EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA – Finalidad / SENTENCIA DE UNIFICACIÒN – Debe reconocer un derecho  

A partir de la expedición de la Ley 1437 de 2011, el ordenamiento jurídico colombiano consagró la extensión de jurisprudencia como un mecanismo procesal de carácter especial tendiente a evitar la congestión del aparato judicial, por medio del cual el administrado tiene la posibilidad de acudir directamente ante la administración en procura de obtener la extensión de los efectos de una sentencia de unificación del Consejo de Estado en la cual se haya reconocido un derecho, siempre que el solicitante se encuentre en identidad fáctica y jurídica con los supuestos de dicha providencia. La sentencia de unificación del 27 de marzo de 2007, expediente 76001-23-31-000-2000-02513-01, si bien fue proferida por importancia jurídica por parte de la Sala Plena del Consejo de Estado, con ponencia del doctor Jesús María Lemos Bustamante, lo cierto es que en sus partes considerativa y resolutiva no reconoce ningún derecho en particular.  NOTA DE RELATORIA: Sobre la necesidad de que la sentencia de unificación reconozca un derecho, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B., auto de 8 de septiembre de 2014, C.P., Gerardo Arenas Monsalve, Rad. 4297-13.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 10 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 102 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 269 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 270 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 271

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN "A"

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNANDEZ

Bogotá D.C., veintiuno (21) de julio de dos mil dieciséis (2016).

Radicación número: 11001-03-25-000-2013-00191-00(0450-13)

Actor: CLARA INÉS LEÓN SUAREZ.

Demandado: DEPARTAMENTO DE NORTE DE SANTANDER - SECRETARIA DE EDUCACION, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO REGIONAL NORTE DE SANTANDER.

Asunto: LEY 1437 DE 2011 – EXTENSION DE JURISPRUDENCIA - AUTO QUE RECHAZA POR IMPROCEDENTE

Encontrándose el expediente al Despacho para la fijación de la fecha y la hora en que debe realizarse la audiencia prevista en el artículo 269 de la Ley 1437 de 2011, la Sala de la Subsección "A" de la Sección Segunda del Consejo de Estado, considera que es preciso prescindir de la realización de la misma y rechazar por improcedente la solicitud de extensión de jurisprudencia promovida por CLARA INÉS LEÓN SUÁREZ contra el DEPARTAMENTO DE NOTE DE SANTANDER - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN y el FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO - REGIONAL NORTE DE SANTANDER, por las razones que se exponen en esta providencia.

ANTECEDENTES

Solicitud de extensión de jurisprudencia ante la administración

El apoderado de la parte interesada solicitó ante la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DE NORTE DE SANTANDER que se extendieran a su representada los efectos de la sentencia de unificación proferida el 27 de marzo de 2007 por la Sala Plena del Consejo de Estado, con ponencia del doctor Jesús María Lemos Bustamante, dentro del expediente número 76001-23-31-000-2000-02513-01 y que como consecuencia, se ordenara el pago de la sanción moratoria de que tratan las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, toda vez que la cancelación de las cesantías a que ella tenía derecho, tuvo lugar el 12 de marzo de 2010, esto es, con un retardo de 415 días.

Dicha solicitud fue respondida mediante Oficio No. 2012RE8249 de 9 de octubre de 2012[1], por medio del cual la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DE NORTE DE SANTANDER señaló que conformidad con las partes considerativa y resolutiva de la Resolución No. 988 de 27 de octubre de 2009, notificada el día 23 de noviembre del mismo año, por medio de la cual se reconoció y ordenó el pago de una cesantía parcial, el pago de las prestaciones reclamadas estaba supeditado a la existencia de la respectiva disponibilidad presupuestal.

Solicitud de extensión de jurisprudencia ante el Consejo de Estado

Ante la respuesta negativa de la entidad, la señora CLARA INÉS LEÓN SUÁREZ presentó en tiempo la solicitud que ahora ocupa la atención de esta Sala de Decisión.[2]

Trámite de la solicitud en el Consejo de Estado.

Por auto del  25 de abril de 2013, el Despacho Ponente inadmitió la solicitud en comento, por cuanto no fue aportado el poder especial que acredita al abogado como representante judicial de la señora CLARA INÉS LEÓN SUÁREZ[3]; defecto que fue subsanado el día 23 de mayo de 2013[4].

Posteriormente, mediante proveído de 9 de octubre de 2013[5], se ordenó notificar y correr traslado "al Departamento de Norte de Santander – Secretaría de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y a la Agencia de Defensa Jurídica del Estado", por un término común de 30 días.

Intervenciones.

La apoderada judicial del Departamento de Norte de Santander se opuso a las pretensiones contenidas en la solicitud[6], como quiera que a partir de las Leyes 91 de 1989 y 962 de 2005, y el Decreto 2831 de 2005, el reconocimiento de las prestaciones sociales del personal docente cuyo pago está a cargo de Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio fue delegado en las secretarías de educación, y por lo tanto estas actúan en nombre y representación de la Nación – Ministerio de Educación y no de la entidad territorial correspondiente, en este caso del Departamento de Norte de Santander, lo que evidencia la "falta de legitimación por pasiva".

Aunado a ello formuló la excepción de "falta de integración del litisconsorcio necesario", por considerar que resulta necesario vincular al proceso a "LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y LA FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A."

Por su parte la Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio.

CONSIDERACIONES.

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 237 de la Constitución Política, en los artículos 12, 34 y 36 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, en el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[7] y en los artículos 13, 13A[8] y 14 del Acuerdo 58 de 1999 expedido por la Sala Plena de esta Corporación[9], la Subsección "A" de la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia.

2. Sentencia respecto de la cual se pide la extensión de sus efectos.

A partir de la expedición de la Ley 1437 de 2011,[10] el ordenamiento jurídico colombiano consagró la extensión de jurisprudencia como un mecanismo procesal de carácter especial tendiente a evitar la congestión del aparato judicial, por medio del cual el administrado tiene la posibilidad de acudir directamente ante la administración en procura de obtener la extensión de los efectos de una sentencia de unificación del Consejo de Estado en la cual se haya reconocido un derecho[11], siempre que el solicitante se encuentre en identidad fáctica y jurídica con los supuestos de dicha providencia.

Una vez agotado el procedimiento anterior, ya fuere por la respuesta negativa o por el silencio de la administración, la ley precitada le dio al administrado la posibilidad de acudir ante el Consejo de Estado con el objeto de deprecar un pronunciamiento de fondo respecto de su solicitud.

Ahora bien, de conformidad con lo previsto en los artículos 10, 102, 269, 270 y 271 del CPACA, son sentencias de unificación para efectos de la extensión de jurisprudencia, las que profiera[12] o haya proferido[13] la Sala Plena Consejo de Estado o alguna de sus Secciones[14] por importancia jurídica, trascendencia económica o social, por la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia, las que resuelvan recursos extraordinarios, y las relativas al mecanismo de eventual revisión de las acciones populares y de grupo, "en la que se haya reconocido un derecho".

La sentencia de unificación del 27 de marzo de 2007, expediente 76001-23-31-000-2000-02513-01, si bien fue proferida por importancia jurídica por parte de la Sala Plena del Consejo de Estado, con ponencia del doctor Jesús María Lemos Bustamante, lo cierto es que en sus partes considerativa y resolutiva no reconoce ningún derecho en particular.

Al respecto, la Subsección "B" de la Sección Segunda de esta Corporación en auto fechado el 8 de septiembre de 2014, con ponencia del doctor GERARDO ARENAS MONSALVE, sostuvo en efecto lo siguiente:

"En el caso objeto de estudio, se advierte que se solicita la extensión de los efectos de la sentencia del 27 de marzo de 2007 con número de radicación 76001-2331-000-2000-02513-01 (IJ), en la cual se establecieron reglas y subreglas para determinar la vía procesal adecuada para demandar el reconocimiento y pago de la indemnización por mora generada el retardo de la administración en el pago de las cesantías definitivas de los servidores públicos; se determinó el juez competente para el conocimiento del asunto; se precisó el computo del término a partir del cual la administración incurre en mora.

En este punto, es necesario señalar que en el caso particular estudiado en la sentencia dictada por importancia jurídica por la Sala Plena de esta Corporación, no se declaró el derecho al reconocimiento de la indemnización moratoria sobre la totalidad de las cesantías definitivas a favor del actor, por lo cual no es procedente extender los efectos al caso particular de la solicitante que pretende se reconozca su derecho a percibir sumas de dinero por concepto de la mora generada por el no pago oportuno de las cesantías parciales"[15]. (Negrilla y subrayado fuera del texto original)

Por lo expuesto, esta Sala de Decisión encuentra que no están dadas las condiciones para acceder a la solicitud de extensión de jurisprudencia formulada por la señora CLARA INÉS LEÓN SUÁREZ, toda vez que dicha providencia no reconoce ningún derecho.

De acuerdo con lo expuesto y para abundar en razones, es oportuno traer a colación las siguientes consideraciones contenidas en el auto proferido el 23 de abril de 2015 por la Sección Primera del Consejo de Estado, con ponencia del Magistrado Guillermo Vargas Ayala, al resolver el recurso de reposición interpuesto contra una providencia que negó por improcedente una solicitud de extensión de jurisprudencia, al establecerse que no se cumplían los requisitos exigidos por el artículo 102 del CPACA. En lo pertinente, se hicieron las siguientes apreciaciones:

3.2.- Se tiene entonces que el primer aspecto a resolver es el atinente a la realización de la audiencia, para lo cual debe atenderse a lo consagrado en el artículo 269 del CPACA:

"Artículo  269. Procedimiento para la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros. Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este Código, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompañará la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente.

(...)

Vencido el término de traslado referido anteriormente, se convocará a una audiencia que se celebrará en un plazo máximo de quince (15) días contados a partir de la notificación a las partes; en dicha audiencia se escuchará a las partes en sus alegatos y se adoptará la decisión a que haya lugar."(Negrillas de la Sala)

3.3.- Como puede verse, la ley dispone la realización de la audiencia para efectos de escuchar los alegatos de las partes y adoptar la decisión a que haya lugar, esto es, para decidir si se extienden o no los efectos de la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado. En este sentido, el objeto de la diligencia no es otro que el de resolver de (sic) en la misma o similar situación fáctica y jurídica de la que se predica de la sentencia de unificación cuyos efectos se pretenden extender.

3.3.- Bajo esta perspectiva resulta claro que en casos como el presente la audiencia no es obligatoria, ya que si su objeto, que como ya se dijo es resolver el fondo, no puede llevarse a cabo, el Juez, en su papel de director del trámite judicial, puede prescindir de su realización sin que por ello se vulnere el debido proceso. Al respecto es importante señalar que la inutilidad de la audiencia es evidente cuando se ha establecido que no es posible resolver la solicitud de extensión de jurisprudencia dado que no cumple con los presupuestos formales que exige la ley.

3.4.-En resumidas cuentas, no habrá lugar a la realización de la audiencia cuando la petición carezca de los requisitos mínimos contemplados en el artículo 102 del CPACA, esto es: a.- Que exista una sentencia de unificación de jurisprudencia del Consejo de Estado (artículo 270 CPACA) en la cual se reconozca un derecho o una situación jurídica de ventaja a un particular, cuya situación fáctica y jurídica servirá de patrón de referencia o término de comparación para el caso concreto. b) Que la acción a través de la cual se pueda someter el asunto al Juez Contencioso Administrativo no haya caducado. c) Que el interesado presente la solicitud ante la autoridad competente para reconocer el derecho. d) Que en la petición elevada el interesado cumpla con la carga de motivación que le impone la Ley, en virtud de la cual (i) debe indicar la sentencia de unificación cuyos efectos solicita le sean extendidos y (ii) justificar razonadamente que se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se reconoció el derecho en el fallo al que se reconoce fuerza de precedente. e) Que el interesado suministre las pruebas que tenga en su poder o indique el lugar donde estas se encuentran y las que haría valer en caso de ir a juicio. f) Que el interesado acompañe a su solicitud los demás elementos jurídicos que regulan el fondo de la petición específica que se formula y el cumplimiento de todos los presupuestos para que ella sea procedente. g) Por último, que la causa litigiosa no haya sido objeto de un pronunciamiento con fuerza de cosa juzgada por parte de la jurisdicción.

3.5.- Esta postura ha sido adoptada por esta Corporación de tiempo atrás, así se evidencia en los autos de 15 de febrero de 2013[16] y de 9 de abril de 2014[17]. En el primero de ellos se rechazó una solicitud de extensión de jurisprudencia al encontrar que era improcedente toda vez que los efectos de la providencia invocada no podían ser extendidos habida cuenta de que no se trataba de una sentencia de unificación del Consejo de Estado, a más de que el sujeto pasivo de la solicitud no era una autoridad pública ni un particular que cumpliera funciones públicas. En el segundo caso la Corporación también rechazó una solicitud de extensión. El fundamento de la decisión radicó en que la petición había sido elevada cuando ya se habían vencido los 30 días que confiere el artículo 102 del CPACA.

3.6.- En virtud de lo anterior se tiene que la realización de la audiencia se encuentra supeditada a que la petición cumpla con los requisitos antes anotados como quiera que estos constituyen los presupuestos procesales necesarios para decidir el fondo del asunto, de suerte tal que si alguno de ellos no se encuentra acreditado la realización de la diligencia judicial se torna inoficiosa.

3.7.- Sumado a lo dicho se debe reiterar la consideración expuesta en el auto de 28 de agosto de 2014 en la cual se dijo:

"5.10.- Finalmente, la Sala estima oportuno señalar que en casos como éste, en los cuales es posible verificar ab initio y mediante una simple valoración formal del expediente el cumplimiento o no de los presupuestos formales señalados en el apartado 5.3 de esta providencia, en aras de asegurar el correcto funcionamiento de la Administración de Justicia, como forma de prevenir la congestión excesiva del Consejo de Estado y en desarrollo de los principios de eficacia y economía procesal, no resulta forzoso efectuar un pronunciamiento de fondo sobre el asunto en los términos del artículo 269 CPACA, siendo suficiente declarar su improcedencia al momento en que se debería avocar conocimiento del asunto. La facultad prevista por la disposición en comento, esto es, la potestad de resolver una determinada controversia de conformidad con la regla jurisprudencial fijada en una oportunidad anterior y que se invoca como fundamento de la solicitud elevada, debe entonces entenderse reservada para aquellos eventos en los cuales (i) la solicitud presentada ente la Administración cumpla con los presupuestos formales precitados; (ii) el recurso al Consejo de Estado se haya presentado en tiempo, a saber: dentro de los treinta días siguientes al acto administrativo que denegó la extensión o al vencimiento del término concedido a la entidad requerida para que se pronunciara; y, además, (ii) se esté en presencia de un acto administrativo expreso de denegación de la extensión de jurisprudencia fundamentado en alguna de las razones señaladas por el inciso quinto del artículo 102, reseñadas en el apartado 4.4 de este fallo, o la denegación sea producto del silencio guardado por la Administración en relación con la solicitud efectuada. En los demás casos la improcedencia del mecanismo podrá, conforme se señaló anteriormente, declararse al momento de pronunciarse sobre su admisión o no. "[18]

De lo trascrito se concluye que la realización de la audiencia prevista en el artículo 269 de la Ley 1437 de 2011,  se encuentra supeditada a que la petición cumpla con los presupuestos procesales necesarios para decidir el fondo del asunto, de suerte tal que si alguno de ellos no se encuentra acreditado la realización de la audiencia judicial no tiene ningún objeto.

Como quiera que la Sentencia invocada en el asunto bajo examen no reconoció ningún derecho, no hay lugar a acceder a la solicitud radicada por la señora CLARA INÉS LEÓN SUÁREZ y por ello, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 102 del CPACA, deberá prescindirse por razones de eficiencia y economía procesal de la realización de la audiencia prevista en el artículo 269 de la Ley 1437 de 2011, por ser totalmente inoficiosa, inconducente e innecesaria.

Con fundamento en lo anterior, la Sala de Subsección "A" de la Sección Segunda del Consejo de Estado,

RESUELVE

PRIMERO. PRESCINDIR de la realización de la audiencia de alegatos y juzgamiento de la solicitud de extensión de jurisprudencia de la referencia, por las razones anteriormente consignadas.

SEGUNDO. RECHAZAR POR IMPROCEDENTE la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por la señora CLARA INÉS LEÓN SUÁREZ contra el DEPARTAMENTO DE NORTE DE SANTANDER – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO REGIONAL NORTE DE SANTANDER.

TERCERO. RECONOCER a MABEL ESTHER ARENAS RIVERA identificada con la cédula de ciudadanía No. 37.255.758 de Cúcuta y tarjeta profesional No. 70.705 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada judicial del Departamento de Norte de Santander, en los términos del poder que obra a folio 38 y siguientes del expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

[1] Folios 4 y 5 del expediente.

[2] Folios 11 a 13 del expediente.

[3] Folio 17 del expediente. Auto con ponencia del doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

[4] Folios 22 a 24 del expediente.

[5] Folios 26 y 27 del expediente. Auto con ponencia del doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

[6] Folios 48 a 52 del expediente.

[7] Modificado por el artículo 616 del Código General del Proceso.

[8] Adicionado por el artículo 1 del Acuerdo 148 de 2014.

[9] Modificado por el artículo 1 del Acuerdo 55 de 2003.

[10] Con vigencia a partir del 2 de julio de 2012.

[11] Artículo 102 del CPACA

[12] Acuerdo 58 de 1999 de la Sala Plena del Consejo de Estado. Artículo 43B. Identificación y publicidad de las sentencias de unificación jurisprudencial. Las sentencias de unificación jurisprudencial se identificarán con las siglas CE-SUJ seguidas del número de la Sección y el número anual consecutivo que les corresponda. (...)

[13] Conforme con el artículo 270 del CPACA, en relación con la oportunidad también son sentencias de unificación las expedidas con anterioridad a la vigencia de ese código.

[14] Acuerdo 58 de 1999 de la Sala Plena del Consejo de Estado. Artículo 13A. Otros asuntos asignados a las Secciones según su especialidad. Cada una de las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo, atendiendo al criterio de especialidad, también tendrá competencia para: (...) 2. Dictar las sentencias de unificación jurisprudencial por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia, en relación con los asuntos que provengan de las Subsecciones o de los Tribunales Administrativos. Las Secciones podrán asumir conocimiento a solicitud de parte, de oficio, por petición del Ministerio Público o por remisión de las Subsecciones o de los Tribunales Administrativos. (...)

[15] Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Auto de 8 de septiembre de 2014. Rad. 11001-03-25-000-2013-01668-00 (4297-2013). Consejero ponente doctor Gerardo Arenas Monsalve.

[16] Consejo de Estado. Sección Tercera, radicado No. 45629. C. P. Stella Conto Días del Castillo.

[17] Consejo de Estado. Sección Segunda Subsección A, expediente No. 3918-2013. C. P. Luis Rafael Vergara Quintero.

[18] Consejo de Estado. Sección Primera. 23 de abril de 2015. Expediente 2012-00368-00A. C.P. Guillermo Vargas Ayala.