EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA – Requisitos para su procedencia / SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA – Improcedente porque la sentencia de unificación no reconoció un derecho

Del análisis de los artículos 102 y 269 de la Ley 1437 de 2011, se desprende que para que sea procedente una solicitud de extensión de jurisprudencia se deben cumplir los siguientes requisitos: i) que la providencia cuyos efectos se solicita sean extendidos, sea una sentencia de unificación jurisprudencial proferida por el Consejo de Estado; ii) que la sentencia de unificación jurisprudencial haya reconocido un derecho; y iii) que se acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos, entre los temas materia de controversia en la sentencia de unificación y aquellos debatidos en la disputa frente al a cual se pida la extensión de la jurisprudencia. Así las cosas, advierte el Despacho que si bien es cierto que la sentencia frente a la cual se solicita se extiendan sus efectos, es una sentencia de unificación proferida por la Sala Plena del Conejo de Estado, al resolver un recurso de súplica; también lo es que en la misma no se le reconoció derecho alguno al actor.

NOTA DE RELATORÍA: Ver providencia Consejo de Estado, Sección Primera, de 12 de mayo de 2016, Radicación 11001-03-24-000-2015-00043-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 102 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 269 – INCISO 3

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., trece (13) de junio de dos mil dieciséis (2016)

Radicación número: 11001-03-24-000-2015-00044-00

Actor: PROMOTORA INMOBILIARIA SANITAS LTDA

Demandado: SUBSECRETARÍA DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL DE LA SUBSECRETARÍA DISTRITAL DEL HÁBITAT

Resuelve el Despacho la presente solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada por la sociedad PROMOTORA INMOBILIARIA SANITAS LTDA., a través de apoderado judicial, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 102 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA.

1. ANTECEDENTES

1.1. La solicitud presentada ante la Administración.

Mediante escrito radicado el 15 de septiembre de 2014 ante la Subsecretaría de Inspección, Vigilancia y Control de Vivienda de la Secretaría Distrital del Habitat de Bogotá, la sociedad PROMOTORA INMOBILIARIA SANITAS LTDA, a través de apoderado judicial, elevó solicitud de extensión de los efectos de la Sentencia de Unificación proferida el 29 de septiembre de 2009 por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativa del Consejo de Estado[1].

Para el efecto, la solicitante indicó en dicha petición, que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, en la providencia de la referencia, determinó "que la facultad sancionatoria de la administración se entendía surtida en debida oportunidad si el acto administrativo condenatorio era expedido y notificado dentro del término establecido para el ejercicio de dicha prerrogativa establecido en la norma que inspire el trámite [...] el fallo unificatorio al acotar la oportunidad dentro de la cual la Administración cuenta con la potestad para imponer sanciones, señaló que el inicio del cómputo de dicho término debía verificarse en la concreción de la conducta constitutiva de la falta sancionable, en otras palabras, el inicio del coteo (sic) del lapso dentro del cual las entidades deben promover su facultad correctora depende de cuando la conducta dañosa fue desplegada". (folio 28 anexo 1)

La Corporación señaló, además, que "En contraposición con la regla normativa prevista en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984 y la pauta jurisprudencial fijada por el Consejo de Estado, la Administración impuso la sanción a mi mandante a través de la Resolución No. 111 del 2 de enero de 2013, acto administrativo de que fue notificado a través de la publicación en el edicto de la entidad [...] Por tal razón no resulta de recibo que la Secretaría Distrital del Hábitat, en el caso concreto pretenda determinar que su facultad sancionatoria fue ejercida de forma oportuna al imponer y notificar la sanción a mi mandante dentro de los tres años posteriores no de la comisión de la falta investigada, sino de la interposición de la queja [...] por consiguiente, con base en la directriz jurisprudencial decantada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado se puede colegir que el Acto Administrativo por el cual se impone la sanción, fue expedido por fuera del termino de caducidad establecido en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984, de manera que la entidad había perdido la facultad sancionatoria pera (sic) tal momento". (folios 36, 37 y 39 anexo 1)

1.2. Respuesta a la solicitud de extensión de jurisprudencia.

El Subdirector de Investigaciones y Control de la Vivienda de la Subsecretaría de Inspección, Vigilancia y Control de Vivienda de la Secretaría Distrital del Hábitat, a través de la Resolución No. 111 de octubre 22 de 2014, se pronunció frente a la petición de extensión de jurisprudencia elevada por la accionante, señalando que "es pertinente resaltar que si bien es cierto esta sentencia se debe tener como una sentencia que reúne los requisitos de los artículos 270 y 271 de la ley 1437 de 2011, no se puede dejar de lado el hecho que ésta se refiere a un asunto regulado una (sic) norma de carácter especial, como lo es la presunta comisión de una conducta susceptible de investigación de carácter disciplinario, motivo por el que no se cumpliría con el requisito de contar con los mismos supuestos facticos y jurídicos del caso objeto de pronunciamiento del Consejo de Estado, puesto que en este caso específico estamos no frente a una conducta de carácter disciplinario, sino a la infracción a una norma a la que en ejercicio de su actividad debe estar sujeta la sociedad investigada, por lo cual si bien se comparte en los dos caso (sic) una régimen eminentemente sancionatorio, sus bases legales y fácticas son evidentemente diferentes, al punto que las consecuencias jurídicas derivadas de ellas son diametralmente diferentes". (folio 14 anexo 1)

1.3. Solicitud de extensión de jurisprudencia ante el Consejo de Estado.

Por medio de escrito radicado en la Secretaría General de esta Corporación, el 19 de diciembre de 2014, la solicitante reiteró lo expuesto en la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada ante la Secretaría Distrital del Hábitat, señalando, además, que la respuesta dada por dicha entidad, no se ajusta a la realidad, por cuanto "en el presente caso, nos encontramos ante la misma situación fáctica y jurídica del fallo del 29 de septiembre de 2009 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, toda vez que en ambos procedimientos las entidades administrativas correspondientes ejercieron la  facultad sancionatoria, en eventos en los que la misma había caducado, razón por la cual deben hacerse extensivos los efectos de ésta al proceso sancionatorio No. 1201004205 del 5 de marzo de 2010 adelantado por la Secretaría del Hábitat contra la Sociedad Promotora Sanitas Ltda."  (folio 13 Cdno. 1)

II. CONSIDERACIONES

2.1. De la figura de extensión de jurisprudencia.

Conforme con lo dispuesto por el artículo 102 del CPACA, la figura de extensión de jurisprudencia procede cuando el interesado presenta, ante la entidad competente, la correspondiente petición con la finalidad de que se le reconozca un derecho, con fundamento en una providencia de unificación jurisprudencial proferida por el Consejo de Estado. Dicha norma dispone:

"ARTÍCULO 102. EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS POR PARTE DE LAS AUTORIDADES.

Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos.

Para tal efecto el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensión judicial no haya caducado. Dicha petición contendrá, además de los requisitos generales, los siguientes:

1. Justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada.

2. Las pruebas que tenga en su poder, enunciando las que reposen en los archivos de la entidad, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso.

3. Copia o al menos la referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor.

Si se hubiere formulado una petición anterior con el mismo propósito sin haber solicitado la extensión de la jurisprudencia, el interesado deberá indicarlo así, caso en el cual, al resolverse la solicitud de extensión, se entenderá resuelta la primera solicitud.

La autoridad decidirá con fundamento en las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables y teniendo en cuenta la interpretación que de ellas se hizo en la sentencia de unificación invocada, así como los demás elementos jurídicos que regulen el fondo de la petición y el cumplimiento de todos los presupuestos para que ella sea procedente.

Esta decisión se adoptará dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción, y las autoridades podrán negar la petición con fundamento en las siguientes consideraciones:

1. Exponiendo las razones por las cuales considera que la decisión no puede adoptarse sin que se surta un período probatorio en el cual tenga la oportunidad de solicitar las pruebas para demostrar que el demandante carece del derecho invocado. En tal caso estará obligada a enunciar cuáles son tales medios de prueba y a sustentar de forma clara lo indispensable que resultan los medios probatorios ya mencionados.

2. Exponiendo las razones por las cuales estima que la situación del solicitante es distinta a la resuelta en la sentencia de unificación invocada y no es procedente la extensión de sus efectos.

3. Exponiendo clara y razonadamente los argumentos por los cuales las normas a aplicar no deben interpretarse en la forma indicada en la sentencia de unificación. En este evento, el Consejo de Estado se pronunciará expresamente sobre dichos argumentos y podrá mantener o modificar su posición, en el caso de que el peticionario acuda a él, en los términos del artículo 269.

Contra el acto que reconoce el derecho no proceden los recursos administrativos correspondientes, sin perjuicio del control jurisdiccional a que hubiere lugar. Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado. En estos casos, el solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de este Código". (resaltado del Despacho)

Por su parte, el artículo 269 ibídem, dispone que en caso de que la autoridad administrativa competente, niegue la solicitud de extensión de jurisprudencia elevada, el interesado tiene la posibilidad de acudir ante el Consejo de Estado, mediante escrito razonado, para que previo traslado por el término de treinta (30) días, a la Administración y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, se pronuncie sobre tal solicitud y si la misma resulta procedente, otorgue el reconocimiento de los derechos a que hubiere lugar. Dicha norma es del siguiente tenor:  

"ARTÍCULO 269. PROCEDIMIENTO PARA LA EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS.

Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este Código, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompañará la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente.

<Inciso modificado por del artículo 616 de la Ley 1564 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Del escrito se dará traslado a la administración demandada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado por el término común de treinta (30) días para que aporten las pruebas que consideren. La administración y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado podrán oponerse por las mismas razones a las que se refiere el artículo 102 de este código.

Vencido el término de traslado referido anteriormente, se convocará a una audiencia que se celebrará en un plazo máximo de quince (15) días contados a partir de la notificación a las partes; en dicha audiencia se escuchará a las partes en sus alegatos y se adoptará la decisión a que haya lugar.

Si la solicitud se estima procedente, el Consejo de Estado ordenará la extensión de la jurisprudencia y el reconocimiento del derecho a que hubiere lugar. Esta decisión tendrá los mismos efectos del fallo aplicado.

Sin embargo, si la extensión del fallo implica el reconocimiento de un derecho patrimonial al peticionario, que deba ser liquidado, la liquidación se hará mediante el trámite incidental previsto para la condena in genere y el escrito que lo promueva deberá ser presentado por el peticionario, ante la autoridad judicial que habría sido competente para conocer la acción que dio lugar a la extensión de la jurisprudencia, dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de la decisión del Consejo de Estado.

Si el mecanismo para la reclamación del derecho sustancial fuera el de nulidad y restablecimiento del derecho, negada la solicitud se enviará el expediente a la autoridad administrativa para que resuelva el asunto de fondo, según las reglas generales, si no lo hubiere decidido con anterioridad. Si ya existiere decisión administrativa de fondo, o si el mecanismo judicial para la reclamación fuere diferente al de la pretensión de nulidad restablecimiento del derecho, con la ejecutoria de la providencia del Consejo de Estado se reanudará el término para demandar, conforme a las reglas establecidas para la presentación de la demanda".

2.2. Caso concreto.

Encuentra el Despacho que la sociedad PROMOTORA INMOBILIARIA SANITAS LTDA., a través de apoderado judicial, elevó ante la Subsecretaría de Inspección, Vigilancia y Control de Vivienda de la Secretaría Distrital del Habitat, solicitud de extensión de los efectos de la Sentencia de Unificación, proferida el 29 de septiembre de 2009, por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, con ponencia de la doctora Susana Buitrago Valencia, dentro del expediente 2003-00442-01.

Del análisis de los artículos 102 y 269 de la Ley 1437 de 2011, se desprende que para que sea procedente una solicitud de extensión de jurisprudencia se deben cumplir los siguientes requisitos: i) que la providencia cuyos efectos se solicita sean extendidos, sea una sentencia de unificación jurisprudencial proferida por el Consejo de Estado; ii) que la sentencia de unificación jurisprudencial haya reconocido un derecho; y iii) que se acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos, entre los temas materia de controversia en la sentencia de unificación y aquellos debatidos en la disputa frente al a cual se pida la extensión de la jurisprudencia.

Así las cosas, advierte el Despacho que si bien es cierto que la sentencia frente a la cual se solicita se extiendan sus efectos, es una sentencia de unificación proferida por la Sala Plena del Conejo de Estado, al resolver un recurso de súplica; también lo es que en la misma no se le reconoció derecho alguno al actor. Para el efecto, es pertinente resaltar la parte resolutiva de dicha providencia, la cual ordenó:

"Primero: INFÍRMESE la sentencia dictada por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado el 23 de mayo de 2002, mediante la cual revocó la sentencia proferida el 20 de junio de 1997 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el Brigadier General ÁLVARO HERNÁN VELANDIA HURTADO contra la Procuraduría General de la Nación y el Ministerio de Defensa Nacional.

Segundo;- CONFÍRMESE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 20 de junio de 1997 que denegó las pretensiones de la demanda".

Como puede observarse, la mencionada sentencia de unificación, no reconoció derecho alguno en favor del demandante, en tanto confirmó el fallo de primera instancia, proferido el 20 de junio de 1997 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el cual negó las pretensiones de la demanda; las cuales tenían por objeto que se declarara la nulidad de los fallos sancionatorios emanados de la Procuraduría General de la Nación en contra del General Velandia Hurtado, y, en consecuencia, como restablecimiento del derecho, se le reintegrara al cargo, reconociéndole los salarios y demás prestaciones dejadas de percibir, así como los daños extrapatrimoniales causados, con ocasión de dicha sanción.

En el mismo sentido, la Sección Primera, en un caso similar al que nos ocupa[2], el 12 de mayo de 2016, al realizar la audiencia de que trata el inciso 3º del artículo 269 del CPACA, señaló:

"...la figura del extensión de jurisprudencia del Consejo de Estado está plasmada en el artículo 102 que dice que las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado en la que se haya reconocido un derecho a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos.

Pues bien, desagregando este artículo encontramos que las autoridades, en este caso está la parte demandada, la autoridad distrital, luego entonces se configura este primer elemento.

También se establece que debe haber una sentencia de unificación, y en este caso se cita la sentencia de 29 de septiembre de 2009, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el número 11001-03-15-000-2003-00442-01, y efectivamente es una sentencia de unificación del Consejo de Estado, con lo cual se cumple el segundo presupuesto.

Se establece también como predicado que en dicha sentencia se haya reconocido un derecho a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos Entendemos que en dicha sentencia no hubo un reconocimiento de derechos y como no hubo reconocimiento de derechos en la providencia de unificación mal puede interpretarse ahora que puedan extenderse para reconocer derechos que allí no fueron reconocidos".

Dado lo anterior, y por encontrarla improcedente, se rechazará de plano la presente solicitud de extensión de jurisprudencia, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria,

R E S U E L V E:

RECHAZAR por IMPROCEDENTE la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por la sociedad PROMOTORA INMOBILIARIA SANITAS LTDA., por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Ejecutoriado este proveído, devuélvanse los anexos sin necesidad de desglose.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero de Estado

[1] Consejo de Estado - Sala Plena. Expediente No.110010315000200300442. Actor Álvaro Hernán Velándia Hurtado. M.P. Dra. Susana Buitrago Valencia.

[2] Consejo de Estado Sección Primera, Expediente No. 11001 03 24 000 2015 00043 00. Magistrado Ponente DR. Guillermo Vargas Ayala. Demandante: Promotora Inmobiliaria Sanitas LTDA, Demandado: Subsecretaria de Inspección, Vigilancia y Control de Vivienda de la Secretaria Distrital del Hábitat