Guía General de Intervención y Conciliación

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MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA / PROCEDENCIA DE LA PRELACIÓN DE FALLO EN ACCIÓN DE REPETICIÓN – Respetando el año de ingreso

La Sala decide el presente caso en virtud del acta 15 de 6 de mayo de 2005, en la que la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado aprobó que los procesos de repetición podrán fallarse por las Subsecciones, sin sujeción al turno respectivo, pero respetando el año de ingreso del expediente al Consejo de Estado.

MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA / COMPETENCIA FUNCIONAL / ACCIÓN DE REPETICIÓN – Contra representantes de entidades del orden nacional / ENTIDAD DEL ORDEN NACIONAL / UNIVERSIDAD POPULAR DEL CESAR / ESTABLECIMIENTO EDUCATIVO

De conformidad con el numeral 13 del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Sala tiene competencia para resolver la presente controversia en única instancia, ya que esta Corporación conoce de las demandas de repetición interpuestas en contra de los representantes de las entidades del orden nacional, entre otros. (...) la Universidad Popular del Cesar, (...), tiene el carácter de ente universitario del orden nacional por disposición del artículo 57 de la Ley 30 de 1992 , la Ley 34 de 1976 y el Acuerdo 001 de 1994 expedido por el Consejo Superior de esa institución , por lo que forzoso es concluir que esta Corporación tiene competencia funcional para conocer sobre la demanda interpuesta en única instancia .

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A – ARTÍCULO 149 NUMERAL 13 / LEY 30 DE 1992 – ARTÍCULO 57 / LEY 34 DE 1976 / ACUERDO 1 DE 1994

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar auto de 18 de mayo de 2017, Exp. 58505, C.P. Hernán Andrade Rincón.

CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN / RÉGIMEN APLICABLE / TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN / PAGO DE LA CONDENA / DEMANDA OPORTUNA / PAGO DE LA CONDENA JUDICIAL / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – El pago de la condena debía hacerse conforme CCA

De conformidad con el literal L del numeral 2° del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativa, el término de caducidad para la pretensión de la demanda de repetición empieza a correr a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago cuyo reintegro se pretende o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 10 meses previstos en el artículo 192 ibídem. Al respecto, conviene precisar que la Subsección ha dejado claro que el plazo para pagar con que cuenta la entidad pública deberá computarse con arreglo a la antigua codificación -18 meses, artículo 177- si el proceso que le da base a la repetición se tramitó bajo ese régimen jurídico y se ordenó sufragar la condena en esos términos. (...) Así, la Sala debe poner de presente que la condena objeto del sub examine se profirió dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que inició su trámite en vigencia del Código Contencioso Administrativo –Decreto 01 de 1984-. De igual manera, la Universidad Popular del Cesar debía cumplirla en los términos de los artículos 177 y 178 de ese mismo cuerpo normativo.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL L / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 192 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 178 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 177

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 5 de abril de 2017; Exp. 58762; C.P. Hernán Andrade Rincón.

CONCEPTO DE ACCIÓN DE REPETICIÓN / DESTINATARIOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN

Este medio de control, como mecanismo judicial que la Constitución y la ley otorgan al Estado tiene como propósito el reintegro de los dineros que por los daños antijurídicos causados como consecuencia de una conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex servidor público e incluso del particular investido de una función pública, hayan salido del patrimonio estatal para el reconocimiento de una indemnización. Así, la finalidad del mismo lo constituye la protección del patrimonio estatal, el cual es necesario para la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho. (...) En tal sentido, la antes denominada acción de repetición fue consagrada en el artículo 78 del Código Contencioso Administrativo, declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-430 de 2000, como un mecanismo para que la entidad condenada judicialmente en razón de una conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex funcionario suyo, pueda solicitar de éste el reintegro de lo que hubiere pagado como consecuencia de una sentencia o de una conciliación o de otra forma de terminación de un conflicto.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 78 / LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 71

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 24 de febrero de 2016, Exp. 36310, C.P.: Hernán Andrade Rincón y de la Corte Constitucional C-430 de 2000.

DEFINICIÓN DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN – Regulación / DEFINICIÓN DEL MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN / NORMATIVIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / NORMATIVA APLICABLE A LA ACCIÓN DE REPETICIÓN

La Ley 678 de 2001 reguló tanto los aspectos sustanciales como los procesales del medio de control de repetición y del llamamiento en garantía. Con tales propósitos fijó, bajo la égida de los primeros, generalidades como el objeto, la noción, las finalidades, el deber de su ejercicio y las especificidades, al igual que las definiciones de dolo y culpa grave con las cuales se califica la conducta del agente, al tiempo que consagró algunas presunciones legales con obvias incidencias en materia de la carga probatoria dentro del proceso; y con los segundos, reguló asuntos relativos a la jurisdicción y competencia, legitimación, desistimiento, procedimiento, término de caducidad de la acción, oportunidad de la conciliación judicial o extrajudicial, cuantificación de la condena y determinación de su ejecución, así como lo atinente al llamamiento en garantía con fines de repetición y las medidas cautelares en el proceso.

FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001

NORMATIVIDAD DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / NORMATIVA APLICABLE A LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CULPA GRAVE / DOLO / REMISIÓN NORMATIVA

De manera que si los hechos o actos que originaron la responsabilidad patrimonial del servidor público tuvieron ocurrencia con posterioridad a la vigencia de Ley 678 de 2001, para determinar y enjuiciar la falla personal del agente público será aplicable esta normativa en materia de dolo y culpa grave, sin perjuicio de que dada la estrecha afinidad y el carácter civil que se le imprime a la acción en el artículo 2º de la misma ley, excepcionalmente se acuda al apoyo del Código Civil y a los elementos que doctrinal y jurisprudencialmente se han estructurado en torno a la responsabilidad patrimonial por el daño, en lo que no resulte irreconciliable con aquélla y los fundamentos constitucionales que estructuran el régimen de responsabilidad de los servidores públicos (artículos 6, 121, 122, 124 y 90 de la Constitución Política).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 121 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 124 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 90 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 122

PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / REQUISITOS DE LA MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN / CONDENA JUDICIAL / ACUERDO CONCILIATORIO / PAGO DE LA CONDENA / CALIDAD DE AGENTE O EX AGENTE / CULPA GRAVE / DOLO / EXISTENCIA DE DAÑO ANTIJURÍDICO / ELEMENTOS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN

[L]a prosperidad de la acción de repetición está sujeta a que se acrediten los siguientes requisitos: i) la existencia de condena judicial o acuerdo conciliatorio que imponga una obligación a cargo de la entidad estatal correspondiente; ii) el pago de la indemnización por parte de la entidad pública; iii) la calidad del demandado como agente, ex agente del Estado demandado o particular en ejercicio de función pública; iv) la culpa grave o el dolo en la conducta del demandado; v) que esa conducta dolosa o gravemente culposa hubiere sido la causante del daño antijurídico.

MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN / NORMATIVIDAD PROCESAL APLICABLE / CPACA / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO

Sea lo primero señalar que la demanda se presentó el 28 de agosto de 2014, por lo que a este asunto le resulta aplicable el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-, así como las disposiciones del Código General del Proceso, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del estatuto procesal en materia de lo contencioso administrativo.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la entrada en vigor del Código General del Proceso en la jurisdicción de lo contencioso – administrativo, consultar sentencia de 25 de junio de 2014, Exp. 49299, C.P. Enrique Gil Botero.

VALORACIÓN PROBATORIA / VALOR PROBATORIO DE LA CONFESIÓN / REMISIÓN NORMATIVA / CONFESIÓN DEL APODERADO JUDICIAL / PERSONA NATURAL / CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA / AUDIENCIA INICIAL / REQUISITOS DE LA CONFESIÓN DEL APODERADO JUDICIAL / ENTIDAD PÚBLICA / PROHIBICIÓN DE CONFESIÓN DE REPRESENTANTE LEGAL DE LA ENTIDAD ESTATAL

Ahora, de conformidad con el artículo 165 del Código General del Proceso, la confesión constituye un medio de prueba, el cual no se encuentra expresamente regulado en la Ley 1437 de 2011, lo que amerita, por remisión directa de esta última norma –art. 211-, que sean aplicadas las disposiciones de la Ley 1564 de 2012. En relación con el caso concreto, la Subsección estima que no existe impedimento legal que prohíba que los hechos narrados al inicio de este acápite sean probados "por confesión", ya que la parte demandada, al ser una persona natural, se encuentra cobijada por lo establecido en el art. 193 del Código General del Proceso. Por esta razón, la confesión por apoderado tiene pleno valor probatorio para la contestación de la demanda y la audiencia inicial. (...) Finalmente, resulta claro que lo anterior no es aplicable cuando en el extremo pasivo de la litis se halle una entidad pública, toda vez que existe prohibición expresa de confesión de sus representantes legales, incluso cuando así lo hubieren otorgado en el poder, de conformidad con los artículo 217 de la Ley 1437 de 2011 y el art. 195 del Código General del Proceso.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 165 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 211 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 193 / C.P.A.C.A – ARTÍCULO 217 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 195

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de la Corte Constitucional C-551 de 12 de octubre de 2016, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio y sentencia de 3 de octubre de 2019, Exp. 49865, C.P. María Adriana Marín.

MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN / ACCIÓN DE REPETICIÓN – Contra representantes de entidades del orden nacional / ENTIDAD DEL ORDEN NACIONAL / UNIVERSIDAD POPULAR DEL CESAR / ESTABLECIMIENTO EDUCATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO QUE DECLARA LA INSUBSISTENCIA

Establecida la existencia del daño y la condición de ex agente estatal del demandado, es necesario verificar si este les resulta imputable jurídica y fácticamente, toda vez que, a juicio de la parte actora, el señor (...) es responsable a título culpa grave y/o dolo por la condena que le fue impuesta, en la medida en que fue quien profirió el acto anulado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

PRESUNCIÓN LEGAL – Admite prueba en contrario / DEBIDO PROCESO / PRESUNCIÓN DE DOLO / LEY 678 DE 2001 / PRESUNCIÓN DE CULPA GRAVE / ALCANCE PROBATORIO EN ASUNTOS DE REPETICIÓN / PRESUNCIÓN LEGAL – Admite prueba en contrario / DEBIDO PROCESO / PRESUNCIÓN DE DOLO / LEY 678 DE 2001

Las presunciones tienen como finalidad tener como cierto o probable un hecho que se infiere a través de un juicio lógico que realiza el legislador o el juez acudiendo a las máximas generales de la experiencia y la sana crítica, de ahí que se considere que tiene por virtud invertir las condiciones generales de la carga de la prueba en favor de quien la invoca. Aquellas, pueden considerarse como de tipo legal (iuris tantum), cuando admiten prueba en contrario, o de "derecho" (iuris et de iure), cuando se considera definitivamente como cierto el hecho presumido y, por el contrario, no es posible desacreditarlo. Así se encuentra plasmado en el artículo 66 del Código Civil. En tal virtud, concluye la Sala que las presunciones estipuladas en los artículos 5° y 6° la Ley 678 de 2001 tienen naturaleza de legales y, por tanto, la administración demandante tiene la carga de probar únicamente los supuestos de hecho a los que aluden dichas normas, puesto que "la parte que niegue el hecho presumido, está sujeta a la carga de probar el hecho contrario". (...) Es claro que, en estos casos, no se compromete el derecho fundamental al debido proceso, toda vez que el agente estatal contra el cual se dirija la acción de repetición siempre podrá presentar prueba en contrario que lo libere de responsabilidad civil. (...) En este punto, para la Sala es preciso señalar que la previsión de los citados artículos 5º y 6º de la Ley 678 de 2001 no entraña que las causales ahí enunciadas sean las únicas respecto de las cuales puede calificarse una conducta como dolosa y/o gravemente culposa, puesto que el juez de la acción de repetición podrá deducir otros supuestos de hecho que puedan calificarse como tales al apreciar el caso puesto a su consideración , pero en relación con estos últimos no podrá aludirse a la aplicación de una presunción y, por tanto, la entidad estatal estará obligada a probar no solamente el supuesto de hecho de aquella sino, también, la conducta o aspecto volitivo de la actuación del funcionario público.

FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 – ARTÍCULO 5 / LEY 678 DE 2001 – ARTÍCULO 6 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 116 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 66

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de la Corte Constitucional C-374 de 2002 y sentencia de 6 de julio de 2017, Exp. 45203, C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico.

ALCANCE PROBATORIO EN ASUNTOS DE REPETICIÓN / PRESUNCIÓN LEGAL – Admite prueba en contrario / DEBIDO PROCESO / PRESUNCIÓN DE DOLO / LEY 678 DE 2001 / AUSENCIA DE PRUEBA DOCUMENTAL / UNIVERSIDAD POPULAR DEL CESAR / ESTABLECIMIENTO EDUCATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO QUE DECLARA LA INSUBSISTENCIA / VALOR PROBATORIO DE LA SENTENCIA – No se tiene como prueba del dolo o culpa grave / JUEZ DE LA RESPONSABILIDAD – No ata al Juez de la repetición

A pesar de que con la contestación de la demanda y la fijación del litigio se estableció que el demandado fue quien expidió el acto administrativo anulado, lo cierto es que, como este no se allegó al expediente, resulta imposible determinar o llegar a las conclusiones a las que arribó el juez del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho para proceder a su anulación. Para la Sala es claro que no se tiene ninguna prueba documental que haya sido valorada en el proceso de nulidad y restablecimiento el derecho y sobre las cuales edificó su decisión el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Valledupar, por lo que no es posible realizar el análisis subjetivo de la responsabilidad del demandado, toda vez que el fallo judicial no puede tenerse como plena prueba de la conducta culposa y/o dolosa supuestamente desplegada (...) En este punto, conviene precisar que la decisión del juez contencioso administrativo en el fallo de responsabilidad patrimonial o en sede de legalidad no ata al juez de la repetición, ya que, como lo ha sostenido esta Sección , en esta sede judicial pueden hacerse valoraciones y calificaciones distintas, en la medida en que la decisión ya no versa sobre la responsabilidad del Estado o la legalidad de sus actuaciones administrativas, sino sobre la conducta del agente.

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 22 de julio de 2009, exp. 27.779, M.P.: Mauricio Fajardo Gómez, sentencia del 11 de febrero de 2009, expediente No. 33450, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, sentencia del 3 de diciembre de 2007, Exp. 41001233100019980000101 (29222).

En particular, la imputación realizada bajo el título de dolo carece de sustento probatorio, dado que la inexistencia en este asunto del acto administrativo que fue anulado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho torna imposible determinar si fue expedido sin motivación, puesto que, como ya se dijo, la sentencia del proceso antecedente no es plena prueba de la conducta del demandado. Por esta razón, no es posible entender como probada la presunción del numeral 1° del artículo 5 de la Ley 678 de 2001. Agréguese a lo dicho que, en relación con la causal de culpa grave invocada por la parte actora, esta es, la referida al numeral 1 del art. 6 de la Ley 678 de 2001, requiere no solo la prueba del hecho que se encuentra al margen de las normas de derecho, sino que, también, debe demostrarse que aquel menoscabo fue manifiesto e inexcusable, toda vez que no cualquier desconocimiento normativo implica la configuración de la causal. (…) La Sala debe insistir en que la sentencia que da lugar a la demanda de repetición, no constituye plena prueba de la conducta dolosa o gravemente culposa del demandado, por lo que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 167 del Código General del Proceso, la parte actora no cumplió la carga que le correspondía y, como consecuencia, debe asumir las consecuencias que de ello se derivan.

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 29 de noviembre de 2018, Exp. 50031, M.P.: Marta Nubia Velásquez Rico.

CONDENA EN COSTAS / INTERÉS PÚBLICO / PROTECCIÓN DEL PATRIMONIO ECONÓMICO

De conformidad con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por el procedimiento civil; no obstante, aquella no procederá si en el proceso se ventila un asunto de "interés público". Ahora bien, de conformidad con la sentencia C-832 de 2001, el proceso de repetición, al estar encaminado a la protección del patrimonio público, cuya finalidad es la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho, es uno de aquellos que ventila un interés público. Por esta razón, no hay lugar a condenar en costas a la parte vencida en este proceso.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A – ARTÍCULO 188 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 365 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 362 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 366 NUMERAL 4 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 361

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 29 de noviembre de 2018, Exp. 51957, C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá D.C., seis (6) de febrero de dos mil veinte (2020)

Radicación número: 11001-03-26-000-2014-00126-00(52053)

Actor: UNIVERSIDAD POPULAR DEL CESAR

Demandado: RAÚL ENRIQUE MAYA PABÓN

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN – LEY 1437 DE 2011

Temas: REPETICIÓN - presupuestos de procedencia - prueba del pago – caducidad / juicio de responsabilidad civil patrimonial / Ley 678 de 2001 - estudio sobre las presunciones de dolo y culpa grave – acreditación del hecho que le da base a la presunción y su contradicción / alcance probatorio de la sentencia que origina el proceso de repetición.

Procede la Sala a resolver, en única instancia, el medio de control de repetición presentado por la Universidad Popular del Cesar en contra del señor Raúl Enrique Maya Pabón.

I. SÍNTESIS DEL CASO

Mediante sentencia de 3 de septiembre de 2012, el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Valledupar declaró, por falta de motivación, la nulidad de la resolución 116 de 28 de enero de 2011, por medio de la cual el rector de la Universidad Popular del Cesar declaró insubsistente el nombramiento del señor Jorge Fidel Navarro Becerra. Como consecuencia de la anulación, el ente educativo tuvo que pagar los emolumentos dejados de percibir por el mencionado funcionario hasta el día de su reintegro. Por esta razón, la entidad pública inició un proceso de repetición en contra del señor Raúl Enrique Maya Pabón.

II. A N T E C E D E N T E S

1.- La demanda

Mediante demanda presentada el 28 de agosto de 2014 (fls. 1 - 11 c. ppal), la Universidad Popular del Cesar, por conducto de apoderado judicial (fol. 12 c. ppal), en ejercicio del medio de control de repetición, solicitó que se declarara patrimonialmente responsable al señor Raúl Enrique Maya Pabón por la condena que le fue impuesta a la entidad accionante en sentencia de 3 de septiembre de 2012, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Valledupar.

En concreto, la entidad demandante solicitó que se efectuaran las siguientes declaraciones y condenas:

1. Que se declare responsable a Raúl Enrique Maya Pabón de los perjuicios ocasionados a la Universidad Popular del Cesar, condenada administrativamente por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Valledupar, por concepto de la expedición ilegal y con desviación de poder del acto administrativo resolución No. 0116 de fecha 28 de enero de 2011, mediante la cual se declaró la insubsistencia del nombramiento del señor Jorge Fidel Navarro Becerra, en el cargo de profesional universitario, código 2044, grado 10, nivel profesional de la planta globalizada de la Universidad Popular del Cesar.

2. Que como consecuencia de lo anterior, se condene a Raúl Enrique Maya Pabón a cancelar la suma de ciento cuarenta millones doscientos setenta y dos mil seiscientos sesenta y seis pesos m.l. ($140'272.666.oo) a favor de la Universidad Popular del Cesar; suma de dinero que pagó esta entidad a Jorge Fidel Navarro Becerra para hacer efectiva la condena proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Valledupar.

3. Que se condene a Raúl Enrique Maya Pabón a cancelar intereses comerciales a favor de la Universidad Popular del Cesar desde la ejecutoria de la providencia que ponga fin a este proceso.

4. Que se ajuste la condena tomando como base el índice de precios al consumidor.

Como fundamentos fácticos de la demanda se narró lo siguiente:

Mediante resolución 116 de 28 de enero de 2011, el señor Raúl Enrique Maya Pabón, en su calidad de rector de la Universidad Popular del Cesar, declaró insubsistente el nombramiento del señor Jorge Fidel Navarro Becerra, quien se desempeñaba en el cargo de profesional universitario, código 2044, grado 10, en la planta de personal de dicha entidad educativa.

Inconforme con lo anterior, el señor Jorge Fidel Navarro Becerra presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Universidad Popular del Cesar.

El 3 de septiembre de 2012, el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Valledupar declaró la nulidad del acto administrativo reseñado, ordenó el reintegro del señor Jorge Fidel Navarro Becerra y, además, el pago de los sueldos que dejó de devengar desde el momento de la desvinculación hasta la fecha de su reincorporación. Esta decisión no fue objeto de apelación por parte de la Universidad Popular del Cesar.

El 2 de abril de 2013, se reintegró al señor Jorge Fidel Navarro Becerra al ente universitario y, el 8 de mayo siguiente, se le "reconoció y ordenó" pagar la suma de $119'360.840 por concepto de emolumentos dejados de percibir mientras estuvo desvinculado de la entidad.

La parte demandante atribuyó al señor Raúl Enrique Maya Pabón la responsabilidad a título de dolo y/o culpa grave, toda vez que había obrado con desviación y abuso de poder, en tanto que expidió un acto administrativo con vicios en su motivación y con violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho, de conformidad con los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001.

2.- El trámite de primera instancia

La demanda fue admitida mediante providencia de 12 de febrero de 2015 (fls. 77 – 84 c. ppal), la cual se notificó en debida forma al demandado y al Ministerio Público (fol. vto. 84 y 123 c. ppal).

El señor Raúl Enrique Maya contestó la demanda en la respectiva oportunidad procesal y se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Como razones de su defensa, manifestó que existía una ausencia de los presupuestos formales y sustanciales para la prosperidad de la repetición, toda vez que no se allegaron pruebas con la finalidad de demostrar que su conducta había infringido normativa alguna. Agregó que no existió dolo en la expedición del acto administrativo anulado, porque la falta de motivación no se realizó de forma arbitraria, dado que el cargo que desempeñaba el señor Jorge Fidel Navarro Becerra era de libre nombramiento y remoción, por lo que no era necesaria la motivación del acto de insubsistencia (fls. 124 – 154 c. ppal).

2.1.- La audiencia inicial

Una vez agotado el trámite correspondiente, el 12 de octubre de 2016 se celebró la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En dicha diligencia, luego de la verificación de la asistencia de los intervinientes, se advirtió la inexistencia de alguna circunstancia que pudiera afectar la validez de lo actuado y, al no encontrar configurada ninguna excepción previa y/o mixta, se procedió a hacer una síntesis de la demanda y su contestación con el objeto de fijar el litigio, para luego proceder al decreto de pruebas (CD de la audiencia inicial, fol. 192 del c. ppal).

En la etapa de fijación del litigio, teniendo en cuenta la demanda y su contestación, se concluyó que las partes coincidían en los siguientes hechos[1]:

Que el señor Raúl Enrique Maya Pabón, quien se desempeñaba como rector de la Universidad Popular del Cesar, profirió la resolución 116 de 28 de enero de 2011, a través de la cual declaró insubsistente el nombramiento hecho al señor Jorge Fidel Navarro Becerra, en el cargo de Profesional Universitario, código 2044, grado 10.
Que el señor Navarro Becerra interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual fue resuelta por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Valledupar. En esta decisión se accedió a las pretensiones de la demanda y se ordenó el reintegro del demandante al servicio, el pago de los salarios y prestaciones sociales dejadas de percibir.
Que la Universidad Popular del Cesar, mediante la resolución 555 de 2 de abril de 2013, reintegró al señor Navarro Becerra en el cargo de Profesional Universitario, código 2044, grado 10 y, a través de la resolución 687 de 28 de mayo de 2013, le reconoció la suma de $119'360.840, por concepto de acreencias laborales.

No obstante, los extremos procesales de esta litis presentaron divergencia en el siguiente supuesto fáctico[2]: a juicio de la parte actora resultaba necesario motivar el acto administrativo contenido en la resolución 116 de 28 de enero de 2011, mientras que para el demandado no era menester dicha motivación por tratarse de un acto de carácter discrecional.

Una vez la fijación del litigio fue puesta a consideración de las partes y al Ministerio Público, quienes manifestaron su aceptación sin realizar ninguna observación, se concluyó que el proceso se contraía a determinar si el señor Raúl Enrique Maya Pabón incurrió en conducta gravemente culposa al expedir la resolución 116 de 28 de enero de 2011.

En la etapa destinada a resolver sobre las medidas cautelares se dejó constancia de que no habían sido solicitadas, por lo que no había lugar a efectuar pronunciamiento alguno. En similar sentido, se resolvió la fase de conciliación, toda vez que las partes manifestaron que no tenían ánimo conciliatorio.

Posteriormente, se ordenó tener como pruebas dentro del proceso, con el valor probatorio que les correspondiera, según la ley, las que fueron allegadas al expediente con la demanda. También se accedió al testimonio del señor Jhon Jairo Díaz Carpio, solicitado por la parte actora, pero, ante la imposibilidad de encontrar al testigo, el extremo demandante desistió de la prueba (fol. 196 c. ppal).

Mediante providencia de 16 de marzo de 2017, se prescindió de las audiencias de pruebas y la de alegaciones y juzgamiento, y se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran por escrito sus alegatos de conclusión y concepto, respectivamente (fol. 218 c. ppal).

2.2.- Los alegatos de conclusión

En esta oportunidad, el demandado reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda e insistió en que no se probó que haya actuado de forma gravemente culposa, porque la parte actora se limitó a señalar que la conducta del señor Raúl Enrique Maya Pabón estaba demostrada con la sentencia proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual no era suficiente para que "el elemento subjetivo enmarcado en el actuar del servidor público se destaque" (fls. 282 - 287 c. ppal).

En su concepto, el Ministerio Público solicitó que se accediera a las pretensiones de la demanda, ya que, de conformidad con la Ley 678 de 2001, a la parte demandante solo le correspondía probar el hecho que le daba base a presunción de culpa grave, lo cual se demostró en el expediente porque el acto administrativo anulado en el proceso antecedente fue expedido con "desviación o abuso de poder" (fls. 239 - 246 c. ppal).

III. C O N S I D E R A C I O N E S

1.- Prelación de fallo

2.- Competencia

Al respecto, se recuerda que en el sub lite se pretende la declaratoria de responsabilidad patrimonial de quien fungió como rector de la Universidad Popular del Cesar, la que, a su vez, tiene el carácter de ente universitario del orden nacional por disposición del artículo 57 de la Ley 30 de 1992 [4], la Ley 34 de 1976[5] y el Acuerdo 001 de 1994 expedido por el Consejo Superior de esa institución[6], por lo que forzoso es concluir que esta Corporación tiene competencia funcional para conocer sobre la demanda interpuesta en única instancia.

3.- Ejercicio oportuno del derecho de acción

En el caso concreto, la condena impuesta a la Universidad Popular del Cesar, y por la cual pretende repetir en contra del señor Raúl Enrique Maya Pabón, fue proferida el 3 de septiembre de 2012 por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Valledupar, la cual quedó debidamente ejecutoriada el 25 de septiembre de ese mismo año (fol. vto. 26 c. ppal).

En el sub lite, el pago de la condena se efectuó el 9 de mayo de 2013, según se desprende de la certificación expedida por el tesorero de la Universidad Popular del Cesar, las órdenes de pago y los comprobantes bancarios obrantes en el expediente (fls. 28 - 41 c. ppal).

Al respecto, conviene precisar que la Subsección ha dejado claro que el plazo para pagar con que cuenta la entidad pública deberá computarse con arreglo a la antigua codificación -18 meses, artículo 177- si el proceso que le da base a la repetición se tramitó bajo ese régimen jurídico y se ordenó sufragar la condena en esos términos[9].

Así, la Sala debe poner de presente que la condena objeto del sub examine se profirió dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que inició su trámite en vigencia del Código Contencioso Administrativo –Decreto 01 de 1984-. De igual manera, la Universidad Popular del Cesar debía cumplirla en los términos de los artículos 177 y 178 de ese mismo cuerpo normativo.

De conformidad con lo anteriormente expuesto, en el presente caso es necesario determinar –en principio- cuándo se produjo el pago de la indemnización impuesta por la jurisdicción en la sentencia condenatoria a la entidad pública, el cual no sólo tiene incidencia para acreditar uno de los requisitos para la prosperidad de la acción de repetición[10], sino que, a la vez, es un aspecto fundamental para verificar el presupuesto procesal del ejercicio oportuno del derecho de acción.

Como se dejó visto, la sentencia que condenó a la Universidad Popular del Cesar cobró ejecutoria el 25 de septiembre de 2012, por lo cual el plazo de 18 meses de que trata el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo –Decreto 01 de 1984- corrió hasta el 26 de marzo de 2014, lapso dentro del cual se realizó el pago, este es, el de fecha de 9 de mayo de 2013.

En ese contexto, en este caso debe concluirse que el término de caducidad debe computarse desde el pago efectuado, por lo que el plazo máximo para interponer la demanda fue el 10 de mayo de 2015 y, dado que aquella se presentó el 28 de agosto de 2014 (fol. 11 c. ppal), resulta evidente que el ejercicio del derecho de acción fue oportuno.

4.- La legitimación en la causa

La Universidad Popular del Cesar está legitimada en la causa por activa, en los términos del artículo 8° de la Ley 678 de 2001, por ser la persona jurídica de derecho público directamente perjudicada con el pago de la suma de dinero decretada por la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En cuanto a la legitimación por pasiva, se tiene que la demanda se dirigió en contra del señor Raúl Enrique maya Pabón, quien para el momento de los hechos que dieron lugar a la condena patrimonial contra la entidad educativa, se desempeñaba como rector de la Universidad Popular del Cesar y, además, suscribió el acto administrativo que posteriormente fue declarado nulo, tal como se explicará más adelante.

5.- Presupuestos de prosperidad en la acción de repetición. Reiteración de jurisprudencia

Como una manifestación del principio de la responsabilidad estatal, el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política señala que "en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste".

En tal sentido, la antes denominada acción de repetición fue consagrada en el artículo 78 del Código Contencioso Administrativo, declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-430 de 2000, como un mecanismo para que la entidad condenada judicialmente en razón de una conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex funcionario suyo, pueda solicitar de éste el reintegro de lo que hubiere pagado como consecuencia de una sentencia o de una conciliación o de otra forma de terminación de un conflicto.

De conformidad con la disposición legal anotada, el particular afectado o perjudicado con el daño antijurídico por la acción u omisión estatal, está facultado para demandar a la entidad pública, al funcionario o a ambos. En este último evento, la responsabilidad del funcionario habrá de establecerse durante el proceso correspondiente.

Esta posibilidad ha sido consagrada también en ordenamientos especiales tales como la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, Ley 270 de 1996, la cual, en su artículo 71, consagró que "en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de un daño antijurídico que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra éste", norma referida, en este caso, a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.

El mandato constitucional del inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política encuentra su desarrollo en la Ley 678 del 3 de agosto de 2001, "por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición".

Dicha ley definió la repetición como una acción –hoy medio de control- de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que, como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa, haya dado lugar al reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto. El mismo medio de control se ejercerá contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial.

Sin embargo, como se advirtió anteriormente, los hechos y actos ocurridos bajo el imperio y vigencia del régimen jurídico precedente a la expedición de la Ley 678 de 2001, potencialmente constitutivos de la acción de repetición contra funcionarios o ex funcionarios o particulares en ejercicio de función pública, tenían un régimen integrado por varias disposiciones tanto sustanciales como procesales que, aunque dispersas, permitían exigir la responsabilidad del agente del Estado en los términos consagrados en el inciso segundo del artículo 90 de la Carta Política.

Así las cosas, para dilucidar el conflicto de leyes por el tránsito de legislación, la jurisprudencia ha sido clara al aplicar la regla general según la cual la norma nueva rige hacia el futuro, de manera que aquella sólo rige para los hechos producidos a partir de su nacimiento y hasta el momento de su derogación. Sólo excepcionalmente las leyes pueden tener efectos retroactivos.

Lo anterior permite entender que los actos o hechos que originaron la responsabilidad patrimonial del servidor público acaecidos con anterioridad a la Ley 678 de 2001, continúan rigiéndose por la normatividad anterior, máxime cuando la responsabilidad del agente es subjetiva, en tanto única y exclusivamente compromete su patrimonio por razón o con ocasión de su conducta calificada a título de dolo o de culpa grave.

Si los hechos o actuaciones que dieron lugar a la demanda y posterior condena contra la entidad hubieren acaecido con anterioridad a la expedición de la Ley 678 de 2001, las normas sustanciales aplicables para dilucidar si se actuó con culpa grave o dolo serán las vigentes al tiempo de la comisión de la conducta del agente público, que es la que constituye la fuente de su responsabilidad patrimonial frente al Estado, en cuyos eventos es necesario remitirse directamente al criterio de culpa grave y dolo que plantea el Código Civil.

Frente a estos conceptos, el Consejo de Estado[12] ha dicho que para determinar la existencia de la culpa grave o del dolo, el juez no se debe limitar a las definiciones contenidas en el Código Civil, sino que debe tener en cuenta las características particulares del caso que deben armonizarse con lo previsto en los artículos 6º y 91 de la Constitución Política acerca de la responsabilidad de los servidores públicos, como también la asignación de funciones contempladas en los reglamentos o manuales respectivos.

Es igualmente necesario tener en cuenta otros conceptos como los de buena fe, contenidos en la Constitución Política[13] y en la ley, a propósito de algunas instituciones, como por ejemplo contratos, bienes y familia.

Ahora bien, la prosperidad de la acción de repetición está sujeta a que se acrediten los siguientes requisitos: i) la existencia de condena judicial o acuerdo conciliatorio que imponga una obligación a cargo de la entidad estatal correspondiente; ii) el pago de la indemnización por parte de la entidad pública; iii) la calidad del demandado como agente, ex agente del Estado demandado o particular en ejercicio de función pública; iv) la culpa grave o el dolo en la conducta del demandado; v) que esa conducta dolosa o gravemente culposa hubiere sido la causante del daño antijurídico.

En relación con lo anterior, se debe precisar que la no acreditación de los dos primeros requisitos, esto es la imposición de una obligación a cargo de la entidad pública demandante y el pago real o efectivo de la indemnización respectiva por parte de esa entidad, tornan improcedente la acción y relevan al juez por completo de realizar un análisis de la responsabilidad que se le imputa a los demandados.

En efecto, los supuestos referidos constituyen el punto de partida para estudiar de fondo los hechos atribuibles a la conducta de quienes han sido demandados, pues el objeto de la repetición lo constituye la reclamación de una suma de dinero que hubiere sido cancelada por la entidad demandante, de manera que la falta de prueba de ese daño desvirtúa totalmente el objeto de la acción, en relación con la cual se habría de concluir que carece de fundamento y, por tanto, en tales casos, se deberán negar las súplicas de la demanda.

6.- Problema jurídico

Previa acreditación de la existencia del daño, la Sala examinará si el pago realizado por la entidad pública demandante, como consecuencia de la nulidad de la resolución 116 de 2011, es o no atribuible patrimonialmente, a título de dolo y/o culpa grave, al señor Raúl Enrique Maya Pabón[14].

Por razones prácticas y metodológicas, la Sala verificará, en primer lugar, si se cumplen los presupuestos procesales para que proceda el medio de control de repetición y, en segundo término, en caso de verificarse, establecerá si el demandado actuó con culpa grave, como lo asegura la entidad demandante.

6.1.- El alcance de la fijación de litigio en procesos de repetición tramitados en vigencia de la Ley 1437 de 2011

Sea lo primero señalar que la demanda se presentó el 28 de agosto de 2014, por lo que a este asunto le resulta aplicable el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-, así como las disposiciones del Código General del Proceso[15], en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del estatuto procesal en materia de lo contencioso administrativo.

Ahora bien, se recuerda que en la fijación del litigio decretada en la audiencia inicial de 12 de octubre de 2016, las partes estuvieron de acuerdo, entre otras cosas, en que i) el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Valledupar anuló la resolución 116 de 28 de enero de 2011 y condenó a Universidad Popular del Cesar a pagar los emolumentos dejados de percibir por el señor Jorge Fidel Navarro Becerra, ii) que tales sumas fueron debidamente sufragadas y iii) que el acto declarado nulo fue proferido por el rector del ente educativo, cargo que desempeñaba, para la época de los hechos, el señor Raúl Enrique Maya Pabón.

Al respecto, la Sala debe precisar que, al estar de acuerdo las partes en relación los hechos relatados, no resultaría necesario el decreto de pruebas para su constatación, ya que, de conformidad con el numeral 10 del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, aquello solo procede cuando "sean necesarias para demostrar los hechos sobre los cuáles exista disconformidad" y siempre que "no esté prohibida su demostración por confesión".

Es claro que la finalidad de la etapa de fijación del litigio de la audiencia inicial es precisamente la de establecer el objeto de la controversia, pero ello no impide que el juez administrativo se pronuncie sobre aspectos no incluidos expresamente, pues estará en la posibilidad de estudiar cualquiera que se desprenda de aquel y que resulta necesario para definir la controversia.

En relación con el caso concreto, la Subsección estima que no existe impedimento legal que prohíba que los hechos narrados al inicio de este acápite sean probados "por confesión", ya que la parte demandada, al ser una persona natural, se encuentra cobijada por lo establecido en el art. 193 del Código General del Proceso. Por esta razón, la confesión por apoderado tiene pleno valor probatorio para la contestación de la demanda y la audiencia inicial. Así lo establece la norma:

La confesión por apoderado judicial valdrá cuando para hacerla haya recibido autorización de su poderdante, la cual se entiende otorgada para la demanda y las excepciones, las correspondientes contestaciones, la audiencia inicial y la audiencia del proceso verbal sumario. Cualquier estipulación en contrario se tendrá por no escrita.

Al respecto, conviene precisar que la norma hace alusión a que este tipo especial de confesión por apoderado tendrá valor probatorio solo cuando exista "autorización" del poderdante; no obstante, también consagra su presunción para ciertas etapas del proceso, en cuyo caso, naturalmente, no habrá necesidad de la venia de éste último. Con todo, cualquier "estipulación en contrario se tendrá por no escrita". En igual sentido lo ha establecido la doctrina cuando mencionó que:

La norma del CGP impide a la parte retirarle al apoderado la facultad de confesar en las oportunidades en que la ley le presume esta potestad, con el fin de asegurar mayor responsabilidad tanto entre cliente y abogado como entre este y los demás sujetos procesales, impidiendo que lo dicho en la demanda y contestación sea una mera formalidad en aquellos eventos en que el poderdante hubiese limitado la facultad de confesar de su apoderado[17].

Así también lo ha entendido la Corte Constitucional cuando, al analizar la constitucionalidad del artículo 193 del Código General del Proceso, mencionó que:

La actual redacción de este tipo de confesión en el Código General del Proceso implicó una actualización a las nuevas realidades procesales, como la oralidad. Observa la Corte que la disposición contiene dos elementos principales. Por una parte, establece un principio según el cual este tipo de confesión solamente podrá existir en el evento en el que el poderdante expresamente así lo autorice. Sin embargo, a renglón seguido instituye una presunción en relación con aquellos actos procesales en los que, por el mero hecho de otorgar poder, se entiende que el poderdante faculta a su abogado para confesar. Como literalmente lo señala la norma en comento, las reglas de la confesión por apoderado no admiten estipulación en contrario; es decir, se requerirá siempre autorización expresa, salvo para algunas actuaciones, en las que en todos los eventos el apoderado podrá confesar. Con ello varió el esquema previsto en el Código de Procedimiento Civil[18].

En consonancia con lo dicho, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del artículo 193 del Código General del Proceso, pues consideró que no desbordaba la libertad de configuración del legislador y, además, estimó que la figura de la presunción de confesión por apoderado perseguía "fines legítimos y constitucionalmente importantes, en razón a que promueve intereses públicos valorados por la Carta. Adicionalmente, tal decisión no infringe ninguna prohibición expresa que haya consagrado el constituyente en el texto constitucional". Así se dijo en la sentencia:

[L]a Sala considera que la disposición demandada supera el test leve de proporcionalidad, por lo cual que legislador no excedió en este caso su límite de potestad configurativa en el diseño de los procesos. Ello porque constata que la norma tiene un fin legítimo y resulta adecuada para la consecución de aquel. Por contera, no hay lugar a la prosperidad del cargo formulado por el actor respecto del artículo 29 constitucional. Con fundamento en ello, la Corte declarará la exequibilidad de la expresión "la cual se entiende otorgada para la demanda y las excepciones, las correspondientes contestaciones, la audiencia inicial y la audiencia del proceso verbal sumario. Cualquier estipulación en contrario se tendrá por no escrita", por el cargo estudiado[19].

Finalmente, resulta claro que lo anterior no es aplicable cuando en el extremo pasivo de la litis se halle una entidad pública, toda vez que existe prohibición expresa de confesión de sus representantes legales, incluso cuando así lo hubieren otorgado en el poder, de conformidad con los artículo 217[20] de la Ley 1437 de 2011 y el art. 195[21] del Código General del Proceso.

Con todo, para la Sala es razonable precisar que si bien la confesión constituye un medio de prueba en este tipo de procesos, lo cierto es que deberá ser valorada de conformidad con los criterios generales de la apreciación de las pruebas.

Así, de conformidad con el artículo 191 del Código General del Proceso, en el sub lite los hechos que aceptó el demandado en la contestación de la demanda y respecto de los cuales se fijó el litigio en la audiencia inicial son susceptibles de ser considerados como probados, pues la parte demandada tenía capacidad para confesar; sus dichos versaron sobre hechos que favorecían a la parte contraria y sobre los cuales la ley no exige otro medio de prueba, y fue una manifestación expresa, consciente y libre[22].

Bajo ese contexto procede analizar la Sala el presente asunto.

7. El daño: la existencia de una condena judicial y el pago

Para efectos de resolver el caso concreto debe establecerse, en primer término, si se produjeron los daños alegados en la demanda, para, luego, entrar a definir si éstos resultan imputables, a título de culpa grave y/o dolo, a la parte demandada.

Como el proceso de repetición es "una acción civil patrimonial" [23] y su finalidad no es precisamente la de indemnizar a la entidad pública por un daño antijurídico sino la de restituir patrimonialmente una suma pagada como consecuencia de aquel, la Sala encontrará acreditado el daño en este caso si se verifica que se profirió tanto una condena en contra del ente estatal demandante, así como la prueba material del pago realizado por esta a favor del beneficiario de aquella.

En ese contexto, valorado en conjunto el material probatorio y de conformidad con la fijación de litigio, ha de decirse que se encuentran acreditados los siguientes hechos que tienen relación con el daño alegado en la demanda:

El 3 de septiembre de 2012, el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Valledupar condenó a la Universidad Popular del Cesar como consecuencia de la nulidad de la resolución 116 de 28 de enero de 2011, por medio de la cual el rector de esa entidad educativa declaró insubsistente el nombramiento del señor Jorge Fidel Navarro Becerra del cargo que desempeñaba como Profesional Universitario, Código 2044, grado 10. Como resultado de la anulación y, a título de restablecimiento del derecho, se ordenó lo siguiente:

Segundo: Como consecuencia de lo anterior, ordénese el reintegro del actor, señor Jorge Navarro Becerra, identificado con la C.C. No. 77.169.889, al cargo que ocupaba, o a otro igual o equivalente a partir de la declaratoria de insubsistencia de su nombramiento (28 de enero de 2011), haciendo salvedad que la permanencia en el cargo, teniendo en cuenta que no era un empleado de carrera, será el que determine el rector de la demandada, Universidad Popular del Cesar, por lo expuesto en las motivaciones de esta providencia.

Tercero: Igualmente, ordénese a la demandada, Universidad Popular del Cesar – UPC, reconozca y pague al demandante, señor Jorge Navarro Becerra, todos los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir desde el momento de su desvinculación (28 de enero de 2011) hasta cuando sea efectivamente reintegrado, con la declaración de que no ha existido solución de continuidad en la prestación del servicio. Dicho reconocimiento lleva implícito el valor de los aumentos que se hubiesen decretado legalmente con posterioridad al retiro del servicio. (...) (fls. 1 - 26 c. ppal).

Además, en el expediente obra el documento de 22 de mayo de 2014, por medio del cual el Coordinador del Grupo de Tesorería-Pagaduría de la Universidad Popular del Cesar certificó el pago total de la obligación al señor Jorge Fidel Navarro Becerra, beneficiario de la condena en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (fol. 41 c. ppal).

A juicio de la Sala, de conformidad con lo estipulado en el artículo 142[24] de la Ley 1437 de 2011, la referida certificación constituye prueba idónea y suficiente del pago de la condena asumida por la Universidad Popular del Cesar. Esto, sumado a que el apoderado del demandado no hizo ningún reparo en la contestación de la demanda ni en la audiencia inicial en relación con el pago ahí consignado.

Así las cosas, se encuentra debidamente probada la condena patrimonial y el pago realizado por la Universidad Popular del Cesar, por lo que se concluye que se probó el daño en el presente proceso. El quantum del mismo, en el caso de ser procedente la condena, será determinado en el acápite de perjuicios.

8.- La imputación

8.1.- La condición de agente o ex agente estatal del demandado

Previo a realizar el análisis subjetivo de la conducta imputada, la Sala considera necesario precisar que se encuentra completamente probado que el demandado fue quien profirió el acto administrativo declarado nulo y respecto del cual se condenó a la Universidad Popular del Cesar, ya que ante su ausencia se vería relevada de analizar los demás supuestos de la responsabilidad civil patrimonial.

De este modo, debe aclararse que al expediente no se allegó copia de la resolución que fue anulada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, esta es, la de número 116 de 28 de enero de 2011 y de la cual se pueda observar que fue suscrita por el rector de la Universidad Popular del Cesar, este es, el señor Raúl Enrique Maya Pabón; no obstante, este hecho fue aceptado por la parte demandada en la contestación de la demanda (fol. 125 c. ppal) y en la etapa de fijación del litigio, tal como se relató en el acápite de antecedentes de esta providencia. Por lo anterior, se tiene por acreditada la calidad de funcionario público que desempeñaba el demandado para la época de los hechos y su participación en los mismos.

8.2.- Análisis de la Sala

Establecida la existencia del daño y la condición de ex agente estatal del demandado, es necesario verificar si este le resulta imputable jurídica y fácticamente, toda vez que, se recuerda, a juicio de la parte actora, el señor Raúl Enrique Maya Pabón es responsable a título culpa grave y/o dolo por la condena que le fue impuesta, en la medida en que fue quien profirió el acto anulado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Como sustento de la imputación realizada al demandando, se manifestó que aquel había actuado con "culpa grave y/o dolo" porque obró con desviación de poder, expidió el acto con vicios en su motivación y por violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho –artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001-, en tanto que profirió la resolución 116 de 28 de enero de 2011 sin haberla argumentado. Esto, dijo, se podía evidenciar con el estudio de legalidad que realizó el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Valledupar con el fin de anularla, puesto que la desvinculación del funcionario se produjo por razones ajenas al mejoramiento del servicio público.

Contrario a lo manifestado por la Universidad Popular del Cesar, para la contraparte, el cargo que desempeñaba el señor Jorge Fidel Navarro Becerra era de libre nombramiento y remoción, por lo que no era necesaria la motivación del acto de insubsistencia y, por tanto, el señor Maya Pabón no había obrado de forma arbitraria.

Previo a examinar si la conducta que se le endilgó al demandado puede o no calificarse como gravemente culposa y/o dolosa, la Sala considera pertinente realizar unas consideraciones generales acerca de las presunciones de dolo y culpa grave previstas en los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001, para, luego, a la luz de dicha normativa, analizar la conducta desplegada por el ex funcionario público.

8.2.1.- Las presunciones de dolo y culpa grave en vigencia de la Ley 678 de 2001

Se dice presumirse el hecho que se deduce de ciertos antecedentes o circunstancias conocidas.

Si estos antecedentes o circunstancias que dan motivo a la presunción son determinados por la ley, la presunción se llama legal. Se permitirá probar la no existencia del hecho que legalmente se presume, aunque sean ciertos los antecedentes o circunstancias de que lo infiere la ley, a menos que la ley misma rechace expresamente esta prueba, supuestos los antecedentes o circunstancias.

Si una cosa, según la expresión de la ley, se presume de derecho, se entiende que es inadmisible la prueba contraria, supuestos los antecedentes o circunstancias.

Ahora bien, conviene señalar que cuando el Estado ha sido condenado a la reparación patrimonial de los daños antijurídicos originados en alguna de las hipótesis consignadas en los artículos 5º y 6º de la Ley 678 de 2001, el legislador previó una serie de presunciones legales como mecanismos procesales enderezados a tornar efectiva la acción de repetición prevista en la Constitución y así hacer eficaz la responsabilidad civil de los servidores públicos por las condenas que su acción u omisión generen.

En tal virtud, concluye la Sala que las presunciones estipuladas en los artículos 5° y 6° la Ley 678 de 2001 tienen naturaleza de legales[27] y, por tanto, la administración demandante tiene la carga de probar únicamente los supuestos de hecho a los que aluden dichas normas, puesto que "la parte que niegue el hecho presumido, está sujeta a la carga de probar el hecho contrario"[28]. Así también lo ha considerado esta Subsección cuando manifestó que:

Las presunciones de culpa grave y de dolo contenidas en la Ley 678 de 2001 son legales. Esto se debe a que así lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia C-374 de 2001 al decidir acerca de la constitucionalidad de los artículos 5 y 6 de esa normativa (...). Concluyó la Corte Constitucional que las presunciones que contempla la Ley 678 de 2001 son legales, pues, de haberlas calificado de derecho, la acción de repetición carecería de sentido.

Si se tratara de presunciones de derecho [que no admiten prueba en contra, por fundarse en el orden público], el demandado en una acción de repetición no tendría la oportunidad de demostrar que la conducta que se le reprocha no ocurrió a título de culpa grave o dolo. Simplemente se encontraría en una posición en la cual no podría ejercer su derecho de defensa, lo que implicaría la violación del artículo 29, según el cual toda persona tiene derecho a "presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra"[29].

De tal manera que se comparten las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional acerca de que la Ley 678 de 2001 incorporó presunciones legales, toda vez que de esta manera se garantiza el ejercicio del derecho de defensa, como vía para hacer valer la presunción de inocencia en desarrollo de una demanda de repetición, escenario judicial que se instauró precisamente para definir la responsabilidad o no del servidor o ex servidor del Estado[30].

En efecto, en los antecedentes legislativos, al tenor de lo dispuesto en el artículo 27 del Código Civil (voluntas legislatoris), se mencionó que el establecimiento de estas presunciones legales tenía por objeto tornar eficaz la acción de repetición e invertir la carga de la prueba, ya que el demandado debía desacreditar el hecho que le da origen a aquella. Así fue narrado en la ponencia para primer debate en el Senado:

[E]l legislador debe facilitar el debate probatorio para no hacer de la acción de repetición una misión imposible. Señalar causales de presunción de dolo y la culpa grave resulta conveniente y necesario, puesto que en el proceso de repetición sólo deberá probarse el supuesto de hecho en que se funda la presunción, con el objeto de invertir la carga de la prueba para hacer de la acción una herramienta efectiva y eficaz. En otras palabras, resultará suficiente para la parte demandante demostrar una de las causales que se señalan para presumir que el funcionario actuó con dolo o culpa y, por consiguiente, a la parte demandada demostrar que el supuesto de hecho que se alega no se configuró[31].

Así también lo dejó claro la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de los artículos 5° y 6° la Ley 678 de 2001, pues indicó que, para hacer efectivo el precepto del artículo 90 de la Constitución Política, con el fin de proteger la moralidad y el patrimonio público, se buscó relevar al Estado de la carga de la prueba cuando ejercía la acción de repetición y alegaba en su favor una presunción de dolo y/o culpa grave, sin perjuicio de que la parte demandada pueda desvirtuarla mediante prueba en contrario, ya que aquella no constituye un juicio anticipado que desconozca la presunción de inocencia:

(...) con estas presunciones legales de dolo y culpa grave el legislador busca hacer efectivo el ejercicio de la acción de repetición en la medida en que el Estado, al formular la correspondiente demanda, deberá probar solamente el supuesto fáctico en el que se basa la presunción que alega para que ésta opere, correspondiéndole al demandado la carga de desvirtuar el hecho deducido a fin de eximirse de responsabilidad, con lo cual no sólo se garantiza su derecho de defensa sino que se logra un equilibrio en el debate probatorio que debe surtirse en esta clase de actuaciones, sin que pueda pensarse que por esta circunstancia se vulnera el debido proceso[32].

Es claro que, en estos casos, no se compromete el derecho fundamental al debido proceso, toda vez que el agente estatal contra el cual se dirija la acción de repetición siempre podrá presentar prueba en contrario que lo libere de responsabilidad civil[33].

Así, por tratarse de una presunción legal, esto es, que admite prueba en contrario, la parte demandada tiene abierta la posibilidad para oponerse y acreditar, en esta sede judicial, o bien la inexistencia del hecho que le da base a la presunción o de las circunstancias en las que se configuró aquel, ya que la presunción "no impide que la parte adversaria lleve al proceso otras pruebas con la finalidad de desvirtuar aquella y demostrar que en realidad esos hechos no han ocurrido. Si se consigue este objetivo o, por lo menos, que el juez estime inciertos aquellos hechos, no podrá aplicar la presunción"[34].

Ahora, su previsión legal no constituye una imputación automática de culpabilidad en cabeza del agente contra el cual se dirige la acción de repetición, ya que si este puede aducir medios de convicción en contrario, ello supone que, para efectos de la acción de repetición, el juez –en estos casos- está en el deber de realizar una nueva evaluación de la conducta del agente. Por esta razón, el simple hecho de que el legislador suponga en estos eventos la responsabilidad civil del agente o ex funcionario estatal, no impide que esta presunción pueda ser destruida con la presentación de pruebas de descargo.

En este punto, para la Sala es preciso señalar que la previsión de los citados artículos 5º y 6º de la Ley 678 de 2001 no entraña que las causales ahí enunciadas sean las únicas respecto de las cuales puede calificarse una conducta como dolosa y/o gravemente culposa, puesto que el juez de la acción de repetición podrá deducir otros supuestos de hecho que puedan calificarse como tales al apreciar el caso puesto a su consideración[35], pero en relación con estos últimos no podrá aludirse a la aplicación de una presunción y, por tanto, la entidad estatal estará obligada a probar no solamente el supuesto de hecho de aquella sino, también, la conducta o aspecto volitivo de la actuación del funcionario público.

8.2.2.- La prueba de los hechos que le dan base a las presunciones legales contenidas en los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001

Como se expuso, quien alegue en su favor una presunción deberá probar plenamente y, a través de medios conducentes, pertinentes y eficaces, los hechos que le dan su origen, puesto que resulta claro que el legislador no pugnó por una suerte de tarifa legal para acreditar aquel supuesto fáctico.

En efecto, las presunciones establecidas en la ley solo serán procedentes y se tendrán por ciertas cuando los "hechos en que se funden estén debidamente probados" pero "admitirá prueba en contrario cuando la ley lo autorice", de conformidad con el artículo 116 del Código General del Proceso.

Así, para la Sala resulta necesario dejar claro que el hecho que le da sustento a la presunción debe estar completamente probado y no debe dar lugar a duda alguna, para ello podrá acudirse a una valoración integral de las pruebas que obran en el expediente sin que, tal como lo ha precisado la jurisprudencia[36], pueda establecerse únicamente de la sentencia del proceso antecedente todos los elementos que le dan sustento al supuesto fáctico.

8.2.3.- La calificación de la conducta

De conformidad con los argumentos esbozados en la demanda, la Sala procede a estudiar las pruebas obrantes en el expediente en punto a aclarar si se demostró o no el hecho en el cual recae la conducta gravemente culposa y/o dolosa que se le atribuyó al señor Raúl Enrique Maya Pabón.

Bajo ese contexto, valorado en conjunto el material probatorio y de conformidad con la fijación de litigio, ha de decirse que se encuentran acreditados los siguientes hechos:

Mediante resolución 116 de 28 de enero de 2011, el rector de la Universidad Popular del Cesar, señor Raúl Enrique Maya Pabón, declaró insubsistente el nombramiento hecho al señor Jorge Fidel Navarro Becerra.

El 3 de septiembre de 2012, el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Valledupar declaró la nulidad de la resolución 116 de 2011, porque fue expedida por razones ajenas al servicio público, toda vez que quien reemplazó al señor Jorge Fidel Navarro Becerra en su cargo tenía "las mismas calidades para el cargo", no se demostraron las faltas administrativas o disciplinarias que justificaran la insubsistencia de aquel y, además, el acto no fue motivado. El siguiente fue el sustento de la decisión:

Ahora como ya quedó expuesto, el acto de desvinculación del actor dada las características de su cargo y la naturaleza de su vinculación, debía estar motivado, para garantizarle al actor su derecho a la defensa y al debido proceso, debido a que una vez expuestos los motivos que daban lugar al acto a su retiro, el actor encontraría en dichas razones los argumentos que en su momento controvertiría; por lo tanto esta agencia judicial encuentra demostrado el cargo de "falta de motivación" de la resolución 0116.

En cuanto a la causal de desviación y abuso de poder, el Despacho considera que la parte demandada no demostró que la declaratoria de la insubsistencia se diera en aras del buen servicio, habida cuenta que no prueba las razones que lo llevan a tomar tal decisión, pues se anexa las hojas de vida del demandante y de la persona que lo reemplaza y ambos cuentan con las mismas calidades para obtener el cargo, tampoco demostró las faltas administrativas o disciplinarias del actor que justificaran la insubsistencia.

En este orden de ideas, bajo las reglas de la sana crítica, y atendidas las máximas de la experiencia, se llega a la conclusión inexorable de que el nominador con la expedición del acto de insubsistencia acusado, no se inspiró en razones del buen servicio público (fol. 24 c. ppal).

Es claro para la Sala, de conformidad con el material probatorio arrimado al proceso, que el hecho que le da base a la presunción no está completamente acreditado, ya que en relación con la conducta culposa y/o dolosa, supuestamente desplegada por el demandado, solo obra en el expediente la sentencia de 11 de febrero de 2011, proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Para la Sala es claro que no se tiene ninguna prueba documental que haya sido valorada en el proceso de nulidad y restablecimiento el derecho y sobre las cuales edificó su decisión el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Valledupar, por lo que no es posible realizar el análisis subjetivo de la responsabilidad del demandado, toda vez que el fallo judicial no puede tenerse como plena prueba de la conducta culposa y/o dolosa supuestamente desplegada por el señor Raúl Enrique Maya Pabón.

Esta Corporación en varias oportunidades ha señalado que la sentencia judicial que condena al Estado no es prueba suficiente de la conducta del agente, pues al tratarse de un proceso contencioso y declarativo de responsabilidad, debe acreditarse plenamente la existencia de los elementos que constituyen la culpa grave o el dolo. Así ha sido expuesto en reiteradas ocasiones:

[L]a motivación de la sentencia judicial que imponga un condena patrimonial a cargo de una entidad pública y el pago de la misma no son pruebas idóneas para establecer per se la responsabilidad del demandado en acción de repetición. En efecto, en aquellos casos en los cuales la acción de repetición se fundamenta únicamente en las consideraciones que dieron lugar a la imposición de una condena, la Sala ha sostenido que estas no son suficientes para comprometer al demandado ni para concluir que su actuación hubiere sido dolosa o gravemente culposa, dado que la conducta imputada debe ser demostrada en el proceso de repetición en aras de garantizar a favor del demandado el debido proceso, puesto que la acción de repetición es autónoma e independiente respecto del proceso que dio origen a la misma[38].

Ahora, la jurisprudencia de esta Sección ha señalado que, si bien las motivaciones de la sentencia no constituyen plena prueba para acreditar la responsabilidad del demandado, sí son el punto de partida necesario para efectos de establecer cuál es el hecho irregular que, en criterio de la entidad pública demandante, habría sido cometido con dolo o culpa grave por parte del demandado[39].

Como se narró, la sentencia de 3 de septiembre de 2012 se limitó a declarar la nulidad de la resolución 116 de 2011, porque no se había motivado debidamente; no obstante, nada se mencionó sobre la conducta del señor Raúl Enrique Maya Pabón, lo cual permite reiterar que el fallo no es suficiente para probar su actuar culposo y/o doloso, para así entender acreditada la responsabilidad en el proceso de repetición.

En este punto, conviene precisar que la decisión del juez contencioso administrativo en el fallo de responsabilidad patrimonial o en sede de legalidad no ata al juez de la repetición, ya que, como lo ha sostenido esta Sección[40], en esta sede judicial pueden hacerse valoraciones y calificaciones distintas, en la medida en que la decisión ya no versa sobre la responsabilidad del Estado o la legalidad de sus actuaciones administrativas, sino sobre la conducta del agente.

En otras palabras, dado el carácter autónomo e independiente que el legislador le imprimió al ejercicio de la acción de repetición, la condena a una entidad estatal a través de un juicio previo y totalmente diferente al de la referencia no implica automáticamente la responsabilidad del agente o ex agente estatal que eventualmente hubiere dado lugar a la misma o que hubiere participado en los hechos correspondientes, pues la conducta que se le endilga a este debe quedar establecida de manera plena e individualizada en el respectivo proceso de repetición[41].

Como ya se dijo, la sentencia por la que se repite, a lo sumo, podría servir de punto de partida para determinar cuáles fueron los hechos que rodearon el proceso antecedente y los fundamentos de la decisión que tomó el juez en ese caso, pero no tienen el alcance de probar la conducta del demandado en el proceso de repetición.

A juicio de la Sala, el solo hecho de que en el fallo condenatorio que dio lugar a la presente controversia se hubiere concluido la nulidad de la resolución 116 de 2011, no es razón suficiente para endilgarle responsabilidad al demandado, a título de culpa grave y/o dolo. Si así fuera, bastaría con la constatación de los requisitos objetivos (existencia de condena, prueba del pago y condición de agente o ex agente estatal) para predicar, sin excepciones, la responsabilidad patrimonial del demandado.

En efecto, las consideraciones antes planteadas sirven de base para desestimar por igual las imputaciones realizadas a título de culpa grave y dolo, toda vez que no es posible dar por demostrado el hecho que le pueda dar base a las presunciones, habida cuenta del nimio material probatorio que se allegó al expediente.

Agréguese a lo dicho que, en relación con la causal de culpa grave invocada por la parte actora, esta es, la referida al numeral 1 del art. 6 de la Ley 678 de 2001, requiere no solo la prueba del hecho que se encuentra al margen de las normas de derecho, sino que, también, debe demostrarse que aquel menoscabo fue manifiesto e inexcusable, toda vez que no cualquier desconocimiento normativo implica la configuración de la causal.

En efecto, la Corte Constitucional, al analizar la constitucionalidad del numeral primero del artículo 6 de la Ley 678 de 2001 –culpa grave-, fue enfática en mencionar que no cualquier error podía comprometer la responsabilidad de un agente estatal, puesto que el yerro debía ser manifiesto e inexcusable. Así lo consideró:

En respuesta al primer cargo esta Corte debe resaltar la evidente diferencia que existe entre la norma atacada y las demás que constituyen el artículo 5º de la Ley 678. De la simple lectura de la disposición se observa que ésta incluye, además del ingrediente "manifiesto", el elemento de "inexcusabilidad", el cual es ajeno a las demás normas del artículo 5º. De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, refrendada en este punto por la Corte Constitucional con ocasión del estudio de la LEAJ, la inexcusabilidad es elemento fundamental de la culpa grave, toda vez que "la disposición al exigir que el error sea de abolengo de los inexcusables, pues siendo propio de la naturaleza humana el errar, la ocurrencia de simples equivocaciones al administrar justicia no puede descartarse".

Y continúa la Corte Suprema aclarando, respecto del error inexcusable, lo siguiente:

"Muy sabia resulta Si la comisión de hierros, sin calificativo alguno, pudiera servir de estribo a procesos de responsabilidad contra los jueces, tales contiendas judiciales proliferarían de una manera inusitada; podría menguarse ostensiblemente la independencia y libertad que tienen para interpretar la ley, y se abriría ancha brecha para que todo litigante inconforme con la decisión procediera a tomar represalia contra sus falladores, alegando simples destinos en faena tan difícil como es la de administrar justicia.

"El error a que se refiere el numeral 3 del artículo 40 del C. de P. Civil ha de entenderse como equivocación o desacierto que puede dimanar de un falso concepto sobre lo que una cosa es realmente o de ignorancia de la misma. De modo pues que la responsabilidad civil de jueces o magistrados puede originarse en una equivocación, sea que ésta haya tenido como causa un conocimiento falso de hechos o de normas legales o un completo desconocimiento de los mismos.

"Pero es claro que la simple equivocación no es fuente de responsabilidad, desde luego que exígese que el desatino sea de aquellos que no pueden excusarse, que quien lo padece no pueda ofrecer motivo o pretexto válido que sirva para disculparlo.

"Y, además, como antes se insinuó, la mera demostración de que el funcionario obró con error inexcusable no es base suficiente para deducir la responsabilidad civil de quien lo cometió. Para que esta pueda imputarse, menester es también que se haya causado perjuicio a una de las partes y que exista relación de causa a efecto entre el error inexcusable y el daño sufrido por el litigante. Por esto mismo debe aparecer acreditado que ese error fue determinante de la decisión, en el sentido que causó el perjuicio, ya que si ésta, aún en el evento de que no se hubiera conocido el dicho error, se hubiera pronunciado con idéntico contenido, entonces no habría lugar a responsabilidad del fallador, pues el factor determinante del pronunciamiento no sería el yerro inexcusable. Del mismo modo, si la causa exclusiva de ésta dimana de acto u omisión de quién luego lo invoca como fuente de indemnización en su pro, siendo su obrar o su omitir lo que dio causa a que el juez incurriera en él, en tal caso tampoco se podría deducir responsabilidad judicial, pues nadie puede sacar provecho del error a que éste fue inducido por aquél. Y finalmente se advierte que no podría existir error inexcusable cuando se sostiene punto de vista defensable respecto a una materia controvertida de derecho, como quiera que la incertidumbre en su interpretación lo excusaría".

(...)

"... No se encuentra el error inexcusable, pues es claro que no toda especie de equivocación da lugar a responsabilidad patrimonial, como que, de un lado, siendo así que la administración de justicia es dispensada por personas, éstas, por su misma naturaleza, pueden incurrir en error y de otra parte, en razón de que las normas jurídicas regulan hipótesis o situaciones abstractas, en la aplicación concreta de las mismas pueden surgir criterios distintos de interpretación a cargo del sentenciador máxime si se tiene en cuenta la función dinámica del derecho.

En igual sentido se pronunció la Subsección cuando aludió a que, al analizar la causal primera del artículo 6 de la Ley 678 de 2001, no es suficiente probar la vulneración de la ley, pues para aplicar la presunción debe verificarse que el desconocimiento de la norma sea manifiesto e inexcusable[42].

Por estas razones, el hecho que le daría base a la presunción bajo la causal de culpa grave no está debidamente probado, dado que no se demostró el actuar al margen de ley del demandado, ni mucho menos que esa conducta hubiere sido manifiesta e inexcusable.

La Sala debe insistir en que la sentencia que da lugar a la demanda de repetición, no constituye plena prueba de la conducta dolosa o gravemente culposa del demandado, por lo que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 167 del Código General del Proceso[43], la parte actora no cumplió la carga que le correspondía y, como consecuencia, debe asumir las consecuencias que de ello se derivan.

Así, como no fue probada la conducta irregular supuestamente desplegada por el demandado, es claro que no resulta necesario estudiar las justificaciones esgrimidas por la defensa, estas son, la necesidad o no de motivar los actos administrativos para la época de los hechos.

Por todo lo dicho, se concluye que no fue probada la imputación realizada en contra del señor Raúl Enrique Maya Pabón, por lo que se negarán las pretensiones de la demanda.

9.- Condena en costas

Ahora bien, de conformidad con la sentencia C-832 de 2001, el proceso de repetición, al estar encaminado a la protección del patrimonio público, cuya finalidad es la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho, es uno de aquellos que ventila un interés público. Por esta razón, no hay lugar a condenar en costas a la parte vencida en este proceso[44].

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda de repetición, de conformidad con la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Por secretaría, DEVUÉLVASE a la parte actora la suma consignada para gastos del proceso o su remanente si los hubiere.

CUARTO: En firme esta providencia, ARCHÍVESE la presente actuación.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

[1] Minutos 3:57 a 5:15 de la audiencia inicial (Cd obrante a folio 192 c. ppal).

[2] Minutos 5:16 a 5:35 de la audiencia inicial. (Cd obrante a folio 192 c. ppal).

[3] "De la repetición que el Estado ejerza contra el Presidente de la República o quien haga sus veces, Senadores y Representantes, Ministros del Despacho, Directores de Departamento Administrativo, Procurador General de la Nación, Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo Superior de la Judicatura, Registrador Nacional del Estado Civil, Auditor General de la República, magistrados de los tribunales superiores de distrito judicial, de los tribunales administrativos y del Tribunal Superior Militar y, en general, de los representantes legales de los órganos y entidades del orden nacional".

[4] Modificada por las Leyes 647 de 2001, 1012 de 2006 y 1443,1450 y 1503 de 2011.

[5] Artículo 1º. Créase la Universidad Popular del Cesar, como establecimiento público autónomo, con personería jurídica, cuyo objetivo primordial será la investigación y la docencia a través de programas que conduzcan a la obtención de licenciaturas, grados profesionales y títulos académicos, como el de doctor.

[6] Artículo 4°. La Universidad Popular del Cesar es un ente universitario autónomo con régimen especial y vinculado al Ministerio de Educación Nacional (artículos 28, 30 y 57 de la Ley de 1.992) creada según Ley 34 de noviembre 19 de 1.976 y reconocida institucionalmente como Universidad por la Resolución N°3272 del 25 de Junio de 1.993.

[7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto de 18 de mayo de 2017, exp. 58.505, M.P.: Hernán Andrade Rincón.

[8] "Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deberá presentar la solicitud de pago correspondiente a la entidad obligada".

[9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto de 5 de abril de 2017, exp. 58762, M.P.: Hernán Andrade Rincón.

[10] De acuerdo con el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política y las normas que lo desarrollan, artículos 77 y 78 del C.C.A. y la Ley 678 de 2001, para que una entidad pública pueda ejercer la acción de repetición, deben concurrir y reunirse los presupuestos y requisitos a saber: a) Que una entidad pública haya sido condenada a reparar los daños antijurídicos causados a un particular, o resulte vinculada a la indemnización del daño en virtud de una conciliación u otra forma legal alternativa de terminación o solución pacífica de un conflicto; b) Que la entidad haya pagado a la víctima del daño la suma determinada en la sentencia condenatoria o en la conciliación; y c) Que la condena o la conciliación se hayan producido a causa de la conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex funcionario o de un particular que ejerza funciones públicas. Ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 31 de agosto de 2006, Expediente No. 28.448, Actor: Lotería La Nueve Millonaria de La Nueva Colombia Ltda. C.P. Ruth Stella Correa Palacio.

[11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, subsección A, sentencia de 24 de febrero de 2016, exp. 36.310, M.P.: Hernán Andrade Rincón.

[12] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 31 de agosto de 1999, exp. 10.865, M.P.: Ricardo Hoyos Duque.

[13] El artículo 83 Constitucional estipula: "Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas".

[14] En esos términos se fijó el litigio en la audiencia inicial realizada el 12 de octubre de 2016.

[15] Ley 1564 de 2012, según el criterio hermenéutico fijado en auto de Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación del 25 de junio de 2014, C.P. Enrique Gil Botero, expediente 49.299, en el cual, en virtud del principio del efecto útil de las normas, se llegó a la siguiente conclusión: "En consecuencia, el Despacho fija su hermenéutica en relación con la entrada en vigencia de la Ley 1564 de 2012, para señalar que su aplicación plena en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, así como en materia arbitral relacionada con temas estatales es a partir del 1° de enero de 2014".

[16] "Régimen probatorio. En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en lo que no esté expresamente regulado en este Código, se aplicarán en materia probatoria las normas del Código de Procedimiento Civil".

[17] Nattan Nisimblat, Derecho Probatorio, Técnicas del juicio oral (Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley, 2016), 400.

[18] Corte Constitucional, sentencia C-551 de 12 de octubre de 2016, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio.

[19] Ibídem.

[20] "No valdrá la confesión de los representantes de las entidades públicas cualquiera que sea el orden al que pertenezcan o el régimen jurídico al que estén sometidas. Sin embargo, podrá pedirse que el representante administrativo de la entidad rinda informe escrito bajo juramento, sobre los hechos debatidos que a ella conciernan, determinados en la solicitud. El Juez ordenará rendir informe dentro del término que señale, con la advertencia de que si no se remite en oportunidad sin motivo justificado o no se rinde en forma explícita, se impondrá al responsable una multa de cinco (5) a diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes".

[21] "No valdrá la confesión de los representantes de las entidades públicas cualquiera que sea el orden al que pertenezcan o el régimen jurídico al que estén sometidas. Sin embargo, podrá pedirse que el representante administrativo de la entidad rinda informe escrito bajo juramento, sobre los hechos debatidos que a ella conciernan, determinados en la solicitud. El juez ordenará rendir informe dentro del término que señale, con la advertencia de que si no se remite en oportunidad sin motivo justificado o no se rinde en forma explícita, se impondrá al responsable una multa de cinco (5) a diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes (smlmv)".

[22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 3 de octubre de 2019, exp. 49.865.

[23] Artículo 2 de la Ley 678 de 2001.

[24] Artículo 142. Repetición (...) "Cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño".

[25] En similar sentido se pronunció la Subsección A en sentencia de 29 de noviembre de 2018, exp. 50.031 M.P.: Marta Nubia Velásquez Rico.

[26] Francesco Carnelutti, La prueba civil, (Buenos Aires: Arayú, 1955), 19.

[27] El profesor Betancur Jaramillo cuestiona el nomen iuris adoptado por el legislador de 2001, y afirma que "vistas las definiciones y los eventos que los ponen de presente, habrá de concluir que lo que quiso el legislador fue señalar o calificar unos hechos como dolosos en su artículo 5 y otros, como equivalente a culpa grave, en el siguiente. En otras palabra, cuando la primera norma enuncia cinco hechos (...) no lo hace a título de antecedentes para que de él se infiera o presuma el dolo, sino que está dando a entender que cuando ocurra cualquiera de los hechos enunciados y probados no es que se presuma el dolo, sino que existe éste (...) Corrobora la idea de que el artículo 5º no establece presunciones sino que enuncia casos de dolo, la definición misma que sobre éste hace en su inciso 1º, al señalar que el agente actúa con dolo cuando el agente quiere la realización de un hecho ajeno a la finalidad del servicio del Estado" BETANCUR JARAMILLO, Carlos, Derecho Procesal Administrativo, Medellín, Seña Editora, 2013, p. 124 y 125.

[28] Hernando Devis Echandía, Teoría general de la prueba judicial, Tomo II (Bogotá: Temis, 2017), 681.

[29] Original de la cita: El inciso 4º del artículo 29 constitucional señala:

"Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho".

[30] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección S, sentencia de 6 de julio de 2017, exp. 45.203, M.P.: Marta Nubia Velásquez Rico.

[31] Congreso de la República, Gaceta del Congreso n.° 14 del 10 de febrero de 2000, p. 16.

[32] Corte Constitucional, sentencia C-374 de 2002.

[33] ibídem.

[34] Hernando Devis Echandía, Teoría general de la prueba judicial, Tomo II, 689.

[35] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 29 de mayo de 2014, exp. 40.755, M.P.: Ramiro de Jesús Pazos Guerrero.

[36] Al respecto, se puede consultar Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 31 de agosto de 2006, exp. 28448. M.P Ruth Stella Correa Palacio.

[37] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 14 de junio de 2019, exp. 45.647.

[38] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 22 de julio de 2009, exp. 27.779, M.P.: Mauricio Fajardo Gómez.

[39] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de febrero de 2009, expediente No. 33450, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

[40] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de diciembre de 2007, radicado 41001233100019980000101, interno 29.222.

[41] Sobre el particular, ver, entre otras, las sentencias del 11 de febrero de 2009, expediente 33.450, y del 22 de julio de 2009, expediente 22.779, ambas con ponencia del magistrado Mauricio Fajardo Gómez.

[42] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 29 de noviembre de 2018, exp. 50.031, M.P.: Marta Nubia Velásquez Rico.

[43] "Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen".

[44] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 12 de agosto de 2019, exp. 63.519, M.P.: Marta Nubia Velásquez Rico.

CE SIII E 52063 de 2020