tal como se expresó en el asunto previo y, en consecuencia, la funcionaria judicial se pronunció libremente frente a los hechos y pretensiones de la presente acción conforme obra a folios 262-264.  

 iii) no se resolvieron la totalidad de las pretensiones y iv) la Juez Novena Administrativa de Popayán, igualmente, solicitó pronunciarse sobre la pretensión relacionada con la conformación de plantas de personal pues, a su juicio, esa situación viola su derecho a la igualdad.

61. Estas peticiones de los recursos de apelación serán resueltos por la Sala en una sola argumentación, ya que versan sobre la falta de pronunciamiento por parte de la primera instancia en relación a la petición de nivelar las plantas de personal y la apropiación de recursos para que la dirección ejecutiva reciba el archivo de los juzgados.

62.  Al respecto en la presente acción se solicitó:

A la NACIÓN - MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO y al CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, que se disponga la nivelación de plantas de personal de los Juzgados Administrativos de/ Circuito de Popayán con los demás Juzgados de la misma especialidad y jerarquía del país, en especial en relación con los Juzgados Administrativos de Pereira, Neiva, Ibagué, Buga y Pasto, es decir, para cada Despacho:

Un (1) Juez

Dos (2) Profesionales Universitarios Grado 16  

Dos (2) Sustanciadores  

Un (1) Secretario Un (1) Citador

Debe entenderse que en caso concreto de los Juzgados Noveno y Décimo Administrativo de/ Circuito de Popayán, la nivelación de que trata esta pretensión corresponde a la creación de otro cargo de sustanciador y el de profesional Universitario.

63. Frente a la posible afectación de los derechos a la igualdad y al trabajo alegados por los demandantes en relación a la nivelación de plantas de personal, la Sala considera que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo y eficaz para que se ordenen a las autoridades que administran la rama judicial la creación de cargos.  

64. La Sala estima que la creación de plantas de personal están mediadas o presididas por decisiones administrativas complejas que requieren un estudio presupuestal y de planeación detallado, el cual no puede ser ordenado por el juez constitucional, en el marco de un proceso de tutela, pues ello afectaría la libre configuración de la política pública y la autonomía del Consejo Superior de la Judicatura en su diseño.   

65. En relación a ello es pertinente señalar que el Consejo Superior de la Judicatura en su escrito de contestación de la acción señaló:  

Desde hace varios años el Consejo Superior de la Judicatura ha venido examinando la evolución de la demanda de justicia creciente en la Administración de Justicia, el número de asuntos que son resueltos por los funcionarios judiciales y la capacidad de respuesta del aparato judicial permanente y los requerimientos necesarios para la atención oportuna de dicha demanda, una vez concluido el ejercicio de planeación y construcción de una solución sería de oferta judicial a través de la creación de cargos permanentes, esta Corporación diseñó una estrategia de Racionalización de la Oferta de Justicia para la redefinición de la estructura de cargos y la garantía de recursos presupuestales necesarios para su implementación, la cual sólo fue posible hasta cuando el Ministerio de Hacienda Pública autorizó los recursos para la creación de cargos en esta vigencia fiscal.

Para el circuito administrativo de Popayán, el Consejo Superior de la Judicatura dispuso en el Acuerdo No. PSAA15-10402 de 2015:

"ARTÍCULO 92.- Creación de Juzgados Administrativos, Crear en los siguientes Distritos Judiciales Administrativos, los despachos que se enuncian a continuación:

4. Tres (3) Juzgados Administrativos en Popayán, Distrito Judicial Administrativo de/ Cajea, cada uno conformado por Juez, un (1) cargo de

Secretario, un (1) cargo de Profesional Universitario grado 16, un (1) cargo de Sustanciador y un (1) cargo de Citador

La planta de personal de los despachos judiciales creados no es igual a la establecida en los Juzgados 1. 0 a 8. 0 Administrativo de Popayán, sin embargo, Consejo Superior de la Judicatura es autónomo para determinar la estructura y las plantas de personal de cada despacho judicial, atendiendo a la demanda de Justicia en cada Distrito judicial, por lo que le está permitido establecer desigualdades en plantas de personal, sin que ello implique violaciones al derecho a la igualdad (se destaca).  

66. De lo anterior, se colige que frente a la pretensión de creación de cargos o nivelar las plantas de personal de los juzgados administrativos del Circuito de Popayán, resulta evidente que ello no se puede hacerse  a través de la acción de tutela pues ello supone una invasión de las competencias administrativas y generaría un gasto no planeado en el respectivo presupuesto de la rama judicial. Al respecto la Corte Constitucional ha señalado que "Está vedado al juez de tutela modificar las plantas de personal (...), pues una decisión judicial que así lo previera supondría una evidente invasión de competencias administrativas que además generaría un gasto no incluido en el respectivo presupuesto"[7].

67. Aunado a lo anterior, es relevante señalar que para lograr una revisión o incremento de las plantas de personal se tendrán que agotar los mecanismos administrativos y judiciales, para llegar a una decisión definitiva y ponderada,  que consulte los estudios técnicos,  disponibilidad presupuestal y estudios previos que sean menester para tal efecto.  Es más, no se encuentra acreditado dentro del presente proceso que se haya solicitado a la administración judicial el estudio o modificación de las metas de cara a la posible diferencia de cargas y de personal.   

68. Ahora, si bien es cierto los jueces accionantes  han solicitado reiteradamente a las autoridades administrativas de la rama judicial, el incremento de las plantas de personal (folio 203),  lo cierto es que el Consejo Superior de la Judicatura ha dado respuesta de fondo, aduciendo que no se cuenta con los "recursos presupuestales que permitan el financiamiento de la creación de cargos pues tal Corporación no podrá establecer con cargo al tesoro obligaciones que excedan el monto global fijado por el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales" ( Oficio UDAEO 17- 347  del 2017,  folio 207).

69. Por tal razón, frente al acto administrativo contenido en el oficio Oficio UDAEO 17- 347 del 2017, los eventuales afectados no acreditaron que se haya agotado la acción de nulidad y restablecimiento y la solicitud de medidas cautelares.  Lo anterior quiere decir que frente a la solicitud de creación de cargos o nivelación de plantas la presente acción de tutela resulta también improcedente por subsidiariedad conforme a los mismos argumentos expresados en párrafos anteriores.

70. En suma, la pretensión de nivelación de plantas de personal de los Juzgados Administrativos del Circuito de Popayán será declarada improcedente porque, por un lado, el juez de tutela no puede invadir las competencias administrativas y generar un gasto no planeado en el respectivo presupuesto de la rama judicial y,  por otro, no se acreditó que se haya agotado la acción de nulidad y restablecimiento del derecho frente al acto administrativo  contenido en el oficio UDAEO 17- 347  del 2017.

71. Por otro lado, la siguiente pretensión fue que:

[s]e ordene a la Dirección Nacional de Administración Judicial, se apropie y ponga a disposición los recursos necesarios para que la Dirección Ejecutiva Secciona/ de Administración Judicial de Popayán, reciba el archivo de los juzgados administrativos del Circuito de Popayán que se encuentran pendientes de transferencia, en especial y de manera urgente, los provenientes del Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Popayán.

72. La Sala considera frente a esta pretensión que si bien es cierto en principio hubo varias peticiones que fueron parcialmente atendidas por la administración judicial, lo cierto es que actualmente tal como lo informa la Juez Décimo Administrativo, ya existe un cronograma cierto de turnos para la realización de las trasferencias de los expedientes al archivo central según el oficio del 10 de abril de 2019 de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, es decir, que frente a esta solicitud existe un hecho superado (ver respuesta entre los párrafos 61 y 62 y folio 272 del expediente).

5. Se omitió decidir acerca de la posible violación de los derechos invocados

73. En relación a la posible violación de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al trabajo en condiciones dignas y justas, no es posible para el juez constitucional pronunciarse, por cuanto no se ha cumplido el requisito de subsidiariedad ni se ha acreditado la ocurrencia de un posible perjuicio irremediable y que las acciones ordinarias sean ineficaces.

74. Ahora bien, antes de concluir es relevante señalar que la Sala mantendrá la falta de legitimación en la causa en relación al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por cuanto no le asiste interés y competencia en el presente caso.    

4. Conclusión

75. i) se confirmará la sentencia de primera instancia en el presente caso porque no se cumplió con la regla se subsidiariedad, esto es,  no se acreditó  que se haya ejercido la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual resulta idónea y eficaz para proteger la posible situación jurídica infringida en relación al Acuerdo núm. CSJCAUA18-135 de 15 de noviembre de 2018; ii) la solicitud de creación de cargos o de nivelación de plantas de personal a través de la acción de tutela es improcedente por subsidiariedad, pues ello supone una invasión de las competencias administrativas y generaría un gasto no planeado en el respectivo presupuesto. Luego, para lograr una revisión integral de las plantas de personal se

tendrá que agotar los mecanismos administrativos y judiciales, para llegar a una decisión definitiva al respecto; iii) frente a la solicitud de transferencia de los expedientes al archivo, la sala considera existe un hecho superado, ya que existe un cronograma claro de turnos para la realización de las trasferencias de los expedientes al archivo central.  

76. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR  la sentencia del 7 de febrero de 2019 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado en lo relacionado a declarar improcedente por subsidiariedad la pretensión de dejar sin efecto el Acuerdo No CSJCAUA18-135 de 15 de noviembre de 2018.

SEGUNDO: CONFIRMAR la declaratoria de falta de legitimación en la causa en relación al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por cuanto no le asiste interés y competencia en el presente caso.  

TERCERO: DECLARAR IMPROCEDENTE por subsidiariedad la solicitud de creación de cargos o de nivelación de plantas de personal, pues ello supone una invasión de las competencias administrativas, generaría un gasto no planeado en el respectivo presupuesto y no se ha agotado la acción de nulidad y restablecimiento del derecho frente a los actos que soportan tal decisión.  

CUARTO: DECLARAR en relación a la solicitud de transferencia de los expedientes al archivo central un hecho superado, ya que existe un cronograma claro de turnos para la realización de esa gestión.   

QUINTO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

SEXTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el presente asunto a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Ramiro Pazos Guerrero

Magistrado

Martin Bermúdez Muñoz                                           Alberto Montaña Plata

Magistrado                                                                 Magistrado

[1] Folio 1-7.

[2] Folios 177-183.

[3] Folios 202 -204 y 209- 210.

[4] Folio 272.

[5] Corte Constitucional, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

[6] Auto 135 de 2008. Corte Constitucional

[7] Corte Constitucional Sentencia T 717 de 1999.