EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA - Auto: Niega solicitud o petición. Caso supuesta privación injusta de la libertad de ciudadanos sindicados de la comisión del delito de homicidio / SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA EN CASO DE DAÑOS CAUSADOS POR PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD / DELITO DE HOMICIDIO / PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD - Irregularidad en actuación procesal durante investigación penal. Nulidad de todo lo actuado / PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD - Preclusión de la investigación

NOTA DE RELATORÍA. Se solicita la extensión jurisprudencial sobre la sentencia proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera de 17 de octubre de 2013, expediente 52001-23-31-000-1996-07459-01(23354). Síntesis del caso. En el mes de septiembre de 2012 fueron vinculados a proceso penal unos ciudadanos por la presunta comisión del delito de homicidio. Dentro de la investigación adelantada el juez de conocimiento declaró la nulidad de lo actuado a partir de la resolución de cierre de instrucción por existir irregularidad procesal. Posteriormente, el 18 de marzo de 2015 se dictó resolución de preclusión a favor de los procesados.

SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA DE UNIFICACIÓN - Definición, noción, concepto / SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA DE UNIFICACIÓN - Contenido. Criterios legales y jurisprudenciales

En relación con esta figura, la Subsección A de esta Sección del Consejo de Estado ha sostenido [que] (...) ["] la extensión de jurisprudencia permite a las autoridades públicas tener certeza en las decisiones que adoptan al resolver las reclamaciones de las que deben ocuparse; evita que el ciudadano se vea obligado a acudir a un proceso judicial, con todo lo que ello implica, para que se resuelvan sus pretensiones en relación con casos iguales que ya han sido decididos a través de sentencias de unificación y reduce los niveles de congestión en la Administración de Justicia, bondades del mecanismo que redundan en un sistema jurídico más armónico y coherente que permite la realización de principios y garantías como la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, la celeridad y la economía procesal". NOTA DE RELATORÍA. En esta decisión se refieren los autos de 28 de agosto de 2014, exp. 51628 y de 4 de noviembre de 2015, exp. 55516. Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior, en relación con la solicitud de extensión de jurisprudencia se pueden consultar los autos: 26 de febrero de 2014, exp. 47833; 29 de mayo de 2014, exp. 47833A; 26 de marzo de 2015, exp. 51698.

SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA DE UNIFICACIÓN - Requisitos / SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA DE UNIFICACIÓN - Normatividad o regulación aplicable

La Subsección A ha considerado que la petición especial de extensión de jurisprudencia no puede ni debe ser tratada con los rigorismos propios de una demanda, no obstante lo cual deben reunirse, al menos, unos presupuestos que garanticen que el mecanismo será utilizado de manera razonable y, en tal sentido, evitar que, lo que actualmente se concibe como una herramienta útil para disminuir la congestión judicial, se torne en un factor que incremente el volumen de asuntos de los que conoce el Consejo de Estado. (...) Para que la extensión de jurisprudencia logre los fines pretendidos resulta primordial que los conflictos que ya fueron decididos a través de sentencias de unificación por el Consejo de Estado sean resueltos inicialmente por las autoridades públicas. Cabe señalar que la Corte Constitucional, en sentencia C-634 de 24 de agosto de 2011, declaró exequible la anterior disposición, en el entendido de "que las autoridades tendrán en cuenta, junto con las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera preferente, las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia. Esto sin perjuicio del carácter obligatorio erga omnes de las sentencias que efectúan el control abstracto de constitucionalidad". Adicionalmente, la Ley 1437 de 2011 dispone la posibilidad de que sea el propio particular el que le solicite a las autoridades respectivas que, al momento de resolver sus peticiones, cumplan con el deber de seguir las sentencias de unificación del Consejo de Estado y las de la Corte Constitucional que interpreten normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia.

SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA DE UNIFICACIÓN - Requisitos / REQUISITO DE SOLICITUD PREVIA ANTE LA AUTORIDAD COMPETENTE - Noción, definición, concepto / SOLICITUD PREVIA ANTE LA AUTORIDAD COMPETENTE - Contenido. Regulación o normatividad aplicable

En línea con la lógica que inspiró la creación de la figura de extensión de jurisprudencia, se consagró que en caso de que la autoridad niegue total o parcialmente la petición, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado para que decida definitivamente sobre la solicitud. Así lo dispone el referido artículo 102 del C.P.A.C.A. (...). En ese sentido, la parte inicial del artículo 269 la Ley 1437 de 2011 dispone, a manera de condición, que el interesado podrá acudir a esta Corporación "[s]i se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación". De ese modo, para que el particular quede habilitado para acudir ante el Consejo de Estado en busca de que le sean extendidos los efectos de una sentencia de unificación, constituye presupuesto ineludible que de manera previa haya acudido ante la autoridad pública competente con ese propósito y que, además, esta le haya negado –total o parcialmente– su solicitud, ora de manera expresa, ora en forma tácita por vencimiento del término con que cuenta para resolverla sin que lo haya hecho. (...) Asimismo, el artículo 269 del C.P.A.C.A. consagra la exigencia de acompañar a la solicitud de extensión de jurisprudencia la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente, cuyo propósito tiende a demostrar que se agotó el trámite previo ante la Administración y que esta negó –explícita o tácitamente– la solicitud, amén de que ello constituye un elemento útil para determinar si la solicitud se presentó dentro del término previsto en la ley. (...) Finalmente, (...) para que pueda darse por satisfecho el presupuesto que aquí se expone, la solicitud que ante el Consejo de Estado se presente deberá recaer sobre el mismo objeto que tuvo la petición elevada ante la autoridad correspondiente, es decir, debe estar fundada sobre los mismos supuestos fácticos y jurídicos, pero, además, tendrá que coincidir con la sentencia de unificación de jurisprudencia cuyos efectos se pretende extender.

SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA DE UNIFICACIÓN - Requisitos / REQUISITO DE ESCRITO RAZONADO - Noción, definición, concepto / ESCRITO RAZONADO - Contenido. Regulación o normatividad aplicable

El artículo 269 de la Ley 1437 de 2011 también dispone que para acudir ante el Consejo de Estado el interesado deberá hacerlo mediante un escrito razonado, el cual, a juicio de la Sala, deberá contener los motivos con fundamento en los cuales la parte considera que la petición que le fue denegada en sede administrativa debe ser atendida favorablemente y, por ende, disponerse la extensión de la jurisprudencia.

SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA DE UNIFICACIÓN - Requisitos / REQUISITO DE TÉRMINO DE PRESENTACIÓN DE LA SOLICITUD O PETICIÓN ANTE EL CONSEJO DE ESTADO - Noción. Contenido / TÉRMINO DE PRESENTACIÓN DE LA SOLICITUD O PETICIÓN ANTE EL CONSEJO DE ESTADO - Regulación o normatividad aplicable

De conformidad con el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, el escrito deberá presentarse ante esta Corporación dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha en que se produzca y, por ende, le sea oponible a la parte interesada la negativa de la Administración de extender los efectos de la respectiva sentencia de unificación. (...) En relación con la mencionada disposición, esta Subsección ha precisado que debe acompasarse con lo dispuesto en el artículo 614 de la Ley 1564 de 2012.

SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA DE UNIFICACIÓN - Requisitos / REQUISITO DE SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA DEBE RECAER SOBRE UNA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN - Noción. Regulación o normatividad aplicable

De conformidad con los artículos 10, 102 y 269 de la Ley 1437 de 2011, la extensión de jurisprudencia opera respecto de sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado y, además, según la sentencia C-634 de 2011 –antes aludida– en relación con las sentencias de la Corte Constitucional que interpreten normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia. Por tanto, para considerar el trámite de la solicitud de extensión de jurisprudencia ante esta Corporación, será necesario verificar que aquella se pida respecto de una sentencia de unificación, tipo de providencia que en la Ley 1437 de 2011, en el artículo 270.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 10 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 102 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 269 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 614

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá D.C., dos (02) de agosto de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 11001-03-26-000-2017-00085-00(59509)

Actor: PEDRO GABRIEL MÁRQUEZ MÁRQUEZ Y OTROS

Demandado: LA NACIÓN - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN

Referencia: EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA (AUTO)

Temas: PETICIÓN DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA – Naturaleza y finalidad de la figura / PETICIÓN DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA – Requisitos procedimentales y sustantivos / PETICIÓN DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA EN MATERIA DE PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD – Se deniega porque la información que obra en la actuación no arroja la certeza necesaria para ordenar que se extiendan los efectos de la sentencia de unificación / CAUSA EXTRAÑA – Debe ser analizada y descartada en el proceso judicial respectivo

Procede la Sala a pronunciarse en relación con la solicitud de extensión de la jurisprudencia que, en materia de privación injusta de la libertad, elevó el señor Pedro Gabriel Márquez Márquez frente a la Fiscalía General de la Nación.

I. ANTECEDENTES

1.- La petición

Los señores Pedro Gabriel Márquez Márquez y Gustavo Alonso Huertas Martínez, junto con sus respectivos grupos familiares, actuando por conducto de apoderado judicial, solicitaron que se ordene a la entidad accionada extender los efectos de la sentencia de unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado en relación con la responsabilidad patrimonial derivada de la privación injusta de la libertad, para cuyo efecto invocaron la sentencia proferida por la Sala Plena de dicha Sección el 17 de octubre de 2013, dentro del proceso con número de radicación 52001-23-31-000-1996-07459-01 (23.354).

2.- Los hechos

La parte peticionaria adujo que solicitó a la entidad requerida extender a su caso los efectos de la jurisprudencia de esta Sección del Consejo de Estado, en materia de privación injusta de la libertad, a través de un escrito radicado el 6 de abril de 2017, sin obtener una respuesta al respecto[1].

Se indicó que los señores Pedro Gabriel Márquez Márquez y Gustavo Alonso Huertas Martínez fueron vinculados a un proceso penal por el homicidio del señor Luis Argemiro Vega, a quienes como consecuencia de ello se les privó de su libertad en el mes de septiembre de 2012.

Encontrándose el proceso para dictar sentencia, al juez de conocimiento encontró configurada una irregularidad procesal y, por tanto, se declaró la nulidad de lo actuado a partir de la resolución de cierre de instrucción –incluida esta última–, por lo que debieron nuevamente practicarse unas pruebas, hasta que, finalmente, el 18 de marzo de 2015 se dictó resolución de preclusión a favor de los procesados.    

Con fundamento en lo anterior, la parte peticionaria solicita que se extienda a su caso los efectos de la sentencia de unificación antes descrita y, por tanto, se ordene a la Nación – Fiscalía General que efectúe "la reparación INTEGRAL de los daños y perjuicios materiales, y morales, por la suma de MIL DOSCIENTOS NOVENTA Y SEIS MILLONES NOVECIENTOS NUEVE MIL QUINIENTOS SETENTA Y SEIS PESOS MCTE ($1.296.909.576), por ser administrativamente responsable de los perjuicios irrogados por la privación injusta de la libertad de los señores PEDRO GABRIEL MÁRQUEZ MÁRQUEZ y GUSTAVO ALONSO HUERTAS MARTÍNEZ"[2].   

3.- La documentación allegada con la petición

La parte accionante allegó con su escrito las actuaciones y decisiones que se surtieron y profirieron en el proceso penal que se adelantó en contra de los señores Pedro Gabriel Márquez Márquez y Gustavo Alonso Huertas Martínez[3].

4.- El trámite dado a la solicitud en sede judicial

4.1.- Mediante proveído de 5 de septiembre de 2017, se dio traslado a la Nación –Fiscalía General de la Nación y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado por el término de treinta (30) días, para que se pronunciaran respecto de la solicitud de extensión de jurisprudencia, según lo normado en el artículo 269 de la Ley 1437 de 2011[4].

4.2.- La Nación – Fiscalía General de la Nación se opuso a la procedencia de la petición de extensión de jurisprudencia, para cuyo efecto se refirió, en primer lugar, a los antecedentes del proceso penal que cursó en contra de los aquí solicitantes; en segundo lugar, sostuvo que la sentencia de unificación en la que se sustenta la petición no comporta, per se, que la entidad deba indemnizar en sede administrativa a quienes lo soliciten, dado que para ello debe surtirse previamente el proceso judicial respectivo, en el que se defina si el Estado debe responder o no patrimonialmente a la luz del artículo 90 constitucional; en tercer término, indicó que debe efectuarse un examen de legalidad de la medida de aseguramiento y que esta, en el caso concreto, se dictó de manera legítima y válida; en cuarto lugar, adujo que la parte peticionaria no acreditó que la resolución de preclusión estuviera en firme, motivo por el cual no se reúne este requisito legal para dar trámite a la solicitud de extensión de jurisprudencia; finalmente, se refirió y controvirtió la procedencia de los perjuicios materiales y morales reclamados en esta actuación[5].

4.3.- Por su parte, dentro del término legal previsto para ello, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solicitó declarar improcedente la petición elevada dentro de esta actuación judicial, por considerar que si bien existen pronunciamientos de unificación en materia de responsabilidad patrimonial y extracontractual del Estado por privación injusta de la libertad, lo cierto es que la parte interesada debe acudir al respectivo proceso judicial para que sea el juez de lo contencioso administrativo el que, con fundamento en las pruebas del proceso y las pautas trazadas por dichos pronunciamientos de unificación, determine si la entidad pública está llamada o no a resarcir el daño demandado[6].

II. CONSIDERACIONES

1.- La extensión de la jurisprudencia de unificación[7]

En relación con esta figura, la Subsección A de esta Sección del Consejo de Estado ha sostenido lo siguiente:

"Con la expedición del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-, surgió en el ordenamiento jurídico colombiano la extensión de jurisprudencia de unificación, la cual está pensada desde sus orígenes, principalmente, para el favorecimiento del ciudadano, aunque, claro está, conlleva también beneficios para el Estado en general, especialmente, para la Administración Pública y la Administración de Justicia.

"A través del referido mecanismo se busca que las personas puedan acceder de manera directa[8], pronta y eficaz ante la Administración Pública para que sea ésta la que, en armonía con las decisiones judiciales que se han tomado en casos idénticos, pueda resolver, en igual forma, los que se presenten ante ella, lo cual, a la postre, redunda en menor litigiosidad y menor congestión judicial.

"Se reitera, el ejercicio de este mecanismo pretende evitar la litigiosidad y busca que sea la propia administración la que conozca inicial y directamente el proceso guiada por jurisprudencia unificada que se haya proferido en casos similares.

"Así pues, la extensión de jurisprudencia permite a las autoridades públicas tener certeza en las decisiones que adoptan al resolver las reclamaciones de las que deben ocuparse; evita que el ciudadano se vea obligado a acudir a un proceso judicial, con todo lo que ello implica, para que se resuelvan sus pretensiones en relación con casos iguales que ya han sido decididos a través de sentencias de unificación y reduce los niveles de congestión en la Administración de Justicia, bondades del mecanismo que redundan en un sistema jurídico más armónico y coherente que permite la realización de principios y garantías como la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, la celeridad y la economía procesal"[9] (se destaca).  

2.- Requisitos que deben acreditarse para acudir ante el Consejo de Estado a solicitar la extensión de los efectos de una sentencia de unificación de jurisprudencia

La Subsección A ha considerado[10] que la petición especial de extensión de jurisprudencia no puede ni debe ser tratada con los rigorismos propios de una demanda, no obstante lo cual deben reunirse, al menos, unos presupuestos que garanticen que el mecanismo será utilizado de manera razonable y, en tal sentido, evitar que, lo que actualmente se concibe como una herramienta útil para disminuir la congestión judicial, se torne en un factor que incremente el volumen de asuntos de los que conoce el Consejo de Estado.

Así pues, para decidir si amerita dar trámite a una solicitud de extensión de jurisprudencia, la Sala ha entendido, con fundamento en la normativa que regula esa institución, que se deben atender los siguientes aspectos[11]:

2.1.- Solicitud previa ante la autoridad competente  

Para que la extensión de jurisprudencia logre los fines pretendidos resulta primordial que los conflictos que ya fueron decididos a través de sentencias de unificación por el Consejo de Estado sean resueltos inicialmente por las autoridades públicas.

Así lo prevé el artículo 10 de la Ley 1437, según el cual:

"Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas" (se destaca).

Cabe señalar que la Corte Constitucional, en sentencia C-634 de 24 de agosto de 2011, declaró exequible la anterior disposición, en el entendido de "que las autoridades tendrán en cuenta, junto con las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera preferente, las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia. Esto sin perjuicio del carácter obligatorio erga omnes de las sentencias que efectúan el control abstracto de constitucionalidad"[12].

Lo anterior encontró fundamento en las siguientes consideraciones:

"21.  No obstante, la Corte también reconoce que en la norma analizada, de manera similar al asunto estudiado por el Pleno en la sentencia C-539/11, el legislador incurrió en una omisión legislativa relativa al dejar de señalar que las autoridades administrativas deben tener en cuenta en la adopción de sus decisiones, no solo las reglas de derecho expresadas por las sentencias que unificación que adopte el Consejo de Estado, asunto que resulta plenamente compatible con la Constitución, sino también a la jurisprudencia proferida por la Corte en ejercicio del control de constitucionalidad abstracto y concreto, merced la vigencia del principio de supremacía constitucional y los efectos de la cosa juzgada constitucional regulados en el artículo 243 C.P.

"21.1. La Sala advierte, en primer término, que la norma acusada prevé el deber de las autoridades administrativas de tener en cuenta en la adopción de las decisiones de su competencia, las sentencias de unificación del Consejo de Estado, pero omite señalar que estos servidores públicos también están atados en sus actuaciones a la jurisprudencia constitucional. En otros términos, se cumple con el primer requisito de las omisiones legislativas relativas, consistente en la existencia de un deber constitucional, dirigido al legislador, de otorgar tratamiento jurídico similar a situaciones igualmente análogas. Según se ha expuesto, la vinculatoriedad del precedente se predica de las decisiones adoptadas por las distintas altas cortes, y la norma solo refiere a una especie de jurisprudencia, con exclusión de la proferida por este Tribunal.

"...

"21.3. Se observa, según lo expuesto, que no concurre una razón suficiente para que el legislador haya omitido el carácter vinculante de la jurisprudencia constitucional en el caso analizado, comprobándose con ello la tercera condición de las omisiones legislativas relativas. Por lo tanto, se está ante una distinción injustificada, la cual se funda en el desconocimiento del papel que cumple dicha jurisprudencia en el sistema de fuentes que prescribe la Carta Política. En consecuencia, acreditados los presupuestos antes explicados, corresponde a la Corte adoptar una sentencia aditiva que integre al ordenamiento jurídico el supuesto normativo omitido por el Congreso. Así, la Sala declarará la exequibilidad de la disposición demandada por los cargos analizados en esta sentencia, en el entendido que las autoridades tendrán en cuenta, junto con las decisiones de unificación del Consejo de Estado y manera preferente, en razón de la jerarquía del sistema de fuentes previsto en la Carta y la vigencia del principio de supremacía constitucional, las decisiones de la Corte que interpreten las normas superiores aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia. Esto, por supuesto, sin perjuicio de las sentencias que adopta esta Corporación en el marco del control abstracto de constitucionalidad, las cuales tienen efectos obligatorios erga omnes, según lo prescribe el artículo 243 C.P. y, por lo tanto, no pueden ser ignoradas o sobreseídas por ninguna autoridad del Estado, ni por los particulares. Esto habida consideración que hacen tránsito a cosa juzgada constitucional"[13] (se destaca).

Adicionalmente, la Ley 1437 de 2011 dispone la posibilidad de que sea el propio particular el que le solicite a las autoridades respectivas que, al momento de resolver sus peticiones, cumplan con el deber de seguir las sentencias de unificación del Consejo de Estado y las de la Corte Constitucional que interpreten normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia, así:

"ARTÍCULO 102. EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS POR PARTE DE LAS AUTORIDADES.

"Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos.

"Para tal efecto el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho ..." (negrillas de la Sala).

En línea con la lógica que inspiró la creación de la figura de extensión de jurisprudencia, se consagró que en caso de que la autoridad niegue total o parcialmente la petición, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado para que decida definitivamente sobre la solicitud. Así lo dispone el referido artículo 102 del C.P.A.C.A.:

"Contra el acto que reconoce el derecho no proceden los recursos administrativos correspondientes, sin perjuicio del control jurisdiccional a que hubiere lugar. Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado. En estos casos, el solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de este Código" (negrillas y subrayas adicionales).

En ese sentido, la parte inicial del artículo 269 la Ley 1437 de 2011 dispone, a manera de condición, que el interesado podrá acudir a esta Corporación "[s]i se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación"[14].

De ese modo, para que el particular quede habilitado para acudir ante el Consejo de Estado en busca de que le sean extendidos los efectos de una sentencia de unificación, constituye presupuesto ineludible que de manera previa haya acudido ante la autoridad pública competente con ese propósito y que, además, esta le haya negado –total o parcialmente– su solicitud, ora de manera expresa, ora en forma tácita por vencimiento del término con que cuenta para resolverla sin que lo haya hecho.

Asimismo, el artículo 269 del C.P.A.C.A. consagra la exigencia de acompañar a la solicitud de extensión de jurisprudencia la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente, cuyo propósito tiende a demostrar que se agotó el trámite previo ante la Administración y que esta negó –explícita o tácitamente– la solicitud, amén de que ello constituye un elemento útil para determinar si la solicitud se presentó dentro del término previsto en la ley.

Finalmente, la Sala ha precisado que para que pueda darse por satisfecho el presupuesto que aquí se expone, la solicitud que ante el Consejo de Estado se presente deberá recaer sobre el mismo objeto que tuvo la petición elevada ante la autoridad correspondiente, es decir, debe estar fundada sobre los mismos supuestos fácticos y jurídicos, pero, además, tendrá que coincidir con la sentencia de unificación de jurisprudencia cuyos efectos se pretende extender[15].

2.2.- Escrito razonado

El artículo 269 de la Ley 1437 de 2011 también dispone que para acudir ante el Consejo de Estado el interesado deberá hacerlo mediante un escrito razonado, el cual, a juicio de la Sala, deberá contener los motivos con fundamento en los cuales la parte considera que la petición que le fue denegada en sede administrativa debe ser atendida favorablemente y, por ende, disponerse la extensión de la jurisprudencia.

2.3.- El término dentro del cual debe presentarse la petición ante el Consejo de Estado

De conformidad con el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, el escrito deberá presentarse ante esta Corporación dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha en que se produzca y, por ende, le sea oponible a la parte interesada la negativa de la Administración de extender los efectos de la respectiva sentencia de unificación.  

En relación con la mencionada disposición, esta Subsección[16] ha precisado que debe acompasarse con lo dispuesto en el artículo 614 de la Ley 1564 de 2012[17], según el cual:

"ARTICULO 614. Con el objeto de resolver las peticiones de extensión de la jurisprudencia a que se refieren los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, las entidades públicas deberán solicitar concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. En el término de diez (10) días, la Agencia informará a la entidad pública respectiva, su intención de rendir concepto. La emisión del concepto por parte de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se deberá producir en un término máximo de veinte (20) días.

"El término a que se refiere el inciso 4o del numeral 3 del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, empezará a correr al día siguiente de recibido el concepto de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del vencimiento del término a que se refiere el inciso anterior, lo que ocurra primero" (destaca la Sala).

2.4.- Que se trate de una sentencia de unificación

De conformidad con los artículos 10, 102 y 269 de la Ley 1437 de 2011, la extensión de jurisprudencia opera respecto de sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado y, además, según la sentencia C-634 de 2011 –antes aludida– en relación con las sentencias de la Corte Constitucional que interpreten normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia.

Por tanto, para considerar el trámite de la solicitud de extensión de jurisprudencia ante esta Corporación, será necesario verificar que aquella se pida respecto de una sentencia de unificación, tipo de providencia que en la Ley 1437 de 2011, en el artículo 270, está definida de la siguiente manera:

"ARTÍCULO 270. SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009".

3.- El caso concreto

Para efectos de establecer si la solicitud elevada ante esta Corporación debe analizarse de fondo, se verificarán los presupuestos descritos en precedencia.

3.1.- Solicitud previa ante la autoridad competente  

La Sala encuentra satisfecho este requisito, dado que la parte accionante acudió en sede administrativa mediante escrito recibido el 6 de abril de 2017 por la Fiscalía General de la Nación[18], por cuya virtud solicitó extender, a su caso, los efectos de la sentencia de unificación que en materia de responsabilidad patrimonial del Estado dictó la Sección Tercera del Consejo de Estado el 17 de octubre de 2013, entre otras decisiones, concerniente a la procedencia de la declaratoria de responsabilidad extracontractual y patrimonial de la Nación –Fiscalía General y/o Rama Judicial– por la privación injusta de la libertad de los ciudadanos.

También se aportó la actuación surtida ante la autoridad competente, la cual permite establecer, además, la identidad de objeto que existe entre lo solicitado en sede administrativa y lo que ahora se pretende por vía judicial.

3.2.- Escrito razonado

Este aspecto se satisface en el caso sub examine, toda vez que la parte accionante, en su escrito, edificó el fundamento fáctico de su petición, es decir, i) la reseña del proceso penal que se adelantó en contra de los señores Pedro Gabriel Márquez Márquez y Gustavo Alonso Huertas Martínez; ii) la línea jurisprudencial sobre la cual descansa la responsabilidad patrimonial del Estado a título de privación injusta de la libertad e incluso el régimen aplicable en esos eventos; iii) la indicación del fallo de unificación que sobre esta materia profirió la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado –fecha, ponente e identificación del proceso–; y iv) los perjuicios que se habrían causado por la restricción de la libertad a la que los aquí accionantes dicen haber sido sometidos de manera injusta.

3.3.- El término para presentar la petición ante el Consejo de Estado

Ante la Fiscalía General de la Nación fue radicado, vía correo certificado, la petición de los aquí accionantes el 6 de abril de 2017, sin que la entidad se hubiere pronunciado al respecto, ni hubiese dado traslado de la petición a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por lo que la contabilización de los términos se realizará con base en los plazos máximos previstos en la ley para surtir las actuaciones respectivas.

En ese sentido, la entidad contaba con un plazo de 10 días para solicitar a la ANDJE su concepto, el cual expiró el 24 de abril siguiente; esta último ente tenía 30 días para conceptuar (10 días para responder si intervendría o no y 20 para hacerlo), que vencieron el 7 de junio de 2017. A partir de esa fecha, la entidad tenía 30 días para pronunciarse, los cuales fenecieron el 25 de julio de ese año, sin pronunciamiento alguno, por lo que la petición se entiende que fue denegada.

Así las cosas, a partir del 25 de julio de 2017, la parte peticionaria tenía 30 días para presentar ante el Consejo de Estado la solicitud de extensión de jurisprudencia; antes de que finalizara el término –e incluso con anterioridad a que hubiere iniciado–, la parte interesada radicó la petición ante esta Corporación el 9 de junio de 2017[19], motivo por el cual no puede predicarse una presentación tardía de la petición de extensión de jurisprudencia.

De otro lado, el artículo 102 del Estatuto de lo Contencioso Administrativo prevé que "... el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensión judicial no haya caducado ..." (se destaca).

En materia del ejercicio de la acción de reparación directa por privación injusta de la libertad, la jurisprudencia reiterada de esta Sección del Consejo de Estado ha considerado que el término de caducidad se empieza a contar a partir del día siguiente al de la ejecutoria de la providencia que precluyó la investigación, de la sentencia absolutoria o desde el momento en que quede en libertad el procesado, lo último que ocurra, momento a partir del cual, por regla general, se configura el carácter injusto de la limitación del derecho a la libertad[20].

La Sala encuentra que la preclusión de la acción penal respecto de los señores Pedro Gabriel Márquez Márquez y Gustavo Alonso Huertas Martínez se produjo a través de resolución de 18 de marzo de 2015[21], proferida por la Fiscalía 58-002 Delegada ante los Juzgados Penales del Circuito de Popayán (Cauca).

La anterior decisión cobró firmeza el 22 de abril de 2015[22], con lo cual se desvirtúa el argumento expuesto por la Fiscalía General de la Nación, en el sentido de que la decisión de preclusión no estaría ejecutoriada.

Dado que la solicitud de extensión de jurisprudencia fue elevada por el accionante ante la Administración el 6 de abril de 2017, cabe concluir que el medio de control judicial para pretender la indemnización de perjuicios derivados de la supuesta privación injusta de la libertad de los señores Pedro Gabriel Márquez Márquez y Gustavo Alonso Huertas Martínez, para ese momento, no se encontraba caducado.

3.4.- Que se trate de una sentencia de unificación

Dentro de los diversos fallos de la Sección Tercera del Consejo de Estado que la parte accionante mencionó en su petición, se encuentra la sentencia dictada el 17 de octubre de 2013 por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el proceso identificado con radicación número 52001233100019967459 – 01 (23.354), con ponencia del señor Magistrado Mauricio Fajardo Gómez, decisión a través de la cual se dejó expresamente consignado lo siguiente:

"La Sala Plena de la Sección Tercera ha resuelto avocar el conocimiento del presente caso con el propósito de unificar su jurisprudencia en relación con el régimen de responsabilidad o el título jurídico de imputación aplicable a los casos en los cuales, como en el sub judice, los accionantes reclaman que les sean reparados los daños que les fueron ocasionados a raíz de la privación de la libertad de una persona contra la cual se profirió la correspondiente medida de aseguramiento en el curso de un proceso penal pero, a la postre, se le exonera de responsabilidad en aplicación del principio in dubio pro reo" (destaca la Subsección).

La anterior sentencia ha constituido el fundamento de la postura unificada de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en relación con el régimen de responsabilidad patrimonial del Estado aplicable a los casos en que se alega una privación injusta de la libertad[23].

4.- Análisis de fondo de la petición

Verificado el cumplimiento de los presupuestos antes descritos, la Sala procede a analizar de mérito la solicitud de extensión de jurisprudencia.

De la documentación allegada a esta actuación, se puede determinar lo siguiente:

- Que mediante decisión de 11 de julio de 2011, la Fiscalía 01 Delegada ante los Juzgado Penales del Circuito de Bolívar (Cauca), le impuso a los señores Pedro Gabriel Márquez Márquez y Gustavo Alonso Huertas Martínez –aquí solicitantes– medida de aseguramiento de detención preventiva[24], por ser considerados coautores del homicidio del señor Luis Argemiro Rivera Vega, por lo cual se les libraron las respectivas órdenes de captura[25]. Antes de ello, los procesados habían sido vinculado al proceso como personas ausentes.

- El señor Pedro Gabriel Márquez Márquez fue capturado el 24 de septiembre de 2012[26], en tanto que el señor Gustavo Alonso Huertas Martínez lo fue el 21 de septiembre de ese mismo año, este último hecho se extrae del contenido de la decisión de 30 de enero de 2013 que les concedió el beneficio de libertad provisional a dichas personas.

- Posteriormente, la Fiscalía de conocimiento dictó resolución de acusación en contra de los procesados y encontrándose el proceso para dictar sentencia, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Bolívar, a través de providencia de 3 de septiembre de 2013, declaró la nulidad de lo actuado y ordenó la práctica de unas pruebas[28].

- Finalmente, el 18 de marzo de 2015, la Fiscalía 58-002 Delegada ante los Juzgados Penales del Circuito de Popayán (Cauca) precluyó la investigación a favor de los señores Pedro Gabriel Márquez Márquez y Gustavo Alonso Huertas Martínez, con fundamento en el principio de in dubio pro reo.    

Al respecto, se indicó:

"... existe una mayúscula duda sobre el tema de la autoría del homicidio de LUIS ARGEMIRO RIVERA VEGA, respecto de la cual no existe mecanismo alguno para eliminarla, motivo por el cual refulge imperiosa la aplicación del principio constitucional de presunción de inocencia de los aquí implicados GUSTAVO ORLANDO HUERTAS MARTÍNEZ y PEDRO GABRIEL MÁRQUEZ, establecido en los artículos 29 de la carta y 7° procesal penal, según el cual 'En las actuaciones penales toda duda debe resolverse en favor del procesado'"[29].

Con fundamento en la anterior información, la Sala estima que si bien a este caso, en principio, le podría resultar aplicable la sentencia de unificación antes descrita, por cuanto a los aquí peticionarios se les privó de la libertad con ocasión de un proceso penal adelantado en su contra y más adelante se les precluyó la investigación ante la duda que existía en relación con su participación en la muerte del señor Rivera Vega –pues existían pruebas en uno y en otro sentido, esto es, algunas que los incriminaban con esa conducta punible y otras que los eximían de la misma–, lo cierto es que dentro de esta actuación no existe total certeza de que los solicitantes y posibles víctimas de una privación injusta de la libertad habrían de resultar beneficiarios de una indemnización a su favor, al punto de evitarse un litigio para ser indemnizados en sede administrativa, con ocasión de una decisión judicial que le ordene a la Fiscalía General de la Nación extenderles los efectos de la aludida sentencia de unificación.

En efecto, dentro de la propia decisión de preclusión de la investigación, el fiscal de conocimiento hizo un relato de las pruebas que favorecían a los hoy peticionarios y que incluso desvirtuaban buena parte de los señalamientos que en su contra se hicieron a lo largo de la investigación; sin embargo, aun así, existía un manto de duda en el operador judicial que le impidió arribar a la indefectible conclusión de que los procesados no habían cometido la conducta punible que se les atribuyó.

Lo anterior, en modo alguno quiere significar que al juez de lo contencioso administrativo le esté dada la facultad de efectuar un análisis en materia penal, para determinar si los procesados –quienes luego demandan al Estado por privación injusta de la libertad– cometieron o no la conducta punible, pues evidentemente, en relación con esa clase de responsabilidad, existe un pronunciamiento por parte del juez –natural– de la causa penal, sin que ello constituya una cortapisa para que el juez de la reparación directa analice, incluso de manera oficiosa, la posibilidad de una causa extraña, tal como lo señaló la Sala Plena de esta Sección, precisamente dentro el fallo de unificación que sirve de sustento a la petición de extensión de jurisprudencia.

Ciertamente, la Sala precisó:

"Como corolario de lo anterior, es decir, de la operatividad de un régimen objetivo de responsabilidad basado en el daño especial, como punto de partida respecto de los eventos de privación injusta de la libertad ?especialmente de aquellos en los cuales la exoneración de responsabilidad penal tiene lugar en aplicación del principio in dubio pro reo?, debe asimismo admitirse que las eximentes de responsabilidad aplicables en todo régimen objetivo de responsabilidad pueden ?y deben? ser examinadas por el Juez Administrativo en el caso concreto, de suerte que si la fuerza mayor, el hecho exclusivo de un tercero o de la víctima, determinan que el daño no pueda ser imputado o sólo pueda serlo parcialmente, a la entidad demandada, deberá proferirse entonces el correspondiente fallo absolutorio en punto a la determinación de la responsabilidad patrimonial y extracontractual del Estado o la reducción proporcional de la condena en detrimento, por ejemplo, de la víctima que se haya expuesto, de manera dolosa o culposa, al riesgo de ser objeto de la medida de aseguramiento que posteriormente sea revocada cuando sobrevenga la exoneración de responsabilidad penal (...).

"...

"Dicho examen sobre la eventual configuración de los supuestos determinantes de la ocurrencia de una eximente de responsabilidad como el hecho de un tercero o la fuerza mayor, por lo demás, debe ser realizado por el Juez tanto a solicitud de parte como de manera oficiosa, no sólo en aplicación del principio iura novit curia sino en consideración a que tanto el Decreto Ley 01 de 1984 –artículo 164– como la Ley 1437 de 2011 –artículo 187– obligan al Juez de lo Contencioso Administrativo a pronunciarse, en la sentencia definitiva, 'sobre las excepciones propuestas y sobre cualquier otra que el fallador encuentre probada'.

"...

"Dicho de otra manera, si el juez de lo contencioso administrativo encuentra, en el análisis que debe realizar en cada caso en el cual se demanda la declaratoria de responsabilidad extracontractual del Estado, que efectivamente hay lugar a estimar las pretensiones de la demanda, ello necesariamente debe tener como antecedente la convicción cierta de que se reúnen todos los elementos que estructuran dicha responsabilidad, lo cual excluye de plano la existencia de alguna causal eximente, puesto que si al adelantar ese análisis el juez encuentra debidamente acreditada la configuración de alguna o varias de tales causales -independientemente de que así lo hubiere alegado, o no, la defensa de la entidad demandada- obligatoriamente deberá concluir que la alegada responsabilidad no se encuentra configurada y, consiguientemente, deberá entonces denegar la pretensiones de la parte actora" (se deja destacado en negrillas y en subrayas)[30].  

Dentro de la presente actuación, la Corporación no cuenta con la información suficiente, a través de la cual se pueda concluir, de manera diáfana, que los peticionarios deben ser indemnizados por el Estado, a título de una privación injusta de la libertad, ni mucho menos de que sean acreedores de la suma que aquí solicitan, nada menos que en cuantía superior a los $1.200'000.000.

Así las cosas, se considera que frente a este asunto la parte accionante debe acudir al proceso judicial respectivo, en el que el juez competente, con fundamento en el acervo probatorio que logre obtener y con pleno convencimiento de que los hechos expuestos le resultan imputables al Estado, es decir, sin la configuración de una causal eximente de responsabilidad, adopte la decisión que en derecho corresponda[31].     

En mérito de lo expuesto, se

R E S U E L V E :

DENEGAR la petición de extensión de jurisprudencia elevada por los señores Pedro Gabriel Márquez Márquez y Gustavo Alonso Huertas junto con sus respectivos grupos familiares, de conformidad con las consideraciones expuestas en esta decisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA ADRIANA MARÍN

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

[1] Fl. 6, hecho número 26, c ppal.

[2] Fls. 1 a 7 c ppal.

[3] Cuaderno 1 (anexo).

[4] Fl. 10 c ppal.

[5] Fls. 12 a 25 c ppal.

[6] Fls. 50 a 58 c ppal.

[7] Se reiteran en este acápite, las consideraciones expuestas recientemente por esta Sala, en proveído de 21 de junio de 2018, exp. 53.292.

[8] Original de la cita: "Esto es que las personas puedan acudir ante la Administración Pública sin representación de abogado y sin necesidad de cursar un proceso judicial que les resuelva el pleito, por cuanto el propósito es precisamente, que le sea aplicada alguna decisión judicial unificada proferida con anterioridad en algún caso similar".

[9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto de 28 de agosto de 2014, exp. 51.628, reiterado en proveído de 4 de noviembre de 2015, exp. 55.516, ambos con ponencia del doctor Hernán Andrade Rincón (E).

[10] Ibídem.

[11] Ibídem.

[12] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

[13] Corte Constitucional, sentencia C-634 de 24 de agosto de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

[14] "Artículo 269. Procedimiento para la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado. Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este Código, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompañará la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente" (se destaca).    

[15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto de 4 de noviembre de 2015, exp. 55.516, M.P. Hernán Andrade Rincón (E).

[16] Ibídem.

[17] Normativa que ya estaba vigente para la fecha en que se presentó la petición de extensión de jurisprudencia ante esta Corporación.

[18] Fls. 1 a 45 c ppal.

[19] Fl. 7 c ppal.

[20] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 14 de febrero de 2002, exp. 13.622, M.P. María Elena Giraldo Gómez, reiterada en sentencia del 11 de agosto de 2011, exp. 21.801. Auto de 19 de julio de 2010, exp. 37.410, M.P. Mauricio Fajardo Gómez y sentencias de 14 de septiembre de 2016, exp. 43.430 y de 24 de octubre de 2016, exp. 43.943, entre muchas otras providencias de la Sala.

[21] Fls. 151 a 165 c 1.

[22] Fl. 167 c 1.

[23] En aplicación de esa sentencia de unificación pueden consultarse, entre muchos otros fallos, los siguientes: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencias de 26 de noviembre de 2014, exp. 27.369, acumulado con el exp. 27.037; de 26 de febrero de 2015, exp. 36.928; de 26 de agosto de 2015, exps. 38.163 y 38649; de 9 de septiembre de 2015, exp. 37.501, todas ellas con ponencia del señor Consejero Hernán Andrade Rincón; de 24 de febrero de 2016, exp. 36.559; de 14 de septiembre de 2016, exp. 43.430; de 1° de febrero de 2018, exp. 44.765; de 19 de febrero de 2018, exp. 49.916, ambas con ponencia de la doctora María Adriana Marín.

[24] Proceso penal surtido bajo la Ley 600 de 2000.

[25] Fls. 72 a 78 c ppal.

[26] Fl. 80 c ppal.

[27] Fls. 84 a 86 c ppal.

[28] Fls. 94 a 97 c ppal.

[29] Fls. 151 a 165 c 1.

[30] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia de unificación de 17 de octubre de 2013, exp. 23.354, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.

[31] En ese sentido, se ha sostenido: "... la solicitud de extensión de jurisprudencia esta instituida para que  los ciudadanos obtengan en sede administrativa la solución a situaciones de hecho y derecho análogas a las resueltas en sentencias de unificación y solo ante la negativa quedan habilitados para accionar ante esta Corporación. Esto, sin perjuicio de los respectivos procesos ordinarios que en todo caso pueden ser adelantados para obtener la solución de sus controversias" (se destaca). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, auto de 17 de abril de 2015, exp. 50.125, M.P. Stella Conto Díaz del Castillo.