MECANISMO DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA – Finalidad

La extensión de la jurisprudencia encuentra su génesis en la Ley 1437 de 2011, el legislador la incorporó como un procedimiento auxiliar que puede ser utilizado por cualquier ciudadano, con el fin de buscar el reconocimiento de un derecho sin tener que acudir de primera mano a las autoridades judiciales. Este mecanismo pretende descongestionar por el medio más expedito la carga de los despachos judiciales; pero además, permite agilizar el posible reconocimiento de un derecho.  NOTA DE RELATORÍA: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto de 12 de octubre de 2016, C.P.: César Palomino Cortés, rad.: 3638-13.

MECANISMO DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA – No procede en relación con actos administrativos de ejecución / SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA –  Improcedencia frente a la cosa juzgada

La Sala estima que el solicitante quiere revivir un debate que ya se surtió en sede judicial, teniendo en cuenta que lo pretendido por éste no es la existencia de un derecho subjetivo, pues el mismo ya fue reconocido a través de la providencia del 27 de agosto de 2008 proferida por el Juzgado 14 Administrativo del Circuito Judicial de Cali, modificado y confirmado mediante fallo del 29 de marzo de 2010 expedido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca; por el contrario, el interesado busca una nueva revisión de la liquidación realizada por la Universidad del Valle, mediante un acto de ejecución que dio cumplimiento al fallo referido. Esta Sala considera, que la figura de extensión de la jurisprudencia no procede contra actos administrativos de ejecución ya que estos no son objeto de control de legalidad posterior, porque de ellos no surge una situación jurídica diferente a la estudiada en el proceso ordinario, sino que se expiden en virtud de la materialización de una decisión jurisdiccional.  Pese a que la solicitud de extensión de jurisprudencia fue admitida, la Sala observa que ésta debe ser rechazada por improcedente teniendo en cuenta que la solicitud de revisión y reliquidación pensional solicitada por el interesado fue definida mediante sentencias de primera y segunda instancia; razón por la cual, se estaría frente al fenómeno jurídico de la cosa juzgada, el cual es aplicable a este procedimiento de extensión jurisprudencial por ser un principio que permea todas las actuaciones judiciales.

SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA -   Requisitos / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL – Disparidad de criterios jurisprudenciales

La Sala se abstendrá de extender los efectos de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 a la situación fáctica planteada por el interesado, hasta tanto no haya una postura jurisprudencial unificada por parte de toda la Corporación; todo ello, con el propósito de brindar seguridad jurídica y firmeza a las decisiones que se profieran en adelante. En efecto, como quiera que hay una divergencia en la interpretación del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, entre esta Corporación y la Corte Constitucional, la Sala encuentra que no es posible realizar la audiencia prevista en el inciso tercero del artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá D. C., veintiséis (26) de julio de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 11001-03-25-000-2016-00070-00(0330-16)

Actor: HENRY ANTONIO MUÑOZ HUILA

Demandado: UNIVERSIDAD DEL VALLE

Medio de Control : Extensión de la Jurisprudencia

Tema                : Niega extensión de la Jurisprudencia

Mediante auto del 8 de agosto de 2016[1], este Despacho corrió traslado al rector de la Universidad del Valle, y a la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado[2], para que en el término de treinta (30) días contados a partir de la notificación, presentaran las oposiciones, las pruebas y los conceptos, respectivamente, dentro del trámite establecido en el artículo 269 de CPACA.

Vencido el término referido, se entrará a resolver si es pertinente convocar a la audiencia de alegaciones y decisión, prevista en el inciso 3º del artículo 269 del CPACA.

I. ANTECEDENTES

El señor Henry Antonio Muñoz Huila mediante apoderado judicial elevó ante la Universidad del Valle[3], solicitud de extensión de la jurisprudencia de acuerdo con los artículos 102 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

El interesado pretende la reliquidación de su pensión de jubilación incluyendo en el ingreso base de liquidación de todos los factores salariales devengados durante su último año de servicio, tal y como lo dispuso el precedente jurisprudencial contenido en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010[4], proferida por la Sección Segunda de esta Corporación; además, alega que dicha reliquidación debe ser retroactiva, desde la fecha de reconocimiento de la pensión de vejez hasta la actualidad.

La Universidad del Valle, guardó silencio.

Trámite surtido ante el Consejo de Estado.

Teniendo en cuenta que la entidad guardó silencio el señor Henry Antonio Muñoz Huila mediante apoderado judicial acudió ante esta Corporación para solicitar la extensión de la jurisprudencia prevista en el artículo 269[5] del CPACA.

Mediante proveído del 8 de agosto de 2016[7], el Despacho corrió traslado al Rector de la Universidad del Valle, y a la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado, para que en el término de 30 días aportaran las pruebas que consideraran necesarias y las respectivas oposiciones.

Oposición de la Universidad del Valle

Surtido el trámite anterior y revisado el expediente de la referencia, la Sala encuentra que la Universidad del Valle, presentó escrito de oposición el 14 de octubre de 2016[8], en el que expresó que no hay lugar a extender la referida sentencia de unificación ya que la jurisdicción contenciosa administrativa en su momento conoció de las pretensiones que hoy invoca el interesado; pues, a través de proceso judicial el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió sentencia el 26 de marzo de 2010 mediante la cual modificó y confirmó el fallo No. 132 del 27 de agosto de 2008 expedido por el Juzgado 14 Administrativo del Circuito Judicial de Cali; por consiguiente, la entidad demandada considera que ha operado el fenómeno de la cosa juzgada.

Oposición de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado

El 10 de octubre de 2016 la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado presentó escrito de oposición[9] en el que señaló que la presente solicitud de extensión no debe prosperar, ya que no existe una identidad fáctica y jurídica entre la petición del interesado y lo planteado en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 como lo exige la norma. así mismo, señaló que la jurisprudencia no ha sido consistente frente a la interpretación del alcance del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 por tanto, no existe unidad jurisprudencial en las altas cortes, por lo cual, los argumentos expuestos en la sentencia de unificación invocada  no pueden ser aplicados al caso concreto.

II. CONSIDERACIONES

La extensión de la jurisprudencia encuentra su génesis en la Ley 1437 de 2011, el legislador la incorporó como un procedimiento auxiliar que puede ser utilizado por cualquier ciudadano, con el fin de buscar el reconocimiento de un derecho sin tener que acudir de primera mano a las autoridades judiciales. Este mecanismo pretende descongestionar por el medio más expedito la carga de los despachos judiciales; pero además, permite agilizar el posible reconocimiento de un derecho.  

Sobre el trámite que se debe adelantar ante la autoridad competente para el reconocimiento del derecho y la actuación que se debe surtir ante esta Corporación, la Sala se remitirá al marco normativo y conceptual desarrollado en el auto de 12 de octubre de 2016[10].

2.1. Caso concreto

2.1.1. De la no procedencia de la extensión de la jurisprudencia frente a actos de ejecución y de la cosa juzgada

La extensión de jurisprudencia es un mecanismo procesal, orientado a la aplicación de reglas jurisprudenciales definidas en sentencias de unificación a casos análogos en los cuales se busca la declaratoria o reconocimiento de un derecho subjetivo; es decir, se parte de la base que para que proceda la extensión jurisprudencial debe existir un acto administrativo que pudiese ser susceptible de control judicial ya que su contenido crea, reconoce, modifica o extingue una situación jurídica particular.

Ciertamente, la Sala estima que el solicitante quiere revivir un debate que ya se surtió en sede judicial, teniendo en cuenta que lo pretendido por éste no es la existencia de un derecho subjetivo, pues el mismo ya fue reconocido a través de la providencia del 27 de agosto de 2008 proferida por el Juzgado 14 Administrativo del Circuito Judicial de Cali, modificado y confirmado mediante fallo del 29 de marzo de 2010 expedido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca; por el contrario, el interesado busca una nueva revisión de la liquidación realizada por la Universidad del Valle, mediante un acto de ejecución[11] que dio cumplimiento al fallo referido. Esta Sala considera, que la figura de extensión de la jurisprudencia no procede contra actos administrativos de ejecución ya que estos no son objeto de control de legalidad posterior, porque de ellos no surge una situación jurídica diferente a la estudiada en el proceso ordinario, sino que se expiden en virtud de la materialización de una decisión jurisdiccional.

Pese a que la solicitud de extensión de jurisprudencia fue admitida, la Sala observa que ésta debe ser rechazada por improcedente teniendo en cuenta que la solicitud de revisión y reliquidación pensional solicitada por el interesado fue definida mediante sentencias de primera y segunda instancia; razón por la cual, se estaría frente al fenómeno jurídico de la cosa juzgada, el cual es aplicable a este procedimiento de extensión jurisprudencial por ser un principio que permea todas las actuaciones judiciales.

2.1.2. Sentencia de 4 de agosto de 2010.

El señor Henry Antonio Muñoz Huila laboró al servicio de la Universidad del Valle, la cual reconoció a su favor una pensión de jubilación por medio de la Resolución 624 del 27 de abril de 2000; luego de ello, mediante la Resolución 769 del 29 de mayo de 2000, la referida entidad confirmó la resolución anterior; posteriormente, a través de la Resolución 3510 del 8 de octubre de 2014 se dio cumplimiento al fallo judicial proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que ordenó la reliquidación de su pensión de jubilación[12].

El interesado, pretende una nueva reliquidación de su pensión de jubilación a través del mecanismo de extensión de la jurisprudencia; en ese sentido, busca la aplicación de los efectos contenidos en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, y a su vez, solicitó le sean tenidos en cuenta todos los factores salariales devengados por él durante su último año de servicio.

La providencia del 4 de agosto de 2010, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, como órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa, estableció de manera unificada los factores salariales que conforman la base de liquidación de aquellas pensiones amparadas por el régimen de transición aplicable a los empleados públicos; en este fallo, se consagró que el beneficiario de los regímenes pensionales anteriores a la Ley 100 de 1993, tendrían derecho al pago de una pensión vitalicia de jubilación equivalente al 75% del salario promedio durante el último año de servicio, siempre y cuando hubiese laborado 20 años continuos o discontinuos y que el mismo tuviera 55 años de edad, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados en este periodo de tiempo, excepto los que estuvieran expresamente excluidos por una ley.

La Sección Segunda de esta Corporación, siempre ha considerado que el beneficio para quienes se encuentran amparados por la transición regulada en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, consiste en pensionarse con el régimen que estuviere vigente con anterioridad a dicha norma, y que en virtud del principio de inescindibilidad y favorabilidad les fuera aplicable de manera integral los elementos de: edad, tiempo de servicio y monto. Este criterio[13], ha sido constante en la jurisprudencia de esta Sección, el cual busca garantizar los derechos de la clase trabajadora que ha aportado su fuerza laboral al servicio de la sociedad, con la expectativa legítima de obtener una pensión de jubilación justa que refleje su trabajo.

Después de años de común entendimiento, entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en relación con la aplicación del régimen de transición consagrado en la Ley 100 de 1993, esta última, profirió la sentencia C-258 de 2013, la cual generó una discrepancia entre las dos corporaciones respecto a la interpretación del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que estableció la forma en la cual se debe liquidar el IBL.

En aquella providencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional estudió la constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, resolvió que los aspectos para tener en cuenta en la transición eran la edad, el tiempo de servicio y el porcentaje de liquidación, excluyendo el Ingreso Base de Liquidación; por tal motivo, consideró que no había una razón para extender un tratamiento diferenciado en materia de IBL a los beneficiarios del régimen especial del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992.

Posteriormente, con ocasión al mecanismo de revisión eventual de las acciones de tutela, el Alto Tribunal Constitucional mediante la sentencia SU-230 de 2015, fijó el alcance del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, indicando la aplicación y la forma de cómo se debe calcular el ingreso base de liquidación para aquellos beneficiarios del régimen de transición.

Aunque las tesis plasmadas en las sentencias de unificación proferidas el 4 de agosto de 2010 y el 25 de febrero de 2016 por la Sección Segunda de esta Corporación tienen carácter prevalente y vinculante, a la luz de lo dispuesto en los artículos 10, 102, 270 y 269 de la Ley 1437 de 2011; la expedición de las providencias de la Corte Constitucional, generaron que los jueces de tutelas y algunos tribunales administrativos acogieran la tesis defendida por ésta, desconociendo el precedente judicial fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado.

Identificada la diferencia de los criterios de interpretación entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, la Sección Segunda solicitó a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo asumir la competencia para conocer el caso particular de una beneficiaria del régimen de transición, todo esto con el fin de unificar la jurisprudencia en torno a la forma de cómo debe ser interpretado el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.[14]

Ciertamente y teniendo en cuenta que existe la necesidad de sentar y examinar una línea jurisprudencial que durante años ha sostenido la Sección Segunda del Consejo de Estado, sobre la aplicación del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en este sentido, la unificación servirá para que se asuma una postura que guíe no sólo a la jurisdicción contenciosa administrativa, sino las decisiones administrativas en materia pensional que incluyan el régimen de transición, generando así una seguridad jurídica y un acatamiento del precedente vertical; dicho esto, la interpretación que haga la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado respecto al régimen de transición, será trascendental para establecer el justo equilibrio entre los derechos laborales, los derechos constitucionales y las finanzas públicas.

En consecuencia, la Sala se abstendrá de extender los efectos de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 a la situación fáctica planteada por el interesado, hasta tanto no haya una postura jurisprudencial unificada por parte de toda la Corporación; todo ello, con el propósito de brindar seguridad jurídica y firmeza a las decisiones que se profieran en adelante.

En efecto, como quiera que hay una divergencia en la interpretación del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, entre esta Corporación y la Corte Constitucional, la Sala encuentra que no es posible realizar la audiencia prevista en el inciso tercero del artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Conforme a la situación anterior, existe un antecedente en la Sección Primera del Consejo de Estado, que sostiene[15].

"(...)

Bajo esta perspectiva resulta claro que en casos como el presente la audiencia no es obligatoria, ya que si su objeto, que como ya se dijo es resolver el fondo, no puede llevarse a cabo, el Juez, en su papel de director del trámite judicial, puede prescindir de su realización sin que por ello se vulnere el debido proceso. Al respecto es importante señalar que la inutilidad de la audiencia es evidente cuando se ha establecido que no es posible resolver la solicitud de extensión de jurisprudencia dado que no cumple con los presupuestos formales que exige la ley.

En resumidas cuentas, no habrá lugar a la realización de la audiencia cuando la petición carezca de los requisitos mínimos contemplados en el artículo 102 del CPACA (...)".

Lo anterior nos permite concluir, que no es necesario realizar la audiencia prevista en el artículo 269 del CPACA., ya que la petición no cumple con todos los presupuestos jurídicos necesarios para estudiar de fondo el asunto; puesto que, la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, es objeto de una discrepancia interpretativa entre las cortes de cierre enunciadas, y no es posible la extensión hasta tanto no haya una clarificación del precedente aplicable.   

En aplicación de los principios de eficacia y economía procesal, esta Sala prescindirá de convocar a la audiencia de alegaciones y decisión contenida en el artículo 269 de CPACA, y como consecuencia rechazará la solicitud de extensión de la jurisprudencia solicitada por el señor Henry Antonio Muñoz Huila.

En mérito de lo expuesto, la Sala de la Subsección "B" de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

RESUELVE

Primero: Prescíndase de la realización de la audiencia de alegatos y decisión prevista en el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

Segundo: Rechácese la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por el señor Henry Antonio Muñoz Huila contra la Universidad del Valle, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.  

Tercero: Se reconoce personería al abogado Luis Alfonso López Ruiz, apoderado de la Universidad del Valle, identificado con cédula de ciudadanía 17.103.354 de Bogotá D. C., y tarjeta profesional 13.267 del Consejo Superior de la Judicatura, en los términos y para los efectos del poder visible a folio 88 del expediente.

Cuarto: Se reconoce personería a la abogada Janneth Milena Pacheco Baquero, apoderada de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado  -ANDJE- identificada con cédula de ciudadanía 52.206.964 de Bogotá D. C., y tarjeta profesional 99.305 del Consejo Superior de la Judicatura, en los términos y para los efectos del poder visible a folio 73 del expediente.

Quinto: Ejecutoriada esta providencia devuélvanse los anexos sin necesidad de desglose.

La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sala de la Subsección "B" de la esta Sección.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CÉSAR PALOMINO CORTÉS

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ             CARMELO PERDOMO CUÉTER

[1] Folios 69 y vta.

[2] Código General del Proceso. Artículo  616. Modifíquese el inciso 2° del artículo 269 de la Ley 1437 de 2011, el cual quedará así: "Del escrito se dará traslado a la administración demandada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado por el término común de treinta (30) días para que aporten las pruebas que consideren. La administración y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado podrán oponerse por las mismas razones a las que se refiere el artículo 102 de este código".

[3] Folios 45 a 61

[4] Sentencia de 4 de agosto de 2010, Exp, 2500-23-25-000-2006-07509-01 (0112-09), CP. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Demandante: Luis Mario Velandia. Demandado: Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal)  

[5] Artículo  269. Procedimiento para la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros. Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este Código, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompañará la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente.

Inciso modificado por el art. 616, Ley 1564 de 2012. Del escrito se dará traslado a la administración demandada por el plazo de treinta (30) días para que aporte las pruebas que considere. La administración podrá oponerse por las mismas razones a que se refiere el artículo 102 de este Código.

[6] Folios 64 a 67

[7] Folio 69 y vta.

[8] Folio 149 a 156

[9] Folios 82 a 88

[10] Auto de 12 de octubre de 2016. Solicitud de extensión de jurisprudencia. Consejero Ponente, César Palomino Cortés, Radicado: 110010325000201301443-00 (3638-2013), Interesada: Lucia Orjuela Sanabria. Entidad: Servicio de Aprendizaje – SENA-  

[11]  Folios 141 a 148. Resolución 3510 del 8 de octubre de 2014.

[12] Folios 141 a 148

[13] Sentencia de 25 de febrero de 2016

[14] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto de 29 de agosto de 2017, Consejero Ponente: César Palomino Cortés.

[15] Auto de 29 de abril de 2015, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Primera. Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. Radicado: 11001-03-24-000-2012-00368-00. Actor: Enrique Castillo Muñoz. Demandado: Contraloría General de la República. . Posición reiterada por la Sección Segunda – Subsección A de esta Corporación. Providencia de 19 de mayo de 2016. Rad. No. 11001-03-25-000-2013-00060-00 (0129-2013). C.P.: Dr. Gabriel Valbuena Hernández.