RECURSO DE SÚPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA POR EXTEMPORÁNEA LA SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA / NUEVA SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA – Pretende revivir términos expirados / RECURSOS ADMINISTRATIVOS CONTRA LA DECISIÓN QUE NIEGA LA SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA – Improcedencia / CADUCIDAD DEL MECANISMO DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA EN PRESENCIA DE SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO – Computo

La institución de la extensión de los efectos de las sentencias de unificación, establecida en los artículos 10, 102 y 269 del CPACA, corresponde a un mecanismo autónomo e independiente del procedimiento administrativo tradicional, así como de los medios de control, puesto que fue creado con el propósito de agilizar el reconocimiento de derechos particulares en atención de los principios de celeridad y seguridad jurídica. Por tanto, difiere de otras alternativas judiciales en el entendido de que su trámite es ágil porque cuenta con términos propios para su resolución. De acuerdo a ello, si bien es una opción para que los ciudadanos eviten largas contiendas litigiosas debido a la congestión judicial que aqueja a la administración de justicia, también lo es que no se puede abusar de su finalidad, en otras palabras, no puede interponerse cuantas veces se desee, dado que las normas en comento previeron que la oportunidad para acudir ante el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo era perentoria. En síntesis, su término no puede revivirse con nuevas solicitudes o con la interposición de recursos contra el acto que resuelve la petición, pues estos son improcedentes. Por lo tanto, una vez se presenta la extensión de la jurisprudencia ante las autoridades administrativas, y esta se resuelva dentro del término establecido en los artículos 102 del CPACA y 614 del CGP, el usuario deberá acudir ante el Consejo de Estado dentro de los 30 días siguientes a su notificación, so pena de que venza la oportunidad procesal para su activación ante la jurisdicción, tal y como lo prevé el artículo 269 ejusdem. En consecuencia, en el caso que hoy ocupa la atención de la Sala, y en atención a que no hubo respuesta a la primera solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada el 19 de diciembre de 2013 bajo el radicado número 2013_9107244, los 30 días para acudir ante el Consejo de Estado comenzaron a correr a partir del día siguiente al vencimiento de los 60 días que tenía la entidad para su resolución, vale decir, desde el 19 de marzo de 2014 hasta el 8 de mayo de ese año; a pesar de ello, la solicitante activó el aludido mecanismo el 18 de marzo de 2016, o sea, por fuera del término judicial.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 102 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 269 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 270

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 11001-03-25-000-2016-00226-00(1308-16)

Actor: LUZ ÁNGELA RAMÍREZ JARAMILLO

Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES

Referencia: SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA

Temas: Recurso de súplica – caducidad para la activación del mecanismo de extensión de la jurisprudencia

AUTO INTERLOCUTORIO    __________________________________________________________________

Procede la Sala a resolver el recurso de súplica[1] presentado por el apoderado de la señora Luz Ángela Ramírez Jaramillo contra el auto del 12 de junio de 2016, proferido por el consejero de Estado Dr. William Hernández Gómez, a través del cual se rechazó, por extemporánea, la solicitud de extensión de jurisprudencia de la referencia.

Antecedentes

De la solicitud de extensión[2]

Luz Ángela Ramírez Jaramillo, por medio de apoderado judicial, solicitó la extensión de los efectos de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación bajo el radicado núm. 250002325000200607509 01 (0112-2009), con ponencia del doctor Víctor Hernando Alvarado Ardila, por considerar que se encuentra en iguales supuestos fácticos y jurídicos del demandante de la mencionada providencia.

Como consecuencia de la extensión de los efectos del fallo invocado, pidió que se aplique en su integridad el régimen de transición contenido en la Ley 33 de 1985, teniendo en cuenta el promedio de lo devengado en el último año de servicios e incluyendo todos los factores salariales.

El auto suplicado[3]

Por auto del 12 de julio de 2016, el magistrado sustanciador del proceso rechazó, por extemporánea, la mencionada solicitud con el argumento de que la petición de extensión le fue negada mediante la Resolución número GNR179268 del 20 de mayo de 2014, por lo que la actora tenía un plazo de treinta (30) días para acudir ante esta Corporación, el cual transcurrió desde el 21 de mayo de 2014 hasta el 4 de julio de esa anualidad.

No obstante, precisó que la solicitante « (...) el 10 de febrero de 2016 elevó nueva petición ante la entidad, para que se extendieran los efectos de la sentencia relacionada en la primer petición, y fue con fundamento en esta última que el 18 de marzo del mismo año radicó solicitud de extensión ante esta jurisdicción»; empero, el Despacho estimó «pertinente contabilizar el término desde el día siguiente a que fue proferida la resolución GNR179268 del 20 de mayo de 2014, comoquiera que con ella se resolvió la solicitud de extensión, y no a partir de la última petición».

Recurso de súplica[4]

Inconforme con la decisión, el apoderado de la parte demandante interpuso recurso de súplica con el fundamento de que es cierto que la señora Luz Ángela Ramírez Jaramillo solicitó la extensión de la jurisprudencia ante la Administración en el 2014, y que se le dio respuesta mediante la Resolución GNR 179268 de ese año. Sin embargo, precisó que, en dicha ocasión, ella lo hizo como ciudadana y en nombre propio, por lo cual sus capacidades jurídicas no le permitieron adelantar el mecanismo en el Consejo de Estado, pues no es abogada. Por tal razón, acudió a un profesional del derecho para iniciar de nuevo el trámite en mención y, con ello, presentó la solicitud de extensión que hoy ocupa la atención de la Sala.

Consideraciones

Problema jurídico

Le corresponde al Despacho determinar si la solicitud de extensión de la jurisprudencia deprecada por la señora Luz Ángela Ramírez Jaramillo es extemporánea.

Marco normativo y jurisprudencial

Sea lo primero indicar que el mecanismo de extensión de la jurisprudencia fue creado por el legislador a través del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual tiene como objeto la aplicación uniforme de las sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado y la efectividad del principio de igualdad que consagra la Constitución Política.  Así mismo, se constituye en un medio por el que los ciudadanos pueden acceder a la administración de justicia sin que se tenga que iniciar un proceso ordinario con los plazos y las etapas que este conlleva.

Conviene precisar que el aludido mecanismo contiene dos etapas importantes: la primera, consagrada en el artículo 102 del cpaca, que versa sobre su trámite administrativo y, la segunda, establecida en el artículo 269 ejusdem, que corresponde a su activación ante el Consejo de Estado.  En tal sentido, se procederá a hacer mención a cada una de ellas:

Solicitud de extensión de la jurisprudencia ante las autoridades administrativas

Como se indicó en precedencia, el artículo 102 del cpaca, señala el trámite mediante el cual los ciudadanos deben acudir ante la administración, con el fin de que se les reconozca una situación jurídica que haya sido resuelta mediante una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado.  En efecto, en la norma en mención se establecen unos requisitos de forma que debe contener la solicitud de extensión, que son: a) la copia o la referencia de una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado en la que se haya reconocido un derecho; b) la justificación razonada en la que se evidencie igual situación de hecho y de derecho entre el solicitante y el demandante al que se le reconoció un derecho mediante la sentencia de unificación que se invoca; y c) las pruebas que tenga en su poder y que le permitan demostrar dicha relación de igualdad fáctica y jurídica.

Con respecto a las sentencias llamadas a ser objeto de extensión de jurisprudencia, el artículo en mención dispone:

Artículo 102. Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos.

[...]

Quiere decir lo anterior que cuando se pretenda la extensión de la jurisprudencia, la sentencia invocada debe cumplir con los siguientes requisitos: i) que haya sido proferida por el Consejo de Estado, ii) que sea de unificación jurisprudencial de conformidad con el artículo 270 ibídem[5], y iii) que en ella se haya reconocido un derecho.

Así mismo, señala que la autoridad pública deberá adoptar la decisión de la aludida solicitud dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción.  Sin embargo, con la entrada en vigencia del Código General del Proceso[6], dicho término se amplió por treinta (30) días más debido a que la entidad respectiva deberá solicitar concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, con el objeto de resolver el mencionado mecanismo.  

Por ende, el término que tiene la autoridad administrativa para decidir sobre una solicitud de tal naturaleza, deberá entenderse de sesenta (60) días contados a partir de la recepción de la petición.  Al respecto, esta Corporación ha dicho lo siguiente:[7]

Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Conforme lo señala el artículo 102 del CPACA, la petición de extensión de los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado debe ser decidida por la autoridad correspondiente, favorable o desfavorablemente, dentro de los 30 días siguientes a su recepción.

En caso de que la decisión niegue total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia, o que la autoridad guarde silencio frente a esta, la parte podrá acudir dentro de los 30 días siguientes ante el Consejo de Estado, en los términos del artículo 269 ejusdem.

No obstante, el Código General del Proceso prevé en su artículo 614 que, con el objeto de resolver las peticiones de extensión de la jurisprudencia regulada en la Ley 1437 de 2011, la entidad pública deberá solicitar concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

Para el efecto, la ANDJE tendrá 10 días para informar a la entidad pública su intención de rendir concepto y, en caso afirmativo, tendrá que emitir este en un término máximo de 20 días.

De acuerdo con lo anterior, estima la Subsección que los términos de que tratan los artículos citados, deben contarse de la siguiente forma:

Presentación de la solicitud >

Recibida la solicitud de extensión de jurisprudencia, la autoridad deberá, de manera inmediata, solicitar a la ANDJE concepto previo sobre la procedencia de la solicitud >

La ANDJE tendrá 10 días para informar si emitirá concepto o no > luego, se contarán 20 días adicionales en los cuales, la ANDJE deberá emitir su concepto sobre la procedencia de la extensión de jurisprudencia, > pasados los 20 días, iniciará el término de 30 días con que cuenta la autoridad requerida para decidir sobre la extensión de los efectos de la sentencia de unificación solicitada por la parte interesada > finalizado dicho término, en caso de que se haya negado total o parcialmente la extensión de efectos, o la autoridad no se haya pronunciado respecto a la petición, la parte tendrá 30 días, contados a partir del día siguiente, para acudir ante el Consejo de Estado con el fin de obtener la extensión de los efectos jurisprudenciales.

En consecuencia, el término de 30 días con que cuenta la parte interesada en acudir al Consejo de Estado para obtener la extensión de los efectos de una sentencia de unificación empieza a contar, así:

A partir del día siguiente al vencimiento de los 60 días de presentada la solicitud ante la autoridad requerida si no hubo pronunciamiento por parte de la entidad competente o;

A partir del día siguiente a la notificación del acto administrativo que resolvió la solicitud si este fue resuelto y notificado dentro de los 60 días.

(Resalta del despacho)

De igual modo, conviene precisar que el acto por medio del cual se da respuesta a la solicitud de extensión de la jurisprudencia no será susceptible de recurso administrativo alguno, por lo que el interesado deberá acudir directamente ante el Consejo de Estado.[8]  

Ahora bien, el artículo 102 ejusdem[9], dispone que si se niega total o parcialmente la aludida solicitud, el interesado podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el Consejo de Estado, de conformidad con el trámite señalado en el artículo 269 del cpaca.

Bajo este contexto, respecto de la oportunidad para activar el mecanismo mencionado ante el Consejo de Estado, se concluye lo siguiente:

1. La autoridad administrativa correspondiente tiene sesenta (60) días, contados a partir de la presentación de la solicitud, para resolver sobre la extensión de los efectos de la sentencia de unificación deprecada.
2. Contra el acto que resuelve la solicitud de extensión no proceden recursos administrativos, por lo que, de interponerse, no serán tenidos en cuenta para el conteo de los términos de caducidad.
3. El interesado deberá acudir ante el Consejo de Estado dentro de los treinta (30) días siguientes que se contarán así: a) si la entidad negó total o parcialmente la solicitud dentro de los 60 días que tenía para resolver, se contabilizarán desde el día siguiente a la notificación de la decisión; o, b) si la entidad guardó silencio o dio respuesta con posterioridad al vencimiento de los mencionados 60 días, correrá a partir del día 61.

Etapa judicial del mecanismo de extensión de la jurisprudencia

Concluida la etapa anterior, el artículo 269 del cpaca, señala el trámite judicial del mencionado mecanismo que deberá ceñirse al allí establecido,[10] el cual debe activarse dentro de los 30 días siguientes a la respuesta en sede administrativa, atendiendo a los criterios indicados en el acápite anterior.

Para ello, dicha norma establece que el interesado deberá presentar un escrito razonado dirigido al Consejo de Estado, el cual deberá acompañarse de la actuación adelantada ante la entidad competente. Conviene aclarar que la expresión «escrito razonado», deberá entenderse como aquel que contenga los requisitos establecidos en el artículo 102 ibidem, y que guarde congruencia con lo pedido ante la administración; es decir, que se haya fundamentado en la misma sentencia de unificación.

Análisis de la Sala sobre el caso concreto

De acuerdo con los apartes normativos y jurisprudenciales transcritos, en el sub lite se tiene que la señora Luz Ángela Ramírez Jaramillo presentó dos veces la solicitud de extensión de la jurisprudencia ante la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, con el fin de que se reliquidara su pensión de vejez con aplicación de la sentencia del 4 de agosto de 2010, citada, tal y como se indica a continuación:

Petición elevada en nombre propio el 19 de diciembre de 2013,[11] bajo el radicado 2013_9107244, de la cual no obra prueba en el plenario de su respuesta, por lo que se entenderá no resuelta.

Solicitud presentada mediante apoderado judicial el 10 de febrero de 2016, con el radicado 2016_1340684,[13] que, según memorial aportado por Colpensiones,[14] no fue resuelta por la entidad.

Con base en lo anterior, conviene recordar, como se expuso en precedencia, que el termino para activar el mecanismo de extensión de la jurisprudencia es de treinta (30) días, contados desde la notificación del acto que resuelve la solicitud en sede administrativa, o dentro de ese término, pero a partir del día 61, cuando la entidad se abstiene de dar respuesta a la solicitud, según sea el caso.

Bajo este contexto, en el sub examine surge el siguiente interrogante: ¿A partir de cuándo debe contabilizarse el término anterior cuando han existido varias peticiones de extensión de jurisprudencia?

Para resolver dicha cuestión, se precisa que la institución de la extensión de los efectos de las sentencias de unificación, establecida en los artículos 10, 102 y 269 del cpaca, corresponde a un mecanismo autónomo e independiente del procedimiento administrativo tradicional, así como de los medios de control, puesto que fue creado con el propósito de agilizar el reconocimiento de derechos particulares en atención de los principios de celeridad y seguridad jurídica. Por tanto, difiere de otras alternativas judiciales en el entendido de que su trámite es ágil porque cuenta con términos propios para su resolución.

De acuerdo a ello, si bien es una opción para que los ciudadanos eviten largas contiendas litigiosas debido a la congestión judicial que aqueja a la administración de justicia, también lo es que no se puede abusar de su finalidad, en otras palabras, no puede interponerse cuantas veces se desee, dado que las normas en comento previeron que la oportunidad para acudir ante el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo era perentoria. En síntesis, su término no puede revivirse con nuevas solicitudes o con la interposición de recursos contra el acto que resuelve la petición, pues estos son improcedentes.

Por lo tanto, una vez se presenta la extensión de la jurisprudencia ante las autoridades administrativas, y esta se resuelva dentro del término establecido en los artículos 102 del CPACA y 614 del CGP, el usuario deberá acudir ante el Consejo de Estado dentro de los 30 días siguientes a su notificación, so pena de que venza la oportunidad procesal para su activación ante la jurisdicción, tal y como lo prevé el artículo 269 ejusdem.

En consecuencia, en el caso que hoy ocupa la atención de la Sala, y en atención a que no hubo respuesta a la primera solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada el 19 de diciembre de 2013 bajo el radicado número 2013_9107244, los 30 días para acudir ante el Consejo de Estado comenzaron a correr a partir del día siguiente al vencimiento de los 60 días que tenía la entidad para su resolución, vale decir, desde el 19 de marzo de 2014 hasta el 8 de mayo de ese año; a pesar de ello, la señora Luz Ángela Ramírez Jaramillo activó el aludido mecanismo el 18 de marzo de 2016, o sea, por fuera del término judicial.

Por último, es prudente resaltar que si bien el apoderado de la señora Ramírez Jaramillo indicó que con respecto a la solicitud elevada en el 2013 no se acudió ante el Consejo de Estado porque la interesada no es abogada, dicha afirmación no es relevante, pues de conformidad con lo establecido en el artículo 9.º del Código Civil, el desconocimiento de la ley no es excusa para su incumplimiento, disposición que también aplica en materia procesal.

Así las cosas, en el presente asunto se deberá confirmar la providencia recurrida porque la solicitante excedió el término para hacer uso del mecanismo de extensión de la jurisprudencia. Por ende, la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado,

Resuelve

Confirmar el auto del 12 de julio de 2016, proferido por el consejero de Estado Dr. William Hernández Gómez, a través del cual rechazó el mecanismo de extensión de la jurisprudencia por extemporáneo.

Por Secretaría, devuélvase el expediente al despacho de origen.

Notifíquese y cúmplase

Esta providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

DLAR/DDG

[1] El recurso inicialmente interpuesto fue el de reposición, pero este fue adecuado al de súplica por auto del 13 de junio de 2017 (folio 48).

[2] Folio 29

[3] Folios 32 y 33

[4] Folios 36 y 37

[5] Artículo 270. Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión.

[6] Artículo 614. Extensión de la jurisprudencia. Con el objeto de resolver las peticiones de extensión de la jurisprudencia a que se refieren los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, las entidades públicas deberán solicitar concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. En el término de diez (10) días, la Agencia informará a la entidad pública respectiva, su intención de rendir concepto. La emisión del concepto por parte de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se deberá producir en un término máximo de veinte (20) días.  El término a que se refiere el inciso 4o del numeral 3 del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, empezará a correr al día siguiente de recibido el concepto de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del vencimiento del término a que se refiere el inciso anterior, lo que ocurra primero.

[7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: William Hernández Gómez. Auto de súplica del 21 de junio de dos mil dieciocho (2018).  Radicación número: 11001-03-25-000-2015-00890-00 (3341-15) Actor: Elaín Perdomo Rojas Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP

[8] Artículo 102. [...]Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado. [...]

[9] Ibidem, « (...) En estos casos, el solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de este Código.»

[10] Artículo 269. Procedimiento para la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros. Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este Código, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompañará la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente.  Inciso modificado por el art. 616, Ley 1564 de 2012. Del escrito se dará traslado a la administración demandada por el plazo de treinta (30) días para que aporte las pruebas que considere. La administración podrá oponerse por las mismas razones a que se refiere el artículo 102 de este Código. Vencido el término de traslado referido anteriormente, se convocará a una audiencia que se celebrará en un plazo máximo de quince (15) días contados a partir de la notificación a las partes; en dicha audiencia se escuchará a las partes en sus alegatos y se adoptará la decisión a que haya lugar.  Si la solicitud se estima procedente, el Consejo de Estado ordenará la extensión de la jurisprudencia y el reconocimiento del derecho a que hubiere lugar. Esta decisión tendrá los mismos efectos del fallo aplicado.  Sin embargo, si la extensión del fallo implica el reconocimiento de un derecho patrimonial al peticionario, que deba ser liquidado, la liquidación se hará mediante el trámite incidental previsto para la condena in genere y el escrito que lo promueva deberá ser presentado por el peticionario, ante la autoridad judicial que habría sido competente para conocer la acción que dio lugar a la extensión de la jurisprudencia, dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de la decisión del Consejo de Estado.  Si el mecanismo para la reclamación del derecho sustancial fuera el de nulidad y restablecimiento del derecho, negada la solicitud se enviará el expediente a la autoridad administrativa para que resuelva el asunto de fondo, según las reglas generales, si no lo hubiere decidido con anterioridad. Si ya existiere decisión administrativa de fondo, o si el mecanismo judicial para la reclamación fuere diferente al de la pretensión de nulidad restablecimiento del derecho, con la ejecutoria de la providencia del Consejo de Estado se reanudará el término para demandar, conforme a las reglas establecidas para la presentación de la demanda. (Se resalta)

[11] Folios 13 al 16

[12] Si bien es cierto que en los folios 6 y 7 del expediente obra copia de la Resolución GNR 179268 del 20 de mayo de 2014, proferida por la Administradora Colombiana de Pensiones, también lo es que dicho acto administrativo no resolvió la solicitud del 19 de diciembre de 2013, radicada bajo el número 2013_9107244 (folio 13), sino que dio contestación a una petición presentada el 10 de mayo de 2012 (folio 6).

[13] Folios21 al 28

[14] Folio 60