SOLICITUD DE EXTENSION DE JURISPRUDENCIA – Cosa juzgada / COSA JUZGADA – En materia de pensiones / COSA JUZGADA – Extingue la competencia del juez de emitir un nuevo pronunciamiento sobre un asunto definido previamente

[P]ermite arribar a las siguientes conclusiones: 1) por la cosa juzgada se extingue la competencia o posibilidad del juez de emitir nuevo pronunciamiento sobre el asunto definido previamente, y 2) por excepción, en tratándose de sentencias denegatorias, donde el efecto erga omnes siempre se restringe a la causa petendi juzgada, es posible someter el caso a juicio de nuevo, atendiendo exclusivamente hechos diferentes - objeto y causa - a los que estuvieron sometidos al análisis judicial anterior y que se resolvieron en el primero de los litigios, atendiendo el principio de justicia rogada de nuestra jurisdicción.   (...)   Para el caso de las pensiones, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha expresado que el efecto de cosa juzgada es relativo, como quiera que la decisión tomada por funcionario judicial sobre el punto producirá sus efectos en cuanto a las mesadas objeto de la decisión más no sobre mesadas diferentes a aquellas; en otras palabras, la decisión judicial carece de fuerza vinculante para las mesadas que se causen con posterioridad a dicha providencia.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTICULO 304 / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 189

SOLICITUD DE EXTENSION DE JURISPRUDENCIA – Accede a extender los efectos de la sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 2010 / INGRESO BASE DE LIQUIDACION – factores salariales / RELIQUIDACION PENSION DE JUBILACION – Inclusión de todos los factores salariales percibidos durante el último año de servicio / PRESCRIPCION TRIENAL – Mesadas pensionales anteriores a la reclamación

[E]stima procedente acceder a la pretensión del señor José Reyes Caro Umaña, en el sentido de hacerle extensivos los efectos de la sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 2010 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, expediente 2006-07509, con ponencia del magistrado Víctor Hernando Alvarado Ardila y, como consecuencia de ello, se ordenará la reliquidación de su pensión de jubilación, teniendo como base de liquidación la asignación básica, la bonificación por servicios, el subsidio de alimentación, el auxilio de trasporte, la prima de servicios, la prima de vacaciones, la prima de navidad y la prima de antigüedad, todos ellos, factores salariales por él devengados en su último año de servicios; (ii) ordenará a la misma entidad efectuar el recobro y descuento de los valores correspondientes a los aportes proporcionales a que haya lugar, por el tiempo que percibió los mismos factores (12% a cargo del empleador y 4% a cargo del trabajador), y (iii) declarará la prescripción trienal de las mesadas causadas con anterioridad al 12 de octubre de 2009.     En caso de estar inconforme con la liquidación proferida por la UGPP, la misma se hará mediante el trámite incidental previsto para la condena in genere y el escrito que lo promueva deberá ser presentado por el peticionario, ante la autoridad judicial que habría sido competente para conocer la acción (medio de control) que dio lugar a ésta extensión de la jurisprudencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNANDEZ.

Bogotá, D.C., primero (1) de diciembre de dos mil dieciséis (2016)

Radicación número: 11001-03-25-000-2013-00406-00(0865-13)

Actor: JOSÉ REYES CARO UMAÑA

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP)

Asunto: LEY 1437 DE 2011. MECANISMO DE EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA. AUTO QUE RESUELVE.

Conoce la Sala la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por el señor José Reyes Caro Umaña contra la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

I.- ANTECEDENTES

1.- La solicitud de extensión

El señor José Reyes Caro Umaña, por medio de apoderado judicial, solicita la extensión de los efectos de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, expediente 2006-07509 (0112-2009), proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado con ponencia del doctor Víctor Hernando Alvarado Ardila y, que como consecuencia de ello, se ordene la reliquidación de su pensión de jubilación, teniendo como base de liquidación todos los factores salariales devengados por él en el último año de servicios[1]. El solicitante expone los siguientes hechos y consideraciones:

Laboró al servicio del Hospital Elías Olarte en Miraflores durante más de 20 años.

Los actos administrativos de reconocimiento y reliquidación de su pensión de jubilación (i) no han tenido en cuenta la totalidad de los factores devengados por él en su último año de servicios, y (ii) liquidan sobre el promedio de los últimos 10 años de servicios. Contra estos actos, el peticionario manifiesta haber interpuesto dentro de las respectivas oportunidades legales, los recursos procedentes en sede administrativa.

Solicitó ante la UGPP, la extensión de los efectos de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010[2]. Sin embargo, a la fecha de presentación de la solicitud ante el Consejo de Estado[3], no había tenido respuesta de parte de la mencionada entidad.

2.- Traslados.

Mediante auto calendado el 24 de julio de 2013, se ordenó notificar y correr traslado de la solicitud por el término común de 30 días a la UGPP, a la Procuraduría General de la Nación y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de conformidad con lo previsto en el artículo 269 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 616 del Código General de Proceso.

El 25 de octubre de 2013 la UGPP, se opuso a las pretensiones del solicitante, invocando al efecto las sentencias C-588 de 2012 y C-816 de 2011 proferidas por la Corte Constitucional, según las cuales tanto la parte resolutiva como la ratio decidendi de las sentencias de constitucionalidad gozan del valor de cosa juzgada, por lo cual ese tipo de decisiones, tienen fuerza de precedente vinculante. En ese orden de ideas, considera que no es aplicable la sentencia del Consejo de Estado cuya extensión se solicita, porque los precedentes jurisprudenciales que se deben aplicar, son los contenidos en las sentencias C-258 de 2013 y C-634 de 2011, en cuanto definieron « lo atinente al ingreso base de liquidación de las personas beneficiarias del régimen de transición, lo mismo que los factores salariales que se deben tener en cuenta ».

A partir de tales consideraciones, señala que los beneficios del régimen de transición consisten en la aplicación ultractiva de las reglas relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, destacando que lo concerniente al ingreso base de liquidación (IBL) no se sometió al régimen de transición, por lo que « sólo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, que tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas al sistema de pensiones ». Por lo mismo, los factores salariales a tener en cuenta son los consagrados en el Decreto 1158 de 1994 art. 1. º, que modificó el art. 6.º del Decreto 691 de 1994.

La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y el Ministerio Público, por su parte, guardaron silencio.

3. Audiencia.

Por auto calendado el 22 de junio de 2016, este despacho convocó a la audiencia de que trata el inciso 3 del artículo 269 del CPACA, que se realizó el 3 de agosto del año en curso. Se hicieron presentes el apoderado del solicitante, el apoderado de la UGPP, a quienes en su orden se les concedió el uso de la palabra para que formularan sus alegatos de conclusión, previas consideraciones del despacho ponente. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no asistió.

En la audiencia la apoderada del señor José Reyes Caro Umaña, al hacer su intervención, puso de presente que su representado adelantó un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho ante un Juzgado Administrativo de Boyacá, en el cual se denegó en el año 2009 la misma solicitud.

Por su parte, el apoderado de la UGPP reiteró los mismos argumentos que expuso al descorrer el traslado y trajo a colación que el solicitante ostentó la calidad de trabajador oficial como conductor, por lo cual el conocimiento del asunto le corresponde a la justicia ordinaria. Además de ello hizo mención al fallo del Juzgado Primero Administrativo en Descongestión de Tunja, para ratificar su conclusión sobre la improcedencia de atender lo pedido por el convocante, al configurarse el fenómeno de la cosa juzgada.

La Representante del Ministerio Público conceptuó en favor del pensionado, pues estima que están dadas las circunstancias para atender su solicitud, al reunirse los mismos presupuestos fácticos y jurídicos de la decisión que se pretende extender y reafirmó además el carácter vinculante del precedente jurisprudencial invocado.

Una vez escuchados los alegatos e intervenciones de las partes y realizado un breve receso para deliberar, la Sala de Subsección[4] resolvió que la decisión de este caso habría de adoptarse por escrito, teniendo en cuenta que la apoderada del solicitante mencionó en su intervención que el señor José Reyes había iniciado un proceso contencioso que fue fallado por un Juzgado Administrativo de Boyacá. Además de ello se ordenó a la apoderada del convocante que dentro de los tres días hábiles siguientes allegara al expediente una copia de la providencia por ella mencionada.

El día 8 de agosto del año en curso, el apoderado principal de la parte convocante, mediante escrito visible a folio 117 del expediente, aportó una copia de la sentencia dictada el día 29 de junio de 2012 por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Tunja, dentro del expediente número 150013331002201100058-00, promovido por el señor José Reyes Caro Umaña contra CAJANAL EICE, en liquidación, en virtual de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda. En ella se deprecó la declaratoria de nulidad del acto administrativo que en su momento denegó la reliquidación de la pensión de jubilación y a manera de restablecimiento del derecho solicitó que:

Se condene a CAJANAL E.I.C.E., en liquidación, a pagar al actor una pensión mensual vitalicia, equivalente al 75% de los factores de salario devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de reconocimiento pensional, conforme al régimen ordinario aplicable a los empleados del sector oficial según la Ley 33 de 1985, 62 de 1985 y 71 de 1988.

Condenar a CAJANAL al pago de las diferencias entre lo que se le ha venido pagando en virtud de la Resolución No. 044730 del 20 de diciembre de 1993 y la sentencia que ponga fin a este proceso, a partir de la adquisición del status jurídico hasta el momento de inclusión en nómina con la totalidad de factores salariales demandados, teniendo en cuenta para efectos de la cuantía definitiva los siguientes factores salariales: subsidio de alimentación, auxilio de transporte, prima de navidad, vacaciones y de servicios

La sentencia aportada además de declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva, denegó las pretensiones, con argumentos que condensa en los siguientes párrafos de la parte motiva:

Ahora en el sub lite se advierte, que si bien es cierto el demandante elevó un derecho de petición, que recibió "PAP Buenfuturo" el 24 de agosto de 2004 (fls. 26-28), en donde el actor solicitó a la Sociedad Fiduciaria "PAP Buenfuturo y/o Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. en Liquidación, revisión y reliquidación de la pensión de jubilación con inclusión de todos los factores devengados y certificados en el año inmediatamente anterior al cumplimiento del status pensional, también los es que la entidad demanda (sic) expidió la Resolución No. PAP 051651 del 2 de mayo de 2013, pronunciándose sobre la petición de 24 de agosto de 2004, por consiguiente y atendiendo el criterio Jurisprudencial citado, para esta Instancia no cabe duda que la Administración aún tenía la competencia para pronunciarse sobre esta petición, por cuanto la notificación de la presente Litis se realizó el 6 de septiembre de 2011 (fl.78).

[...]

Teniendo en cuenta que en este caso la Administración se pronunció respecto de la petición inicial reconociendo el derecho reclamado debe entenderse que lo hizo cuando aún conservaba la competencia para decidir pues el acto, Resolución No. PAP 051651 del 2 de mayo de 2011, le fue notificado al demandante el 16 de mayo de 2011 (Fl. 72, anexo No 1), es decir, antes del auto admisorio de la demanda proferido el 6 de septiembre de 2011 (fl. 76).

En este orden de ideas el proceso instaurado por el demandante con el fin de declarar el acto ficto o presunto y así obtener el reconocimiento de su reliquidación pensión resulta inútil pues el mismo se dio mucho antes del auto admisorio de la demanda, por consiguiente esta instancia negará las pretensiones de la demanda. (Negrilla agregada)

II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

1.- De la cosa juzgada.

Antes de entrar a analizar si en el asunto sub examine resulta viable acceder o no a la solicitud de extensión de los efectos de la sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 2010[5] se hace necesario establecer si en este caso operó o no el fenómeno de la cosa juzgada.

En efecto, al acreditarse la existencia de una providencia definitiva proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Tunja, que puso fin al proceso judicial promovido por el señor José Reyes Caro Umaña contra CAJANAL E.I.C.E., es preciso establecer si el conflicto allí decidido coincide o no en cuanto los sujetos, objeto y causa con el asunto que ahora se plantea, pues en caso de haberse adoptado una decisión de fondo no resultaría válido acudir ante el Consejo de Estado en procura de lograr la extensión jurisprudencial que se depreca, pues en ese caso, ante la imposibilidad jurídica de revivir un asunto ya fallado y concluido, sería factible acceder a lo pedido por quien promueve el trámite judicial de naturaleza especial que ahora se decide.

Con esa finalidad, la Sala examinará sobre el asunto planteado algunas consideraciones con respecto a los requisitos que deben reunirse para que pueda predicarse la ocurrencia de la cosa juzgada, para pasar luego a contrastarlos con el caso concreto.

Pues bien, en el derecho colombiano el concepto y propósito del instituto procesal conocido como «cosa juzgada», se encuentra sintetizado en el siguiente párrafo:

La cosa juzgada pretende: i) satisfacer la necesidad de certeza de las situaciones jurídicas, que toda sociedad requiere; ii) estabilidad y certidumbre de los derechos adquiridos, reconocidos o declarados que permiten la inmutabilidad de los mismos en virtud de las sentencias; iii) seguridad jurídica, la cual se manifiesta mediante el principio "non bis in idem", siendo imposible, la apertura de la misma causa una vez concurren identidad de sujeto, objeto y causa y iv) ponerle punto final a las pretensiones de las partes ya que por regla general quien pierde siempre considerará injusto el resultado y querrá un fallo distinto. Así, con la cosa juzgada se pone un límite a la revisión del proceso y a las relaciones que se han constituido o declarado a partir de la decisión judicial.[6]

Con fundamento en lo anterior se puede afirmar que la cosa juzgada es una institución del derecho procesal en virtud de la cual se otorga a ciertas decisiones judiciales el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas, con el propósito de darle fin a controversias, en beneficio del valor seguridad jurídica, evitando que pueda entablarse de nuevo el mismo litigio, al tiempo que impide al funcionario tramitar proceso sobre asuntos que ya fueron objeto de decisión.

Por razones de certeza y seguridad jurídica, es menester que en un Estado social y democrático de derecho las decisiones judiciales debidamente ejecutoriadas, tienen que ser definitivas e inmutables.

En el terreno de lo sustancial, es indispensable tener una absoluta certeza en torno al litigio ya resuelto, al punto que al operar la cosa juzgada, no resulta posible tramitar una nueva demanda. Si bien existen en nuestro ordenamiento algunos recursos extraordinarios, la ocurrencia de este fenómeno procesal puede proponerse como excepción previa o de fondo, lo cual debe conducir de manera irremediable a la adopción de una sentencia inhibitoria.

En tratándose de determinar cuáles son los requisitos que deben reunirse para la configuración de la cosa juzgada, es preciso acudir a lo dispuesto en el artículo 303 del Código General del Proceso, en donde se dispone textualmente lo siguiente:

La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior, y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. (...)

Como se puede observar, debe existir una identidad entre los dos casos, en lo que se refiere a su objeto -¿Por qué se litiga?-, a su causa -¿Por qué se demanda?- y las partes que intervinieron o intervienen en uno y otro caso.

La identidad de objeto tiene que ver con la pretensión misma que se formula en la demanda, sobre la cual se haya efectuado con antelación una declaración o una condena, a partir de la cual se haya reconocido la titularidad del derecho o se haya dispuesto la privación definitiva del mismo[7].

La identidad de la causa o eadem causa petendi se refiere a los hechos que sirven de sustento o fundamento, el motivo o razón de la demanda.

En materia laboral señaló la Corte Constitucional que la existencia de la cosa juzgada como excepción previa se ajusta a la Constitución Política, por las consecuencias negativas, para evitar que el Estado que debe tener interés en promover la seguridad jurídica y la estabilidad de los derechos, permitiera a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo resuelto[8]. En resumen expresó la Corporación:

Ciertamente, aquella providencia que vulnera los principios de la cosa juzgada y de non bis in idem constituye una vía de hecho por presentar un defecto orgánico, como quiera que el funcionario judicial que expide el acto judicial violatorio de los anotados derechos fundamentales carece por completo de competencia para pronunciarse sobre hechos, conductas o asuntos previamente finiquitados en otro proceso judicial.

En virtud del principio de la cosa juzgada y del derecho a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho, la competencia de los jueces, en los asuntos sometidos a su conocimiento, se contrae, única y exclusivamente, al estudio y decisión de cuestiones que no hayan sido debatidas y resueltas en un proceso judicial llevado a cabo en forma previa.[9]

La identidad jurídica de las partes, a su turno, alude a que se trate de las personas que ya estuvieron vinculadas y terminaron obligadas o favorecidas con la decisión.

Ahora bien, en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la cosa juzgada fue regulada de la siguiente manera:

Artículo 189 Efectos de la sentencia. [...] La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen.

[...]

La sentencia proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en ellos y obtenido esta declaración a su favor. [...]

También previó el legislador los casos excepcionales en los que la sentencia no se constituye la cosa juzgada, en el art. 304 del CGP[10]:

Artículo 304. Sentencias que no constituyen cosa juzgada. No constituyen cosa juzgada las siguientes sentencias:

1. Las que se dicten en procesos de jurisdicción voluntaria, salvo las que por su naturaleza no sean susceptibles de ser modificadas.

2. Las que decidan situaciones susceptibles de modificación mediante proceso posterior, por autorización expresa de la ley.

3. Las que declaren probada una excepción de carácter temporal que no impida iniciar otro proceso al desaparecer la causa que dio lugar a su reconocimiento.

Estos casos, como es sabido, son de interpretación estricta o restringida por tratarse de excepciones. En el aspecto pensional son posibles las dos hipótesis consagradas en los números 2 y 3, como sucede en el caso de la persona que obtuvo la pensión pero después de ello trabaja, es decir su situación es susceptible de modificación, y puede entonces solicitar la reliquidación de la pensión.

En la otra opción, de la excepción de carácter temporal, se presentaría si se solicita la pensión sin tener la edad requerida, caso en el cual al cumplir los años exigidos por la ley podrá acudir de nuevo, por ese hecho posterior a la sentencia que incide en la adquisición del derecho.

Todo lo anterior resulta útil en la distinción de la clasificación de la cosa juzgada en forma y material o sustancial, lo que precisó el Consejo de Estado en estos términos:

En cuanto al fenómeno de la cosa juzgada, cabe advertir que se le ha asimilado al principio del <<non bis in ídem>> y tiene por objeto que los hechos y conductas que han sido resueltas a través de cualquiera de los medios aceptados por la ley, no vuelvan a ser debatidos en otro juicio posterior. Tal cualidad de lo resuelto obliga a las partes por cuanto lo decidido tiene carácter vinculante y obligatorio y, por lo tanto, goza de plena eficacia jurídica, por ello la cosa juzgada comprende todo lo que se ha disputado.

La cosa juzgada es una consecuencia jurídica que se le atribuye a la sentencia o decisión del juez, fruto de un procedimiento calificado, denominado proceso de declaración de certeza. Consecuencia de la misma, se pueden predicar efectos procesales y sustanciales que tienden a garantizar un mínimo de seguridad jurídica entre los asociados. Es importante tener presente la distinción entre cosa juzgada en sentido material y cosa juzgada en sentido formal, para precisar sus efectos respecto de un proceso judicial.

Desde un punto de vista genérico, la cosa juzgada está regulada en los artículos 332 del C. de P. C., y 175 del C. C. A., los cuales recogen los elementos formales y materiales para su configuración. El formal implica que no es posible volver sobre una decisión adoptada en providencia que hubiere quedado ejecutoriada dentro del mismo proceso o en otro en el cual las mismas partes debatan la misma causa petendi y los mismos fundamentos jurídicos, lo anterior para garantizar la estabilidad y la seguridad, propias de la esencia del orden jurídico.

Por su parte, el concepto de cosa juzgada material hace alusión a la intangibilidad de la sentencia o su equivalente en firme, pues se tiene por cierto que la actividad jurisdiccional se ocupó plenamente de la relación, objeto y causa, debatida en la contienda y que ésta fue decidida con la plenitud de las formas propias del juicio.[11]

Lo expresado hasta aquí permite arribar a las siguientes conclusiones: 1) por la cosa juzgada se extingue la competencia o posibilidad del juez de emitir nuevo pronunciamiento sobre el asunto definido previamente, y 2) por excepción, en tratándose de sentencias denegatorias, donde el efecto erga omnes siempre se restringe a la causa petendi juzgada, es posible someter el caso a juicio de nuevo, atendiendo exclusivamente hechos diferentes - objeto y causa - a los que estuvieron sometidos al análisis judicial anterior y que se resolvieron en el primero de los litigios, atendiendo el principio de justicia rogada de nuestra jurisdicción.

2.- La cosa juzgada en materia de pensiones.

Para el caso de las pensiones, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha expresado que el efecto de cosa juzgada es relativo, como quiera que la decisión tomada por funcionario judicial sobre el punto producirá sus efectos en cuanto a las mesadas objeto de la decisión más no sobre mesadas diferentes a aquellas; en otras palabras, la decisión judicial carece de fuerza vinculante para las mesadas que se causen con posterioridad a dicha providencia[12]. Así la expresó esta Corporación[13]:

De conformidad con lo transcrito, cuando se trata de sentencias que declaran la nulidad de un acto administrativo, el fenómeno de cosa juzgada produce efectos "erga omnes", lo cual significa que una vez está en firme dicha decisión, se hace extensiva a aquellos procesos en los cuales el acto demandado sea exactamente el mismo, independientemente de cuál sea la causa invocada para sustentar la nulidad solicitada.

En cambio, tratándose del alcance de la cosa juzgada respecto de fallos desestimatorios proferidos en procesos contenciosos de nulidad, ésta sólo se predica de las causales de nulidad alegadas y del contenido del petitum que no prosperó. En consecuencia el acto administrativo puede ser demandado por otra causa y puede prosperar la pretensión.

(...)

En este orden, es necesario precisar que la causa petendi es entendida como la razón o los motivos por los cuales se demanda, siendo éstos el origen de las pretensiones.

(...)

No obstante, advierte la Sala que por tratarse el asunto en estudio del derecho pensional, el cual por su naturaleza es considerado como una prestación periódica, bien puede la demandante solicitar que se le reliquide su mesada pensional cuantas veces quiera, ante la administración y la jurisdicción contenciosa administrativa, previo agotamiento de los recursos correspondientes.

Así las cosas, se determina que a pesar de que la sentencia de 7 de septiembre de 2006 haya hecho tránsito a cosa juzgada, en el proceso de la referencia existe un nuevo hecho, en tanto se han causado mesadas pensionales con posterioridad a la firmeza de la misma, las cuales pueden ser reliquidadas, como ya se dijo, en razón de la naturaleza del derecho pensional.

3.- El caso concreto.

De la lectura de objeto y causa invocados tanto para el proceso judicial (asunto fallado por el Juzgado Primero Administrativo en Descongestión de Tunja) como para el trámite de extensión de jurisprudencia, se encuentra lo siguiente:

En esa instancia judicial (Juzgado Primero Administrativo en Descongestión de Tunja) se solicitó lo siguiente:

A título de restablecimiento del derecho peticionó:

Se condene a CAJANAL E.I.C.E., en liquidación, a pagar al actor una pensión mensual vitalicia, equivalente al 75% de los factores de salario devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de reconocimiento pensional, conforme al régimen ordinario aplicable a los empleados del sector oficial según la Ley 33 de 1985, 62 de 1985 y 71 de 1988.

Condenar a CAJANAL al pago de las diferencias entre lo que se le ha venido pagando en virtud de la Resolución No. 044730 del 20 de diciembre de 1993 y la sentencia que ponga fin a este proceso, a partir de la adquisición del status jurídico hasta el momento de inclusión en nómina con la totalidad de factores salariales demandados, teniendo en cuenta para efectos de la cuantía definitiva los siguientes factores salariales: subsidio de alimentación, auxilio de transporte, prima de navidad, vacaciones y de servicios.

En sentencia del 29 de junio de 2012, se decidió:

PRIMERO: Declárese probada la excepción propuesta por la Sociedad La Previsora S.A., denominada falta de legitimación en la causa por pasiva.

SEGUNDO: Niéguese las pretensiones de la demanda.

TERCERO: No condenar en costas.

CUATRO: Una vez en firme esta Providencia, por Secretaría, liquídense los saldos del proceso, si hubiere lugar a ello y ordénese al Centro de Servicios de los Juzgados Administrativos el correspondiente archivo del proceso.

El objeto y la causa definidos en la solicitud o pretensiones de esta extensión de jurisprudencia, se indicó:

Primera.- Se declare que el actor tiene pleno derecho, conforme al artículo 102 del C.C.A. a que se le apliquen por extensión los efectos de la sentencia de unificación del cuatro (04) de agosto de dos mil diez (2.010), Sección Segunda, Expediente No. 2006-07509, M. P. Dr. VICTOR HERNANDO ALVARADO, Demandante LUIS MARIO VELANDIA contra LA CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL EICE - EN LIQUIDACIÓN, mediante la cual se ordenó el reconocimiento, reliquidación y pago de los factores salariales devengados en el último año de servicios.

Segunda.- Como consecuencia de lo anterior, se condene a UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÒN SOCIAL –UGPP-, a pagar a el actor una pensión Mensual Vitalicia de jubilación, efectiva a partir del 1 de Agosto de 1993, equivalente al setenta y cinco (75%) por ciento de los factores de salario devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de retiro del servicio oficial, 1 de Agosto de 1992 al 31 de Julio 1993, teniendo en cuenta para efectos de la cuantía definitiva, los siguientes factores salariales: Subsidio de Alimentación, Auxilio de Transporte, Prima de Navidad, Prima de Vacaciones y Prima de Servicios, además de aquellos que se tuvieron en cuenta en la Resoluciones de reconocimiento.

Igualmente solicita que se condene a la demandada al pago de la diferencia entre lo cancelado y lo reclamado en la pretensión anterior, indexados estos valores y a los intereses moratorios y condena en costas.

La Sala de Subsección encuentra que la sentencia de 29 de junio de 2012 proferida por el Juez Primero Administrativo de Descongestión de Tunja, no dirimió el conflicto, pues (i) frente a La Previsora S.A., declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva, y (ii) el argumento bajo el cual se sustentó la negativa de las pretensiones consistió en que dado que el accionante demandó un acto ficto o presunto y la administración profirió y notificó la Resolución PAP 051651 de 2 de mayo de 2011 antes de la admisión de la demanda, el proceso resultó inútil.

Sobre el particular, el a quo sostuvo:

Teniendo en cuenta que en este caso la Administración se pronunció respecto de la petición inicial reconocimiento el derecho reclamado debe entenderse  que lo hizo cuando aún conservaba la competencia para decidir pues el acto, Resolución Nº PAP 051651 del 2 de mayo de 2011, le fue notificado al demandante el 16 de mayo de 2011 (fl.72 anexo Nº 1), es decir, antes del auto admisorio de la demanda proferido el 6 septiembre de 2011 (fl. 76).

En este orden de ideas el proceso instaurado por el demandante con el fin de declarar el acto ficto o presunto y así obtener el reconocimiento de su reliquidación pensión [sic] resulta inútil pues el mismo se dio mucho antes del auto admisorio de la demanda, por consiguiente esta instancia negará las pretensiones de la demanda.  

Así las cosas, una decisión judicial relacionada con la pensión de jubilación solo produce sus efectos hasta tanto se expida y quede ejecutoriada una nueva providencia que modifique el estado jurídico de las cosas, con la cual la nueva disposición, es decir, la nueva providencia, regula en adelante esa pensión. En consecuencia, las razones que anteceden permiten concluir que en el caso de autos no existe cosa juzgada.

3.1.- Del cumplimiento de los requisitos para acceder a la extensión de la jurisprudencia invocada.

Con las precisiones anteriores, esta Sala de Decisión procederá a verificar si existe o no identidad fáctica y jurídica entre el caso particular del solicitante y, el caso planteado y examinado en la sentencia de unificación invocada.

3.1.1.- Supuestos fácticos:

Haberse desempeñado como empleado público por un término no menor a 20 años: El señor José Reyes Caro Umaña se desempeñó como empleado público al servicio del Hospital Elías Olarte en el municipio de Miraflores (Boyacá)[14].

Tener la calidad de pensionado: Mediante Resolución núm. 44730 de 1993, se reconoció una pensión de jubilación a señor José Reyes Caro Umaña, sin incluir la totalidad de los factores salariales de creación constitucional y legal devengados por él durante el último año de servicios[15].

Haber cumplido, al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, 35 años o más si es mujer o 40 años o más si es hombre, o 15 años o más de servicios cotizados: La solicitante contaba con 61 años de edad al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, por tanto, es beneficiario del régimen de transición pensional consagrado en dicha norma[16].

3.1.2.- Supuestos jurídicos:

1. Estar cobijado por el régimen de transición consagrado de la Ley 100 de 1993: El señor José Reyes Caro Umaña cumplió la edad pensional del régimen anterior del sector oficial (Ley 33 de 1985), esto es, los 55 años, el 30 de marzo de 1987; y laboró mucho más de 20 años en el Hospital Elías Olarte del municipio de Miraflores (Boyacá), lo cual evidencia que consolidó su derecho pensional en el régimen anterior que le era aplicable, mucho antes del 31 de julio de 2010, fecha general de extinción del régimen de transición de la precitada Ley 100 de 1993 [17] [18].
2. No tener un régimen pensional especial o excepcional, es decir, estar amparado por la Ley 33 de 1985: El solicitante, quien se desempeñó como empleado público al servicio del Hospital Elías Olarte del municipio de Miraflores (Boyacá), no se encuentra cobijado por ningún régimen pensional especial o excepcional, sino por el régimen general previsto en la Ley 33 de 1985.

Como consecuencia de ello, no hay duda en que, con respecto al solicitante, el señor José reyes Caro Umaña, (i) por ser beneficiario del régimen de transición y (ii) por estar cobijado por el régimen pensional de la Ley 33 de 1985, su pensión deberá liquidarse con una tasa de remplazo de 75% que habrá de aplicarse sobre el promedio salarial del último año de servicio, el cual incluirá la totalidad de factores salariales devengados por el solicitante en ese último año.

3.2.- Factores que integran la base de liquidación de la pensión de jubilación del solicitante.

De conformidad con el acervo probatorio que obra en el expediente, está probado que el señor José reyes Caro Umaña devengo como factores salariales durante su último año de servicios los siguientes: asignación básica, bonificación por servicios,  subsidio de alimentación, auxilio de trasporte, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad y prima de antigüedad[19].

Ahora bien, de acuerdo con la Resolución PAP 051651 de 2 de mayo de 2011 de la UGPP[20], al solicitante le fue reliquidada su pensión de jubilación incluyendo únicamente la asignación básica, la bonificación por servicios y la prima de antigüedad, tal como lo había hecho en su momento la resolución de reconocimiento pensional a favor del mismo, Resolución núm. 044730 de 1993, expedida en su momento por CAJANAL E.IC.E[21].    

Por lo tanto, esta Sala de Decisión ordenará a la UGPP la reliquidación de la pensión del señor José reyes Caro Umaña con la inclusión de los siguientes factores salariales: asignación básica, bonificación por servicios,  subsidio de alimentación, auxilio de trasporte, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad y prima de antigüedad, todos ellos devengados por él en su último año de servicios, con independencia que sobre ellos se hayan hecho o no aportes al Sistema de Seguridad Social, toda vez que «la referida omisión por parte de la administración no impide el reconocimiento de dichos conceptos para efectos pensionales, toda vez que aquellos pueden ser descontados por la entidad cuando se haga el reconocimiento prestacional»[22].

3.3.- Prescripción.

Sobre la prescripción de derechos en materia laboral administrativo, los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969 disponen que:

Artículo 41. Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción pero solo por un lapso igual". (Negrilla y subrayado fuera de texto). 

Artículo 102. Prescripción de acciones.

1. Las acciones que emanen de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto [1848 de 1969], prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible.

2. El simple reclamo escrito del empleado oficial, formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual. (Negrilla y subrayado fuera de texto).

Al haberse presentado la solicitud de extensión de jurisprudencia en sede administrativa el 12 de octubre de 2012, se interrumpió la prescripción de los derechos laborales reclamados del solicitante hasta el 12 de octubre de 2009, razón por la cual las mesadas pensionales anteriores a esa fecha se encuentran prescritas.

4.- Se accede a la solicitud de extensión

Por las razones expuestas, la Sala de Decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado: (i) estima procedente acceder a la pretensión del señor José Reyes Caro Umaña, en el sentido de hacerle extensivos los efectos de la sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 2010 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, expediente 2006-07509, con ponencia del magistrado Víctor Hernando Alvarado Ardila y, como consecuencia de ello, se ordenará la reliquidación de su pensión de jubilación, teniendo como base de liquidación la asignación básica, la bonificación por servicios, el subsidio de alimentación, el auxilio de trasporte, la prima de servicios, la prima de vacaciones, la prima de navidad y la prima de antigüedad, todos ellos, factores salariales por él devengados en su último año de servicios; (ii) ordenará a la misma entidad efectuar el recobro y descuento de los valores correspondientes a los aportes proporcionales a que haya lugar, por el tiempo que percibió los mismos factores (12% a cargo del empleador y 4% a cargo del trabajador), y (iii) declarará la prescripción trienal de las mesadas causadas con anterioridad al 12 de octubre de 2009.

En caso de estar inconforme con la liquidación proferida por la UGPP, la misma se hará mediante el trámite incidental previsto para la condena in genere y el escrito que lo promueva deberá ser presentado por el peticionario, ante la autoridad judicial que habría sido competente para conocer la acción (medio de control) que dio lugar a ésta extensión de la jurisprudencia.

En consistencia con lo dispuesto en el artículo 269 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), dicho escrito (i) deberá ser presentado por el peticionario dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación del acto administrativo en el que la UGPP efectúe la reliquidación de la pensión de jubilación; o, (ii) podrá ser presentado por el peticionario en cualquier tiempo si la UGPP no ha expedido el acto administrativo que dé cumplimiento a esta orden.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO	:	EXTENDER los efectos de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, expediente 25000-23-25-000-2006-07509-01 (0112-2009), proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, al señor José Reyes Caro Umaña, por las razones antes expuestas.
SEGUNDO	:	ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) que proceda a efectuar la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a favor del señor José Reyes Caro Umaña, conforme a lo ordenado en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, incluyendo la asignación básica, la bonificación por servicios, el subsidio de alimentación, el auxilio de trasporte, la prima de servicios, la prima de vacaciones, la prima de navidad y la prima de antigüedad, todos ellos, factores salariales por él devengados en el último año de servicios. En caso de estar inconforme con la liquidación proferida por la UGPP, el peticionario podrá promover la liquidación correspondiente ante la autoridad judicial que habría sido competente para conocer de la acción (medio de control) que dio lugar ésta extensión de la jurisprudencia, en la forma y oportunidad que se indica en la parte motiva de esta providencia, con sujeción a lo dispuesto en el artículo 269 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).
TERCERO	:	DECLARAR la prescripción trienal de las mesadas causadas con anterioridad al 12 de octubre de 2009.
CUARTO	:	ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) efectúe el recobro y descuento de los aportes proporcionales al Sistema General de Seguridad en pensiones a los que haya lugar.
QUINTO	:	La presente decisión produce los mismos efectos del fallo extendido y por lo mismo, tiene fuerza ejecutoria.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Subsección "A" en sesión de la fecha.

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUAREZ VARGAS

Relatoria JORM

[1] Folios 14 a 22 del expediente.

[2] Expediente 2006-07509 (0112-2009), proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado con ponencia del doctor Víctor Hernando Alvarado Ardila.

[3] 19 de diciembre de 2013.

[4] En su momento integrada por los doctores William Hernández Gómez y Gabriel Valbuena Hernández (ponente).

[5] por la Sección Segunda del Consejo de Estado, con ponencia del doctor Víctor Hernando Alvarado Ardila dentro del expediente 2006-07509-01 (núm. int. 0112-2009),

[6] Corte Constitucional. Sentencia T-119 de 2015

[7] La cosa juzgada se encuentra prevista en instrumentos internacionales como son el artículo 14.7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 86 Convenio de Ginebra sobre el Trato a los Prisioneros de Guerra de 1949

[8] Sentencia 820 de 2011

[9] Ejusdem

[10] Norma aplicable a esta jurisdicción por la remisión del art. 306 del CPACA

[11] Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 28 de enero del 2009, expediente No. 34.239 y Sentencia del 8 de junio de 2011, expediente 18.676, entre otros.

[12] No lo expresa así pero es lo previsto en los artículos 333 No. 2 del C.P.C. y 304 No. 2 del CGP.

[13] Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia del 13 de mayo de 2015, expediente 25000-23-42-000-2012-01645-01. Demandante María Graciela Copete contra la UGPP

[14] Folios 2 a 4 del expediente.

[15] Ídem.

[16] Folio 13 del expediente.

[17] Ídem.

[18] Constitución Política. Artículo 48. (adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2005). Parágrafo transitorio 4. «El régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014". (...)»

[19] Folios 5 y 6 del expediente.

[20] Documento digital «139782-12», cuya copia reposa en el en CD-ROM aportado por la entidad convocada. Folio 36 del expediente.

[21] Folios 2 a 4 del expediente.

[22] Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia de 4 de agosto de 2010. Exp. 2006-07509 (0112-2009) Consejero ponente doctor Víctor Hernando Alvarado Ardila.