EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA EN MATERIA DE PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD - Improcedencia / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL SOLICITADA - No tiene efectos unificadores frente al caso en estudio / FALLO DE UNIFICACIÓN DE LA SECCIÓN TERCERA SOBRE EL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD APLICABLE EN CASOS DE PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD - No unificó sobre el ente encargado de asumir la condena con ocasión de procesos penales regidos por la Ley 906 de 2004 / ENTE ENCARGADO DE RESPONDER PATRIMONIALMENTE POR LA PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD ALEGADA EN VIRTUD DE UN PROCESO PENAL REGIDO BAJO LA LEY 906 DE 2004 - No fue objeto de unificación jurisprudencial

El fallo que mencionó e identificó la parte peticionaria en su escrito corresponde a la sentencia dictada el 17 de octubre de 2013 por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el proceso identificado con radicación número 52001233100019967459-01 (23.354), con ponencia del señor Magistrado Mauricio Fajardo Gómez, (...) [que] claramente comportó y en la actualidad constituye el fundamento de la postura unificada de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en relación con el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado aplicable a los casos en que se alega una privación injusta de la libertad. (...) Para la Sala resulta claro que la jurisprudencia -unificada y consolidada- de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha acudido al régimen objetivo de responsabilidad bajo el título de imputación de daño especial (...) Sin embargo, la anterior decisión no se traslada, con efectos unificadores, frente a aquellos casos en los que se debe establecer cuál es el ente encargado de responder patrimonialmente en los procesos de reparación directa, cuyo título de imputación -privación injusta de la libertad- se predique respecto de procesos penales regidos bajo la Ley 906 de 2004. (...) [N]o existe actualmente una decisión adoptada por la Sala Plena respecto de ese tema, lo cual impide que, por vía de una decisión de esta naturaleza, se ordene extender los efectos de una sentencia que, aunque es de unificación -en materia del régimen aplicable a los procesos de privación injusta de la libertad-, no lo es en materia del ente encargado de responder patrimonialmente frente aquellos litigios cuya privación injusta de la libertad se alegue en virtud de un proceso penal regido bajo la Ley 906 de 2004. Adicionalmente, según quedó expuesto en la parte general de este proveído, la extensión de jurisprudencia opera respecto de sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado, de conformidad con lo normado en los artículos 10, 102, 269 y 270 de la Ley 1437 de 2011 y, en este caso, como se acaba de exponer, no existe un pronunciamiento de esa categoría que permita determinar quién sería el obligado a extender los efectos de la decisión de unificación invocada por la parte peticionaria.

FUENTE FORMAL: LEY 906 DE 2004 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 10 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 102 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 269 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 270

EXTENSIÓN DE LOS EFECTOS DE SENTENCIA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL - Solicitud previa. Cumplimiento de requisito / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL SOBRE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD / RESPUESTA A SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA - La Fiscalía General de la Nación guardó silencio / ESCRITO RAZONADO - Cumplimiento de requisito / SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE LOS EFECTOS DE SENTENCIA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL - Presentada en término

[L]a parte accionante acudió en sede administrativa mediante escrito radicado el 26 de septiembre de 2014 ante la Fiscalía General de la Nación y ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por cuya virtud solicitó extender, a su caso, los efectos de la sentencia de unificación que en materia de responsabilidad patrimonial del Estado dictó la Sección Tercera del Consejo de Estado el 17 de octubre de 2013, concerniente a la procedencia de la declaratoria de responsabilidad extracontractual y patrimonial de la Nación -Fiscalía General y/o Rama Judicial- por la privación injusta de la libertad de los ciudadanos. (...) La Fiscalía General de la Nación (...), dio traslado de la solicitud a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y una vez recibió el concepto que frente a la petición elevada por el señor León Medina emitió la referida Agencia, la Fiscalía guardó silencio, lo cual habilitó a la parte accionante para acudir ante esta Corporación, a través de la figura de la extensión de la jurisprudencia, con base en lo previsto en el artículo 269 del C.P.A.C.A. (...) También se aportó la actuación surtida ante la autoridad competente, la cual permite establecer, además, la identidad de objeto que existe entre lo solicitado en sede administrativa y lo que ahora se pretende por vía judicial. (...) Escrito razonado (...) Este aspecto se satisface en el caso sub examine, toda vez que la parte accionante, en su escrito, edificó el fundamento fáctico de su petición (...) La Fiscalía General de la Nación solicitó, el 23 de octubre de 2014, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado emitir concepto previo respecto de la petición elevada por el señor León Medina. (...) [S]i bien es cierto que la Fiscalía General de la Nación no inició la actuación administrativa dentro de la oportunidad prevista en la ley, por cuanto informó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado de la petición de extensión de jurisprudencia de manera extemporánea, tal actuación tardía no puede trasladarse al peticionario con sus efectos adversos, amén de que la ley, con el fin de contabilizar el término con que el peticionario cuenta para acudir ante el Consejo de Estado, dispone que ello pende del vencimiento del término de 30 días, contados desde el día siguiente al recibo del concepto emitido por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y no a partir del momento en que la entidad pública accionada inicia la actuación administrativa encaminada a lograr tal concepto. En ese sentido, y teniendo en cuenta que la aludida Agencia cumplió con el plazo previsto en la ley para conceptuar y que, a partir de ese momento, el ciudadano también acudió en sede judicial dentro del plazo previsto en la ley, la Subsección tendrá por presentada la petición, ante el Consejo de Estado, de manera oportuna. La misma consideración se predica respecto de la Rama Judicial, toda vez que dicha entidad, según la información obtenida, solicitó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado emitir concepto el 18 de marzo de 2015, cuando debió hacerlo antes del 9 de octubre de 2014. (...) Toda vez que la parte accionante radicó la petición ante el Consejo de Estado el 17 de febrero de 2015, se considera que su presentación fue igualmente oportuna respecto de la Rama Judicial.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 269

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD - Imputación a la Fiscalía General de la Nación y a la Rama Judicial

[C]on la expedición de la Ley 906 de 2004, el legislador, al estatuir en nuestro ordenamiento jurídico el Sistema Penal Acusatorio, distinguió de manera clara y precisa en cabeza de qué entidad recaían las funciones de investigación y de acusación -Fiscalía General de la Nación- y sobre cuál radicaban la funciones de imposición de medidas de seguridad y la de juzgamiento -Rama Judicial-, por lo cual se ha considerado que a la luz de las disposiciones consagradas en la normativa procesal penal vigente, el juez es el único facultado para privar a una persona de su libertad y como ello se erige en la causa determinante del daño ocasionado por la restricción de la libertad, es la Rama Judicial -a título de principio- la entidad pública llamada a responder por los daños ocasionados a los demandantes y no la Fiscalía General de la Nación, salvo que respecto de esta última se acredite una falla en el servicio. (...) Por su parte, la Subsección B de esta Corporación coincide con la Subsección A, en el sentido de que en el sistema penal actual los únicos que pueden tomar la decisión de privar a una persona de su libertad son los jueces de la República, pero también ha precisado que, en cada caso, se debe analizar la incidencia que pueda tener la Fiscalía General de la Nación en la causación del daño. (...) En línea con la anterior postura, la Subsección C ha sostenido que en procesos penales regidos bajo la Ley 906 de 2004, en los cuales la absolución del procesado obedeció a que la conducta punible no existió, el sindicado no la cometió y/o la conducta no constituía hecho punible, hay lugar a declarar la responsabilidad patrimonial del Estado bajo un régimen objetivo por privación injusta de la libertad y que ello le será atribuible a ambas entidades, es decir, tanto a la Rama Judicial como a la Fiscalía General de la Nación.

FUENTE FORMAL: LEY 906 DE 2004

TÉRMINO PARA SOLICITAR EXTENSIÓN DE LOS EFECTOS DE SENTENCIA DE UNIFICACIÓN ANTE EL CONSEJO DE ESTADO - No puede haber caducado la acción

De otro lado, el artículo 102 del Estatuto de lo Contencioso Administrativo prevé que "... el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensión judicial no haya caducado..." (...). Pues bien, en materia del ejercicio de la acción de reparación directa por privación injusta de la libertad, la jurisprudencia reiterada de esta Sección del Consejo de Estado ha considerado que el término de caducidad se empieza a contar a partir del día siguiente al de la ejecutoria de la providencia que precluyó la investigación, de la sentencia absolutoria o desde el momento en que quede en libertad el procesado, lo último que ocurra, momento a partir del cual, por regla general, se configura el carácter injusto de la limitación del derecho a la libertad. (...) Dado que la solicitud de extensión de jurisprudencia fue elevada por el accionante ante la Administración el 26 de septiembre de ese mismo año (2014), se impone concluir que el medio de control judicial para pretender la indemnización de perjuicios derivados de la supuesta privación injusta de la libertad del señor León Medina, para ese momento, no se encontraba caducado.

EXTENSIÓN DE LOS EFECTOS DE SENTENCIA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL - Requisitos procedimentales y administrativos para su procedencia / SOLICITUD PREVIA ANTE AUTORIDAD COMPETENTE - Escrito razonado / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO Y DE LA CORTE CONSTITUCIONAL - Aplicación por autoridades públicas / SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE LOS EFECTOS DE SENTENCIA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL - Si es negada por la autoridad pública, habilita al particular para acudir al Consejo de Estado o a la Corte Constitucional / PRUEBA DE LAS ACTUACIONES SURTIDAS ANTE AUTORIDAD COMPETENTE - El interesado debe acreditar que su solicitud fue negada / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL OBJETO DE EXTENSIÓN - Debe contener los mismos supuestos fácticos y jurídicos

La Subsección ha considerado que la petición especial de extensión de jurisprudencia no puede ni debe ser tratada con los rigorismos propios de una demanda, no obstante lo cual deben reunirse, al menos, unos presupuestos que garanticen que el mecanismo será utilizado de manera razonable (...) Así pues, para decidir si amerita dar trámite a una solicitud de extensión de jurisprudencia, la Sala ha entendido, con fundamento en la normativa que regula esa institución, que se deben atender los siguientes aspectos: (...) Para que la extensión de jurisprudencia logre los fines pretendidos resulta primordial que los conflictos que ya fueron decididos a través de sentencias de unificación por el Consejo de Estado sean resueltos inicialmente por las autoridades públicas. (...) Así lo prevé el artículo 10 de la Ley 1437 (...) Adicionalmente, la Ley 1437 de 2011 dispone la posibilidad de que sea el propio particular el que le solicite a las autoridades respectivas que, al momento de resolver sus peticiones, cumplan con el deber de seguir las sentencias de unificación del Consejo de Estado y las de la Corte Constitucional que interpreten normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia (...) [P]ara que el particular quede habilitado para acudir ante el Consejo de Estado en busca de que le sean extendidos los efectos de una sentencia de unificación, constituye presupuesto ineludible que de manera previa haya acudido ante la autoridad pública competente con ese propósito y que, además, esta le haya negado -total o parcialmente- su solicitud, ora de manera expresa, ora en forma tácita por vencimiento del término con que cuenta para resolverla sin que lo haya hecho. Asimismo, el artículo 269 del C.P.A.C.A. consagra la exigencia de acompañar a la solicitud de extensión de jurisprudencia la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente, cuyo propósito tiende a demostrar que se agotó el trámite previo ante la Administración y que esta negó –explícita o tácitamente– la solicitud, amén de que ello constituye un elemento útil para determinar si la solicitud se presentó dentro del término previsto en la ley. Finalmente, la Sala ha precisado que para que pueda darse por satisfecho el presupuesto que aquí se expone, la solicitud que ante el Consejo de Estado se presente deberá recaer sobre el mismo objeto que tuvo la petición elevada ante la autoridad correspondiente, es decir, debe estar fundada sobre los mismos supuestos fácticos y jurídicos, pero, además, tendrá que coincidir con la sentencia de unificación de jurisprudencia cuyos efectos se pretende extender. (...) El artículo 269 de la Ley 1437 de 2011 también dispone que para acudir ante el Consejo de Estado el interesado deberá hacerlo mediante un escrito razonado, el cual, a juicio de la Sala, deberá contener los motivos con fundamento en los cuales la parte considera que la petición que le fue denegada en sede administrativa debe ser atendida favorablemente y, por ende, disponerse la extensión de la jurisprudencia.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 10 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 269

SENTENCIA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL - Consejo de Estado y Corte Constitucional / TÉRMINO PARA PRESENTAR SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE LOS EFECTOS DE SENTENCIA DE UNIFICACIÓN ANTE EL CONSEJO DE ESTADO - Conteo

De conformidad con los artículos 10, 102 y 269 de la Ley 1437 de 2011, la extensión de jurisprudencia opera respecto de sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado y, además, según la sentencia C-634 de 2011 –antes aludida– en relación con las sentencias de la Corte Constitucional que interpreten normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia. (...) [P]ara considerar el trámite de la solicitud de extensión de jurisprudencia ante esta Corporación, será necesario verificar que aquella se pida respecto de una sentencia de unificación. (...) De conformidad con el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, el escrito deberá presentarse ante esta Corporación dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha en que se produzca y, por ende, le sea oponible a la parte interesada la negativa de la Administración de extender los efectos de la respectiva sentencia de unificación.

FUENTE FORMAL: LEY 906 DE 2004 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 10 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 102 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 269

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá D.C., junio veintiuno (21) de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 11001-03-26-000-2015-00040-00(53292)

Actor: HÉCTOR FABIO LEÓN MEDINA Y OTROS

Demandado: NACIÓN - RAMA JUDICIAL - FISCALÍA GENERAL

Referencia: PETICIÓN DE EXTENSIÓN DE JURISPURENCIA

Temas: PETICIÓN DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA – Naturaleza y finalidad de la figura / PETICIÓN DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA – Requisitos procedimentales y sustantivos / PETICIÓN DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA EN MATERIA DE PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD – Improcedencia, porque el fallo de unificación de la Sala Plena de la Sección Tercera se refiere, en términos generales, al régimen aplicable en casos de responsabilidad del Estado por privación injusta de la libertad y no en relación con el ente encargado de asumir la condena con ocasión de procesos penales regidos por la Ley 906 de 2004.

Procede la Sala a pronunciarse en relación con la solicitud de extensión de la jurisprudencia que, en materia de privación injusta de la libertad, elevó el señor Héctor Fabio León Medina frente a la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación.

I. ANTECEDENTES

1.- La petición

Los señores Héctor Fabio León Medina, Adriana María Sandoval Mina, quienes actúan en nombre propio y en el de sus menores hijos Juan Manuel y Héctor Fabio León Sandoval; Ana María Sandoval Mina, por conducto de apoderado judicial, solicitaron que se extiendan los efectos de la jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con la responsabilidad patrimonial derivada de la privación injusta de la libertad, para cuyo efecto invocaron la sentencia proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación el 17 de octubre de 2013, dentro del proceso con número de radicación 52001-23-31-000-1996-07459-01 (23.354).

2.- Los hechos

La parte peticionaria adujo que solicitó a las entidades requeridas extender a su caso los efectos de la jurisprudencia de esta Sala, en materia de privación injusta de la libertad, a través de un escrito radicado el 26 de septiembre de 2014, sin obtener una respuesta al respecto[1].

En ese sentido, se remitió al contenido de la petición elevada en sede administrativa, de lo cual se extraen los siguientes fundamentos fácticos:

- El 2 de mayo de 2013, la Policía Nacional realizó un operativo en un puesto de control ubicado en el peaje de La Uribe, en el departamento del Valle del Cauca y en dicho lugar capturó al señor Héctor Fabio León Medina, quien se desplazaba con otra persona.

- El 3 de mayo siguiente, se legalizó la captura y se le imputaron cargos por el delito de tráfico, fabricación o porte de estupefacientes, por lo cual se le impuso medida de aseguramiento de detención preventiva en establecimiento carcelario.

- Luego de hacer una relación de las diversas actuaciones surtidas en el proceso penal, señaló (se transcribe literal, con posibles errores):

"El día 06 de junio de 2014 escuchada la sustentación de la solicitud de preclusión hecha por la fiscal 32º Seccional de Tuluá, Valle, el señor Juez procedió de manera oral a proferir y dar lectura al auto interlocutorio de primera instancia No. 0125 del 06 de Junio de 2014, mediante el cual decidió acoger la petición incoada por la fiscalía y en consecuencia DECRETÓ LA PRECLUSIÓN DE LA ACCIÓN PENAL, y por consiguiente la cesación de la misma, con efectos de cosa juzgada que se adelantaba en contra del señor HÉCTOR FABIO LEÓN MEDINA, por la conducta punible de TRÁFICO, FABRICACIÓN O PORTE DE ESTUPEFACIENTES ordenando el archivo definitivo de los registros, y la libertad inmediata del procesado.

"El señor HÉCTOR FABIO LEÓN MEDINA, estuvo privado injustamente de la libertad desde el 02 de mayo de 2013 al decretarse la medida de aseguramiento en establecimiento carcelario por el juzgado promiscuo Municipal con funciones de Control de Garantías de Bugalagrande, y hasta el 06 de Junio de 2013, fecha en que se ordenó la libertad inmediata, es decir que estuvo privado de la libertad, por espacio de 13 meses y 4 días"[2] (lo destacado pertenece al texto original).

3.- La documentación allegada con la petición

La parte accionante allegó con su escrito las actuaciones y decisiones que se surtieron y profirieron en el proceso penal que se adelantó en contra del señor Héctor Fabio León Medina[3].

4.- El trámite dado a la solicitud en sede judicial

4.1.- Mediante proveído de 11 de marzo de 2015, el entonces Consejero Ponente dio traslado a la parte accionada, Nación – Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación por el término de treinta (30) días, para que se pronunciara respecto de la solicitud de extensión de jurisprudencia, según lo normado en el artículo 269 de la Ley 1437 de 2011[4].

4.2.- El 10 de abril de 2015, la Secretaría de la Sección Tercera del Consejo de Estado notificó por estado la anterior decisión[5].

4.3.- La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, oportunamente, se pronunció acerca de lo siguiente: el objeto de la petición elevada; la descripción de la sentencia de unificación cuyos efectos pretende la parte peticionaria le sean extendidos, para sostener que (se transcribe literal, con posibles errores):  

"(...) el objeto de unificación de jurisprudencia en la providencia invocada por los peticionarios consistió en definir que el régimen de responsabilidad o el título jurídico de imputación aplicable a los casos en los que los accionantes reclaman que les sean reparados los daños que les fueron ocasionados a raíz de la privación de la libertad de una persona contra la cual se profirió la correspondiente medida de aseguramiento en el curso de un proceso penal pero, a la postre, se le exonera de responsabilidad en aplicación del principio in dubio pro reo, es de carácter objetivo con fundamento en el daño especial que se le genera a la víctima como consecuencia de la imposición de la medida de aseguramiento.

"Para la Agencia, resulta evidente que la unificación de la sentencia invocada tiene como propósito definir el título de imputación sobre el cual se edifica la responsabilidad del Estado por el supuesto de hecho generado como consecuencia de la imposición de una medida de aseguramiento en el trámite de un proceso penal que finalmente concluye con la declaratoria de inocencia en virtud de la protección constitucional del in dubio pro reo, pero no puede considerarse que con la misma se hubiere ordenado que en esos supuestos opera de plano una indemnización de perjuicios.

"En otras palabras, la posición unificada plasmada en la sentencia invocada va dirigida a los jueces y tribunales de lo contencioso administrativo, para que al momento de conocer de demandas que tengan como supuesto fáctico los mismos hechos estudiados en la sentencia invocada, analicen la responsabilidad del Estado desde la óptica de un régimen de responsabilidad objetiva cuyo título de imputación ha sido definido como daño especial que se irroga a la víctima y el cual encuentra fundamento jurídico en el artículo 90 Constitucional. Por lo anterior se considera, que la sentencia de unificación invocada por los peticionarios no está orientada a que las entidades públicas que tienen algún grado de participación dentro de un proceso penal, extiendan de plano y sin un proceso judicial previo –en el que se determine la responsabilidad del Estado y en caso afirmativo, se tase igualmente la indemnización de perjuicios a que hubiere lugar–, los efectos de la mencionada sentencia frente a una situación de hecho de similares características.

"...

"Frente a este punto en particular, resulta más que evidente que en los casos de privación de libertad dentro de un proceso penal que ha concluido con absolución del procesado por aplicación del principio de in dubio pro reo, resulta necesario agotar un debate probatorio, a partir del cual se determinen efectivamente los elementos que generan la responsabilidad, se acredite la inexistencia de causales eximentes de la misma y se demuestren y tasen los correspondientes perjuicios, eso sí, en virtud de la sentencia invocada en el marco de un régimen de responsabilidad objetiva teniendo como título de imputación el daño especial y con fundamento en el artículo 90 de la Constitución Política".

Finalmente, afirmó (se transcribe literal, con posibles errores):

"... son los jueces de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y no las autoridades administrativas –como lo considera el apoderado de los solicitantes–, quienes están obligadas a aplicar el título de imputación objetivo que fue objeto de unificación en la sentencia invocada, cuando conozcan de la correspondiente demanda en el que se pretenda la declaratoria de responsabilidad del Estado por parte de los interesados y en el que se determine la existencia de los elementos que estructuran la obligación de indemnizar del Estado en el caso concreto, así como quienes ostentan la calidad de perjudicados y el monto de los perjuicios ocasionados, con base en las pruebas legalmente recaudadas, controvertidas y valoradas en el respectivo proceso judicial"[6].

4.4.- Por su parte, dentro del término legal previsto para ello, la Fiscalía General de la Nación aludió a los presupuestos legales que debe reunir la solicitud de extensión de jurisprudencia y a la postura jurisprudencial que existe en materia de responsabilidad del Estado por la privación injusta de la libertad; frente al caso concreto expresó (se transcribe literal, con posibles errores):

"... encontramos que los supuestos jurídicos en las sentencias de unificación y en el caso del solicitante de la extensión de jurisprudencia son totalmente diferentes. En las sentencias de unificación, los hechos se cometieron en vigencia del Decreto 2700 de 1991, anterior sistema penal, en el cual la orden de captura o la detención preventiva como medida de aseguramiento estaba en cabeza del fiscal de conocimiento con fundamento en las pruebas que le indicaran al fiscal si los indicios graves presentados reunían los requisitos para asegurar a una persona, situación diferente para este caso, toda vez que el señor HÉCTOR FABIO LEÓN MEDINA, investigado y detenido en vigencia de la Ley 906 de 2004, régimen en el cual el Juez de control de garantías es la autoridad que decide sobre la privación de las personas, órdenes de captura, comiso de bienes y demás medidas restrictivas de derechos, siendo el Juez el funcionario facultado de manera exclusiva para pronunciarse sobre la legalidad de una captura y así mismo quien impone la medida de aseguramiento o se abstiene si las pruebas así se lo indican.

"Además del rompimiento de la igualdad de los supuestos jurídicos, es preciso condenar que sin perjuicio del reconocimiento de un régimen objetivo de responsabilidad basado en el daño especial, no puede considerarse que la sentencia de unificación invocada hubiere ordenado que en esos supuestos opere de plano una indemnización de perjuicios.

"Por otra parte, la jurisprudencia del máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha establecido que en cada caso concreto el Juez administrativo debe examinar si se presentan o no eximentes de responsabilidad –fuerza mayor, hecho exclusivo de un tercero o de la propia víctima– que determinen que el daño no pueda ser imputado al Estado o solo pueda atribuírsele parcialmente, así las cosas, se evidencia que en el caso bajo examen, es necesario un debate probatorio, indispensable para determinar si se configura o no un eximente de responsabilidad, debate sin el cual no es posible tomar una decisión de fondo.

"(...)

"Es importante además tener en cuenta que la fecha no se tiene precedente jurisprudencial que analice la responsabilidad administrativa de la Fiscalía General de la Nación frente a la aplicación de la Ley 906 de 2004"[7].

Con base en lo anterior, la entidad pública accionada solicitó denegar la petición elevada en su contra.

La Rama Judicial guardó silencio[8].

4.5.- Mediante auto de 8 de julio de 2015, el anterior magistrado sustanciador de este asunto requirió tanto a la Fiscalía General de la Nación como a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para que certificaran acerca de lo siguiente:

"i) fecha en que la Fiscalía General de la Nación solicitó concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado;

ii) fecha en que la aludida Agencia recibió dicho requerimiento por parte de la Fiscalía;

iii) fecha en que la Agencia Nacional informó a la Fiscalía su intención de rendir concepto;

iv) fecha en que la Agencia emitió el mencionado concepto y;

v) fecha en que la Fiscalía recibió dicho concepto por parte de la Agencia"[9].

4.6.- Dado que la anterior información también se requería respecto de la Rama Judicial, mediante proveído de 15 de noviembre de 2016, se solicitó a esta última entidad y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado que la suministraran[10].

4.7.- Sin embargo, la Rama Judicial guardó silencio y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no respondió en forma correcta la petición que le fue elevada, motivo por el cual debió efectuarse un tercer requerimiento, por medio de proveído de 7 de febrero de 2017, en el sentido de que las entidades públicas mencionadas certificaran lo siguiente:

"i) La fecha en que la Rama Judicial solicitó concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado;

"ii) La fecha en que la aludida Agencia recibió dicho requerimiento por parte de la Rama Judicial;

"iii) La fecha en que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado informó a la Rama Judicial su intención de rendir concepto;

"iv) La fecha en que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado emitió el mencionado concepto y;

"v) La fecha en que la Rama Judicial recibió dicho concepto por parte de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

"(...)

"1.- Por Secretaría, con carácter urgente, REITÉRESE el requerimiento hecho por este Despacho, mediante proveído de noviembre 15 de 2016, con la precisión de que la información que se necesita es en relación con la Rama Judicial y no frente a la Fiscalía General de la Nación, tal como se dejó expuesto en dicho proveído"[11].

4.8.- El 17 de marzo de 2017, se allegó la información requerida[12].

II. CONSIDERACIONES

1.- La extensión de la jurisprudencia de unificación

En relación con esta figura, la Sala ha sostenido lo siguiente:

"Con la expedición del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-, surgió en el ordenamiento jurídico colombiano la extensión de jurisprudencia de unificación, la cual está pensada desde sus orígenes, principalmente, para el favorecimiento del ciudadano, aunque, claro está, conlleva también beneficios para el Estado en general, especialmente, para la Administración Pública y la Administración de Justicia.

"A través del referido mecanismo se busca que las personas puedan acceder de manera directa[13], pronta y eficaz ante la Administración Pública para que sea ésta la que, en armonía con las decisiones judiciales que se han tomado en casos idénticos, pueda resolver, en igual forma, los que se presenten ante ella, lo cual, a la postre, redunda en menor litigiosidad y menor congestión judicial.

"Se reitera, el ejercicio de este mecanismo pretende evitar la litigiosidad y busca que sea la propia administración la que conozca inicial y directamente el proceso guiada por jurisprudencia unificada que se haya proferido en casos similares.

"Así pues, la extensión de jurisprudencia permite a las autoridades públicas tener certeza en las decisiones que adoptan al resolver las reclamaciones de las que deben ocuparse; evita que el ciudadano se vea obligado a acudir a un proceso judicial, con todo lo que ello implica, para que se resuelvan sus pretensiones en relación con casos iguales que ya han sido decididos a través de sentencias de unificación y reduce los niveles de congestión en la Administración de Justicia, bondades del mecanismo que redundan en un sistema jurídico más armónico y coherente que permite la realización de principios y garantías como la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, la celeridad y la economía procesal"[14] (se destaca).  

2.- Requisitos que deben acreditarse para acudir ante el Consejo de Estado a solicitar la extensión de los efectos de una sentencia de unificación de jurisprudencia

La Subsección ha considerado[15] que la petición especial de extensión de jurisprudencia no puede ni debe ser tratada con los rigorismos propios de una demanda, no obstante lo cual deben reunirse, al menos, unos presupuestos que garanticen que el mecanismo será utilizado de manera razonable y, en tal sentido, evitar que, lo que actualmente se concibe como una herramienta útil para disminuir la congestión judicial, se torne en un factor que incremente el volumen de asuntos de los que conoce el Consejo de Estado.

Así pues, para decidir si amerita dar trámite a una solicitud de extensión de jurisprudencia, la Sala ha entendido, con fundamento en la normativa que regula esa institución, que se deben atender los siguientes aspectos[16]:

2.1.- Solicitud previa ante la autoridad competente  

Para que la extensión de jurisprudencia logre los fines pretendidos resulta primordial que los conflictos que ya fueron decididos a través de sentencias de unificación por el Consejo de Estado sean resueltos inicialmente por las autoridades públicas.

Así lo prevé el artículo 10 de la Ley 1437, según el cual:

"Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas" (se destaca).

Cabe señalar que la Corte Constitucional, en sentencia C-634 de 24 de agosto de 2011, declaró exequible la anterior disposición, en el entendido de "que las autoridades tendrán en cuenta, junto con las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera preferente, las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia. Esto sin perjuicio del carácter obligatorio erga omnes de las sentencias que efectúan el control abstracto de constitucionalidad"[17].

Lo anterior encontró fundamento en las siguientes consideraciones:

"21.  No obstante, la Corte también reconoce que en la norma analizada, de manera similar al asunto estudiado por el Pleno en la sentencia C-539/11, el legislador incurrió en una omisión legislativa relativa al dejar de señalar que las autoridades administrativas deben tener en cuenta en la adopción de sus decisiones, no solo las reglas de derecho expresadas por las sentencias que unificación que adopte el Consejo de Estado, asunto que resulta plenamente compatible con la Constitución, sino también a la jurisprudencia proferida por la Corte en ejercicio del control de constitucionalidad abstracto y concreto, merced la vigencia del principio de supremacía constitucional y los efectos de la cosa juzgada constitucional regulados en el artículo 243 C.P.

"21.1. La Sala advierte, en primer término, que la norma acusada prevé el deber de las autoridades administrativas de tener en cuenta en la adopción de las decisiones de su competencia, las sentencias de unificación del Consejo de Estado, pero omite señalar que estos servidores públicos también están atados en sus actuaciones a la jurisprudencia constitucional. En otros términos, se cumple con el primer requisito de las omisiones legislativas relativas, consistente en la existencia de un deber constitucional, dirigido al legislador, de otorgar tratamiento jurídico similar a situaciones igualmente análogas. Según se ha expuesto, la vinculatoriedad del precedente se predica de las decisiones adoptadas por las distintas altas cortes, y la norma solo refiere a una especie de jurisprudencia, con exclusión de la proferida por este Tribunal.

"...

"21.3. Se observa, según lo expuesto, que no concurre una razón suficiente para que el legislador haya omitido el carácter vinculante de la jurisprudencia constitucional en el caso analizado, comprobándose con ello la tercera condición de las omisiones legislativas relativas. Por lo tanto, se está ante una distinción injustificada, la cual se funda en el desconocimiento del papel que cumple dicha jurisprudencia en el sistema de fuentes que prescribe la Carta Política. En consecuencia, acreditados los presupuestos antes explicados, corresponde a la Corte adoptar una sentencia aditiva que integre al ordenamiento jurídico el supuesto normativo omitido por el Congreso. Así, la Sala declarará la exequibilidad de la disposición demandada por los cargos analizados en esta sentencia, en el entendido que las autoridades tendrán en cuenta, junto con las decisiones de unificación del Consejo de Estado y manera preferente, en razón de la jerarquía del sistema de fuentes previsto en la Carta y la vigencia del principio de supremacía constitucional, las decisiones de la Corte que interpreten las normas superiores aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia. Esto, por supuesto, sin perjuicio de las sentencias que adopta esta Corporación en el marco del control abstracto de constitucionalidad, las cuales tienen efectos obligatorios erga omnes, según lo prescribe el artículo 243 C.P. y, por lo tanto, no pueden ser ignoradas o sobreseídas por ninguna autoridad del Estado, ni por los particulares. Esto habida consideración que hacen tránsito a cosa juzgada constitucional"[18] (se destaca).

Adicionalmente, la Ley 1437 de 2011 dispone la posibilidad de que sea el propio particular el que le solicite a las autoridades respectivas que, al momento de resolver sus peticiones, cumplan con el deber de seguir las sentencias de unificación del Consejo de Estado y las de la Corte Constitucional que interpreten normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia, así:

"ARTÍCULO 102. EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS POR PARTE DE LAS AUTORIDADES.

"Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos.

"Para tal efecto el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho ..." (negrillas de la Sala).

En línea con la lógica que inspiró la creación de la figura de extensión de jurisprudencia, se consagró que en caso de que la autoridad niegue total o parcialmente la petición, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado para que decida definitivamente sobre la solicitud. Así lo dispone el referido artículo 102 del C.P.A.C.A.:

"Contra el acto que reconoce el derecho no proceden los recursos administrativos correspondientes, sin perjuicio del control jurisdiccional a que hubiere lugar. Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado. En estos casos, el solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de este Código" (negrillas y subrayas adicionales).

En ese sentido, la parte inicial del artículo 269 la Ley 1437 de 2011 dispone, a manera de condición, que el interesado podrá acudir a esta Corporación "[s]i se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación"[19].

De ese modo, para que el particular quede habilitado para acudir ante el Consejo de Estado en busca de que le sean extendidos los efectos de una sentencia de unificación, constituye presupuesto ineludible que de manera previa haya acudido ante la autoridad pública competente con ese propósito y que, además, esta le haya negado –total o parcialmente– su solicitud, ora de manera expresa, ora en forma tácita por vencimiento del término con que cuenta para resolverla sin que lo haya hecho.

Asimismo, el artículo 269 del C.P.A.C.A. consagra la exigencia de acompañar a la solicitud de extensión de jurisprudencia la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente, cuyo propósito tiende a demostrar que se agotó el trámite previo ante la Administración y que esta negó –explícita o tácitamente– la solicitud, amén de que ello constituye un elemento útil para determinar si la solicitud se presentó dentro del término previsto en la ley.

Finalmente, la Sala ha precisado que para que pueda darse por satisfecho el presupuesto que aquí se expone, la solicitud que ante el Consejo de Estado se presente deberá recaer sobre el mismo objeto que tuvo la petición elevada ante la autoridad correspondiente, es decir, debe estar fundada sobre los mismos supuestos fácticos y jurídicos, pero, además, tendrá que coincidir con la sentencia de unificación de jurisprudencia cuyos efectos se pretende extender[20].

2.2.- Escrito razonado

El artículo 269 de la Ley 1437 de 2011 también dispone que para acudir ante el Consejo de Estado el interesado deberá hacerlo mediante un escrito razonado, el cual, a juicio de la Sala, deberá contener los motivos con fundamento en los cuales la parte considera que la petición que le fue denegada en sede administrativa debe ser atendida favorablemente y, por ende, disponerse la extensión de la jurisprudencia.

2.3.- El término dentro del cual debe presentarse la petición ante el Consejo de Estado

De conformidad con el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, el escrito deberá presentarse ante esta Corporación dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha en que se produzca y, por ende, le sea oponible a la parte interesada la negativa de la Administración de extender los efectos de la respectiva sentencia de unificación.  

En relación con la mencionada disposición, esta Subsección[21] ha precisado que debe acompasarse con lo dispuesto en el artículo 614 de la Ley 1564 de 2012[22], según el cual:

"ARTICULO 614. Con el objeto de resolver las peticiones de extensión de la jurisprudencia a que se refieren los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, las entidades públicas deberán solicitar concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. En el término de diez (10) días, la Agencia informará a la entidad pública respectiva, su intención de rendir concepto. La emisión del concepto por parte de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se deberá producir en un término máximo de veinte (20) días.

"El término a que se refiere el inciso 4o del numeral 3 del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, empezará a correr al día siguiente de recibido el concepto de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del vencimiento del término a que se refiere el inciso anterior, lo que ocurra primero" (destaca la Sala).

2.4.- Que se trate de una sentencia de unificación

De conformidad con los artículos 10, 102 y 269 de la Ley 1437 de 2011, la extensión de jurisprudencia opera respecto de sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado y, además, según la sentencia C-634 de 2011 –antes aludida– en relación con las sentencias de la Corte Constitucional que interpreten normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia.

Por tanto, para considerar el trámite de la solicitud de extensión de jurisprudencia ante esta Corporación, será necesario verificar que aquella se pida respecto de una sentencia de unificación, tipo de providencia que en la Ley 1437 de 2011, en el artículo 270, está definida de la siguiente manera:

"ARTÍCULO 270. SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009".

3.- El caso concreto

Para efectos de establecer si la solicitud elevada ante esta Corporación debe analizarse de fondo, se verificarán los presupuestos descritos en precedencia.

3.1.- Solicitud previa ante la autoridad competente  

La Sala encuentra satisfecho este requisito, dado que la parte accionante acudió en sede administrativa mediante escrito radicado el 26 de septiembre de 2014 ante la Fiscalía General de la Nación y ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial[23], por cuya virtud solicitó extender, a su caso, los efectos de la sentencia de unificación que en materia de responsabilidad patrimonial del Estado dictó la Sección Tercera del Consejo de Estado el 17 de octubre de 2013, concerniente a la procedencia de la declaratoria de responsabilidad extracontractual y patrimonial de la Nación –Fiscalía General y/o Rama Judicial– por la privación injusta de la libertad de los ciudadanos.

La Fiscalía General de la Nación, como se expondrá más adelante, dio traslado de la solicitud a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y una vez recibió el concepto que frente a la petición elevada por el señor León Medina emitió la referida Agencia, la Fiscalía guardó silencio, lo cual habilitó a la parte accionante para acudir ante esta Corporación, a través de la figura de la extensión de la jurisprudencia, con base en lo previsto en el artículo 269 del C.P.A.C.A.

Por su parte, la Rama Judicial también dio traslado de la petición a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, entidad que señaló que frente a esa solicitud ya había emitido concepto ante la Fiscalía General de la Nación, por lo que debía acogerse ese mismo escrito. La Rama Judicial, una vez obtuvo respuesta de la aludida Agencia, guardó silencio, lo cual igualmente facultó al peticionario para acudir ante el Consejo de Estado, a través de la figura de la extensión de la jurisprudencia frente a la Rama Judicial.

También se aportó la actuación surtida ante la autoridad competente, la cual permite establecer, además, la identidad de objeto que existe entre lo solicitado en sede administrativa y lo que ahora se pretende por vía judicial.

3.2.- Escrito razonado

Este aspecto se satisface en el caso sub examine, toda vez que la parte accionante, en su escrito, edificó el fundamento fáctico de su petición, es decir, i) la reseña del proceso penal que se adelantó en contra del señor Héctor Fabio León Medina –su captura, la medida de aseguramiento que le fue impuesta en centro carcelario, el tiempo de duración de la misma y la posterior preclusión–; ii) la línea jurisprudencial sobre la cual descansa la responsabilidad patrimonial del Estado a título de privación injusta de la libertad e incluso el régimen aplicable en esos eventos; iii) la indicación precisa del fallo de unificación que sobre esta materia profirió la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado –fecha, ponente e identificación del proceso–; y iv) los perjuicios que se habrían causado por la restricción de la libertad a la que el aquí accionante dice haber sido sometido de manera injusta.

3.3.- El término para presentar la petición ante el Consejo de Estado

Con base en la información obtenida a través de los requerimientos hechos por el Despacho de la Magistrada ponente, se tiene que:

La Fiscalía General de la Nación solicitó, el 23 de octubre de 2014, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado emitir concepto previo respecto de la petición elevada por el señor León Medina.

Al respecto, se precisa que la solicitud de extensión de jurisprudencia se radicó en la Fiscalía General de la Nación el 26 de septiembre de 2014, por manera que el término de diez (10) días previsto en el artículo 614 del C.G.P., para que la entidad pública solicitara concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado vencía el 9 de octubre de 2014; sin embargo, como se indicó, la Fiscalía le solicitó a la aludida Agencia rendir concepto el 23 de octubre de 2014, esto es, por fuera del término previsto en la ley, aspecto que será analizado más adelante.

La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solo tuvo conocimiento de la petición elevada por la Fiscalía General de la Nación el 26 de enero de 2015 y el 9 de febrero siguiente informó a esta última entidad que emitiría concepto, el cual se rindió el 9 de marzo de 2015, con lo cual se tiene que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado sí cumplió con el plazo previsto en el artículo 614 del C.G.P. para conceptuar[24].  

Ahora bien, el inciso final del artículo 614 del C.G.P. dispone que: "[e]l término a que se refiere el inciso 4o del numeral 3 del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, empezará a correr al día siguiente de recibido el concepto de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del vencimiento del término a que se refiere el inciso anterior, lo que ocurra primero" (se destaca).

En el presente caso, la Fiscalía General de la Nación recibió el concepto de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado el 10 de marzo de 2015, de modo que, a partir del día siguiente, 11 de marzo, inició el cómputo del término de treinta (30) días para emitir la decisión en relación con la petición elevada por el señor León Medina.

El referido plazo expiró el 24 de abril de 2105, sin que hubiere existido un pronunciamiento expreso por parte de la entidad accionada, con lo cual se entiende que la petición fue denegada.

Antes de que finalizara el término –e incluso con anterioridad a que hubiere iniciado–, la parte interesada radicó la petición ante el Consejo de Estado, el 17 de febrero de 2015, motivo por el cual no puede predicarse una presentación tardía de la petición de extensión de jurisprudencia.

En relación con lo anterior, la Sala estima que, si bien es cierto que la Fiscalía General de la Nación no inició la actuación administrativa dentro de la oportunidad prevista en la ley, por cuanto informó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado de la petición de extensión de jurisprudencia de manera extemporánea, tal actuación tardía no puede trasladarse al peticionario con sus efectos adversos, amén de que la ley, con el fin de contabilizar el término con que el peticionario cuenta para acudir ante el Consejo de Estado, dispone que ello pende del vencimiento del término de 30 días, contados desde el día siguiente al recibo del concepto emitido por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y no a partir del momento en que la entidad pública accionada inicia la actuación administrativa encaminada a lograr tal concepto.

En ese sentido, y teniendo en cuenta que la aludida Agencia cumplió con el plazo previsto en la ley para conceptuar y que, a partir de ese momento, el ciudadano también acudió en sede judicial dentro del plazo previsto en la ley, la Subsección tendrá por presentada la petición, ante el Consejo de Estado, de manera oportuna.

La misma consideración se predica respecto de la Rama Judicial, toda vez que dicha entidad, según la información obtenida, solicitó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado emitir concepto el 18 de marzo de 2015, cuando debió hacerlo antes del 9 de octubre de 2014.

No obstante lo anterior, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado tuvo conocimiento del requerimiento hecho por la Rama Judicial el 25 de marzo de 2015; el 15 de abril siguiente, la aludida Agencia le comunicó a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial que ya había emitido concepto frente a la misma petición, con lo cual se entiende que su postura era la misma.

Por consiguiente, para la Sala resulta claro que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado conceptuó dentro del término de veinte (20) días previsto en la ley, dado que tal plazo venció el 24 de abril de 2015.

En el asunto sub examine, la Rama Judicial recibió el concepto de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado el mismo 15 de abril de 2015, de modo que a partir del día siguiente, 16 de abril, inició el cómputo del término de treinta (30) días para emitir la decisión en relación con la petición elevada por el señor León Medina.

La Rama Judicial, para pronunciarse frente a la petición de extensión de jurisprudencia, tenía plazo hasta el 29 de mayo de 2015, pero igual que la Fiscalía General de la Nación guardó silencio.

Toda vez que la parte accionante radicó la petición ante el Consejo de Estado el 17 de febrero de 2015, se considera que su presentación fue igualmente oportuna respecto de la Rama Judicial.

De otro lado, el artículo 102 del Estatuto de lo Contencioso Administrativo prevé que "... el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensión judicial no haya caducado ..." (se destaca).

Pues bien, en materia del ejercicio de la acción de reparación directa por privación injusta de la libertad, la jurisprudencia reiterada de esta Sección del Consejo de Estado ha considerado que el término de caducidad se empieza a contar a partir del día siguiente al de la ejecutoria de la providencia que precluyó la investigación, de la sentencia absolutoria o desde el momento en que quede en libertad el procesado, lo último que ocurra, momento a partir del cual, por regla general, se configura el carácter injusto de la limitación del derecho a la libertad[25].

La Sala encuentra que la preclusión de la acción penal respecto del señor Héctor Fabio León Medina se produjo a través del auto interlocutorio No. 0125 de 6 de junio de 2014[26], proferido por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Tuluá, (Valle del Cauca), el cual fue leído en la audiencia de decisión de preclusión de esa misma fecha; allí mismo se dispuso la cesación de la acción con efectos de cosa juzgada y se ordenó la libertad inmediata del procesado.

La anterior decisión, según oficio de 16 de junio de 2014, fue declarada legalmente ejecutoriada en la misma fecha en que se dictó la decisión (junio 6 de 2014), al no ser objeto de recurso alguno[27].  

Dado que la solicitud de extensión de jurisprudencia fue elevada por el accionante ante la Administración el 26 de septiembre de ese mismo año (2014), se impone concluir que el medio de control judicial para pretender la indemnización de perjuicios derivados de la supuesta privación injusta de la libertad del señor León Medina, para ese momento, no se encontraba caducado.

3.4.- Que se trate de una sentencia de unificación

El fallo que mencionó e identificó la parte peticionaria en su escrito corresponde a la sentencia dictada el 17 de octubre de 2013 por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el proceso identificado con radicación número 52001233100019967459 – 01 (23.354), con ponencia del señor Magistrado Mauricio Fajardo Gómez, decisión a través de la cual se dejó expresamente consignado lo siguiente:

"La Sala Plena de la Sección Tercera ha resuelto avocar el conocimiento del presente caso con el propósito de unificar su jurisprudencia en relación con el régimen de responsabilidad o el título jurídico de imputación aplicable a los casos en los cuales, como en el sub judice, los accionantes reclaman que les sean reparados los daños que les fueron ocasionados a raíz de la privación de la libertad de una persona contra la cual se profirió la correspondiente medida de aseguramiento en el curso de un proceso penal pero, a la postre, se le exonera de responsabilidad en aplicación del principio in dubio pro reo" (destaca la Subsección).

La anterior sentencia claramente comportó y en la actualidad constituye el fundamento de la postura unificada de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en relación con el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado aplicable a los casos en que se alega una privación injusta de la libertad[28].

Para la Sala resulta claro que la jurisprudencia –unificada y consolidada– de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha acudido al régimen objetivo de responsabilidad bajo el título de imputación de daño especial y admite su aplicación en los eventos en los cuales el implicado que ha sido privado de la libertad, pero luego es absuelto o se precluye la investigación a su favor, porque la conducta punible no existió, el sindicado no la cometió y/o la conducta no constituía hecho punible e incluso cuando la desvinculación del proceso penal proviene de la aplicación del principio universal de in dubio pro reo.

Sin embargo, la anterior decisión no se traslada, con efectos unificadores, frente a aquellos casos en los que se debe establecer cuál es el ente encargado de responder patrimonialmente en los procesos de reparación directa, cuyo título de imputación –privación injusta de la libertad– se predique respecto de procesos penales regidos bajo la Ley 906 de 2004.

Al respecto, la Fiscalía General de la Nación sostuvo en esta actuación judicial que la responsabilidad patrimonial del Estado, a título de privación injusta de la libertad derivada de procesos penales regidos bajo la Ley 906 de 2004, no ha tenido desarrollo jurisprudencial, argumento que se acoge parcialmente, por cuanto frente a esos asuntos la Sección Tercera sí se ha pronunciado, solo que no lo ha hecho a través de una sentencia de unificación.

Ocurre que a partir de una sentencia proferida el 24 de junio de 2015[30], esta Subsección ha sido del criterio[31], según el cual con la expedición de la Ley 906 de 2004, el legislador, al estatuir en nuestro ordenamiento jurídico el Sistema Penal Acusatorio[32], distinguió de manera clara y precisa en cabeza de qué entidad recaían las funciones de investigación y de acusación –Fiscalía General de la Nación– y sobre cuál radicaban la funciones de imposición de medidas de seguridad y la de juzgamiento –Rama Judicial–, por lo cual se ha considerado que a la luz de las disposiciones consagradas en la normativa procesal penal vigente[33], el juez es el único facultado para privar a una persona de su libertad y como ello se erige en la causa determinante del daño ocasionado por la restricción de la libertad, es la Rama Judicial –a título de principio– la entidad pública llamada a responder por los daños ocasionados a los demandantes y no la Fiscalía General de la Nación, salvo que respecto de esta última se acredite una falla en el servicio.

Por su parte, la Subsección B de esta Corporación coincide con la Subsección A, en el sentido de que en el sistema penal actual los únicos que pueden tomar la decisión de privar a una persona de su libertad son los jueces de la República, pero también ha precisado que, en cada caso, se debe analizar la incidencia que pueda tener la Fiscalía General de la Nación en la causación del daño. Al respecto, la referida Subsección ha precisado:

"Con la expedición de la Ley 906 de 2004, el legislador, al estatuir en nuestro ordenamiento jurídico el Sistema Penal Acusatorio[35], distinguió de manera clara y precisa en cabeza de quién recae las funciones de investigar y acusar -Fiscalía General de la Nación- y sobre quién radica la función de juzgar -Rama Judicial-.

"En este sentido, a la luz de las disposiciones consagradas en la normativa procesal penal vigente, la facultad jurisdiccional se encuentra radicada única y exclusivamente en cabeza de la Rama Judicial, razón por la cual, los únicos que pueden tomar la decisión de privar a una persona de su libertad son los jueces, ya sean de conocimiento o en función de control de garantías. En otras palabras, son los jueces quienes, actualmente, pueden restringir la libertad y en esa medida sus decisiones en principio son la causa determinante de los daños, en eventos como el que ahora se analiza.

"...

"No obstante lo anterior, es decir de la radicación de las funciones jurisdiccionales en la Rama Judicial, la Sala considera que en cada caso debe analizarse la incidencia que puede tener la Fiscalía General de la Nación en la causación del daño, toda vez que es a ella a quien en ejercicio de sus competencias corresponde solicitar la medida de aseguramiento y llevar los elementos de (sic) probatorios y de juicio para determinar su viabilidad y necesidad, como responsable de la investigación, los que, pueden llegar a incidir en el juicio del juez de manera definitiva, como en este caso.

"...

"Es decir, fue la misma Fiscalía, quien otorgó ante el juez el carácter de medios materiales de prueba al mobiliario de la casa y con ello carácter de autores y participes en la comisión del delito a los ahora demandantes"[36].

En línea con la anterior postura, la Subsección C ha sostenido que en procesos penales regidos bajo la Ley 906 de 2004, en los cuales la absolución del procesado obedeció a que la conducta punible no existió, el sindicado no la cometió y/o la conducta no constituía hecho punible, hay lugar a declarar la responsabilidad patrimonial del Estado bajo un régimen objetivo por privación injusta de la libertad y que ello le será atribuible a ambas entidades, es decir, tanto a la Rama Judicial como a la Fiscalía General de la Nación, con base en lo siguiente:

"En este orden de ideas, la Sala encuentra que la privación de la libertad padecida por ... devino en injusta, en la medida en que fue privado de la libertad en virtud de un proceso penal que a la postre fue decidido a su favor por cuanto la conducta investigada resultó atípica, aunque en el fallo absolutorio también se dijo que los medios probatorios obrantes dentro del proceso penal 'no nos llev[a]n al conocimiento de toda duda de la autoría y responsabilidad en cabeza del justiciable'.

"En conclusión, la Sala encuentra imputable el daño antijurídico a las entidades demandadas bajo los criterios de imputación objetiva descritos en la parte conceptual de esta providencia, y en consecuencia modificará la sentencia de primera instancia y declarará la responsabilidad solidaria de la Fiscalía General de la Nación y Rama Judicial, por la privación injusta de la libertad de la que fue objeto Antonio Fernando Moreno Loaiza, durante el término de 17,02 meses.  Lo anterior en razón a que la privación de la libertad se dio dentro del actuar legítimo y conjunto que desplegaron las entidades demandadas dentro del proceso penal acusatorio"[37] (se destaca).

Lo anterior evidencia que las distintas Subsecciones que integran la Sección Tercera de la Corporación sí se han pronunciado, a través de diversas decisiones, en relación con procesos de responsabilidad del Estado por privación injusta de la libertad derivados de actuaciones penales tramitadas en vigencia de la Ley 906 de 2004, sin embargo, no existe actualmente una decisión adoptada por la Sala Plena respecto de ese tema, lo cual impide que, por vía de una decisión de esta naturaleza, se ordene extender los efectos de una sentencia que, aunque es de unificación –en materia del régimen aplicable a los procesos de privación injusta de la libertad–, no lo es en materia del ente encargado de responder patrimonialmente frente aquellos litigios cuya privación injusta de la libertad se alegue en virtud de un proceso penal regido bajo la Ley 906 de 2004.

Adicionalmente, según quedó expuesto en la parte general de este proveído, la extensión de jurisprudencia opera respecto de sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado, de conformidad con lo normado en los artículos 10, 102, 269 y 270 de la Ley 1437 de 2011 y, en este caso, como se acaba de exponer, no existe un pronunciamiento de esa categoría que permita determinar quién sería el obligado a extender los efectos de la decisión de unificación invocada por la parte peticionaria.

En mérito de lo expuesto, se

R E S U E L V E :

DENEGAR la petición de extensión de jurisprudencia elevada por el señor Héctor Fabio León Medina, de conformidad con las consideraciones expuestas en esta decisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA ADRIANA MARÍN

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

[1] Fl. 155 c ppal.

[2] Fls. 3 a 30 c ppal.

[3] Fls. 31 a 154 c ppal.

[4] Fls. 160 a 163 c ppal.

[5] Fl. 163 c ppal.

[6] Fls. 175 a 189 c ppal.

[7] Fls. 190 a 206 c ppal.

[8] Según informe secretarial que obra a folio 245 c ppal.

[9] Fl. 247 c ppal.

[10] Fls. 264 y 265 c ppal.

[11] Fl. 274 c ppal.

[12] Fls. 277 a 286 c ppal.

[13] Original de la cita: "Esto es que las personas puedan acudir ante la Administración Pública sin representación de abogado y sin necesidad de cursar un proceso judicial que les resuelva el pleito, por cuanto el propósito es precisamente, que le sea aplicada alguna decisión judicial unificada proferida con anterioridad en algún caso similar".

[14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto de 28 de agosto de 2014, exp. 51.628, reiterado en proveído de 4 de noviembre de 2015, exp. 55.516, ambos con ponencia del doctor Hernán Andrade Rincón (E).

[15] Ibídem.

[16] Ibídem.

[17] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

[18] Corte Constitucional, sentencia C-634 de 24 de agosto de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

[19] "Artículo 269. Procedimiento para la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado. Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este Código, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompañará la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente" (se destaca).    

[20] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto de 4 de noviembre de 2015, exp. 55.516, M.P. Dr. Hernán Andrade Rincón (E).

[21] Ibídem.

[22] Normativa que ya estaba vigente para la fecha en que se presentó la petición de extensión de jurisprudencia ante esta Corporación.

[23] Se precisa en este punto que el sello de presentación cuenta con nota de recibo en "CORERSPONDENCIA ADMINISTRACIÓN JUDICIAL" (Fl. 3 c ppal).

[24] El término de 10 días para responder que emitiría concepto vencía el 9 de febrero de 2015, en tanto que el plazo de 20 días para conceptuar expiró el 9 de marzo del mismo año.

[25] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 14 de febrero de 2002, exp. 13.622, M.P. María Elena Giraldo Gómez, reiterada en sentencia del 11 de agosto de 2011, exp. 21.801. Auto de 19 de julio de 2010, exp. 37.410, M.P. Mauricio Fajardo Gómez y sentencias de 14 de septiembre de 2016, exp. 43.430 y de 24 de octubre de 2016, exp. 43.943, entre muchas otras providencias de la Sala.

[26] Fls. 138 y 139 c ppal.

[27] Fl. 154 c ppal.

[28] Incluso, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, antes de que se dictara la referida sentencia de unificación de 17 de octubre de 2013, determinó que el Estado es responsable de los daños ocasionados a una persona que ha sido privada de la libertad y posteriormente es absuelta, en virtud de los supuestos previstos en el artículo 414 del derogado Código de Procedimiento Penal –Decreto 2700 de 1991–, estos son, i) que el hecho no existió, ii) que el sindicado no lo cometió y/o iii) que la conducta no constituía hecho punible [Sentencia de 6 de abril de 2011, exp. 21.653. C.P. Ruth Stella Correa Palacio.]

[29] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencias de 26 de noviembre de 2014, exp. 27.369, acumulado con el exp. 27.037; de 26 de febrero de 2015, exp. 36.928; de 26 de agosto de 2015, exps. 38.163 y 38649; de 9 de septiembre de 2015, exp. 37.501, todas ellas con ponencia del señor Consejero Hernán Andrade Rincón; de 24 de febrero de 2016, exp. 36.559; de 14 de septiembre de 2016, exp. 43.430; de 1° de febrero de 2018, exp. 44.765; de 19 de febrero de 2018, exp. 49.916, ambas con ponencia de la doctora María Adriana Marín, entre muchas otras providencias.

Esta postura no es compartida por el Magistrado Carlos Alberto Zambrano Barrera, pero la ha acogido por tratarse de una sentencia de unificación de la Sección Tercera.

[30] Expediente 38.524, con ponencia del Magistrado Hernán Andrade Rincón.

[31] Que no es compartido por la Magistrada María Adriana Marín, pero como este aspecto solo se aborda en esta decisión a título ilustrativo, la referida Consejera de Estado no aclarará ni salvará su voto en relación con este proveído.   

[32] De conformidad con la Sentencia C-591 del 9 de junio de 2005 de la Corte Constitucional. M.P. Clara Inés Vargas Hernández, se tiene que "(...) En Colombia, la adopción mediante reforma constitucional,  de este nuevo sistema procesal penal (Ley 906 de 2004), perseguía en líneas generales las siguientes finalidades: (i) fortalecer la función investigativa de la Fiscalía General de la Nación, en el sentido de concentrar los esfuerzos de ésta en el recaudo de la prueba; (ii) establecimiento de un juicio público, oral, contradictorio y concentrado; (iii) instituir una clara distinción entre los funcionarios encargados de investigar, acusar y juzgar, con el propósito de que el sistema procesal penal se ajustase a los estándares internacionales en materia de imparcialidad de los jueces, en especial, el artículo 8 del Pacto de San José de Costa Rica; (iv) descongestionar los despachos judiciales mediante la supresión de un sistema procesal basado en la escritura para pasar a la oralidad, y de esta forma, garantizar el derecho a ser juzgado sin dilaciones injustificadas; (v) modificar el principio de permanencia de la prueba por aquel de la producción de la misma durante el juicio oral; (vi) introducir el principio de oportunidad; (vii) crear la figura del juez de control de garantías; e (viii) implementar gradualmente el nuevo sistema acusatorio (...)" (se destaca).

[33] "Artículo 306. Solicitud de imposición de medida de aseguramiento. El fiscal solicitará al juez de control de garantías imponer medida de aseguramiento, indicando la persona, el delito, los elementos de conocimiento necesarios para sustentar la medida y su urgencia, los cuales se evaluarán en audiencia permitiendo a la defensa la controversia pertinente.

"Escuchados los argumentos del fiscal, Ministerio Público y defensa, el juez emitirá su decisión.

"(...)".

[34] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencias de 16 de abril de 2016, exp. 40.217. M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera; de 14 de julio de 2016, exp. 42.555; y de 14 de septiembre de 2016, exps. 40.543 y 43.345; de 26 de abril de 2017, exp. 46.942; de 19 de julio de 2017, exp. 43.997, M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera; de 30 de agosto de 2017, exp. 51.041; de 23 de octubre de 2017, exp. 52.070; de 10 de noviembre de 2017, exp. 53.646; de 15 de febrero de 2018, exp. 55.689; de 15 de febrero de 2018, exp. 46.401, M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera; de 19 de febrero de 2018, exp. 49.916, M.P. María Adriana Marín, entre muchas otras providencias en el mismo sentido, proferidas por esta Subsección.  

[35] De conformidad con la Sentencia C-591 del 9 de junio de 2005 de la Corte Constitucional. M.P. Clara Inés Vargas Hernández, se tiene que "(...) En Colombia, la adopción mediante reforma constitucional,  de este nuevo sistema procesal penal (Ley 906 de 2004), perseguía en líneas generales las siguientes finalidades: (i) fortalecer la función investigativa de la Fiscalía General de la Nación, en el sentido de concentrar los esfuerzos de ésta en el recaudo de la prueba; (ii) establecimiento de un juicio público, oral, contradictorio y concentrado; (iii) instituir una clara distinción entre los funcionarios encargados de investigar, acusar y juzgar, con el propósito de que el sistema procesal penal se ajustase a los estándares internacionales en materia de imparcialidad de los jueces, en especial, el artículo 8 del Pacto de San José de Costa Rica; (iv) descongestionar los despachos judiciales mediante la supresión de un sistema procesal basado en la escritura para pasar a la oralidad, y de esta forma, garantizar el derecho a ser juzgado sin dilaciones injustificadas; (v) modificar el principio de permanencia de la prueba por aquel de la producción de la misma durante el juicio oral; (vi) introducir el principio de oportunidad; (vii) crear la figura del juez de control de garantías; e (viii) implementar gradualmente el nuevo sistema acusatorio (...)". (Se destaca).

[36] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 25 de mayo de 2017, exp. 41.784, M.P. Stella Conto Díaz del Castillo. En el mismo sentido, se puede consultar la sentencia de esa misma Sala, de 30 de noviembre de 2017, exp. 44.988, M.P. Ramiro Pazos Guerrero.

[37] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 9 de abril de 2018, exp. 45.367, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. También puede consultarse la sentencia de 15 de diciembre de 2017, expediente 50.019, ponente Guillermo Sánchez Luque, entre muchas otras decisiones en ese mismo sentido.