MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD SIMPLE - Para controvertir legalidad de actos administrativos de bienes baldíos / ACTOS ADMINISTRATIVOS DE BIENES BALDIOS - Afectación y arrebatamiento de predios rurales, la Lola, Las Mercedes y la Salitral

Laboratorios Mendel Ltda., por conducto de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control judicial de nulidad simple contra la Resolución No. 191 de agosto 31 de 1964 dictada por el INCORA, la Resolución No. 0292 de agosto 18 de 1969 proferida por el Ministerio de Agricultura, el Acuerdo No. 004 de abril de 1969 emitido por el INDERENA y la Resolución No. 072 de junio 8 de 1998 expedida por el Ministerio del Medio Ambiente.

TEORIA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES - Determina la procedencia y oportunidad para ejercitar la acción / TEORIA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES - Son los motivos determinantes de la acción los elementos para identificar jurídicamente y calificar su procedencia / TEORIA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES - Si la sentencia favorable a las pretensiones del actor determina el restablecimiento automático de la situación jurídica afectada, el recurso subjetivo no será admisible

NOTA DE RELATORIA: Referente a la doctrina de los motivos y finalidades, consultar sentencia de 10 de agosto de 1961. M.P. Carlos Gustavo Arrieta Alandete.

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD SIMPLE - Es improcedente cuando el actor persigue con la declaratoria de nulidad de actos administrativos de carácter general un restablecimiento automático del derecho

Considera el Despacho que si bien la pretensión está encaminada a que por vía judicial se declare la nulidad de unos determinados actos administrativos de contenido general, lo cierto es que el demandante persigue con la declaratoria de nulidad de aquellos un restablecimiento automático del derecho, consistente en el cese de la afectación o restricción del supuesto derecho de dominio alegado sobre los terrenos denominados Venecia (Las Mercedes, La Lola y Salitral).

CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Caducidad se configura por vencimiento del plazo establecido por la ley para el ejercicio de uno de los medios de control judicial / CADUCIDAD - Fenómeno jurídico por el cual el titular de un medio de control pierde la facultad de acudir ante la jurisdicción por no haber ejercido su derecho dentro del término que señala la ley / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Cuatro meses siguientes a la publicación del acto administrativo de carácter general

La caducidad se configura cuando ha vencido el plazo establecido por la ley para el ejercicio de uno los medios de control judicial. Así pues, la caducidad puede entenderse como el fenómeno jurídico en virtud del cual el titular de un medio de control judicial pierde la facultad de acudir ante la jurisdicción por no haber ejercido su derecho dentro del término que señala la ley. (…) Respecto de la caducidad del medio de control judicial de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos de contenido general, el inciso 2 del artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA–

FUENTE FORMAL: CODIGO DE PROCEDICIMENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 138

CADUCIDAD DE MEDIO DE CONTROL - Se configura en relación con actos administrativos de predios baldíos por no intentarse en la oportunidad legal / ACTOS ADMINISTRATIVOS DE BIENES BALDIOS - Es procedente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho desprende de ellos un perjuicio

La Resolución No. 191 de agosto 31 de 1964, expedida por la Junta Directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria –INCORA–, mediante la cual se reservaron y declararon como Parques Nacionales Naturales tres (3) sectores de tierras “presumiblemente baldías” ubicadas en el Departamento del Magdalena, fue aprobada a través de la Resolución No. 255 de septiembre 29 de 1964, la cual, a su vez, se publicó en el Diario Oficial No. 31.489 de 16 de octubre de 1964. Así las cosas, el término de caducidad para demandar el referido restablecimiento del supuesto derecho conculcado con aquel acto administrativo transcurrió desde el 16 de octubre de 1964 hasta el 16 de febrero de 1965, por lo tanto, por haberse interpuesto la mencionada demanda contra el referido acto administrativo el día 7 de mayo de 2013, se observa que para esa fecha ya había operado el fenómeno de caducidad de la acción, comoquiera que el día 17 de febrero de 1965 feneció el término de que trataba el tercer inciso del artículo 83 de la Ley 167 de 1941.

FUENTE FORMAL: LEY 167 DE 1941 - ARTICULO 83

CADUCIDAD MEDIO DE CONTROL -  Se decreta cuando la demanda no se interpone dentro del término legal

El Acuerdo No. 4 de 1969, por medio del cual se delimitaron y reservaron dos áreas de tierras ubicadas en el Departamento del Magdalena, fue aprobada en virtud de la Resolución No. 292 de agosto 18 de 1969, expedida por el Ministerio de Agricultura, siendo esta última publicada en el Diario Oficial No. 32.877 de 9 de septiembre de 1969. En consecuencia, se impone concluir que el plazo de caducidad para ocurrir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo corrió entre los días 9 de septiembre de 1969 hasta el 9 de enero de 1970 y, teniendo en cuenta que la demanda contra el referido acto administrativo se presentó tan sólo hasta el día 7 de mayo de 2013, resulta claro que dicha demanda está caducada. (…) El término de caducidad para controvertir el restablecimiento del derecho afectado con la expedición del mencionado acto administrativo transcurrió desde el 28 de julio hasta el 28 de noviembre de 1998 y, mientras que el escrito demandatorio se presentó el día 7 de mayo del año en curso, por lo tanto, resulta claro que dicha interposición se hizo por fuera de la oportunidad procesal prevista para ello. Pues bien, del análisis de los eventos referidos para el Despacho no cabe duda alguna que la demanda impetrada por Laboratorios Mendel Ltda. se presentó por fuera de la oportunidad legal prevista para ello.

MEDIO DE CONTROL DE REPARACION DIRECTA - Improcedente cuando se persigue la nulidad de acto en el que se pretende un restablecimiento del derecho / MEDIO DE CONTROL DE REPARACION DIRECTA - No es procedente para controvertir legalidad de actos administrativos

El Despacho estima necesario precisar que dentro del presente asunto NO resultaría procedente el ejercicio del medio de control de reparación directa, puesto que como ya se ha indicado a lo largo de esta providencia, la pretensión del actor claramente se encuentra encaminada a controvertir la legalidad de los actos acusados y, por ende, a obtener un restablecimiento automático, el cual se traduciría en el cese de la afectación o restricción del supuesto derecho de dominio alegado sobre los terrenos denominados Venecia (Las Mercedes, La Lola y Salitral). (…) el Despacho encuentra que el medio de control de reparación directa no sería en modo alguno la ruta procesal adecuada, por cuanto el objeto que se controvierte en realidad gira en torno a la legalidad de unos actos administrativos en virtud de los cuales unos predios supuestamente baldíos fueron destinados y reservados como parques nacionales naturales, cuya eventual declaratoria de nulidad comportaría un restablecimiento automático del derecho que el actor estima conculcado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION A

Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZ

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil trece (2013)

Radicación número: 11001-03-26-000-2013-00057-00(47036)

Actor: LABORATORIOS MENDEL LIMITADA

Demandado: MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE Y MINISTERIO DE AGRICULTURA

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD

Procede el Despacho a pronunciarse respecto de la admisión del medio de control judicial de nulidad simple interpuesta por Laboratorios Mendel Ltda., contra unos apartes de la Resolución No. 191 de agosto 31 de 1964 dictada por el INCORA, Resolución No. 0292 de agosto 18 de 1969 proferida por el Ministerio de Agricultura, el Acuerdo No. 004 de abril de 1969 emitido por el INDERENA y la Resolución No. 072 de junio 8 de 1998 expedida por el Ministerio del Medio Ambiente.

I. A N T E C E D E N T E S

1. La demanda.

Mediante escrito presentado el 7 de mayo de 2013, Laboratorios Mendel Ltda., por conducto de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control judicial de nulidad simple contra la Resolución No. 191 de agosto 31 de 1964 dictada por el INCORA, la Resolución No. 0292 de agosto 18 de 1969 proferida por el Ministerio de Agricultura, el Acuerdo No. 004 de abril de 1969 emitido por el INDERENA y la Resolución No. 072 de junio 8 de 1998 expedida por el Ministerio del Medio Ambiente, con el fin de que se efectúen las siguientes declaraciones y condenas:

“II. LO QUE SE DEMANDA.

La nulidad de un aparte de las siguientes resoluciones, en relación a lo que concierne a la afectación y/o arrebatamiento de las propiedades rurales VENECIA, conformada por tres fincas rurales o inmuebles rurales contiguos una de otra, así LA LOLA, LAS MERCEDES Y LA SALITRAL, todas las anteriores conforman una cabida de 388 hectáreas, más 8.081 metros cuadrados, identificada con la matrícula inmobiliaria No. 228-000-3161 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Municipio de Sitio Nuevo, Departamento del Magdalena, tierras destinadas a la cría de ganado y cultivo de pasto. De propiedad de la entidad comercial Laboratorios MENDEL LTDA., las resoluciones del orden nacional son:

1) Resolución No. 191 de 1964, expedida por el INCORA (Instituto Colombiano de Reforma Agraria). Art. No. 1. Se demanda la Resolución antes descrita, emitida por el extinto INCORA, en especial su artículo No. 1, numeral 1, Resolución No. 191 de 1964, expedida por el INCORA (Instituto Colombiano de Reforma Agraria). (…).

El numeral antes descrito contiene la descripción geográfica y física, de la zona delimitada, y declarada como PARQUE NACIONAL NATURAL DE LA ISLA DE SALAMANCA, en esta delimitación quedaron inmersas a su vez las propiedades rurales, VENECIA, conformada por tres fincas rurales o inmuebles rurales contiguos una de otra, así LA LOLA, LAS MERCEDES Y LA SALITRAL, todas las anteriores conforman una cabida de 388 hectáreas, más 8.081 metros cuadrados, (…).

2) Resolución No. 0292 del 18 de agosto de 1969, expedida por el MINISTERIO DE AGRICULTURA, donde se aprueba el Acuerdo No. 004 abril 24 de 1969, de la Junta Directiva del INSTITUTO DE DESARROLLO DE LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES – INDERENA. (…).

3) Acuerdo 04 de abril 24 de 1969, emitido por la Junta Directiva del INSTITUTO DE DESARROLLO DE LOS RECURSOS NATURALES RENOVABLES – INDERENA, en su artículo No. 1, numeral 1. (…).

Se establece la delimitación y reserva de un área con 21.000 (veintiún mil) hectáreas de superficie aproximada, que se denominará PARQUE NACIONAL NATURAL ISLA DE SALAMANCA, ubicada dentro de las jurisdicciones municipales de Sitio Nuevo y Pueblo Viejo, en el Departamento del Magdalena, dentro de estas veintiún mil hectáreas de tierras delimitadas a través del presente Acuerdo, quedaron inmersas en forma arbitraria las propiedades rurales de LABORATORIOS MENDEL LTDA., referenciadas así: predios rurales denominados VENECIA, conformada esta a su vez por tres fincas rurales o inmuebles rurales contiguos una de otra, así LA LOLA, LAS MERCEDES Y LA SALITRAL, todas las anteriores conforman una cabida de 388 hectáreas, más 8.081 metros cuadrados, identificada con la matrícula inmobiliaria No. 228-000-3161 de la Oficina de Registros de Instrumentos Públicos del Municipio de Sitio Nuevo, Departamento del Magdalena, tierras destinadas a la cría de ganado y cultivo de pasto.

4) Resolución No. 0472 del 8 de junio de 1998, expedida por el MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE, artículo primero (No. 1), artículo segundo (No. 2). De la específicamente lo que refiere a la recategorización y redelimitación de las tierras, que abarca EL PARQUE NACIONAL NATURAL ISLA DE SALAMANCA, quedaron inmersas en forma arbitraria los predios de propiedad de LABORATORIOS MENDEL LTDA, tipificándose una vía de hecho, por violación de normas de carácter CONSTITUCIONAL, como son el debido proceso y al mismo tiempo se vulneró el derecho a la propiedad privada adquirida en forma legal. El Ministerio del Medio Ambiente, utilizó una mala interpretación del Decreto 2811 de 1974 en su artículo 329, donde se establece que el sistema de Parque Nacional Natural entre otros tipos de áreas, la llamada VÍA PARQUE: definida esta vía parque, como la faja de terreno con carretera, que posee bellezas panorámicas, singulares a valores culturales y naturales, lo ilegal y negativo de esta delimitación, obedece al desconocimiento de la propiedad privada, ampliamente respaldada en nuestra CONSTITUCIÓN NACIONAL” (Se destaca).

II. C O N S I D E R A C I O N E S

1. En primer lugar, conviene destacar que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA– estableció una norma de transición, a través de la cual se modula la aplicación de las nuevas disposiciones contenidas en el mencionado cuerpo normativo; en efecto, el artículo 308 dispone que:

“Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012.

Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia.

Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior” (Se destaca).

Así las cosas, comoquiera que la demanda a través de la cual se ejerció el medio de control judicial de nulidad simple que aquí se examina, se presentó ante esta Corporación el 7 de mayo de 2013, esto es en vigencia de la Ley 1437 de 2011, resulta claro que el presente proceso se rige en su integridad por las normas del aludido Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA–.

2. Problema jurídico a resolver.

Previo a pronunciarse respecto de la admisibilidad, o no, de la demanda de nulidad simple impetrada por Laboratorios Mendel Ltda., contra unos actos administrativos, esta Sala entrará a determinar, bajo la perspectiva de la teoría de los motivos y finalidades, cuál sería la acción procedente contra los actos administrativos acusados, teniendo en cuenta que éstos fueron adoptados por autoridades del orden nacional y, adicionalmente, que en virtud de aquellos se reservaron y declararon como Parques Nacionales Naturales tres (3) sectores de tierras “presumiblemente baldías” en el Departamento del Magdalena y, además, se redelimitó el área protegido por la Vía Parque Isla de Salamanca, ubicada en jurisdicción de los Municipios de Sitio Nuevo, Pueblo Nuevo y Ciénaga (Magdalena).

3. Teoría de los motivos y finalidades: antecedentes jurisprudenciales y su inclusión en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA–.

El Consejo de Estado, en diversos pronunciamientos jurisprudenciales, se ha ocupado de desarrollar la teoría de los motivos y finalidades cuyas vigencia y utilidad resultan de la mayor importancia para efectos de determinar la procedencia y oportunidad de invocar y acudir al ejercicio de la acción –hoy conocidas como medio de control judicial– de simple nulidad, razón por la cual el Despacho traerá a colación las distintas providencias que se han referido al tema en estudio.

En primer lugar, la Sala Plena de esta Corporación, en virtud de la sentencia dictada el 10 de agosto de 1961, con ponencia del doctor Carlos Gustavo Arrieta Alandete, formuló la tesis de los móviles y finalidades en los siguientes términos:

“No es la generalidad del ordenamiento impugnado el elemento que determina la viabilidad del contencioso popular de anulación. El criterio a seguir para apreciar su procedencia es el que imponen esos mismos preceptos. Son los motivos determinantes de la acción y las finalidades que a ella ha señalado la ley, los elementos que sirven para identificarla jurídicamente y para calificar su procedencia. En los artículos 62 a 66 se repite insistentemente que "los motivos" que dan oportunidad a su ejercicio son la violación de la Constitución, de la ley y de las otras disposiciones superiores de derecho. Dentro de ese concepto de infracción de los estatutos quedan incluidos el abuso, la desviación de poder y la irregularidad formal, porque estas nociones, en realidad, son simples aspectos del fenómeno de la violación legal. (…).

Los motivos y finalidades del actor deben estar en consonancia con los motivos y finalidades que las normas asignan a la acción. Es presumible esta similitud de causas y objetivos cuando se acciona por la vía del contencioso de anulación contra actos impersonales y abstractos, porque esta clase de ordenamientos entrañan una violación continua y permanente de la legalidad objetiva que afecta directamente a toda la comunidad y lesionan los derechos de todos en el presente y en el futuro. El posible interés que anime al demandante se diluye en el interés general de la sociedad. Distinta es la situación cuando el recurso se dirige contra actos particulares. En este evento, el quebrantamiento de la legalidad no tiene el carácter de continuidad y permanencia, sino que es ocasional y episódico, y sólo afecta directa e inmediatamente a determinada persona.

Cuando se utiliza el contencioso de anulación contra actos particulares, la doctrina de los motivos y finalidades opera en dos formas: si la declaratoria de nulidad solicitada no conlleva el restablecimiento del derecho subjetivo lesionado, el contencioso popular puede ejercitarse inclusive por el titular de ese derecho; pero si la sentencia favorable a las pretensiones del actor determina el restablecimiento automático de la situación jurídica individual afectada por la decisión enjuiciada, el recurso objetivo no será admisible, salvo que la acción se intente dentro de los cuatro meses de que habla la ley.

El contencioso popular de anulación es el contencioso exclusivo de la legalidad. Se desarrolla en torno de dos extremos únicamente: la norma violada y el acto violador. Las posibles situaciones subjetivas que se interpongan no juegan ningún papel en la litis. Es un sencillo proceso de comparación entre el derecho objetivo y la decisión administrativa que lo infringe, cuya finalidad es la de defender el orden jurídico en sí mismo (Negrillas adicionales fuera del texto original).

Posteriormente, la Sección Primera de esta Corporación, en virtud del proveído calendado el 2 de agosto de 1990, respecto de los eventos en que se demandan actos generales, que de una u otra forma producen efectos en situaciones particulares y/o individuales, indicó que:

“b) Utilización del contencioso objetivo de nulidad. Los actos administrativos de carácter general son objeto de la acusación mediante la acción de nulidad en todos los casos por determinación del artículo 216 de la Constitución política y de los artículos 82, 83 y 84 del C.C.A. que lo desarrollan. Su titularidad pertenece a cualquier persona pública o privada.  Esta es la regla común y obvia. Pero cuando el acto administrativo cree o reconozca una situación o un derecho individual que, a juicio del legislador, afecten de alguna manera el ejercicio general de los derechos y libertades, impida su efectividad o sea incompatible con el orden jurídico y los fines del Estado, es atacable por la vía de la acción pública de nulidad, siempre y cuando la Ley haya previsto el uso de este contencioso objetivo contra el acto individual. (…).

Es de vital importancia anotar en favor de lo aquí sostenido que si la facultad de los ciudadanos de atacar jurisdiccionalmente actos administrativos de contenido subjetivo no tuviera limitación alguna y la acción del artículo 84 se pudiera emplear indiscriminadamente, no sólo contra los actos generales o reglamentarios, sino contra todos aquellos creadores de situaciones particulares, derechos o relaciones de esta naturaleza, sin excepción alguna, carecería totalmente de sentido que la ley hubiera establecido expresamente las acciones de nulidad en los casos arriba listados y en otros que, seguramente, la sabiduría del legislador dispondrá en su oportunidad. En tal supuesto bastaría la simple acción de nulidad de que habla el artículo 84 del C.C.A. para gobernar todas las hipótesis en que se impugnaran actos particulares por cualquier persona. (…) (Negrillas adicionales).

Luego, con ocasión de la demanda de inconstitucionalidad promovida contra el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-426 de 2002, Magistrado Ponente doctor Rodrigo Escobar Gil, consideró que la jurisprudencia de esta Corporación según la cual la acción de simple nulidad procedía contra los actos administrativos de contenido individual i) cuando la ley lo previera expresamente ó ii) cuando afectaran de alguna manera el ejercicio general de los derechos y libertades, impidieran su efectividad o fueran incompatible con el orden jurídico y los fines del Estado, contenía una doctrina que resultaba contraria a los derechos de acceso a la Administración de Justicia y al Debido Proceso.

En efecto, en la referida decisión se indicó lo siguiente:

“7.11. Ahora bien, en lo que tiene que ver con el alcance de la acción de nulidad frente a los actos de contenido particular y concreto, como ya se explicó en el punto 5 de las consideraciones de esta Sentencia, el Consejo de Estado ha venido adoptando distintas posiciones que encuentran un fundamento de principio en la aplicación de la llamada doctrina de “los motivos y finalidades”. No obstante, la posición que en forma institucional asumió el máximo tribunal de lo contencioso administrativo en la Sentencia del 10 de agosto de 1996, reiterada de manera uniforme en múltiples pronunciamientos, se dirige a considerar que la simple nulidad sólo procede frente a los actos de contenido particular y concreto en dos casos específicos: (i) cuando expresamente lo consagre la ley y (ii) cuando el acto individual revista un especial interés para la comunidad que trascienda el mero interés de la legalidad en abstracto, comprometiendo el orden público, social o económico del país. Según dicho criterio jurisprudencial, en los demás casos la acción de simple nulidad no será admisible respecto de los actos particulares, debiendo acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento dentro del término de caducidad fijado en la ley. (…).

7.18. Mediante la aplicación de esta regla de interpretación, y sin que la ley disponga nada al respecto, se le está impidiendo al ciudadano acceder a la jurisdicción para salvaguardar y hacer prevalecer el imperio de la ley, con la sola excusa de no haber solicitado en tiempo el restablecimiento del derecho o la reparación del daño sufrido por el actor, desconociéndose de esta manera el principio de legalidad que resulta ser consustancial a nuestro Estado de derecho y los mandatos constitucionales que subordinan el interés privado al interés público o social, y que difieren en la ley la facultad de regular los recursos, las acciones y los procedimientos necesarios, precisamente, “para que puedan propugnar por la integridad del orden jurídico...” (C.P. arts. 58 y 89). Sobre esto último, teniendo en cuenta las atribuciones asignadas por la Carta Política a las distintas ramas del Poder Público, habrá de recordarse que la regulación de los procedimientos judiciales es competencia exclusiva y excluyente del legislado, de manera que sólo él es el llamado a fijar y definir los presupuestos procesales de las acciones y en particular los de la acción de simple nulidad, sin que le sea posible al juez apartarse de ellos, modificando o alterando las reglas normativas preestablecidas en perjuicio de los administrados. (…).

7.25. Acogiendo los criterios que han sido expuestos, la Corte procederá a declarar la exequibilidad del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, tal y como fue subrogado por el artículo 14 del Decreto 2304 de 1989, siempre y cuando se entienda que la acción de nulidad también procede contra los actos de contenido particular y concreto, cuando la pretensión es exclusivamente el control de la legalidad en abstracto del acto, en los términos de la parte motiva de esta Sentencia” (Se destaca).

Como reacción al anterior pronunciamiento, la Sala Plena de esta Corporación, mediante la sentencia dictada el 4 de marzo de 200, sostuvo que la decisión de la Corte Constitucional: i) desconocía el carácter de orden público de las normas procesales; ii) institucionalizaba la vía de hecho; iii) acababa con la figura del decaimiento administrativo; iv) “borraba” del derecho procesal administrativo la noción de legitimación de la parte demandante; v) eliminaba el término de caducidad de la acción; vi) desnaturalizaba el procedimiento de la vía gubernativa; vii) escindía en dos la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; viii) confundía los intereses público y privado; ix) desconocía las normas legales sobre nulidad contra actos administrativos de contenido particular; x) pretendía reformar la Constitución Política al crear la acción de inexequibilidad contra la jurisprudencia de los jueces.

A su turno, dicha decisión tuvo diversas aclaraciones y salvamentos de voto, entre los cuales figura un voto individual suscrito, en aquella oportunidad, de manera conjunta por los señores Consejeros de Estado doctores Alier Hernández Enríquez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, quienes explicaron el sentido de la teoría de los motivos y finalidades, pronunciamiento que, para mayor claridad y precisión, se transcribirá in extenso:

“(…).

En efecto, conforme a la teoría de los móviles y finalidades, expuesta por la Sala Plena en 1961 y complementada en 1972, en principio, todos los actos administrativos -tanto los generales como los creadores de situaciones particulares y concretas- son susceptibles de ser atacados por medio de la acción de simple nulidad, salvo en aquellos eventos en los que la declaración de la nulidad solicitada conlleva el restablecimiento automático del derecho subjetivo lesionado por el acto, y ello porque debe entenderse que, en tales eventos, el móvil del demandante no lo constituye la sola defensa de la legalidad, sino la protección del derecho vulnerado, objeto de la acción de restablecimiento, y porque es necesario evitar que, por la vía de la nulidad simple, dicha protección pueda obtenerse aún después de caducada aquélla.

En cambio, de acuerdo con la tesis adoptada por la Sección Primera en 1990 y con la expuesta por la misma Sala en 1995 y acogida por la Sala Plena en 1996, la acción de nulidad, en principio, sólo procede contra los actos de contenido general; por excepción, procede contra los actos creadores de situaciones particulares y concretas, según la primera tesis, cuando la ley expresamente lo prevé, y según la presentada en las dos últimas oportunidades citadas, además, cuando la situación creada por el acto comporta un interés de la comunidad de especial relevancia, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y con proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos.

Así, mientras que, en aplicación de teoría de los móviles y finalidades, todos los actos particulares resultan pasibles de la acción de nulidad -salvo que con la declaración de ésta se restableciera automáticamente el derecho vulnerado por aquéllos-, conforme a las tesis posteriormente planteadas por el Consejo de Estado, dicha acción sólo puede ejercitarse contra tales actos cuando la ley lo prevé expresamente -lo cual no necesitaba, obviamente, de la formulación de un criterio jurisprudencial, en cuanto supone el simple acatamiento del mandato claro del legislador, que nunca pretendió ser desconocido por la teoría de los móviles y finalidades- y cuando el acto implicara el resquebrajamiento grave del orden jurídico y el desmejoramiento del patrimonio económico, social o cultural de la Nación.

De modo que de acuerdo con la teoría expuesta en la sentencia de la Sala Plena del 29 de octubre de 1996, la acción de nulidad simple no podría formularse para atacar actos creadores de situaciones particulares y concretas, aún cuando de la declaración de nulidad no resultara automáticamente el restablecimiento del derecho vulnerado -lo que, precisamente, resultaba posible conforme a la teoría de los móviles y finalidades-, a menos que lo estableciera la ley expresamente o se presentaran las especialísimas circunstancias mencionadas en la última parte del párrafo anterior. No cabe duda, entonces, que, lejos de constituir una "ampliación" de la teoría de los móviles y finalidades, la tesis planteada en el fallo citado desconoció el fundamento de aquélla.

Debemos, anotar, finalmente, que, contrario a lo expresado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en el fallo del que nos apartamos, y por la Corte Constitucional en la Sentencia C-426 de 2002, la sentencia expedida por aquélla el 29 de octubre de 1996 -cuyo criterio se sigue en el primero- no ha sido uniformemente reiterado por todas las secciones del Consejo de Estado a partir de ese momento.

Prueba de ello encontramos en muchos pronunciamientos, entre los cuales vale la pena mencionar uno de la misma Sala Plena, del 9 de julio de 1997 (radicación S-712), por el cual se admitió una demanda formulada contra una resolución que revocó parcialmente el acto declaratorio de la elección de un ciudadano como Alcalde de un municipio del Tolima, en cuanto determinó indebidamente la fecha de vencimiento del período.

Se precisó, en primer lugar, que no se trababa de una demanda referida a la elección misma, sino al señalamiento de un período distinto al previsto en la ley, por lo cual debía entenderse que el acto acusado era de contenido electoral, y no un acto declaratorio de elección, de manera que la competencia era de la Sección Quinta en única instancia, lo que permitía a la Sala Plena asumir el conocimiento del asunto, atendiendo su importancia jurídica. (…).

Y en pronunciamiento reciente, del 17 de mayo de 2002 (expediente 0215), la Sección Primera revocó el auto inadmisorio de la demanda proferido por un Tribunal, cuyo fundamento fue el carácter particular del acto acusado, el cual, según el a quo, sólo podía ser demandado por el titular del derecho, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho -que ya estaba caducada- , y nunca por un tercero. Si bien dijo fundarse la citada Sección en el pronunciamiento de la Sala Plena del 29 de octubre de 1996, hizo, en realidad, una mezcla de la tesis planteada en él y la teoría de los móviles y finalidades. (…).

Sin embargo, estima la Sala que dichos actos pueden ser susceptibles de enjuiciamiento a través de la acción de nulidad, por las siguientes razones:

1. Porque en la demanda no se evidencia un interés diferente del de proteger la legalidad, pues, a juicio del demandante, los actos acusados fueron expedidos por una autoridad incompetente, ya que debieron provenir de la autoridad municipal o distrital y no metropolitana.

(...)

2. En caso de prosperar la pretensión de nulidad, en principio, no se derivaría restablecimiento de derecho ni para el actor, ni para persona distinta.

3. Del texto de los artículos 84 y 85 del C.C.A., se evidencia que lo que diferencia una y otra acción es el interés para promoverla, esto es, la legalidad o la lesión en un derecho amparado en una norma jurídica y el restablecimiento del derecho.

4. El objeto al que se contraen dichos actos reviste interés para la comunidad". (Se subraya).

Citó, luego, la Sección Primera, los argumentos expuestos en la sentencia de la Sala Plena del 29 de octubre de 1996, indicando que constituían el respaldo de lo expresado, y concluyó:

"Acorde con lo anterior, si, como ya se dijo, el demandante pretende actuar exclusivamente en interés de la legalidad, el asunto a que se contraen los actos acusados bien puede considerarse de interés general para la comunidad en la medida en que procura la observancia estricta del principio capital que gobierna la función pública, según el cual los servidores públicos sólo pueden ejercer aquellas atribuciones o competencias previamente asignadas, de manera expresa, por la Constitución, la ley o el reglamento... y como en el evento de prosperar su pretensión no se derivaría restablecimiento del derecho alguno para el actor ni para persona distinta, frente a la acción incoada, no se requiere acreditar la legitimación que reclama el a quo ni ella se gobierna por la caducidad" (Se subraya).

Resulta evidente, en nuestra opinión, que en este pronunciamiento se efectuó una verdadera adaptación de la tesis acogida por la Sala Plena en el fallo del 29 de octubre de 1996, para ajustarla a la teoría de los móviles y finalidades. En efecto, de la alusión hecha por aquel fallo a la utilidad del criterio adoptado para controlar los actos que, por su trascendencia, implican "el resquebrajamiento del orden jurídico", se hizo derivar la autorización para ejercer la acción de nulidad simple frente a actos de contenido particular, cuando el interés del demandante está referido, exclusivamente, a la guarda de la legalidad, lo que basta, entonces, para entender que el asunto comporta un interés general para la comunidad. Pero este planteamiento se complementa con otro, en todo coherente con la teoría de los móviles y finalidades, sin el cual la decisión, sin duda, habría sido diferente. Se reflexiona, en efecto, en el sentido de que, en el evento de prosperar la pretensión, no se restablecería derecho alguno del actor o de un tercero.

Se impone, entonces, concluir, por una parte, que no existe -aun hoy- en el Consejo de Estado una posición unánime respecto de la interpretación que debe hacerse de los artículos 84 y 85 del C.C.A. y, por lo tanto, respecto de los casos en que resulta procedente la formulación de la acción de nulidad simple para atacar actos creadores de situaciones particulares y concretas. Por otra, que no todas las interpretaciones actualmente defendidas por las diferentes Secciones de esta Corporación y por su Sala Plena de lo Contencioso Administrativo corresponden a desarrollos de la teoría de los móviles y finalidades, dado que algunas de las tesis planteadas implican, por el contrario, el desconocimiento del razonamiento esencial que le sirve de fundamento”.

Así pues, del anterior recorrido se desprende con claridad que la teoría de los móviles y finalidades ha sido ampliamente debatida, invocada y reiterada tanto por las diversas Secciones del Consejo de Estado, como por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, hasta tal punto que inspiró la expedición de una norma legal de carácter positivo que clarifica cualquier duda al respecto y atiende las directrices que en su oportunidad expuso como sustento de su referida decisión la Corte Constitucional, tal como hoy se encuentra consagrada de manera expresa en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA–.

En efecto, el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 dispone:

“Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general.

(…).

Parágrafo: Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente” (Se destaca).

A su turno, el artículo 138 de la codificación aludida regula el medio de control judicial de nulidad y restablecimiento del derecho, así:

“(…). Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, (…)” (Se destaca).

Respecto de lo anterior, conviene traer a colación lo registrado en las “Memorias del Seminario Internacional de presentación del Nuevo Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011”, en las cuales se precisó lo siguiente:

“En ese contexto, ¿se puede ejercer este medio de control (nulidad y restablecimiento del derecho) contra actos administrativos de carácter general?

Este fue un tema extremadamente polémico en el seno de la comisión o comisiones que estudiaron el proyecto. Finalmente se impuso la tesis de que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho podía dirigirse contra actos administrativos de contenido general y fue acogida por el legislador. (…).

Los actos administrativos generales son en sí mismo normas que pueden o crear derechos o afectar los derechos ya creados, o imponer conductas, en abstracto y, en general, como cualquier norma jurídica. Es decir que, como normas que son pueden mandar, prohibir, permitir o castigar, la aplicación a un caso particular de la norma o la no aplicación, según yo quiera beneficiarme de la situación favorable o salirme de la situación perjudicial regulada por la norma, precisa de un acto particular y concreto, que es el que finalmente produce un efecto directo en el sujeto comprendido en la norma. (…)”.

Adicionalmente, la doctrina nacional reciente ha precisado:

“… que la doctrina de los móviles y finalidades concebida desde el año 1961 en un sentido amplio, ha sido reiterada en varias oportunidades por las diferentes Secciones de la Corporación en razón a que constituye un instrumento importante para determinar, en los casos que lo requieran, el medio de control idóneo para controvertir actos administrativos de carácter particular de acuerdo con el fin perseguido.

Así lo entendió esta Corporación al redactar el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al aplicar la teoría de los móviles y las finalidades en su sentido primigenio, atendiendo el objetivo perseguido por el demandante al ejercer la nulidad y no la naturaleza del acto acusado.

En tal sentido, el nuevo Código determina que el medio de control de nulidad, podrá ser incoado excepcionalmente contra actos administrativos de contenido particular siempre que “no se persiga” o genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo para el demandante, caso en el cual, la demanda deberá tramitarse conforme a lo dispuesto para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho respetando el término de caducidad (Se destaca).

Así pues, consultando esta perspectiva teleológica, el Despacho resalta que uno de los propósitos que inspiró al legislador a expedir el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA– estuvo directamente encaminado a elevar a una norma positiva la teoría de los motivos y finalidades, tesis jurisprudencial ampliamente defendida y reiterada por el Consejo de Estado.

5. Caso concreto.

Una vez revisado el texto integral de la demanda, el Despacho observa que el actor pretende la nulidad de los siguientes actos administrativos:

a. La Resolución No. 191 de agosto 31 de 1964, expedida por la Junta Directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria –INCORA– (actualmente en liquidación), mediante la cual se reservaron y declararon como Parques Nacionales Naturales, tres sectores de tierras “presumiblemente baldías” ubicadas en el Departamento del Magdalena.

b. El Acuerdo No. 4 de 1969, por medio del cual se delimitaron y reservaron dos áreas de tierras ubicadas en el Departamento del Magdalena.

c. La Resolución No. 292 de agosto 18 de 1969, expedida por el Ministerio de Agricultura, en virtud de la cual se aprobó el Acuerdo No. 4 de 24 de abril de 1969, referido en el numeral anterior.

d. Resolución No. 472 de junio 8 de 1998, proferida por el Ministerio del Medio Ambiente, por medio de la cual se recategorizó el Parque Nacional de la Isla de Salamanca, en la categoría de Vía Parque y, adicionalmente, amplió y redelimitó el área protegida por la Vía Parque Isla de Salamanca, ubicada en jurisdicción de los Municipios de Sitio Nuevo, Pueblo Nuevo y Ciénaga (Magdalena).

En virtud de lo anterior, considera el Despacho que si bien la pretensión está encaminada a que por vía judicial se declare la nulidad de unos determinados actos administrativos de contenido general, lo cierto es que el demandante persigue con la declaratoria de nulidad de aquellos un restablecimiento automático del derecho, consistente en el cese de la afectación o restricción del supuesto derecho de dominio alegado sobre los terrenos denominados Venecia (Las Mercedes, La Lola y Salitral).

En efecto, del examen integral del libelo demandatorio el Despacho observa diversos cargos de ilegalidad en contra de los actos administrativos acusados que perseguirían un evidente y automático restablecimiento del derecho, tal como se procede a destacar:

“A continuación se presenta una explicación FILOSÓFICA, LÓGICA, POSITIVA, del origen de los predios rurales denominadas las MERCEDES, y que el mismo Estado Colombiano quiere desconocer a través de unas entidades que hacen parte del poder ejecutivo o mejor del gobierno nacional: (…).

Indica lo anterior con plena prueba, que nunca han sido, ni son tierras BALDÍAS, siempre han sido destinadas para las labores de Ganadería y cultivo en especial productos como hierba de ceba, viene con una trayectoria de títulos traslaticios de dominio hasta culminar en cabeza de mi poderdante en este caso LABORATORIOS MENDEL LTDA, (….).

11. Mediante sentencia del JUZGADO PROMISCUO MUNICIPAL DE SITIO NUEVO, MAGDALENA, de fecha 12 de julio de 2000, se dictó sentencia a favor de la entidad LABORATORIOS MENDEL LTDA., por el proceso de menor cuantía sobre PRESCRIPCIÓN EXTRAORDINARIA por más de veinte (20) años, sobre la obligación hipotecaria obtenida en la escritura pública No. 2379 del 14 de septiembre de 1966, este proceso fue iniciado por el señor JAIME CADENA CASTILLO en su calidad de representante legal de LABORATORIOS MENDEL LIMITADA para esa fecha. Lo que configura en estos momentos al potrero o fincas rurales denominadas LAS MERCEDES, LA LOLA Y LA SALITRAL, situada en la isla de los GÓMEZ, en jurisdicción de Sitio Nuevo, Departamento del Magdalena, y que tiene una cabida de trescientas ochenta y tres (383) hectáreas y ocho mil ochocientos ochenta y un metro (8.881), compuestas estas propiedades por tres divisiones debidamente separadas y alambradas (cercadas), situado al margen orienta del Río Magdalena, destinadas a la cría de ganado y cultivo de pasto; de propiedad legítima y autónoma de la sociedad de carácter comercial LABORATORIOS MENDEL LTDA., sin ninguna clase de gravamen ni hipoteca, como lo respalda la correspondiente inscripción en las oficinas de REGISTROS DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS DE SITIO NUEVO MAGDALENA, en los folios de matrículas inmobiliarias, con esta sentencia además de corroborar la plena propiedad de acuerdo a lo consagrado por el Código Civil Colombiano, en cuanto al título y modo, se evidencia que mi poderdante en este caso LABORATORIOS MENDEL LTDA., a través de sus representantes siempre ejercieron ánimo de señor y dueño.

(…).

19. En el año 2003 con fecha 09 de octubre, la entidad LABORATORIOS MENDEL LTDA., por intermedio de un apoderado judicial intentó, la recuperación de las propiedades rurales LA LOLA, LAS MERCEDES Y LA SALITRAL, llamadas VENECIA, por vía judicial, pero el apoderado judicial en aquel entonces, presentó una acción extemporánea, el señor abogado para ese entonces, presentó una acción de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, efectivamente se trataba de una  acción completamente extemporánea ya que para esa acción se requería de tan sólo 4 meses, desde la expedición del acto administrativo, impetraron la acción con fecha 2003, donde la Resolución que arrebató las propiedades rurales se expidió con fecha 1996, lo que no se ha podido entender es como hasta el año 2009 el magistrado se pronuncia para establecer mediante sentencia que es extemporánea la acción, pero además resulta muy extraño que se admitió el proceso administrativo sin tener en cuenta la competencia territorial, competencia de acuerdo a la norma que se pretendía declarar nula, obedece a una norma de carácter nacional.

De igual forma se deja claro que no se trata de la misma acción, y mucho menos se trata de las mismas peticiones aunque la causa sea la misma, por lo tanto no se puede alegar cosa juzgada como lo ha establecido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. (…).

Lo anterior nos permite afirmar que la sociedad actora adquirió un predio afectado hace más de treinta años por el Parque Natural de Salamanca hoy vía Parque Isla Salamanca” (Se destaca).

Adicionalmente, en el acápite de la demanda denominado “Normas violadas y conceptos de la violación”, el actor, entre otros cargos, esgrimió que con la expedición de los actos administrativos demandados se le había vulnerado su derecho constitucional a la propiedad privada –artículo 58 de la Carta Política–, lo cual lo sostuvo en los siguientes términos:

“Estimo violado el artículo 58 de nuestra Constitución Nacional, por cuanto dicho articulado, establece plenamente las condiciones y características para ostentar la calidad de propietarios, sobre elementos o bienes legalmente adquiridos, (…).

En el caso en concreto donde las propiedades privadas de carácter rural denominadas VENECIA, (La Lola, Las Mercedes y La Salitral), todas de propiedad de LABORATORIOS MENDEL LTDA., fueron completamente afectadas por los mismos miembros o funcionarios de gobierno, desconocieron ese derecho pleno que blinda a los propietarios de plenas voluntades de disposición sobre sus bienes.

No respetaron la exclusividad que les facultó la ley a los señores propietarios LABORATORIOS MENDEL LTDA., para disponer actividades lícitas agrarias dentro del inmueble. (…)”.

En ese orden de ideas, el Despacho analizará el medio de control judicial incoado bajo la óptica de lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, el cual regula lo concerniente a las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos generales, dado que la declaratoria de nulidad de las decisiones de la Administración acusadas conllevarían un palmario restablecimiento automático del derecho de la parte actora.

5.1. La caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

La caducidad se configura cuando ha vencido el plazo establecido por la ley para el ejercicio de uno los medios de control judicial. Así pues, la caducidad puede entenderse como el fenómeno jurídico en virtud del cual el titular de un medio de control judicial pierde la facultad de acudir ante la jurisdicción por no haber ejercido su derecho dentro del término que señala la ley.

Así, para que opere la caducidad deben concurrir dos supuestos: i) el transcurso del tiempo y ii) el no ejercicio del correspondiente medio de control judicial. Los términos para promover los diversos medios de control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se encuentran edificados sobre la conveniencia de señalar un plazo objetivo e invariable para que quien se considere titular de un derecho opte por ocurrir, o no, ante las autoridades judiciales competentes en procura de una decisión que haga efectiva, por vía jurisdiccional, la tutela de su derecho.

Respecto de la caducidad del medio de control judicial de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos de contenido general, el inciso 2 del artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA– dispuso:

“…podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo,  siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel”.

No obstante lo anterior, en este aspecto resulta pertinente advertir que en la época en que se profirieron los actos acusados, por obvias razones, existían diferentes disposiciones normativas que regulaban los términos de caducidad de las acciones –estas últimas hoy denominadas medios de control–.

En efecto, la Ley 167 de 194, en virtud de la cual se regulaba la organización de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, respecto de lo que hoy equivale al medio de control judicial de nulidad y restablecimiento del derecho, dispuso lo siguiente:

“Artículo 67. La persona que se crea lesionada en un derecho suyo establecido o reconocido por una norma de carácter civil o administrativo podrá pedir que además de la anulación del acto se le restablezca en su derecho.

La misma acción tendrá todo aquel que se hubiere hecho parte en el juicio y demostrado su derecho”.

A su turno, el referido Código Contencioso Administrativo –Ley 167 de 1941– en lo que tiene que ver con la caducidad de aquella acción, consagró que:

“ARTÍCULO 83./I> La acción de nulidad de un acto administrativo puede ejercitarse en cualquier tiempo, a partir de la expedición o después de su publicación, si necesita de este requisito para entrar a regir.

Esta regla se aplica a todos los actos administrativos, sean de carácter nacional, departamental o de una Intendencia o Comisaría.

La encaminada a obtener una reparación por lesión de derechos particulares prescribe, salvo disposición legal en contrarío, al cabo de cuatro meses a partir de la publicación, notificación o ejecución del acto, o de realizado el hecho u operación administrativa que cause la acción” (Negrillas fuera del texto original).

Ahora bien, respecto del anterior precepto normativo cabe precisar que la redacción confusa del último inciso exigía un mayor esfuerzo en la interpretación de dicha norma, a efectos de determinar con precisión los términos de caducidad de lo que hoy se denominan medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho y de reparación directa; en efecto, la jurisprudencia de esta Corporación, en aquella época, precisó:

“(…). El impugnante acusa el fallo de segundo grado de haber interpretado erróneamente el inciso final del artículo 83 de la Ley 167 de 1941, vigente cuando se presentó la demanda, pues el fallador lo entendió en el sentido de que la caducidad debía contarse "a partir de la fecha de comunicación del acto acusado que coincide con la de su expedición" (se subraya), cuando el cabal entendimiento de la disposición es que se debe contar desde la publicación, notificación o ejecución, y para el caso sub lite, por no ser posibles los eventos de la publicación ni la notificación, se debe contar desde la ejecución. Respecto de esta última afirmó que ella se concretó el 23 de enero de 1980, hecho que la contraparte discute.

(…).

C. La norma legal que se dice mal interpretada preceptúa:

La encaminada a obtener una reparación por lesión de derechos particulares prescribe, salvo disposición legal en contrario, al cabo de cuatro meses a partir de la publicación, notificación o ejecución del acto, o de realizado el hecho u operación administrativa que cause la acción.

Se observa, entonces, que la disposición tiene contenido sustancial como quiera que ella sanciona el supuesto fáctico con la imposibilidad de buscar la efectividad judicial de los derechos sustantivos que hubiere en cabeza del actor. Es decir, extingue la posibilidad de su reclamación judicial y, por lo tanto, afecta el derecho sustancial en la medida en que hace imposible su tutela por la jurisdicción, impidiendo un pronunciamiento de los Jueces sobre su existencia o validez. La demanda se refiere, por las razones expresadas, a la violación de un precepto legal de contenido sustantivo y, por otra parte, la ley no exige la formulación de la proposición jurídica completa, como requisito de la acusación.

D. Con referencia al cargo concreto de la interpretación errónea, se tiene:

La norma señalada por el actor dispone que la caducidad se debe contar desde: La publicación, la notificación o la ejecución. Tres supuestos que el intérprete no puede adicionar con otros. De donde resulta que no se puede contar la caducidad desde la expedición, ni desde la comunicación, ni desde otro supuesto cualquiera, porque ello equivale a una ampliación del significado de la norma, no permitida al intérprete, porque cuando el sentido de la ley es claro, como en este caso, no se puede desatender su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu (art. 27 del C. C).

No se puede decir que la comunicación y la notificación son lo mismo, aunque procuran parecidos pero no idénticos fines; y por lo tanto, el sentido de la norma no puede ampliarse hasta el punto de entender como sinónimos comunicación y notificación, para aplicarla, indistintamente, en uno u otro caso.

(…).

Durante la vigencia de la Ley 167 de 1941 también existió esa diferenciación, según se deduce del examen contextual de sus artículos 4°, 19, 74, 75, 76, 78, estos últimos cuatro como quedaron después de la modificación que' les hizo el Decreto 2733 de 1959; y, con mayor claridad como lo dispone el artículo 126 en los ordinales 1° y 2° en donde se ordena comunicar en un caso y notificar en el otro.

(…).

A lo anteriormente expresado se abona que esta Corporación, en Sala de Decisión de su Sección Tercera, con ponencia de quien redacta la presente, dijo:

De lo anterior se colige que el término de caducidad debe contarse así:

a) A partir de la publicación, respecto de terceros afectados en forma directa e inmediata, cuando la decisión se haya tomado en una actuación en la que ellos no han intervenido (art. 46 del C. C. A.)

b) A partir de la comunicación cuando haya norma expresa que indique que para la firmeza del acto es suficiente la sola comunicación, sin necesidad de la notificación que como regla general ordena el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo, o sea cuando se establece una excepción a la obligatoriedad de notificar los actos;

c) A partir de la ejecución, cuando la administración no dio la oportunidad de ejercer los recursos existentes (art. 135, ordinal 2º del C. C. A.) y los ejecuta respecto del administrado sin haberlos notificado, ni comunicado, ni publicado, según el caso, pues es obvio que a partir de tal ejecución el interesado tiene conocimiento cabal de la existencia de la decisión que le vulneró el derecho cuyo restablecimiento pretende por la vía jurisdiccional;

d) A partir de la notificación:

1. De la decisión cuestionada, cuando contra ella no procede ningún recurso por la vía gubernativa (art. 62, ordinal 1° del C. C. A.).

2. De la decisión que se haya tomado respecto de los recursos interpuestos oportunamente (C. C. A., arts 62 ordinal 2 y 44 inciso 1°). (…)

 (Se destaca).

A lo dicho en relación con el inciso final del artículo 83 de la Ley 167 de 1941, el Despacho observa que dicho precepto regulaba la caducidad de cuatro (4) meses para dos acciones bien diferentes entre sí, a saber: i) a partir de la publicación, notificación o ejecución del acto, según fuere el caso, para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho o de plena jurisdicción y ii) para la acción de reparación directa a partir de la realización del hecho u operación administrativa que causara la acción.

Ahora bien, al descender al caso concreto que ahora se examina se tiene que el término de caducidad del hoy denominado medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, a la luz de la Ley 167 de 1941, era de cuatro (4) meses contados a partir de la publicación del acto en el respectivo Diario Oficial, motivo por el cual el Despacho analizará dicho plazo de caducidad respecto de cada uno de los actos administrativos acusados, a efectos de determinar la admisibilidad, o no, de la demanda de la referencia.

Pues bien, la Resolución No. 191 de agosto 31 de 1964, expedida por la Junta Directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria –INCORA–, mediante la cual se reservaron y declararon como Parques Nacionales Naturales tres (3) sectores de tierras “presumiblemente baldías” ubicadas en el Departamento del Magdalena, fue aprobada a través de la Resolución No. 255 de septiembre 29 de 1964, la cual, a su vez, se publicó en el Diario Oficial No. 31.489 de 16 de octubre de 1964.

Así las cosas, el término de caducidad para demandar el referido restablecimiento del supuesto derecho conculcado con aquel acto administrativo transcurrió desde el 16 de octubre de 1964 hasta el 16 de febrero de 1965, por lo tanto, por haberse interpuesto la mencionada demanda contra el referido acto administrativo el día 7 de mayo de 2013, se observa que para esa fecha ya había operado el fenómeno de caducidad de la acción, comoquiera que el día 17 de febrero de 1965 feneció el término de que trataba el tercer inciso del artículo 83 de la Ley 167 de 1941.

A su turno, el Acuerdo No. 4 de 1969, por medio del cual se delimitaron y reservaron dos áreas de tierras ubicadas en el Departamento del Magdalena, fue aprobada en virtud de la Resolución No. 292 de agosto 18 de 1969, expedida por el Ministerio de Agricultura, siendo esta última publicada en el Diario Oficial No. 32.877 de 9 de septiembre de 1969.

En consecuencia, se impone concluir que el plazo de caducidad para ocurrir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo corrió entre los días 9 de septiembre de 1969 hasta el 9 de enero de 1970 y, teniendo en cuenta que la demanda contra el referido acto administrativo se presentó tan sólo hasta el día 7 de mayo de 2013, resulta claro que dicha demanda está caducada.

Finalmente, se tiene que la Resolución No. 472 de junio 8 de 1998, proferida por el Ministerio del Medio Ambiente, por medio de la cual se recategorizó el Parque Nacional de la Isla de Salamanca, en la categoría de Vía Parque y, adicionalmente, amplió y redelimitó el área protegido por la Vía Parque Isla de Salamanca, ubicada en jurisdicción de los Municipios de Sitio Nuevo, Pueblo Nuevo y Ciénaga (Magdalena), fue publicada en el Diario Oficial No. 43.347 de 27 de julio de 1998.

Ahora bien, en este evento resulta pertinente destacar que la norma de caducidad vigente al momento de la expedición del acto administrativo demandado era el artículo 44 de la Ley 446 de 199, a cuyo tenor:

“(…).

2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. (…)” (Se destaca).

En ese orden de ideas, el término de caducidad para controvertir el restablecimiento del derecho afectado con la expedición del mencionado acto administrativo transcurrió desde el 28 de julio hasta el 28 de noviembre de 1998 y, mientras que el escrito demandatorio se presentó el día 7 de mayo del año en curso, por lo tanto, resulta claro que dicha interposición se hizo por fuera de la oportunidad procesal prevista para ello.

Pues bien, del análisis de los eventos referidos para el Despacho no cabe duda alguna que la demanda impetrada por Laboratorios Mendel Ltda. se presentó por fuera de la oportunidad legal prevista para ello.

De otra parte, el Despacho estima necesario precisar que dentro del presente asunto NO resultaría procedente el ejercicio del medio de control de reparación directa, puesto que como ya se ha indicado a lo largo de esta providencia, la pretensión del actor claramente se encuentra encaminada a controvertir la legalidad de los actos acusados y, por ende, a obtener un restablecimiento automático, el cual se traduciría en el cese de la afectación o restricción del supuesto derecho de dominio alegado sobre los terrenos denominados Venecia (Las Mercedes, La Lola y Salitral).

Al respecto se resalta que abundante jurisprudencia de esta Corporación se ha pronunciado acerca de la diferencia entre la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y la acción de reparación directa, en los siguientes términos:

“En las mencionadas circunstancias, no resulta procedente la reclamación de perjuicios a través de la acción de reparación directa, pues como reiteradamente lo ha sostenido la jurisprudencia del Consejo de Estado, la elección de la acción no depende de la voluntad, el arbitrio o el querer del demandante, sino que obedece a la precisa finalidad que con ella se persigue y a las normas que la consagran y que describen los eventos que dan lugar a su procedencia; y cuando de lo que se trata es de reclamar la indemnización de los perjuicios sufridos con ocasión de la actividad de las entidades del Estado, debe establecerse cuál es el origen del daño, pues éste indicará así mismo cuál es la acción procedente.

“En el caso de la acción de reparación directa, tal y como lo dispone el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, la misma procede para reclamar directamente la reparación del daño, cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa.

“En cambio, cuando el daño proviene de una decisión administrativa ilegal, la acción pertinente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 ibídem, conforme al cual 'Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho…', o en normas especiales.

“Cada una de las anteriores acciones, por otra parte, tiene sus propios requisitos y términos de caducidad y es así como, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de los actos de adjudicación de baldíos proferidos por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria –Incora-, tiene un término de caducidad de 2 años, contados a partir de la publicación cuando ella sea necesaria, o desde su ejecutoria en los demás casos (art. 136, Código Contencioso Administrativo).

En el mismo sentido, para la Sección:

“… en otras oportunidades la Sala ha estudiado lo atinente a la acción procedente para solicitar la indemnización de daños generados por un acto administrativo, precisando que el criterio útil en la determinación de la acción procedente para reparar daños generados por la administración es el origen de los mismos, de manera tal que si la causa del perjuicio es un acto administrativo debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Dicho criterio tiene por fundamento, además del texto del artículo 85 del CCA, una regla práctica: si el daño es generado por un acto administrativo ilegal, para que la reparación sea posible será necesario, de modo previo, dejarlo sin efectos y ello, dada la presunción de legalidad que lo cobija, sólo será posible con la declaración judicial de anulación del mism

.

“Ahora bien, la acción de reparación directa, consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, si bien coincide en su naturaleza reparatoria con la de nulidad y restablecimiento del derecho, difiere de ésta última en la causa del daño. En efecto, como se deduce de todo lo dicho, la primera solo será procedente en los casos en los cuales el perjuicio haya sido causado por un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de un inmueble. En cambio la de nulidad y restablecimiento del derecho procede siempre que el origen del daño hubiere sido un acto administrativo viciado de algún tipo de ilegalidad, salvo que, como lo ha precisado la Sala, el daño alegado se origine en la eficacia misma del acto administrativo, caso en el cual, al no pretenderse la declaratoria de ilegalidad, sí resultaría procedente la acción de reparación direct

.

Por su parte, la Sala se ha pronunciado en ocasiones anteriores acerca de la procedencia del medio de control judicial de reparación directa frente a casos similares al sub lit -guardadas proporciones-. En un caso en el que se solicitaba el reconocimiento de los perjuicios ocasionados por la declaratoria de un bien como parte integrante del Sistema Nacional de Parques Naturales, la Sala afirmó:

“Los hechos y comprobaciones que se acaban de relacionar conducen a la Sala al convencimiento de que los derechos de propiedad y posesión de los demandantes sobre el predio Andalucía, realmente fueron vulnerados por el ente demandado, al prohibir la explotación agropecuaria del mismo, sin reconocer suma alguna de dinero como compensación por los perjuicios sufridos, ni buscarle solución de otra naturaleza como originalmente lo sugiriera el doctor Villamil Cordovez. Procedió erradamente el INDERENA al omitir las medidas económicas necesarias para indemnizarle a la parte actora la imposibilidad en que la situó para enajenar su inmueble o para ejercer sobre éste la explotación pecuniaria que de años atrás venía realizando.

“La situación que en este caso se presenta no difiere en mayor grado de la limitación de derechos que genera una ocupación permanente y por esta similitud estima la Sala que se le debe dar un tratamiento jurídicamente similar

Ahora bien, vale la pena destacar que una vez analizado el contenido de los actos administrativos acusados, NO resulta posible afirmar que con la expedición de los mismos, los predios aludidos hubieren sido objeto de expropiación administrativa, sino que de aquellos se podría inferir que con la reservación y destinación de dichos predios -supuestamente baldíos- como parques nacionales naturales se habría afectado o restringido el derecho de dominio de quienes aleguen y prueben su condición de propietarios legítimos de dichos predios, tal como ocurre con las alegaciones que consigna en su demanda Laboratorios Mendel Ltda., respecto de los inmuebles rurales denominados “La Lola, Las Mercedes y La Salitral”.

Pues bien, en el presente caso, tal como ya se ha destacado, el Despacho encuentra que el medio de control de reparación directa no sería en modo alguno la ruta procesal adecuada, por cuanto el objeto que se controvierte en realidad gira en torno a la legalidad de unos actos administrativos en virtud de los cuales unos predios supuestamente baldíos fueron destinados y reservados como parques nacionales naturales, cuya eventual declaratoria de nulidad comportaría un restablecimiento automático del derecho que el actor estima conculcado.

Ahora bien, si en gracia de discusión se admitiera que el medio de control  judicial de reparación directa fuere procedente, también se encontraría caducado, teniendo en cuenta que el último de los actos administrativos demandados fue proferido el día 8 de junio de 1998 y tan sólo hasta el 7 de mayo de 2013 se presentó la referida demanda, esto es casi 15 años después, lo cual descarta de plano la posibilidad de que se debiera inadmitir la demanda para que se procediera a corregirla o adecuarla al referido medio de control judicial de reparación directa.

Finalmente, se advierte que el contenido de los actos administrativos demandados no son susceptibles de ser controlados judicialmente a través de los medios de control previstos en los numerales 9, 10, 11 y 12 del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPAC

–, los cuales, principalmente, están encaminados a controvertir actos de la Administración proferidos como consecuencia del trámite de procedimientos (i) de extinción de dominio; (ii) de clarificación de la propiedad y deslinde de tierras; (iii) de recuperación de baldíos; (iv) de expropiación judicial agraria; (v) de adjudicación y de (vi) reversión de bienes adjudicados, razón por la cual el Despacho se abstendrá de analizar la procedencia de los referidos medios de control judicial.

Por lo expuesto, se,

R E S U E L V E:

PRIMERO: RECHAZAR la demanda presentada por Laboratorios Mendel Ltda., por caducidad del medio de control ejercido, de conformidad con las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: RECONOCER personería al doctor César Augusto Lugo Parejo, portador de la tarjeta profesional No. 167.143 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar como apoderado de la parte demandante, en los términos del poder obrante a folio 56 del cuaderno principal.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MAURICIO FAJARDO GÓMEZ

KMGC/1C+6 Traslados