EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA - Facultad del Consejo de Estado de prescindir de la audiencia pública. Supuestos

La Subsección advierte que si bien el artículo 269 del CPACA señala que el procedimiento para resolver sobre la solicitud de la extensión de la jurisprudencia implica que la decisión debe ser adoptada en audiencia pública, también lo es que esta Corporación ha señalado que es posible prescindir de ella «[...] cuando el interesado no esté en la misma o similar situación fáctica y jurídica de la que se predica de la sentencia de unificación cuyos efectos se pretenden extender [...]», es decir, cuando no se cumplen los presupuestos formales que exige la ley señalados en el artículo 102 del CPACA, sin que por ello se vulnere el debido proceso.   NOTA DE RELATORÍA: Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 29 de abril de 2015, C.P., Guillermo Vargas Ayala, Rad. 2012-00368-00.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 269

MECANISMO DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA – Finalidad / MECANISMO DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA – Requisitos /  SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN  -  Las expedidas con anterioridad y con posterioridad  a  la Ley 1437 de 2011

De conformidad con el artículo 102 del CPACA el mecanismo de extensión de la jurisprudencia busca que las autoridades extiendan los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial proferida por el Consejo de Estado, siempre y cuando se acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos.   De lo anterior se colige que la solicitante deberá acreditar los siguientes requisitos, a efectos de solicitar la extensión de la jurisprudencia: 1.- Se invoque una sentencia de unificación jurisprudencial que haya reconocido un derecho. En tal sentido, esta Corporación ha señalado que constituyen sentencias de unificación jurisprudencial, no sólo las que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia del CPACA en cumplimiento del artículo 270 ib., sino también las que con anterioridad fueron proferidas por el Consejo de Estado en pleno o a través de sus Secciones, con el objeto de adoptar una postura determinada frente a un asunto jurídico.   2.- Se acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos de la sentencia de unificación invocada, toda vez que no es posible resolver problemas jurídicos adicionales a los resueltos en la sentencia de unificación de la que se solicita su extensión.   3.- Que la pretensión judicial no haya caducado.  4.- El interesado presente previamente la solicitud ante la administración para que esta reconozca el derecho y que cumpla con la motivación razonada que exige la norma.   5.- Que la petición ante el Consejo de Estado se presente dentro del término de 30 días contados a partir del día siguiente a que fue negada la extensión o a que hubiera guardado silencio la administración.  6.- Se acredite la legitimación en la causa.

MECANISMO DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA – Improcedencia  / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN – No tiene ese carácter las sentencias dictadas por las salas de subsección del Consejo de Estado

De conformidad con el artículo 271 del CPACA, las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, no constituyen sentencias de unificación jurisprudencial, toda vez que no fueron proferidas por la Sección Segunda en pleno.   Por el contrario, la sentencia proferida el 19 de febrero de 2009 por la Sección Segunda en pleno del Consejo de Estado cumple con los requisitos para ser tenida en cuenta como sentencia de unificación, toda vez que a pesar que fue proferida antes de la entrada en vigencia del CPACA, unificó la postura jurisprudencial respecto de los derechos que se derivan de la declaratoria de existencia de una relación laboral.  

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 102

EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA - Identidad fáctica y jurídica entre la sentencia de unificación cuya extensión se pretende y el caso particular de quien promueve la extensión

Entre la sentencia de la cual la peticionaria pretende se le extiendan sus efectos y los supuestos de hecho descritos en la solicitud, no existe identidad fáctica y jurídica, toda vez que la posición fijada por la Sección Segunda en la sentencia de unificación respecto de los derechos que se derivan de la declaratoria de existencia de una relación laboral queda supeditada a que se declare su existencia, por tanto, la petición

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN "A"

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil dieciséis (2016)

Radicación número: 11001-03-25-000-2014-00563-00(1752-14)

Actor: LUZ STELLA SERNA CASTAÑO

Demandado: MUNICIPIO DE ARMENIA (QUINDÍO)

Tema:                  Ley 1437 de 2011

                             Solicitud de Extensión de la Jurisprudencia-  Prescinde de audiencia- Rechaza por improcedente

                                                   

                                                    Auto Interlocutorio O-461-2016

La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se pronuncia sobre la solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada por la señora Luz Stella Serna Castaño.

 ANTECEDENTES

La demandante elevó solicitud de extensión de jurisprudencia ante el Municipio de Armenia (Quindío) el 14 de febrero de 2014 en la cual solicitó se le extiendan los efectos de las siguientes sentencias:

Del 19 de febrero de 2009 proferida por la Sección Segunda dentro del radicado 73-001-23-31-000-2000-03449-01 (3074-05), con ponencia de la doctora Bertha Lucía Ramírez de Páez.

Del 13 de marzo de 2008 proferida por la Sección Segunda, Subsección B dentro del radicado 85-001-23-31-000-2003-00471-01 (0087-07), con ponencia de la doctora Bertha Lucía Ramírez de Páez.

Del 27 de marzo de 2008 proferida por la Sección Segunda, Subsección B dentro del radicado 70-001-23-31-000-1999-01169-01 (3675-02), con ponencia de la doctora Bertha Lucía Ramírez de Páez.

Del 1 de julio de 2009 proferida por la Sección Segunda, Subsección B dentro del radicado 47-001-23-31-000-2000-00147-01 (1106-08), con ponencia del doctor Gerardo Arenas Monsalve.

Del 27 de enero de 2011 proferida por la Sección Segunda, Subsección B dentro del radicado 05-001-23-31-000-1998-03542-01 (0202-10), con ponencia del doctor Víctor Hernando Alvarado Ardila.

Como consecuencia de lo anterior, solicitó se declare la nulidad de los contratos de prestación de servicios suscritos con el Municipio de Armenia (Quindío), se declare la existencia de la relación laboral y el reconocimiento y pago de las acreencias laborales causadas entre el 13 de febrero de 2008 y el 28 de diciembre de 2011.

Argumentó que la demandante estuvo vinculada en el Departamento Administrativo de Fortalecimiento Institucional del Municipio de Armenia a través de la suscripción de contratos de prestación de servicios de manera ininterrumpida por 3 años.

Contestación del Municipio de Armenia (Quindío)[1]

La entidad convocada mediante Oficio de 25 de febrero de 2014 negó la solicitud de extensión de la jurisprudencia por considerar que la entidad territorial no tiene la facultad legal para declarar la nulidad de los contratos y mucho menos reconocer pretensiones sin ningún soporte legal, máxime, cuando las sentencias invocadas no constituyen sentencias de unificación jurisprudencial.

Trámite ante el Consejo de Estado

Mediante solicitud presentada ante esta Corporación el 11 de abril de 2014[2], la señora Luz Stella Serna Castaño solicitó que se extiendan los efectos de las sentencias invocadas y en consecuencia, se declare la nulidad de los contratos de prestación de servicios suscritos con el Municipio de Armenia (Quindío) y el reconocimiento y pago de las acreencias laborales causadas entre el 13 de febrero de 2008 y el 28 de diciembre de 2011.

Traslados

Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[3]

Consideró que se debe negar la solicitud de extensión de la jurisprudencia, toda vez que de conformidad con el artículos 270 y 271 del CPACA las providencias invocadas no constituyen sentencias de unificación en la medida que algunas fueron proferidas por la Subsección "B" de la Sección Segunda del Consejo de Estado y no por la Sala Plena o por la Sección Segunda en pleno, como lo indica la normativa en comento y en vigencia del Código Contencioso Administrativo.

Igualmente, respecto de la sentencia del 19 de febrero de 2009 proferida por la Sección Segunda dentro del radicado 73-001-23-31-000-2000-03449-01 (3074-05), con ponencia de la doctora Bertha Lucía Ramírez de Páez, indicó que no fue proferida por razones de importancia jurídica, trascendencia económica y social o por necesidad de sentar jurisprudencia, ni cumplió el procedimiento señalado en los artículos 270 y 271 ib.

Finalmente, manifestó que la solicitud no cumplió los requisitos del artículo 269 del CPACA, toda vez que de lo expresado por la solicitante no se evidencia que se encuentre en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba la demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia invocada, máxime, cuando en la citada providencia se dio solución a una situación fáctica específica, sin que pueda ser aplicada al caso concreto.

CONSIDERACIONES

Competencia

De conformidad con el artículo 269 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para resolver la solicitud de extensión de la jurisprudencia planteada en el presente asunto.

Cuestión Previa

La Subsección advierte que si bien el artículo 269 del CPACA señala que el procedimiento para resolver sobre la solicitud de la extensión de la jurisprudencia implica que la decisión debe ser adoptada en audiencia pública, también lo es que esta Corporación[4] ha señalado que es posible prescindir de ella «[...] cuando el interesado no esté en la misma o similar situación fáctica y jurídica de la que se predica de la sentencia de unificación cuyos efectos se pretenden extender [...]», es decir, cuando no se cumplen los presupuestos formales que exige la ley señalados en el artículo 102 del CPACA, sin que por ello se vulnere el debido proceso.

En las anteriores condiciones, al presentarse la situación planteada con anterioridad, la Subsección prescindirá de la audiencia y procederá a resolver la solicitud de extensión de la jurisprudencia.

Problemas jurídicos

Corresponde determinar si es procedente la extensión de la jurisprudencia presentada por la señora Luz Stella Serna Castaño, para lo cual, se deberán resolver los siguientes problemas jurídicos:

1. ¿Las sentencias invocadas constituyen sentencias de unificación, susceptibles de aplicarse para extender sus efectos toda vez que fueron proferidas con anterioridad a la entrada en vigencia del CPACA?

En caso de ser positiva la respuesta a lo anterior, se deberá resolver además, lo siguiente:

1. ¿Los fundamentos descritos en la solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada por la señora Luz Stella Serna Castaño tienen identidad fáctica y jurídica con la sentencia de unificación invocada?

Primer problema jurídico

¿Las sentencias invocadas constituyen sentencias de unificación, susceptibles de aplicarse para extender sus efectos toda vez que fueron proferidas con anterioridad a la entrada en vigencia del CPACA?

La Subsección sostendrá la siguiente tesis: Las sentencias que fueron proferidas por la Subsección "B" de la Sección Segunda del Consejo de Estado no constituyen sentencias de unificación. Por el contrario, la sentencia del 19 de febrero de 2009 proferida por la Sección Segunda en pleno dentro del radicado interno 3074-05, puede ser considerada como sentencia de unificación a pesar de que fue proferida en vigencia del Código Contencioso Administrativo, por las razones que se exponen a continuación:

De la extensión de la jurisprudencia

De conformidad con el artículo 102 del CPACA el mecanismo de extensión de la jurisprudencia busca que las autoridades extiendan los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial proferida por el Consejo de Estado, siempre y cuando se acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos.

Dicho artículo señala que el interesado debe presentar petición ante la autoridad competente para reconocer el derecho «[...] siempre que la pretensión judicial no haya caducado [...]» e indica como requisitos generales los siguientes:

«[...]

1. Justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada.

2. Las pruebas que tenga en su poder, enunciando las que reposen en los archivos de la entidad, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso.

3. Copia o al menos la referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor. [...]» (Se subraya)

En el evento que se niegue total o parcialmente la petición o la autoridad guarde silencio sobre ella, podrá acudir ante el Consejo de Estado dentro de los treinta días siguientes en los términos del artículo 269 del CPACA[5].

De lo anterior se colige que la solicitante deberá acreditar los siguientes requisitos, a efectos de solicitar la extensión de la jurisprudencia:

1.- Se invoque una sentencia de unificación jurisprudencial que haya reconocido un derecho. En tal sentido, esta Corporación[6] ha señalado que constituyen sentencias de unificación jurisprudencial, no sólo las que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia del CPACA en cumplimiento del artículo 270 ib., sino también las que con anterioridad fueron proferidas por el Consejo de Estado en pleno o a través de sus Secciones, con el objeto de adoptar una postura determinada frente a un asunto jurídico.

2.- Se acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos de la sentencia de unificación invocada, toda vez que no es posible resolver problemas jurídicos adicionales a los resueltos en la sentencia de unificación de la que se solicita su extensión.

 3.- Que la pretensión judicial no haya caducado.

4.- El interesado presente previamente la solicitud ante la administración para que esta reconozca el derecho y que cumpla con la motivación razonada que exige la norma.

5.- Que la petición ante el Consejo de Estado se presente dentro del término de 30 días contados a partir del día siguiente a que fue negada la extensión o a que hubiera guardado silencio la administración[7].

6.- Se acredite la legitimación en la causa.

En el presente caso, la señora Luz Stella Serna Castaño presentó la solicitud de extensión de la jurisprudencia el 14 de febrero de 2014[8], solicitud que se negó mediante Oficio de 25 de febrero de 2014[9] notificado el 27 de febrero del mismo año[10]. Por lo cual, el término para acudir ante el Consejo de Estado finalizaba el 11 de abril de 2014 y la solicitud fue radicada ese mismo día[11], es decir, se hizo dentro del término señalado en el artículo 102 del CPACA[12].

Sentencias invocadas

1. Respecto de las sentencias invocadas se tiene que la proferida el 19 de febrero de 2009 por la Sección Segunda de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo  dentro del radicado 73-001-23-31-000-2000-03449-01 (3074-05), cumple con los requisitos para ser tenida en cuenta como sentencia de unificación, toda vez que a pesar que fue proferida antes de la entrada en vigencia del CPACA, estudió la reclamación prestacional de una contratista que prestó sus servicios al Instituto de los Seguros Sociales en el cargo de técnico administrativo, tesorero pagador.

Así mismo, porque unificó la postura jurisprudencial respecto de los derechos que se derivan de la declaratoria de existencia de una relación laboral, y reiteró los argumentos expuestos en la sentencia del 18 de noviembre de 2003 IJ-0039[13].

2. Respecto a las sentencias proferidas por la Subsección "B" de la Sección Segunda del Consejo de Estado con radicados internos:0087-07; 3675-02; 1106-08 y 0202-10 no constituyen sentencias de unificación, toda vez que no fueron proferidas por la Sección Segunda en pleno tal como lo dispone el artículo 271 del CPACA.

En conclusión: De conformidad con el artículo 271 del CPACA, las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, no constituyen sentencias de unificación jurisprudencial, toda vez que no fueron proferidas por la Sección Segunda en pleno.

Por el contrario, la sentencia proferida el 19 de febrero de 2009 por la Sección Segunda en pleno del Consejo de Estado cumple con los requisitos para ser tenida en cuenta como sentencia de unificación, toda vez que a pesar que fue proferida antes de la entrada en vigencia del CPACA, unificó la postura jurisprudencial respecto de los derechos que se derivan de la declaratoria de existencia de una relación laboral.

Segundo problema jurídico

¿Los fundamentos descritos en la solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada por la señora Luz Stella Serna Castaño tienen identidad fáctica y jurídica con la sentencia de unificación invocada?

La Subsección sostendrá la siguiente tesis: La sentencia de unificación invocada no guarda identidad fáctica y jurídica con la solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada por la señora Luz Stella Serna Castaño como procede a explicarse.

Para el efecto se observa que las pretensiones de la extensión de la jurisprudencia se encuentra dirigida a: i) declarar la nulidad de los contratos de prestación de servicios suscritos por la solicitante con el Municipio de Armenia (Quindío), ii) se declare la existencia de la relación laboral y iii) el reconocimiento y pago de las acreencias laborales causadas entre el 13 de febrero de 2008 y el 28 de diciembre de 2011.

Por su parte, la sentencia invocada, unificó la postura jurisprudencial respecto de los derechos que se derivan de la declaratoria de existencia de una relación laboral, y reiteró los argumentos expuestos en la sentencia del 18 de noviembre de 2003 IJ-0039[14].

Es así, que concluyó que la persona vinculada mediante contrato de prestación de servicios que desvirtúe la existencia del mismo y en consecuencia demuestre los elementos propios de la relación laboral se hace acreedor al pago de las prestaciones sociales propias del cargo a título de indemnización, en aplicación del  principio de primacía de la realidad sobre las formas que prevé el artículo 53 de la Constitución Política.

En estos términos, la Subsección estima que la citada providencia no contiene una regla que defina la reclamación de derechos laborales de la señora Luz Stella Serna Castaño vinculada al Municipio de Armenia por contratos de prestación de servicios, es decir, la existencia de los elementos propios de su relación laboral con la entidad demandada,  toda vez que en ella se fijó la posición respecto de los derechos que se derivan de la declaratoria de existencia de una relación laboral, es decir, que su aplicación al caso concreto queda supeditada a que se declare su existencia, de manera que, no resultaría procedente su aplicación para el efecto pretendido a través del mecanismo de extensión de la jurisprudencia.

En conclusión: entre la sentencia de la cual la peticionaria pretende se le extiendan sus efectos y los supuestos de hecho descritos en la solicitud, no existe identidad fáctica y jurídica, toda vez que la posición fijada por la Sección Segunda en la sentencia de unificación respecto de los derechos que se derivan de la declaratoria de existencia de una relación laboral queda supeditada a que se declare su existencia, por tanto, la petición

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "A",

RESUELVE

Primero: Prescindir de la audiencia de alegatos y conclusión que prevé el artículo 269 del CPACA, dentro de la solicitud de extensión de la jurisprudencia de la referencia.

Segundo: Rechazar por improcedente la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por la señora Luz Stella Serna Castaño.

Cumplido lo anterior, devolver los anexos sin necesidad de desglose y archivar la presente actuación.

Tercero: Hacer las anotaciones correspondientes en el programa "Justicia Siglo XXI".

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM  HERNÁNDEZ  GÓMEZ                               

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

JCJG/SMG

[1] Folios 6 y 7

[2] Folio 47 vuelto

[3] Folios 58 a 73

[4] Auto del 29 de abril de 2015. Consejo De Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo -Sección Primera. Consejero ponente: Guillermo Vargas Ayala. Radicado: 11001-03-24-000-2012-00368-00. Actor: Enrique Castillo Muñoz. Demandado: Contraloría General De La Republica.

[5] "Artículo 269. Procedimiento para la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros. Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este Código, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompañará la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente.

[...]

Vencido el término de traslado referido anteriormente, se convocará a una audiencia que se celebrará en un plazo máximo de quince (15) días contados a partir de la notificación a las partes; en dicha audiencia se escuchará a las partes en sus alegatos y se adoptará la decisión a que haya lugar. [...]"

[6] Ver entre otras; i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "A" providencia del 11 de diciembre de 2013, Consejero Ponente Gustavo Gómez Aranguren, número interno: 1280 de 2013, ii) Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 10 de diciembre de 2013, Consejero ponente William Zambrano Cetina, número interno: 2013-00502-00

[7] Al respecto, el artículo 118 del Código General del Proceso señala que para contabilizar los términos en días "[...] no se tomarán en cuenta los de vacancia judicial, ni aquellos en que por cualquier circunstancia permanezca cerrado el juzgado. [...]"

[8] Folio 2

[9] Folios 6 y 7

[10] Según constancia de recibido que obra a folio 6

[11] Folio 47 vuelto

[12] Al término de los 30 días que señala el artículo 102 del CPACA para resolver la solicitud de extensión de la jurisprudencia debe adicionarse el término indicado en el artículo 614 del Código General del proceso de: i) 10 días para que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado informe su intención de rendir concepto y ii) 20 días con el que cuenta la Agencia para emitirlo.

[13] Sala Plena del Consejo de Estado. Consejero Ponente Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda. Actora: María Zulay Ramírez Orozco.

[14] Sala Plena del Consejo de Estado. Consejero Ponente Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda. Actora: María Zulay Ramírez Orozco.