Radicado: 11001-03-15-000-2020-03521-00

Asunto: Control inmediato de legalidad

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia / CARACTERÍSTICAS DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS / CONTROL DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS

Este despacho es competente para conocer de la sustanciación y ponencia del medio de control inmediato de legalidad de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 185 del CPACA. […] El estado de emergencia económica, social y ecológica es uno de los estados de excepción previstos en el Capítulo 6 del Título VII de la Constitución Política de 1991 (arts. 212 a 215). De acuerdo con el artículo 215 de la Carta, este procede cuando sobrevienen hechos distintos a aquéllos que configuran la guerra exterior (CP, art. 212) y la conmoción interior (CP, art. 213), que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública. […] [T]anto los decretos que declaran los estados de excepción, entre ellos el estado de emergencia, como aquellos que concretan las medidas legislativas para remediarlos, son decretos legislativos los cuales comparten las siguientes características generales: - En cuanto a su forma (i) Deben llevar la firma del presidente de la República y de los ministros de su Gabinete. (ii) Han de ser motivados, con la expresión de las razones de hecho y de derecho por las cuales se hace la declaratoria respectiva o por las que se adoptan las medidas que la desarrollan. Esos motivos deben guardar correspondencia con los supuestos previstos en la Constitución para la declaración de cada estado de excepción y con las causas concretas que lo originaron. - Respecto de su contenido sustancial. Aquí es necesario distinguir entre el decreto que declara el estado de excepción de los expedidos con fundamento en dicha declaratoria. Podemos distinguirlos así: (i) En el decreto legislativo que declara la conmoción interior o la emergencia económica, social y ecológica se debe fijar el tiempo de duración, que podrá ser por períodos de treinta días, los cuales, sumados, no podrán exceder de noventa en el año calendario. (ii) Los decretos legislativos dictados con fundamento en el estado de excepción que haya sido declarado, deben circunscribirse a las medidas estrictamente necesarias para afrontar y superar la crisis. Igualmente, estas últimas deben ser proporcionales a la gravedad de los hechos y no pueden implicar la suspensión de los derechos humanos ni de las libertades fundamentales, y, en todo caso, deberán respetar las reglas del Derecho Internacional Humanitario. - En lo relativo a su control. Los decretos legislativos están sujetos a los siguientes controles: (i) Al judicial de la Corte Constitucional, mediante el control automático, que obliga al Gobierno Nacional a enviarlos a dicha Corporación, al día siguiente de su expedición, y si el Gobierno no cumpliere con ese deber, aquélla aprehenderá de oficio y de forma inmediata su conocimiento. (ii) Al político del Congreso, que puede hacerse efectivo a través de juicio de responsabilidad por cualquier abuso que los miembros del Gobierno cometan en el ejercicio de las facultades respectivas, y a través de la atribución que esa Corporación tiene para modificar o derogar en cualquier época las medidas tomadas mediante los decretos legislativos. Por su parte, las características específicas de los decretos legislativos expedidos en el marco del estado de emergencia económica, social o ecológica son las siguientes: (i) Pueden derogar, adicionar o modificar las leyes que sean pertinentes y en consecuencia tienen los mismos efectos jurídicos de una ley, a diferencia de lo que ocurre con los decretos legislativos proferidos en los estados de guerra exterior y conmoción interior, que solo suspenden las leyes que sean contrarias a la situación excepcional que se presente. (ii) Los decretos legislativos que desarrollan el estado de emergencia tienen una vigencia indefinida, esto es, pueden sobrepasar el término por el cual se declaró el estado de excepción. No obstante, si establecen nuevos tributos o modifican los impuestos existentes, las medidas respectivas regirán solo hasta el vencimiento de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso las convierta en permanentes. (iii) Pueden ser derogados, modificados o adicionados por el Congreso, pero la oportunidad para ello depende de si la iniciativa legislativa es exclusiva del Gobierno Nacional, o no. Las variables son las siguientes: (a) En aquellas materias que son de iniciativa legislativa del presidente, la derogación, modificación o adición de los decretos legislativos de emergencia, por parte del Congreso, solo es posible durante el año siguiente a la declaración de emergencia. (b) En las materias que los congresistas pueden tener iniciativa legislativa, el Congreso podrá ejercer en todo tiempo dicha facultad. iv) Finalmente, estos decretos legislativos están sujetos a la prohibición de no desmejorar los derechos sociales de los trabajadores.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Actos administrativos sobre los que recae / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Alcance / INMEDIATO DE LEGALIDAD – Procedibilidad

De acuerdo con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, además de los decretos legislativos que expide el Gobierno Nacional con el fin de conjurar los estados de excepción, la administración pública puede expedir múltiples medidas de carácter general con el fin de desarrollar y hacer efectivas las decisiones adoptadas en los decretos legislativos. Las referidas medidas se pueden expresar desde genuinos actos administrativos de carácter general, hasta en decisiones, comunicaciones o instrucciones, como es el caso de los memorandos, circulares, directivas y otros instrumentos que son manifestaciones del poder jerárquico de la administración. […] [D]ebe entenderse que para efectos del control inmediato de legalidad, las medidas de carácter general expedidas en ejercicio de la función administrativa, como desarrollo de los estados de excepción, señaladas en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, también incluyen a los actos internos de la administración, como circulares, memorandos, directivas y otros documentos similares, que reflejan jerarquía al interior de los órganos estatales. Por esto, la procedibilidad de su revisión judicial no dependerá del tradicional criterio material, en el que estos han de ser actos administrativos para que puedan ser controlados, sino que su examen atenderá a un criterio integral, en el que por ser actos sujetos al derecho administrativo pueden ser inspeccionados judicialmente (CPACA, art. 104). […] [E]l control inmediato de legalidad definido en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPACA tiene como esencia el derecho a la tutela judicial efectiva […] [H]a de entenderse que el control inmediato de legalidad consagrado en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, procede frente las medidas de carácter general en ejercicio de la función administrativa que se expidan «como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción», sin incluir a todos aquellos expedidos a partir de la declaratoria de emergencia, con el fin hacer frente a los efectos de la pandemia, que no pendan directamente un decreto legislativo. […] [E]l espectro de los actos susceptibles de tener control inmediato de legalidad se limita a aquellos actos generales emitidos para desarrollar directamente los decretos legislativos, al tenor de lo dispuesto en las normas legales antes referidas.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Medidas cautelares / MEDIDA CAUTELAR DE URGENCIA

El control inmediato de legalidad se constituye como una limitación al poder de las autoridades administrativas y es una medida eficaz para impedir la aplicación de normas ilegales en el marco de los estados de excepción. Con apoyo en lo indicado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, se pueden compendiar las características esenciales de este medio de control de la siguiente manera. (i) Recae sobre las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa (esto es, aquella que no es formalmente legislativa ni judicial, y además se encuentra vinculada directamente con la consecución de los intereses públicos) que se adopten en desarrollo de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción. (ii) Si se trata de medidas de carácter general emitidas por autoridades nacionales, la competencia es del Consejo de Estado, y si se trata de actos proferidos por autoridades territoriales, es de los respectivos tribunales administrativos. (iii) Para que se lleve a cabo el control inmediato no es necesario que el acto juzgado haya sido publicado, basta con su expedición. (iv) No es necesario que alguien ejerza el derecho de acción, toda vez que el medio de control tiene carácter automático e inmediato. Por ello, es obligación de la autoridad administrativa que profiere la medida de carácter general, enviarla en un plazo de 48 horas a partir de su expedición, y si no lo hace, la jurisdicción de lo contencioso administrativo puede asumir su control oficioso. (v) Aunque el control se ejerce de manera inmediata y automática, la medida de carácter general en ejercicio de la función administrativa continúa produciendo sus efectos, mientras no sea suspendida a través de una medida cautelar de urgencia o declarada su nulidad. (vi) Se trata de un control integral en cuanto debe hacerse sobre el fondo y la forma de la medida revisada. Por lo tanto, su juzgamiento deberá realizarse frente a cualquier norma que le sea superior y no solamente respecto del decreto legislativo en el cual se fundamenta. Igualmente, ha de tenerse en cuenta que el juicio sobre estas medidas no solo es de constitucionalidad y de legalidad, pues también es de razonabilidad. En ese sentido debe aplicarse el test de proporcionalidad para determinar si ella es acorde con el objetivo de la emergencia, y si además existen otras menos lesivas para los derechos y libertades de las personas. (vii) No obstante que el decreto legislativo, con fundamento en el cual se expidió la medida de carácter general, hubiere sido declarado inexequible por la Corte Constitucional, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe ejercer el control inmediato que le asigna la ley, con el fin de establecer la legalidad de la medida durante el tiempo que produjo sus efectos. (viii) La sentencia que decide el medio de control inmediato de legalidad tiene el carácter de cosa juzgada relativa, porque dado su carácter oficioso, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción de la medida de carácter general con las normas que le son superiores y, por ello, en el futuro puede ser demandada por cualquier persona en ejercicio de los medios ordinarios como la nulidad simple, con la salvedad de que los reproches deben versar sobre cuestiones distintas a las que se analizaron en el control inmediato. (ix) Finalmente, respecto de la pertinencia de las medidas cautelares de urgencia, tiene máxima importancia resaltar la necesidad del control inmediato, como lo indica el artículo 185 del CPACA, que regula el procedimiento a seguir por la jurisdicción de lo contencioso administrativo con el fin de evitar la generación de situaciones administrativas que requieran de una corrección posterior y que pudieron evitarse de haberse contado con la decisión judicial de manera oportuna. No obstante, los términos regulados en el artículo 185 del CPACA no enaltecen la celeridad esperada porque suman 65 días, lo cual contradice el sentido común de los términos máximos previstos en el artículo 215 de la Constitución Política, el cual indica que la declaratoria del estado de emergencia de orden económico, social, ecológico y grave calamidad pública, podrá ser decretado por periodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de 90 días en el año calendario. Por esta razón, ante la evidente posibilidad de un tardío control de legalidad, el juez puede considerar que, en algunos casos, sea pertinente adoptar una medida cautelar de urgencia, tal y como lo autoriza el artículo 234 del CPACA. El Ministerio Público o cualquier ciudadano podrá presentar la solicitud dentro del término de diez días de fijación del aviso indicado en el numeral 2 del artículo 185 del CPACA. Incluso, el juez en un caso evidente podrá decretar la medida cautelar de oficio, lo cual significa que se trata de una interesante excepción a la regla general de petición de parte cuando se trata de medidas cautelares, todo lo anterior con el fin de garantizar la tutela judicial efectiva.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Avoca conocimiento / RESOLUCIÓN 0690 DEL 19 DE MARZO DE 2020 DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE BOYACÁ - Avoca control inmediato de legalidad

Se observa que la suspensión de los términos de los trámites correspondientes a la administración del recurso hídrico de competencia de la Subdirección de Ecosistemas y Gestión Ambiental de Corpoboyacá, ordenada por el director general de esa entidad mediante la Resolución 0690 del 19 de marzo de 2020, es una medida de carácter general, también es una expresión del ejercicio de la función administrativa de una autoridad del orden nacional y, además, desarrolla materialmente el Decreto Legislativo 491 de 2020, que en su artículo 6 autoriza a suspender los términos de los procedimientos administrativos a través de acto administrativo. […] se resalta que la resolución en comento fue emitida días antes de expedirse el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo por lo que ese acto administrativo, en principio, no desarrolló dicha norma con fuerza de ley. No obstante, aquí se llama la atención acerca de la ausencia de una norma expresa que facultara a esa entidad para suspender, discrecionalmente, los términos en las actuaciones administrativas, previo a que el decreto legislativo mencionado otorgara esta posibilidad en su artículo 6. […] [E]n una sentencia reciente de la Sala Especial de Decisión No 10 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación en la que se decidió el control inmediato de legalidad sobre una resolución de la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), proferida el 22 de marzo de 2020 para suspender los términos en las actuaciones administrativas y contractuales en esa entidad se admitió que esa medida estuvo ajustada a la legalidad implícita dada por la competencia genérica que tiene el presidente de la ANI para dirigir las actividades administrativas de ese organismo, y para dictar normas internas (que no invadan ninguna reserva legal o reglamentaria), necesarias para el funcionamiento y prestación de los servicios de la Agencia. Ahora bien, el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 en su artículo 6, le dio expresamente la facultad discrecional a las autoridades administrativas para suspender, mediante acto administrativo, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa (mientras la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud esté vigente). A partir de ello, la resolución en estudio desarrolla materialmente el decreto legislativo antes mencionado y, por lo tanto, cumple con los requisitos establecidos en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA para ser objeto del control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado.

FUENTE FORMAL: CP – ARTÍCULO 215 / CPACA – ARTÍCULO 185 NUMERAL 1 / CPACA – ARTÍCULO 136 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No 19

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D. C., diez (10) de agosto de dos mil veinte (2020)

Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03521-00(CA)A

Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE BOYACÁ

Demandado: RESOLUCIÓN 0690 DEL 19 DE MARZO DE 2020 - CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE BOYACÁ

Referencia: NATURALEZA Y CONTROL DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS EXPEDIDOS EN ESTADO DE EMERGENCIA. ACTOS INTERNOS DE LA ADMINISTRACIÓN Y MEDIDAS DE CARÁCTER GENERAL ORDENADAS EN EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA EN DESARROLLO DE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN. EL MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD A LA LUZ DE LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA EN EL MARCO DEL ESTADO DE EMERGENCIA POR LA ENFERMEDAD COVID-19. SE AVOCA CONOCIMIENTO DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 0690 DEL 19 DE MARZO DE 2020, PROFERIDA POR EL DIRECTOR GENERAL DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE BOYACÁ - CORPOBOYACÁ.

1. ASUNTO

El despacho estudia la procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), respecto de la Resolución 0690 del 19 de marzo de 2020, proferida por el director general de Corpoboyacá, «Por medio de la cual se suspenden los términos de los trámites correspondientes a la administración del recurso hídrico de competencia de la Subdirección de Ecosistemas y Gestión Ambiental […]», que ingresó por reparto de la Secretaría General de esta Corporación el 5 de agosto del presente año para el trámite de rigor.

2. ANTECEDENTES

2.1. Declaración del estado de emergencia económica, social y ecológica por parte del Gobierno Nacional

El pasado 11 de marzo, la Organización Mundial de la Salud (OMS) calificó el brote de la enfermedad covid-19 (acrónimo del inglés coronavirus disease 201) como una pandemia, por lo que el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró «la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020», en consecuencia, ordenó a los jefes y representantes legales de las entidades públicas y privadas adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación de dicha enfermedad.

Posteriormente, el señor presidente de la República, por medio del Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, declaró el «Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario», que adoptó las medidas necesarias con el fin de conjurar la crisis e impedir: (i) la propagación de la covid-19, y (ii) la extensión de sus efectos negativos en la economía y demás sectores de la vida nacional.

El anterior estado de excepción finalizó el 17 de abril de 2020, no obstante, a través del Decreto Legislativo 637 del 6 de mayo de este año se declaró nuevamente la emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional.

La situación de emergencia sanitaria generada por la pandemia de la covid-19 no tiene precedentes históricos en las últimas décadas en el orden mundial, toda vez que la contagiosidad y mortalidad de esa enfermedad mantiene en un régimen de confinamiento a millones de personas alrededor del globo, con el grave impacto social y económico que ello conlleva.  

2.2. Contenido de la Resolución 0690 del 19 de marzo de 2020, proferida por el director general de Corpoboyacá

El acto objeto de estudio señaló lo siguiente:

«[…]

RESOLUCIÓN n.° 0690

(19 de marzo de 2020)

Por medio de la cual se suspenden los términos de los trámites correspondientes a la administración del recurso hídrico de competencia de la Subdirección de Ecosistemas y Gestión Ambiental que se adelantan en la Jurisdicción de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, CORPOBOYACÁ.

LA DIRECCIÓN GENERAL DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE BOYACÁ “CORPOBOYACÁ”, EN USO DE LAS FACULTADES LEGALES, EN ESPECIAL LAS CONFERIDAS EN LA LEY 99 DE 1993, EL DECRETO 1076 DE 2015 Y,

CONSIDERANDO

Que CORPOBOYACÁ emitió la Resolución 672 del 16 de marzo de 2020, por la cual se adoptan medidas transitorias por motivos de salubridad pública, ordenando en su artículo primero suspender todas las actividades que se tuvieren programas de autoridad ambiental, funciones administrativas, de asesoría, coordinación, apoyo, control y seguimiento, funciones de educación ambiental y demás que tengan que ver con las actividades misionales, en la jurisdicción de CORPOBOYACÁ, a partir del 17 y hasta el 20 de marzo de 2020, exceptuando aquellas que de acuerdo a su gravedad e intensidad deban ser atendidas de manera urgente y prioritaria.

Que así mismo en el artículo segundo del precitado acto administrativo se estableció que se dejará de atender público de manera presencial a partir del 17 y hasta el 20 de marzo de 2020, buscando disminuir los riesgos por la emergencia que ha generado la propagación del nuevo Coronavirus (COVID-19). En este sentido, la atención de trámites, obtención de información, solicitud de servicios, presentación de peticiones, quejas, reclamos y/o denuncias, entre otros, se utilizarán en lo atinente a recurso hídrico los siguientes canales de información:

Trámites, obtención de información, solicitud de servicios, presentación de peticiones, quejas, reclamos y/o denuncias, entre otros	Correo Electrónico	Número de Teléfono
Trámites Permisionarios del Recurso Hídrico.	subecosistemas@corpoboyaca.gov.co mamedina@corpoboyaca.gov.co.	3143454423

Que en el parágrafo primero del referido artículo se dispuso que la atención de trámites, obtención de información, solicitud de servicios, presentación de peticiones, quejas, reclamos y/o denuncias, que no se encuentran identificadas en el cuadro anterior, se podrán radicar al correo electrónico ousuario@corpoboyaca.gov.co o solicitar información a los números telefónicos 7457188 o 7457192, 7457186 – Extensión 207.

Que de igual manera en el parágrafo segundo se ordenó que las dependencias debían realizar las acciones administrativas que permitan dar cumplimento a las medidas adoptadas, en ese orden de ideas, deberán comunicar a usuarios internos y externos la decisión contenida en el artículo primero y segundo, así como proyectar y expedir los actos administrativos que permitan dar cumplimiento a las medidas adoptadas.

Que el artículo 8 de la Constitución Política de Colombia consagra como obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación.

Que el artículo 80 de la Constitución Política de Colombia establece: “El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados”.

Que el artículo 23 de la Ley 99 de 1993, establece como función de las CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES administrar, dentro del área de su jurisdicción, el ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

Que en el artículo 1 Ibídem se prevé que la Política ambiental colombiana seguirá los siguientes principios generales: 1. El proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo.

Que así mismo en el artículo 3 se establece que se entiende por desarrollo sostenible el que conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades.

Que el articulo 30 Ibídem preceptúa que todas las Corporaciones Autónomas Regionales tendrán por objeto la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

Que de conformidad con el artículo 31 numeral 2 de la precitada norma, corresponde a las CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES, ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

Que, por su parte, el numeral 9º del mismo artículo señala que corresponde a esta Corporación otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente. Otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales y subterráneas y establecer vedas para la caza y pesca deportiva.

Que en el artículo 3 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se prevé que todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales. Las actuaciones administrativas se desarrollarán, especialmente, con arreglo a los principios del debido proceso, igualdad, imparcialidad, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad.

[…]

Que en el artículo 53 ibídem se prevé que los procedimientos y trámites administrativos podrán realizarse a través de medios electrónicos. Para garantizar la igualdad de acceso a la administración, la autoridad deberá asegurar mecanismos suficientes y adecuados de acceso gratuito a los medios electrónicos, o permitir el uso alternativo de otros procedimientos. En cuanto sean compatibles con la naturaleza de los procedimientos administrativos, se aplicarán las disposiciones de la Ley 527 de 1999 y las normas que la sustituyan, adicionen o modifiquen.

Que en el artículo 56 se establece que las autoridades podrán notificar sus actos a través de medios electrónicos, siempre que el administrado haya aceptado este medio de notificación. Sin embargo, durante el desarrollo de la actuación el interesado podrá solicitar a la autoridad que las notificaciones sucesivas no se realicen por medios electrónicos, sino de conformidad con los otros medios previstos en el Capítulo Quinto del presente Título. La notificación quedará surtida a partir de la fecha y hora en que el administrado acceda al acto administrativo, fecha y hora que deberá certificar la administración.

Que en el Decreto 2811 de 1974 se establece en su artículo 1 que el ambiente es patrimonio común. El Estado y los particulares deben participar en su preservación y manejo, que son de utilidad pública e interés social. La preservación y manejo de los recursos naturales renovables también son de utilidad pública e interés social.

Que el artículo 2 ibídem se instituye que fundado en el principio de que el ambiente es patrimonio común de la humanidad y necesario para la supervivencia y el desarrollo económico y social de los pueblos, este Código tiene por objeto:

[…]

Que en el artículo 9 Ibídem se dispone que el uso de elementos ambientales y de recursos naturales renovables, debe hacerse de acuerdo con los siguientes principios:

[…]

Que en el artículo 50 ibídem se consagra que, sin perjuicio de lo dispuesto especialmente para cada recurso, las normas del presente título regulan de manera general los distintos modos y condiciones en que puede adquirirse por los particulares el derecho de usar los recursos naturales renovables de dominio público.

Que en el artículo 51 ibídem se establece que el derecho de usar los recursos naturales renovables puede ser adquirido por ministerio de la ley, permiso, concesión y asociación.

Que en el Decreto 1076 de 2015, se regula entre otros aspectos lo atinente a la administración del recurso hídrico, en lo que respecta a concesión de aguas superficiales y subterráneas, prospección y exploración de aguas subterráneas, permisos de ocupación de cauce y permisos de vertimientos.

Que en aras de materializar las medidas adoptadas a través de la Resolución 672 del 16 de marzo de 2020, por la cual se adoptan medidas transitorias por motivos de salubridad pública y garantizar una adecuada administración de los recursos naturales en la jurisdicción de CORPOBOYACÁ, ciñéndose a los parámetros normativos previamente citados, principalmente en lo que respecta a garantizar la aplicación de los procedimientos previstos en el Decreto 1076 de 2015 frente al recurso hídrico específicamente y cuyos trámites son de competencia de la Subdirección de Ecosistemas y Gestión Ambiental, se hace necesario suspender los términos atinentes a programación de visitas y realización de las mismas durante el periodo comprendido entre el 17 y hasta el 20 de marzo de 2020, término que podrá ser ampliado de acuerdo con la vigencia que se determine de las medidas impuestas mediante el acto administrativo en comento, exceptuándose aquellas que de acuerdo con su gravedad e intensidad deban ser atendidas de manera urgente y prioritaria.

Que, no obstante, lo anterior los demás términos continuaran aplicándose, teniendo en cuenta que las solicitudes de concesiones y permisos pueden realizarse vía correo electrónico, siendo pertinente resaltar que, en lo atinente a trámites, dar cumplimiento a los requerimientos y/o obligaciones impuestas, obtención de información, solicitud de servicios, recursos de reposición, presentación de peticiones o reclamos, respecto a la administración del recurso hídrico, se habilitan los siguientes medios:

CORREOS ELECTRÓNICOS	NÚMERO DE TELÉFONO
subecosistemas@corpoboyaca.gov.co amedina@corpoboyaca.gov.co. apina@corpoboyaca.gov.co lvargas@corpoboyaca.gov.co mamedina@corpoboyaca.gov.co ousuario@corpoboyaca.gov.co	3143454423

Que aunado a lo anterior en aras de evitar que los ciudadanos deban acercarse personalmente a la Entidad, se insta a todas las personas que adelantan trámites ante la Corporación a que a través de los correos electrónicos previamente referidos en marco de lo establecido en el artículo 56 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, alleguen la autorización para que la Corporación los pueda notificar de los actos administrativos proferidos a través de medios electrónicos, suministrando el correo electrónico que habilitan con tal fin.

Que en mérito de lo anteriormente expuesto esta Corporación,

RESUELVE

ARTICULO PRIMERO: Suspender los términos de los trámites que correspondan a la administración del recurso hídrico de competencia de la Subdirección de Ecosistemas y Gestión Ambiental en lo que respecta a programación de visitas y realización de las mismas durante el periodo comprendido entre el 17 y hasta el 20 de marzo de 2020, término que podrá ser ampliado de acuerdo con la vigencia que se determine de las medidas impuestas mediante la Resolución 672 del 16 de marzo de 2020 de CORPOBOYACÁ, exceptuándose aquellas que de acuerdo con su gravedad e intensidad deban ser atendidas de manera urgente y prioritaria, teniendo en cuenta las razones expuestas en el presente acto administrativo.

PARÁGRAFO: La señalada suspensión conlleva las siguientes consecuencias:

Durante el citado periodo no se realizarán, ni programarán visitas, salvo situaciones urgentes.

ARTICULO SEGUNDO: Informar a la ciudadanía en general que las solicitudes de concesiones y permisos pueden realizarse vía correo electrónico, en consecuencia, en lo atinente a trámites, dar cumplimiento a los requerimientos y/o obligaciones impuestas, obtención de información, solicitud de servicios, recursos de reposición, presentación de peticiones o reclamos, respecto a la administración del recurso hídrico, se habilitan los siguientes medios:

CORREOS ELECTRÓNICOS	NÚMERO DE TELÉFONO
subecosistemas@corpoboyaca.gov.co amedina@corpoboyaca.gov.co. apina@corpoboyaca.gov.co lvargas@corpoboyaca.gov.co mamedina@corpoboyaca.gov.co ousuario@corpoboyaca.gov.co	3143454423

PARÁGRAFO: Instar a todas las personas que adelantan trámites ante la Corporación a que a través de los correos electrónicos referidos en el presente artículo en marco de lo establecido en el artículo 56 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, alleguen la autorización para que la Corporación los pueda notificar de los actos administrativos proferidos a través de medios electrónicos, suministrando el correo electrónico que habilitan con tal fin.

ARTÍCULO TERCERO: El presente acto administrativo rige a partir de la fecha de su publicación.

ARTÍCULO CUARTO: De conformidad con lo establecido en el artículo 90 de la Resolución 1457 de 2005 de esta Corporación, la presente resolución será objeto de divulgación en la página Web de la Entidad como medio para garantizar su conocimiento por parte de los usuarios y se deberá fijar copia de la misma en las respectivas carteleras de la Corporación en todas sus sedes.

ARTÍCULO QUINTO: Comunicar el contenido del presente acto administrativo a la Subdirección de Ecosistemas y Gestión Ambiental de esta Corporación para lo de su competencia.

ARTÍCULO SEXTO: Comunicar y remitir copia de la presente resolución a los Municipios del área de la jurisdicción de CORPOBOYACÁ, para su conocimiento y difusión a través de los medios que para el efecto posea.

ARTÍCULO SÉPTIMO: Contra el presente acto administrativo no procede recurso alguno en el marco de lo establecido en el artículo 75 del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

COMUNÍQUESE, PÚBLIQUESE Y CÚMPLASE,

(Con firma)

HERNÁN AMAYA TÉLLEZ

Director General

[…]». (Negrita y subrayado propio del texto).

3. CONSIDERACIONES

3.1. Competencia

Este despacho es competente para conocer de la sustanciación y ponencia del medio de control inmediato de legalidad de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 185 del CPAC

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3.2. Naturaleza y control de los decretos legislativos expedidos en estado de emergencia

El estado de emergencia económica, social y ecológica es uno de los estados de excepción previstos en el Capítulo  del Título VI de la Constitución Política de 1991 (arts. 212 a 215). De acuerdo con el artículo 215 de la Cart

, este procede cuando sobrevienen hechos distintos a aquéllos que configuran la guerra exterior (CP, art. 212) y la conmoción interior (CP, art. 213), que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública.

El Gobierno Nacional declara el estado de emergencia a través de un decreto legislativo, con el cual se busca la adopción de medidas con fuerza de ley para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

En este punto se resalta que, tanto los decretos que declaran los estados de excepción, entre ellos el estado de emergencia, como aquellos que concretan las medidas legislativas para remediarlos, son decretos legislativo, los cuales comparten las siguientes características generale:

En cuanto a su forma

(i) Deben llevar la firma del presidente de la República y de los ministros de su Gabinete.

(ii) Han de ser motivados, con la expresión de las razones de hecho y de derecho por las cuales se hace la declaratoria respectiva o por las que se adoptan las medidas que la desarrollan. Esos motivos deben guardar correspondencia con los supuestos previstos en la Constitución para la declaración de cada estado de excepción y con las causas concretas que lo originaron.

Respecto de su contenido sustancial

Aquí es necesario distinguir entre el decreto que declara el estado de excepción de los expedidos con fundamento en dicha declaratoria. Podemos distinguirlos así:

(i) En el decreto legislativo que declara la conmoción interior o la emergencia económica, social y ecológica se debe fijar el tiempo de duración, que podrá ser por períodos de treinta días, los cuales, sumados, no podrán exceder de noventa en el año calendario.  

(ii) Los decretos legislativos dictados con fundamento en el estado de excepción que haya sido declarado, deben circunscribirse a las medidas estrictamente necesarias para afrontar y superar la crisis. Igualmente, estas últimas deben ser proporcionales a la gravedad de los hechos y no pueden implicar la suspensión de los derechos humanos ni de las libertades fundamentales, y, en todo caso, deberán respetar las reglas del Derecho Internacional Humanitario.

En lo relativo a su control

Los decretos legislativos están sujetos a los siguientes controles:

(i) Al judicial de la Corte Constitucional, mediante el control automático, que obliga al Gobierno Nacional a enviarlos a dicha Corporación, al día siguiente de su expedición, y si el Gobierno no cumpliere con ese deber, aquélla aprehenderá de oficio y de forma inmediata su conocimiento.

(ii) Al político del Congreso, que puede hacerse efectivo a través de juicio de responsabilidad por cualquier abuso que los miembros del Gobierno cometan en el ejercicio de las facultades respectivas, y a través de la atribución que esa Corporación tiene para modificar o derogar en cualquier época las medidas tomadas mediante los decretos legislativos.

Por su parte, las características específicas de los decretos legislativos expedidos en el marco del estado de emergencia económica, social o ecológica son las siguiente:

(i) Pueden derogar, adicionar o modificar las leyes que sean pertinentes y en consecuencia tienen los mismos efectos jurídicos de una ley, a diferencia de lo que ocurre con los decretos legislativos proferidos en los estados de guerra exterior y conmoción interior, que solo suspenden las leyes que sean contrarias a la situación excepcional que se presente.

(ii) Los decretos legislativos que desarrollan el estado de emergencia tienen una vigencia indefinida, esto es, pueden sobrepasar el término por el cual se declaró el estado de excepción. No obstante, si establecen nuevos tributos o modifican los impuestos existentes, las medidas respectivas regirán solo hasta el vencimiento de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso las convierta en permanentes.

(iii) Pueden ser derogados, modificados o adicionados por el Congreso, pero la oportunidad para ello depende de si la iniciativa legislativa es exclusiva del Gobierno Nacional, o no. Las variables son las siguientes: (a) En aquellas materias que son de iniciativa legislativa del presidente, la derogación, modificación o adición de los decretos legislativos de emergencia, por parte del Congreso, solo es posible durante el año siguiente a la declaración de emergencia. (b) En las materias que los congresistas pueden tener iniciativa legislativa, el Congreso podrá ejercer en todo tiempo dicha facultad.

iv) Finalmente, estos decretos legislativos están sujetos a la prohibición de no desmejorar los derechos sociales de los trabajadores.

En la siguiente tabla se pueden observar las características generales de los decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción y las específicas de aquéllos relativos al estado de emergencia:

CARACTERÍSTICAS GENERALES DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS	CARACTERÍSTICAS ESPECÍFICAS DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS DE EMERGENCIA
Forma Firma del presidente de la República y todos sus ministros. Deben reflejar expresamente su motivación.	Tienen la misma fuerza jurídica vinculante de ley. Los que desarrollan el estado de emergencia tienen vigencia indefinida. Pueden ser derogados, modificados o adicionados por el Congreso bajo ciertas condiciones. No pueden desmejorar los derechos sociales de los trabajadores.
Contenido sustancial El decreto legislativo que declara la conmoción interior o el estado de emergencia debe precisar el tiempo de duración. Las medidas adoptadas en los decretos legislativos que desarrollan los estados de excepción deben ser necesarias y proporcionales a la situación que se pretende remediar. Además, no pueden suspender los DDHH, las libertades fundamentales ni el DIH.
Control Judicial automático por parte de la Corte Constitucional. Político del Congreso.

3.3. Actos internos de la administración y medidas de carácter general ordenadas en ejercicio de la función administrativa en desarrollo de los estados de excepción.

De acuerdo con el artículo 20 de la Ley 137 de 199

, además de los decretos legislativos que expide el Gobierno Nacional con el fin de conjurar los estados de excepción, la administración pública puede expedir múltiples medidas de carácter general con el fin de desarrollar y hacer efectivas las decisiones adoptadas en los decretos legislativos.

Las referidas medidas se pueden expresar desde genuinos actos administrativos de carácter general, hasta en decisiones, comunicaciones o instrucciones, como es el caso de los memorandos, circulares, directivas y otros instrumentos que son manifestaciones del poder jerárquico de la administración. Respecto de las últimas, ese variopinto de expresiones administrativas pueden denominarse como actos internos de la administración (en la jurisprudencia y doctrina administrativa francesa se les denominan les mesures d' ordre interieur, o medidas del orden interio).

La finalidad de esos instrumentos es asegurar la cohesión y la coherencia de la actividad administrativa del Estado, sin generar, prima facie, un impacto exterior a ella, que pueda afectar a los administrados. Por lo anterior, tradicionalmente se sostuvo que esas medidas no admiten el control jurisdiccional, pues al no comprometer los derechos de las personas, no se hacía necesari.

En este sentido, en nuestro medio, durante la vigencia del Código Contencioso Administrativo (CCA) y los primeros años del CPACA, esta Corporación (Sección Primera) mantuvo una línea jurisprudencial constante, que indicaba la procedencia restringida del control judicial sobre circulares y otros instrumentos similares, el cual estaba sujeto a la condición de que la medida demandada revistiera el carácter de acto administrativo, entendido este como manifestación de voluntad de la administración dirigida a producir efectos jurídicos, bien sea creando, modificando o extinguiendo una situación jurídic.

Bajo esta línea jurisprudencial, aquellas medidas emanadas de autoridades administrativas, que no fueran genuinos actos administrativos, no podían ser controladas judicialmente y, por lo tanto, las demandas que pretendieran su nulidad debían ser rechazadas e incluso, en ciertos casos, derivaban en fallos inhibitorios.

No obstante, en sentencia del 27 de noviembre de 201, la Sección Primera del Consejo de Estado cambió la línea jurisprudencial vigente hasta esa fecha respecto del control restringido de esos actos internos de la administración, con la premisa de que el CPACA introdujo una modificación en el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en su artículo 10, sobre la finalidad expresa que tiene esta de preservar el orden jurídico (que no estaba señalada claramente en el artículo 82 del CC

), y además en el artículo 10, que consagró que esta jurisdicción conocerá de las controversias y litigios originados en «actos» sujetos al derecho administrativo (y en este sentido no exclusivamente a «actos administrativos», tal y como lo disponía el artículo 83 del CC).

De acuerdo con la providencia mencionada, la línea jurisprudencial que restringía el control judicial sobre circulares, directivas, memorandos, etc., establecía un ámbito exento de control para la actuación de la administración pública, lo cual no se acompasa con la idea de un Estado social de derecho en el que las autoridades deben respetar el principio de legalidad (o de juridicidad en sentido amplio).

El despacho considera que esta última línea jurisprudencial tiene máxima importancia cuando se trata del control inmediato de los llamados actos internos, cuando son expedidos con ocasión o desarrollo del estado de emergencia. La relevancia puede advertirse cuando se trata de la función pública (desde la perspectiva del Título V, Capítulo II, artículos 122 y ss. de la Constitución Política), esto es, en el ámbito de las relaciones especiales de sujeción entre los servidores públicos y el Estado empleador. Por ejemplo, puede ocurrir que en ejercicio del poder jerárquico se profieran órdenes que afecten o amenacen gravemente la salud de los servidores públicos, al modificar irrazonablemente los horarios de trabajo, o pretermitir las medidas de bioseguridad, inadvertir las circunstancias particularidades de vulnerabilidad frente a la covid-19, como lo es la edad, enfermedades de base (diabetes, cardiopatías, EPOC, etc.). En estos y muchos otros casos, el juez del control inmediato de legalidad debe amparar los derechos fundamentales vulnerados o evidentemente amenazados, sin que tenga que esperar para ello la acción de tutela, puesto que el juez ordinario y, con mayor razón el juez del control inmediato, también puede y debe amparar los derechos fundamentales.

De esta manera, acorde con el objeto de esta jurisdicción, debe entenderse que para efectos del control inmediato de legalidad, las medidas de carácter general expedidas en ejercicio de la función administrativa, como desarrollo de los estados de excepción, señaladas en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, también incluyen a los actos internos de la administración, como circulares, memorandos, directivas y otros documentos similares, que reflejan jerarquía al interior de los órganos estatales. Por esto, la procedibilidad de su revisión judicial no dependerá del tradicional criterio material, en el que estos han de ser actos administrativos para que puedan ser controlados, sino que su examen atenderá a un criterio integral, en el que por ser actos sujetos al derecho administrativo pueden ser inspeccionados judicialmente (CPACA, art. 104).

3.4. El medio de control inmediato de legalidad a la luz de la tutela judicial efectiva en el marco del estado de emergencia por la enfermedad covid-19. Modificación de la jurisprudencia del despacho por el cambio normativo introducido por los acuerdos del Consejo Superior de la Judicatura

La tutela judicial efectiva es el derecho que tienen todas las personas a un recurso expedito ante los jueces o tribunales competentes y constituye uno de los pilares básicos del Estado de derecho en una sociedad democrátic. Ese derecho tiene fundamento en los artículos 8 (sobre garantías procesales) y 25.1 (protección judicial) de la Convención Americana de los Derechos Humanos.

Respecto de lo anterior, en la sentencia del 29 de septiembre de 1999 proferida por la Corte Interamericana de DDHH, en el caso Cesti Hurtado contra Perú, dicha Corporación señaló que, para que los Estados respeten ese derecho, no basta con que los recursos existan formalmente, sino que, además, deben tener efectividad real.

La Constitución Política de Colombia de 1991 también consagra el derecho fundamental a una tutela judicial efectiva, lo cual se deduce de los artículos 1, 2, 29 y 229 de la Carta.

Al respecto, la Corte Constitucional ha considerado que el derecho de acceder a la administración de justicia fija un deber de asegurar que los medios judiciales sean efectivos para resolver las controversias planteadas por todas las personas y que este «le impone a las autoridades públicas, como titulares del poder coercitivo del Estado y garante de todos los derechos ciudadanos, la obligación correlativa de promover e impulsar las condiciones para que el acceso de los particulares a dicho servicio público sea real y efectivo, lo que significa, a su vez, «el compromiso estatal de lograr, en forma real y no meramente nominal, que a través de las actuaciones judiciales se restablezca el orden jurídico y se protejan las garantías personales que se estiman violadas.

De acuerdo con lo precedente, el despacho, en decisiones previas tomadas respecto de la admisión de este medio de control, a partir del auto del 15 de abril de 2020 (expediente radicado 11001-03-15-000-2020-01006-00), consideró que desde el punto de vista convencional y constitucional, el control inmediato de legalidad definido en los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y 136 del CPAC

 tiene como esencia el derecho a la tutela judicial efectiva y, ante la situación excepcional y extraordinaria generada por la pandemia de la covid-19, era posible, entonces, extender el control judicial a todas aquellas medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa que no solo se derivaran de los decretos legislativos emitidos por el Gobierno Nacional.

Esto significaba que los actos generales emanados de las autoridades administrativas que tuvieran relación directa o indirecta con las medidas necesarias para superar el estado de emergencia, aunque también pudieran fundamentarse en las competencias definidas en el ordenamiento en condiciones de normalidad, dadas las circunstancias excepcionales, podía suceder que se presentara la confluencia de propósitos y la superposición de competencias, lo cual autorizaba al juez del control inmediato que avocara el conocimiento con el fin de garantizar la tutela judicial efectiva.

Esta tesis se fundamentó en la necesidad de garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva de todas las personas que tienen limitada su movilidad, como ocurre en la actualidad en Colombia, por la notoria situación de anormalidad desde la declaratoria del estado de emergencia, y en cuarentena nacional obligatoria desde el 24 de marzo de 2020, con la restricción de su libertad de locomoción y de acceso a servicios considerados como no esenciales, lo que dificulta en muchos casos la posibilidad de acudir a la administración de justicia a través de los medios ordinarios establecidos en el ordenamiento jurídico para controlar la actuación de las autoridades.

En este sentido, las medidas adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura, mediante los Acuerdos PCSJA20-11517, PCSJA20-11518, PCSJA20-11519, PCSJA20-11521, PCSJA20-11526, PCSJA20-11527, PCSJA20-11528 y PCSJA20-11529 de marzo de 2020, prorrogadas por el Acuerdo PCSJA20-11532 del 11 de abril del mismo año, indican que la mayoría de despachos judiciales del país no prestan el servicio al público de manera presencial y se suspendieron los términos en casi todos los procesos, salvo algunas excepcione

.

No obstante lo anterior, con el fin de ampliar progresivamente las excepciones a la suspensión de términos atendiendo a la capacidad institucional en las circunstancias actuales y teniendo en cuenta que la legislación vigente, incluidos los diferentes códigos procesales, le dan validez a los actos y actuaciones realizados a través de medios tecnológicos o electrónicos, el Consejo Superior de la Judicatura emitió el Acuerdo PCSJA20-11546 del 25 de abril de 2020, «por medio del cual se prorrogan las medidas de suspensión de términos, se amplían sus excepciones y se adoptan otras medidas por motivos de salubridad pública y fuerza mayor».

En el artículo 1 de dicho acuerdo, el Consejo Superior de la Judicatura prorrogó la suspensión de términos judiciales en todo el territorio nacional desde el 27 de abril hasta el 10 de mayo de 2020, aunque en el artículo 5 dispuso excepciones adicionales a las que regían en ese momento en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, así:

«ARTÍCULO 5. Excepciones a la suspensión de términos en materia de lo contencioso administrativo. Se exceptúan de la suspensión de términos prevista en el artículo 1 del presente Acuerdo las siguientes actuaciones en materia de lo contencioso administrativo:

5.1 Las actuaciones que adelanten el Consejo de Estado y los tribunales administrativos, con ocasión del control inmediato de legalidad de conformidad con las competencias establecidas en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y en los artículos 111, numeral 8, 136 y 151, numeral 14, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

5.2. El medio de control de nulidad por inconstitucionalidad contra actos administrativos expedidos desde la declaratoria de la emergencia sanitaria.

5.3. El medio de control de nulidad contra los actos administrativos que se hayan expedido desde la declaratoria de la emergencia sanitaria». (Negrita fuera de texto).

La suspensión de términos volvió a ser prorrogada por el Consejo Superior de la Judicatura a través del Acuerdo PCSJA20-11549 del 7 de mayo de 2020, que dispuso su prolongación hasta el 24 de mayo de la presente anualidad; nuevamente se extendió mediante el Acuerdo PCSJA20-11556 del 22 de mayo, que mantuvo la suspensión hasta el 8 de junio de este año y, finalmente, el Acuerdo PCSJA20-11567 del 5 de junio de esta anualidad alargó hasta el 1 de julio la suspensión, pero en dichos actos administrativos se mantuvieron las excepciones que se acabaron de enunciar y se ampliaron a otros eventos.

De acuerdo con lo precedente, dado que se habilitó la posibilidad de que las personas accedan a la administración de justicia a través de los medios ordinarios para demandar los actos generales emanados de las autoridades públicas (v. gr. nulidad simple), ha de entenderse que el control inmediato de legalidad consagrado en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, procede frente las medidas de carácter general en ejercicio de la función administrativa que se expidan «como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción», sin incluir a todos aquellos expedidos a partir de la declaratoria de emergencia, con el fin hacer frente a los efectos de la pandemia, que no pendan directamente un decreto legislativo.

En conclusión, en estos casos, a partir del cambio normativo introducido por el Acuerdo PCSJA20-11546 del 25 de abril de 2020, del Consejo Superior de la Judicatura, prorrogado por los Acuerdos PCSJA20-11549, PCSJA20-11556 y PCSJA20-11567 del 7, el 22 de mayo y el 5 de junio de la misma anualidad, respectivamente, el espectro de los actos susceptibles de tener control inmediato de legalidad se limita a aquellos actos generales emitidos para desarrollar directamente los decretos legislativos, al tenor de lo dispuesto en las normas legales antes referidas.

3.5. Características esenciales del medio de control inmediato de legalidad

El control inmediato de legalidad se constituye como una limitación al poder de las autoridades administrativas y es una medida eficaz para impedir la aplicación de normas ilegales en el marco de los estados de excepció.

Con apoyo en lo indicado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, se pueden compendiar las características esenciales de este medio de control de la siguiente maner:

(i) Recae sobre las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa (esto es, aquella que no es formalmente legislativa ni judicial, y además se encuentra vinculada directamente con la consecución de los intereses público) que se adopten en desarrollo de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción.

(ii) Si se trata de medidas de carácter general emitidas por autoridades nacionales, la competencia es del Consejo de Estado, y si se trata de actos proferidos por autoridades territoriales, es de los respectivos tribunales administrativos.  

(iii) Para que se lleve a cabo el control inmediato no es necesario que el acto juzgado haya sido publicado, basta con su expedición.

(iv) No es necesario que alguien ejerza el derecho de acción, toda vez que el medio de control tiene carácter automático e inmediato. Por ello, es obligación de la autoridad administrativa que profiere la medida de carácter general, enviarla en un plazo de 48 horas a partir de su expedición, y si no lo hace, la jurisdicción de lo contencioso administrativo puede asumir su control oficioso.

(v) Aunque el control se ejerce de manera inmediata y automática, la medida de carácter general en ejercicio de la función administrativa continúa produciendo sus efectos, mientras no sea suspendida a través de una medida cautelar de urgenci

 o declarada su nulidad.

(vi) Se trata de un control integral en cuanto debe hacerse sobre el fondo y la forma de la medida revisada. Por lo tanto, su juzgamiento deberá realizarse frente a cualquier norma que le sea superior y no solamente respecto del decreto legislativo en el cual se fundamenta.

Igualmente, ha de tenerse en cuenta que el juicio sobre estas medidas no solo es de constitucionalidad y de legalidad, pues también es de razonabilidad o proporcionalidad. En ese sentido debe aplicarse el test de proporcionalidad para determinar si ella es acorde con el objetivo de la emergencia, y si además existen otras menos lesivas para los derechos y libertades de las personas.

(vii) No obstante que el decreto legislativo, con fundamento en el cual se expidió la medida de carácter general, hubiere sido declarado inexequible por la Corte Constitucional, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe ejercer el control inmediato que le asigna la ley, con el fin de establecer la legalidad de la medida durante el tiempo que produjo sus efectos.

(viii) La sentencia que decide el medio de control inmediato de legalidad tiene el carácter de cosa juzgada relativa, porque dado su carácter oficioso, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción de la medida de carácter general con las normas que le son superiores y, por ello, en el futuro puede ser demandada por cualquier persona en ejercicio de los medios ordinarios como la nulidad simple, con la salvedad de que los reproches deben versar sobre cuestiones distintas a las que se analizaron en el control inmediat.

(ix) Finalmente, respecto de la pertinencia de las medidas cautelares de urgencia, tiene máxima importancia resaltar la necesidad del control inmediato, como lo indica el artículo 185 del CPAC

, que regula el procedimiento a seguir por la jurisdicción de lo contencioso administrativo con el fin de evitar la generación de situaciones administrativas que requieran de una corrección posterior y que pudieron evitarse de haberse contado con la decisión judicial de manera oportun.

No obstante, los términos regulados en el artículo 185 del CPACA no enaltecen la celeridad esperada porque suman 65 días, lo cual contradice el sentido común de los términos máximos previstos en el artículo 215 de la Constitución Política, el cual indica que la declaratoria del estado de emergencia de orden económico, social, ecológico y grave calamidad pública, podrá ser decretado por periodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de 90 días en el año calendario.

Por esta razón, ante la evidente posibilidad de un tardío control de legalidad, el juez puede considerar que, en algunos casos, sea pertinente adoptar una medida cautelar de urgencia, tal y como lo autoriza el artículo 234 del CPACA. El Ministerio Público o cualquier ciudadano podrá presentar la solicitud dentro del término de diez días de fijación del aviso indicado en el numeral 2 del artículo 185 del CPAC. Incluso, el juez en un caso evidente podrá decretar la medida cautelar de oficio, lo cual significa que se trata de una interesante excepción a la regla general de petición de parte cuando se trata de medidas cautelares, todo lo anterior con el fin de garantizar la tutela judicial efectiva.

Las características esenciales del medio de control inmediato de legalidad se resumen así:

CARACTERÍSTICAS ESENCIALES DEL MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD
Objeto del control	Medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, mientras mantuvieron sus efectos.
Competencia	Medidas adoptadas por autoridades nacionales: Consejo de Estado.
Medidas adoptadas por autoridades territoriales: Tribunales administrativos.
Momento a partir del cual puede ser ejercido el control judicial	A partir de la expedición de la medida. Para tales efectos la autoridad administrativa debe enviarla a la jurisdicción dentro de las 48 horas siguientes, so pena de que sea aplicado el control judicial de manera oficiosa.
Efectos del ejercicio del control inmediato de legalidad sobre las medidas	No suspende sus efectos mientras se adelanta el proceso, salvo que se decrete una medida cautelar de urgencia.
Marco jurídico para la revisión de las medidas	Todo el ordenamiento jurídico, lo que incluye la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas.
Alcance de la cosa juzgada de la sentencia que decide el medio de control inmediato de legalidad	Relativo a las normas que fueron analizadas en el control inmediato.
El juez podrá decretar medida cautelar de urgencia, de oficio o a petición de parte.	El Ministerio Público o cualquier ciudadano podrá solicitarla dentro del término de diez días de fijación del aviso indicado en el numeral 2 del artículo 185 del CPACA. Para garantizar la tutela judicial efectiva el juez podrá decretar de la medida cautelar de oficio.

3.6. Caso concreto

Se observa que la suspensión de los términos de los trámites correspondientes a la administración del recurso hídrico de competencia de la Subdirección de Ecosistemas y Gestión Ambiental de Corpoboyacá, ordenada por el director general de esa entidad mediante la Resolución 0690 del 19 de marzo de 2020, es una medida de carácter general, también es una expresión del ejercicio de la función administrativa de una autoridad del orden naciona y, además, desarrolla materialmente el Decreto Legislativo 491 de 2020, que en su artículo , autoriza a suspender los términos de los procedimientos administrativos a través de acto administrativo.

Sobre esto último, se resalta que la resolución en comento fue emitida días antes de expedirse el Decreto Legislativo 491 de 28 de marz, por lo que ese acto administrativo, en principio, no desarrolló dicha norma con fuerza de ley. No obstante, aquí se llama la atención acerca de la ausencia de una norma expresa que facultara a esa entidad para suspender, discrecionalmente, los términos en las actuaciones administrativas, previo a que el decreto legislativo mencionado otorgara esta posibilidad en su artículo 6.

En efecto, en la motivación de la Resolución 0690 se encuentra la justificación de la medida de suspensión, pero no hay referencia a ninguna disposición que le diera expresamente esa facultad al director de dicha entida.

En esa ilación, en una sentencia reciente de la Sala Especial de Decisión n.° 10 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporació, en la que se decidió el control inmediato de legalidad sobre una resolución de la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), proferida el 22 de marzo de 2020 para suspender los términos en las actuaciones administrativas y contractuales en esa entida, se admitió que esa medida estuvo ajustada a la legalidad implícita dada por la competencia genérica que tiene el presidente de la ANI para dirigir las actividades administrativas de ese organismo, y para dictar normas internas (que no invadan ninguna reserva legal o reglamentaria), necesarias para el funcionamiento y prestación de los servicios de la Agencia.

Ahora bien, el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 en su artículo 6, le dio expresamente la facultad discrecional a las autoridades administrativas para suspender, mediante acto administrativo, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa (mientras la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud esté vigente). A partir de ello, la resolución en estudio desarrolla materialmente el decreto legislativo antes mencionado y, por lo tanto, cumple con los requisitos establecidos en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA para ser objeto del control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado.

En mérito de lo expuesto, el despacho:

RESUELVE

PRIMERO. Avocar conocimiento, en única instancia, del medio de control inmediato de legalidad respecto de la Resolución 0690 del 19 de marzo de 2020, proferida por el director general de Corpoboyacá, «Por medio de la cual se suspenden los términos de los trámites correspondientes a la administración del recurso hídrico de competencia de la Subdirección de Ecosistemas y Gestión Ambiental […]».

SEGUNDO. Notificar este auto, personalmente o a través de los diferentes medios virtuales que en estos momentos estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado, al director general de Corpoboyacá, o a quien haga sus veces, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 185 y 186 del CPACA.

TERCERO. Notificar este auto, personalmente o a través de los diferentes medios virtuales que en estos momentos estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado, al señor representante legal, o quien haga sus veces, de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en atención a lo estatuido en el artículo 199 del CPACA, modificado por el 612 del Código General del Proceso (CGP).

CUARTO. Notificar este auto, personalmente o a través de los diferentes medios virtuales que en estos momentos estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado, al Ministerio Público, como lo disponen los artículos 171 y 185 del CPACA.

QUINTO. Correr traslado por diez (10) días a Corpoboyacá, en los términos del artículo 185 del CPACA, plazo dentro del cual, dicha entidad podrá pronunciarse sobre la legalidad del acto objeto de control.

SEXTO. Informar a Corpoboyacá que al pronunciarse sobre la legalidad de la Resolución 0690 del 19 de marzo de 2020, debe aportar todas las pruebas que tenga en su poder y pretenda hacer valer en el proceso, de conformidad con el artículo 175 del CPACA. Igualmente, está en la obligación legal de suministrar los antecedentes administrativos de la referida resolución, si los hay, so pena de las sanciones establecidas en la mencionada norma.

SÉPTIMO. Informar a la comunidad en general sobre la existencia de este proceso, por medio de aviso publicado en la Secretaría General del Consejo de Estado por diez (10) días, y a través de los diferentes medios virtuales que en estos momentos estén a disposición de la Secretaría, según lo regulado en los artículos 185 y 186 del CPACA; término durante el cual cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad de la Resolución 0690 del 19 de marzo de 2020, proferida por el director general de Corpoboyacá. En el mismo sentido, dado el estado de emergencia, por economía procesal y con el fin de agilizar el trámite, el Ministerio Público podrá rendir concepto.

OCTAVO. Ordenar al director general de Corpoboyacá, a quien haga sus veces, o a quien se delegue para tales efectos, que a través de la página web oficial de esa entidad estatal, se publique este proveído con el fin de que todos los interesados tengan conocimiento de la iniciación del control inmediato de legalidad de la Resolución 0690 del 19 de marzo de 2020. La Secretaría General del Consejo de Estado requerirá a Corpoboyacá para que presente un informe sobre el cumplimiento de esta orden.

NOVENO. Las comunicaciones, oficios, memoriales, escritos, conceptos, pruebas documentales y demás, con ocasión del presente trámite judicial, se reciben, con indicación del radicado del proceso, en las siguientes cuentas de correo electrónico del Consejo de Estado y del despacho sustanciador: secgeneral@consejoestado.ramajudicial.gov.co y notifwhernandez@consejoestado.ramajudicial.gov.co.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el despacho en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.