EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA DE UNIFICACIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO - Pronunciamiento jurisprudencial

En relación con esta figura, la Subsección A de la Sección Tercera ha sostenido lo siguiente: Con la expedición del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-, surgió en el ordenamiento jurídico colombiano la extensión de jurisprudencia de unificación, la cual está pensada desde sus orígenes, principalmente, para el favorecimiento del ciudadano, aunque, claro está, conlleva también beneficios para el Estado en general, especialmente, para la Administración Pública y la Administración de Justicia. A través del referido mecanismo se busca que las personas puedan acceder de manera directa , pronta y eficaz ante la Administración Pública para que sea ésta la que, en armonía con las decisiones judiciales que se han tomado en casos idénticos, pueda resolver, en igual forma, los que se presenten ante ella, lo cual, a la postre, redunda en menor litigiosidad y menor congestión judicial. Se reitera, el ejercicio de este mecanismo pretende evitar la litigiosidad y busca que sea la propia administración la que conozca inicial y directamente el proceso guiada por jurisprudencia unificada que se haya proferido en casos similares. (...) la extensión de jurisprudencia permite a las autoridades públicas tener certeza en las decisiones que adoptan al resolver las reclamaciones de las que deben ocuparse; evita que el ciudadano se vea obligado a acudir a un proceso judicial, con todo lo que ello implica, para que se resuelvan sus pretensiones en relación con casos iguales que ya han sido decididos a través de sentencias de unificación y reduce los niveles de congestión en la Administración de Justicia, bondades del mecanismo que redundan en un sistema jurídico más armónico y coherente que permite la realización de principios y garantías como la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, la celeridad y la economía procesal"  (se destaca). NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar, auto de 28 de agosto de 2014, exp. 51628, reiterado en providencial del 4 de noviembre de 2015, exp. 55516

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011

REQUISITOS DE PROCEDENCIA DEL MECANISMO DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA - Pronunciamiento jurisprudencial / SOLICITUD PREVIA ANTE LA AUTORIDAD COMPETENTE - Regulación normativa

La Subsección A de la Sección Tercera ha considerado que la petición especial de extensión de jurisprudencia no puede ni debe ser tratada con los rigorismos propios de una demanda; no obstante lo cual, deben reunirse, al menos, unos presupuestos que garanticen que el mecanismo será utilizado de manera razonable y, en tal sentido, evitar que, lo que actualmente se concibe como una herramienta útil para disminuir la congestión judicial, se torne en un factor que incremente el volumen de asuntos de los que conoce el Consejo de Estado. (...) para decidir si amerita dar trámite a una solicitud de extensión de jurisprudencia, la Sala ha entendido, con fundamento en la normativa que regula esa institución, (...) Solicitud previa ante la autoridad competente (...) Para que la extensión de jurisprudencia logre los fines pretendidos resulta primordial que los conflictos que ya fueron decididos a través de sentencias de unificación por el Consejo de Estado sean resueltos inicialmente por las autoridades públicas.(...) la Ley 1437 de 2011 dispone la posibilidad de que sea el propio particular el que le solicite a las autoridades respectivas que, al momento de resolver sus peticiones, cumplan con el deber de seguir las sentencias de unificación del Consejo de Estado y las de la Corte Constitucional que interpreten normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia. (...) En línea con la lógica que inspiró la creación de la figura de la extensión de jurisprudencia, se consagró que, en caso de que la autoridad niegue total o parcialmente la petición, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado para que decida definitivamente sobre la solicitud.(...) el artículo 269 del CPACA consagra la exigencia de acompañar a la solicitud de extensión de jurisprudencia la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente, cuyo propósito es demostrar que se agotó el trámite previo ante la Administración y que esta la negó –explícita o tácitamente–, amén de que ello constituye un elemento útil para determinar si la solicitud se presentó dentro del término previsto en la ley. (...) se ha precisado que, para que pueda considerarse satisfecho el presupuesto que aquí se expone, la solicitud que ante el Consejo de Estado se presente deberá recaer sobre el mismo objeto que tuvo la petición elevada ante la autoridad correspondiente, es decir, debe estar fundada sobre los mismos supuestos fácticos y jurídicos, pero, además, tendrá que coincidir con la sentencia de unificación de jurisprudencia cuyos efectos se pretende extender. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, consultar auto de 4 de noviembre de 2015, exp. 55516

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 10 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 102

REQUISITOS DE PROCEDENCIA DEL MECANISMO DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA - Pronunciamiento jurisprudencial / ESCRITO RAZONADO - Regulación normativa / TÉRMINO DENTRO DEL CUAL DEBE PRESENTARSE LA PETICIÓN ANTE EL CONSEJO DE ESTADO - Regulación normativa / LA LITIS DEBE VERSAR SOBRE UNA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN

El artículo 269 de la Ley 1437 de 2011 también dispone que para acudir ante el Consejo de Estado el interesado deberá hacerlo mediante un escrito razonado, el cual, a juicio del despacho, deberá contener los motivos con fundamento en los cuales la parte considera que la petición que le fue denegada en sede administrativa debe ser atendida favorablemente y, por ende, disponerse la extensión de la jurisprudencia. (...) De conformidad con el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, el escrito deberá presentarse ante esta Corporación dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha en que se produzca y, por ende, le sea oponible a la parte interesada la negativa de la Administración de extender los efectos de la respectiva sentencia de unificación. En relación con la mencionada disposición, esta Subsección ha precisado que debe acompasarse con lo dispuesto en el artículo 614 de la Ley 1564 de 2012, según el cual: ARTICULO 614. Con el objeto de resolver las peticiones de extensión de la jurisprudencia a que se refieren los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, las entidades públicas deberán solicitar concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. En el término de diez (10) días, la Agencia informará a la entidad pública respectiva, su intención de rendir concepto. La emisión del concepto por parte de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se deberá producir en un término máximo de veinte (20) días. El término a que se refiere el inciso 4o del numeral 3 del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, empezará a correr al día siguiente de recibido el concepto de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del vencimiento del término a que se refiere el inciso anterior, lo que ocurra primero" (...) De conformidad con los artículos 10, 102 y 269 de la Ley 1437 de 2011, la extensión de jurisprudencia opera respecto de sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado y, además, (...) en relación con las sentencias de la Corte Constitucional que interpreten normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia. (...) para considerar el trámite de la solicitud de extensión de jurisprudencia ante esta Corporación, será necesario verificar que aquella se pida respecto de una sentencia de unificación, tipo de providencia que en la Ley 1437 de 2011, en el artículo 270. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, consultar auto de 4 de noviembre de 2015, exp. 55516

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 10 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 102 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 269 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 270 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 614 / LEY 270 DE 1996 - ARTÍCULO 36ª / LEY 1285 DE 2009 - ARTÍCULO 11

RECHAZA SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA - Inexistencia de fallo o decisión donde se declara responsabilidad administrativa / RECHAZA SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA - Las sentencias mencionadas por la parte demandante como de unificación no cumplen con los requisitos de Ley para ser consideradas como tal

El despacho rechazará la petición de extensión de jurisprudencia elevada por la señora Paula Andrea Muñoz Ospina y sus familiares, toda vez que se hace necesario que de manera previa se adelante el proceso judicial en aras de determinar la posible responsabilidad de la entidad demandada. (...) se tiene que las sentencias con radicados 18.515 y 43.646 no fueron expedidas a la luz del procedimiento establecido en el artículo 271 del CPACA y fueron dictadas en Sala de Subsección y no en Sala Plena de Sección Tercera o Plena Contenciosa, razones que impiden tenerlas como sentencias de unificación y, por ende, no pueden ser extendidos sus efectos a través de la presente petición de extensión de jurisprudencia.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 271

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá D.C., seis (6) de noviembre de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 11001-03-26-000-2019-00086-00 (64076)A

Actor: PAULA ANDREA MUÑOZ OSPINA Y OTROS

Referencia: E.S.E. HOSPITAL SAN RAFAEL DE FUSAGASUGÁ

Referencia: PETICIÓN DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA

Temas: PETICIÓN DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA – Naturaleza y finalidad de la figura / PETICIÓN DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA – Requisitos procedimentales y sustantivos / PETICIÓN DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD MÉDICA – Improcedencia porque el fallo de la Sala Plena de la Sección Tercera no unificó la jurisprudencia respecto de la responsabilidad de las entidades hospitalarias en los procedimientos gineco obstétricos.

El despacho se pronuncia en relación con la solicitud de extensión de la jurisprudencia que, en materia de responsabilidad médica, elevó la señora Paula Andrea Muñoz Ospina y otros frente a la Empresa Social del Estado Hospital San Rafael de Fusagasugá.

I. ANTECEDENTES

1.- La petición

Paula Andrea Muñoz Ospina, Sebastián de Jesús Sánchez Ochoa, Gloria Elena Ochoa, Mario Muñoz Reyes y el menor Juan David Gómez Muñoz[1], por conducto de apoderado judicial[2], solicitaron que se extiendan los efectos de la jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con la responsabilidad extracontractual por daños causados como consecuencia de un inadecuado procedimiento gineco obstétrico, para cuyo efecto invocaron la sentencia proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación el 28 de agosto de 2014, en el proceso con número de radicación 23001-23-31-000-2001-00278-01 (28.804).

Adicionalmente, indicó dos sentencias de esta Corporación relativas al reconocimiento del perjuicio autónomo denominado "pérdida de oportunidad", las cuales son: sentencias del 28 de febrero de 2011, expediente 18.515 y de 30 de agosto de 2017, expediente 43.646, las que, en su sentir, resultan aplicables por importancia jurídica.

2.- Los hechos

La parte peticionaria adujo que, a través de un escrito radicado el 26 de marzo de 2019, le solicitó a la E.S.E. Hospital San Rafael de Fusagasugá extender a su caso los efectos de la jurisprudencia de esta Sección en materia de falla en la prestación del servicio médico hospitalario de obstetricia, sin obtener una respuesta al respecto[3].

Como fundamento fáctico de su petitum indicó que:

- El 31 de marzo de 2017, la señora Paula Andrea Muñoz Ospina se realizó una prueba de embarazo en la IPS Medicare S.A.S., la que arrojó un resultado positivo.

- Señalaron los demandantes que el embarazo de la mencionada ciudadana fue calificado como de "alto riesgo por cesárea anterior", razón por la que acudió regularmente a los controles, de modo que la gestación se desarrolló normalmente.

- Indicaron que la entidad promotora de salud le había programado una cesárea más pomeroy para el 2 de noviembre de 2017.

- El 13 de octubre de la misma anualidad, la señora Muñoz Ospina acudió por urgencias al Hospital San Rafael de Fusagasugá al presentar dolores de parto; sin embargo, ese mismo día se le dio una orden de egreso, según los demandantes, sin tener en cuenta que su embarazo era de alto riesgo y sin activar la guía de práctica clínica para la prevención, detección temprana y tratamiento de las complicaciones del embarazo.

- El 18 de octubre de 2017, la señora Paula Muñoz volvió a acudir a urgencias al presentar "salida de líquido por vagina", pero nuevamente le dieron salida con "analgesia, recomendaciones y signos de alarma".

- El 24 del mismo mes y año, la mencionada ciudadana acudió a su médico personal porque presentaba secreción líquida desde hacía varios días, quien la remitió a urgencias "para vigilancia de bienestar fetal".

Ese mismo día fue atendida y se le diagnosticó una "ruptura prematura de las membranas, sin otra especificación"; pese a lo anterior, el médico tratante expidió una orden de salida en la que le manifestó a la embarazada que debía acudir de nuevo por urgencias al día siguiente.

- El 25 de octubre de 2017, se le realizó a la señora Muñoz Ospina una "ultra ecografía obstétrica".

- El 27 de octubre siguiente ingresó nuevamente por urgencias para ser atendida por "insoportables dolencias", oportunidad en la que fue remitida al médico ginecólogo, quien decide "hospitalizar para realización de cesárea + pomeroy solicitado desde control prenatal por paridad satisfecha".

En las horas de la noche fue valorada por un nuevo ginecólogo, quien la remitió al anestesiólogo, pero este no acudió "a su llamado por encontrarse atendiendo una urgencia vital con paciente de cirugía general".

La cesárea se realizó a las 11:29 p.m.; sin embargo, la recién nacida "pese a los intentos de reanimación falleció en el acto".

Así las cosas, se concluyó que la Empresa Social del Estado Hospital San Rafael de Fusagasugá es responsable por una falla en la prestación del servicio de obstetricia, por lo que es la entidad encargada de indemnizar los perjuicios causados a la señora Paula Andrea Muñoz Ospina y sus familiares.

3.- La documentación allegada con la petición

Los solicitantes allegaron con su escrito copia de la historia clínica de la señora Paula Andrea Muñoz Ospina.

4.- El trámite dado a la solicitud en sede judicial

4.1.- Mediante proveído de 5 de julio de 2019, el despacho le corrió traslado a la E.S.E. Hospital San Rafael de Fusagasugá y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado por el término de treinta (30) días, para que se pronunciaran respecto de la solicitud de extensión de jurisprudencia, según lo normado en el artículo 269 de la Ley 1437 de 2011[4].

4.2.- El 8 de agosto de 2019, la Secretaría de la Sección Tercera del Consejo de Estado notificó por correo electrónico la anterior decisión[5].

4.3.- La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado advirtió que las sentencias del 28 de febrero de 2011 y el 30 de agosto de 2017 no son sentencias de unificación, por lo que no deben ser tenidas en cuenta, al incumplir uno de los requisitos establecidos en los artículos 270 y 271 del CPACA.

Frente a la otra providencia enunciada, proferida el 28 de agosto de 2014, expediente 28.804, precisó que en ella se unificó la jurisprudencia en cuanto al "reconocimiento de daños temporales que pudieran configurar una afectación a la salud" y no frente a la declaratoria de responsabilidad del Estado por responsabilidad médica estatal[6].

4.4.- La E.S.E. Hospital San Rafael de Fusagasugá sostuvo que la sentencia de unificación y el presente asunto no guardan una identidad fáctica, por lo que no resulta procedente extender los efectos de esa sentencia, pues ambos casos "distan en especial en lo que tiene que ver con las atenciones médicas prestadas a las pacientes", razón por la que indicó que (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores):

"Debo manifestar que la atención y los servicios médicos brindados por la E.S.E. Hospital San Rafael de Fusagasugá, como institución de segundo nivel, a la paciente Paula Andrea Muñoz Ospina, se adecuaron a las guías médicas, cumplen con los atributos de calidad de la atención y apego a la oportunidad y la pertinencia, brinda la certeza que el sistema se puso en marcha y actuó siempre en favor de la salud del paciente (...)".  

Con base en lo anterior, la entidad accionada solicitó denegar la petición elevada en su contra[7].

4.5.- De otro lado, el Ministerio Público rindió concepto en el presente asunto, oportunidad en la que solicitó extender los efectos de la sentencia de unificación a la señora Paula Andrea Muñoz Ospina.

Advirtió que i) se presentó la petición ante la autoridad demandada; ii) obra un escrito razonado; iii) la petición se elevó en término; iv) se invocó una sentencia de unificación; adicionalmente (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores):

"[D]e la simple lectura de la historia clínica y demás documentos aportados se puede evidenciar sin ningún género de dudas, que en la muerte del bebé de la señora Paula Andrea Muñoz Ospina, aflora una visible falla protuberante del servicio médico de la administración hospitalaria, que entre otras cosas es presunta, en la prestación del servicio de obstetricia, por parte del personal médico del Hospital San Rafael de Fusagasugá ESE, que, en ningún momento del proceso pre-parto y durante el mismo, manifestado por la señora Muñoz Ospina desde días anteriores con las alertas tempranas trasmitidas a los galenos que le atendieron, se evidencia la activación de protocolos médicos y clínicos para la prevención, detección temprana, y tratamientos de las complicaciones del embarazo que se presentaron en la última semana de su proceso en el caso de la accionante".

II. CONSIDERACIONES

1.- La extensión de la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado

En relación con esta figura, la Subsección A de la Sección Tercera ha sostenido lo siguiente:

"Con la expedición del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-, surgió en el ordenamiento jurídico colombiano la extensión de jurisprudencia de unificación, la cual está pensada desde sus orígenes, principalmente, para el favorecimiento del ciudadano, aunque, claro está, conlleva también beneficios para el Estado en general, especialmente, para la Administración Pública y la Administración de Justicia.

"A través del referido mecanismo se busca que las personas puedan acceder de manera directa[8], pronta y eficaz ante la Administración Pública para que sea ésta la que, en armonía con las decisiones judiciales que se han tomado en casos idénticos, pueda resolver, en igual forma, los que se presenten ante ella, lo cual, a la postre, redunda en menor litigiosidad y menor congestión judicial.

"Se reitera, el ejercicio de este mecanismo pretende evitar la litigiosidad y busca que sea la propia administración la que conozca inicial y directamente el proceso guiada por jurisprudencia unificada que se haya proferido en casos similares.

"Así pues, la extensión de jurisprudencia permite a las autoridades públicas tener certeza en las decisiones que adoptan al resolver las reclamaciones de las que deben ocuparse; evita que el ciudadano se vea obligado a acudir a un proceso judicial, con todo lo que ello implica, para que se resuelvan sus pretensiones en relación con casos iguales que ya han sido decididos a través de sentencias de unificación y reduce los niveles de congestión en la Administración de Justicia, bondades del mecanismo que redundan en un sistema jurídico más armónico y coherente que permite la realización de principios y garantías como la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, la celeridad y la economía procesal"[9] (se destaca).  

2.- Requisitos que deben acreditarse para acudir ante el Consejo de Estado a solicitar la extensión de los efectos de una sentencia de unificación de jurisprudencia

La Subsección A de la Sección Tercera ha considerado[10] que la petición especial de extensión de jurisprudencia no puede ni debe ser tratada con los rigorismos propios de una demanda; no obstante lo cual, deben reunirse, al menos, unos presupuestos que garanticen que el mecanismo será utilizado de manera razonable y, en tal sentido, evitar que, lo que actualmente se concibe como una herramienta útil para disminuir la congestión judicial, se torne en un factor que incremente el volumen de asuntos de los que conoce el Consejo de Estado.

Así pues, para decidir si amerita dar trámite a una solicitud de extensión de jurisprudencia, la Sala ha entendido, con fundamento en la normativa que regula esa institución, que se deben atender los siguientes aspectos[11]:

2.1.- Solicitud previa ante la autoridad competente  

Para que la extensión de jurisprudencia logre los fines pretendidos resulta primordial que los conflictos que ya fueron decididos a través de sentencias de unificación por el Consejo de Estado sean resueltos inicialmente por las autoridades públicas.

Así lo prevé el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, según el cual:

"Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas" (se destaca).

Cabe señalar que la Corte Constitucional, en sentencia C-634 de 24 de agosto de 2011, declaró exequible la anterior disposición, en el entendido de "que las autoridades tendrán en cuenta, junto con las sentencias de unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera preferente, las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia. Esto sin perjuicio del carácter obligatorio erga omnes de las sentencias que efectúan el control abstracto de constitucionalidad"[12].

Lo anterior encontró fundamento en las siguientes consideraciones:

"21.  No obstante, la Corte también reconoce que en la norma analizada, de manera similar al asunto estudiado por el Pleno en la sentencia C-539/11, el legislador incurrió en una omisión legislativa relativa al dejar de señalar que las autoridades administrativas deben tener en cuenta en la adopción de sus decisiones, no solo las reglas de derecho expresadas por las sentencias que unificación que adopte el Consejo de Estado, asunto que resulta plenamente compatible con la Constitución, sino también a la jurisprudencia proferida por la Corte en ejercicio del control de constitucionalidad abstracto y concreto, merced la vigencia del principio de supremacía constitucional y los efectos de la cosa juzgada constitucional regulados en el artículo 243 C.P.

"21.1. La Sala advierte, en primer término, que la norma acusada prevé el deber de las autoridades administrativas de tener en cuenta en la adopción de las decisiones de su competencia, las sentencias de unificación del Consejo de Estado, pero omite señalar que estos servidores públicos también están atados en sus actuaciones a la jurisprudencia constitucional. En otros términos, se cumple con el primer requisito de las omisiones legislativas relativas, consistente en la existencia de un deber constitucional, dirigido al legislador, de otorgar tratamiento jurídico similar a situaciones igualmente análogas. Según se ha expuesto, la vinculatoriedad del precedente se predica de las decisiones adoptadas por las distintas altas cortes, y la norma solo refiere a una especie de jurisprudencia, con exclusión de la proferida por este Tribunal.

"(...).

"21.3. Se observa, según lo expuesto, que no concurre una razón suficiente para que el legislador haya omitido el carácter vinculante de la jurisprudencia constitucional en el caso analizado, comprobándose con ello la tercera condición de las omisiones legislativas relativas. Por lo tanto, se está ante una distinción injustificada, la cual se funda en el desconocimiento del papel que cumple dicha jurisprudencia en el sistema de fuentes que prescribe la Carta Política. En consecuencia, acreditados los presupuestos antes explicados, corresponde a la Corte adoptar una sentencia aditiva que integre al ordenamiento jurídico el supuesto normativo omitido por el Congreso. Así, la Sala declarará la exequibilidad de la disposición demandada por los cargos analizados en esta sentencia, en el entendido que las autoridades tendrán en cuenta, junto con las decisiones de unificación del Consejo de Estado y manera preferente, en razón de la jerarquía del sistema de fuentes previsto en la Carta y la vigencia del principio de supremacía constitucional, las decisiones de la Corte que interpreten las normas superiores aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia. Esto, por supuesto, sin perjuicio de las sentencias que adopta esta Corporación en el marco del control abstracto de constitucionalidad, las cuales tienen efectos obligatorios erga omnes, según lo prescribe el artículo 243 C.P. y, por lo tanto, no pueden ser ignoradas o sobreseídas por ninguna autoridad del Estado, ni por los particulares. Esto habida consideración que hacen tránsito a cosa juzgada constitucional"[13] (se destaca).

Adicionalmente, la Ley 1437 de 2011 dispone la posibilidad de que sea el propio particular el que le solicite a las autoridades respectivas que, al momento de resolver sus peticiones, cumplan con el deber de seguir las sentencias de unificación del Consejo de Estado y las de la Corte Constitucional que interpreten normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia, así:

"ARTÍCULO 102. EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS POR PARTE DE LAS AUTORIDADES.

"Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos.

"Para tal efecto el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho (...)" (negrillas del despacho).

En línea con la lógica que inspiró la creación de la figura de la extensión de jurisprudencia, se consagró que, en caso de que la autoridad niegue total o parcialmente la petición, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado para que decida definitivamente sobre la solicitud. Así lo dispone el referido artículo 102 del CPACA:

"Contra el acto que reconoce el derecho no proceden los recursos administrativos correspondientes, sin perjuicio del control jurisdiccional a que hubiere lugar. Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado. En estos casos, el solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de este Código" (negrillas y subrayas adicionales).

En ese sentido, la parte inicial del artículo 269 de la Ley 1437 de 2011 dispone, a manera de condición, que el interesado podrá acudir a esta Corporación "[s]i se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación"[14].

De ese modo, para que el particular quede habilitado para acudir ante el Consejo de Estado en busca de que le sean extendidos los efectos de una sentencia de unificación, constituye presupuesto ineludible que de manera previa haya acudido ante la autoridad pública competente con ese propósito y que, además, esta le haya negado –total o parcialmente– su solicitud, ora de manera expresa, ora en forma tácita por vencimiento del término con que cuenta para resolverla sin que lo haya hecho.

Asimismo, el artículo 269 del CPACA consagra la exigencia de acompañar a la solicitud de extensión de jurisprudencia la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente, cuyo propósito es demostrar que se agotó el trámite previo ante la Administración y que esta la negó –explícita o tácitamente–, amén de que ello constituye un elemento útil para determinar si la solicitud se presentó dentro del término previsto en la ley.

Finalmente, se ha precisado que, para que pueda considerarse satisfecho el presupuesto que aquí se expone, la solicitud que ante el Consejo de Estado se presente deberá recaer sobre el mismo objeto que tuvo la petición elevada ante la autoridad correspondiente, es decir, debe estar fundada sobre los mismos supuestos fácticos y jurídicos, pero, además, tendrá que coincidir con la sentencia de unificación de jurisprudencia cuyos efectos se pretende extender[15].

2.2.- Escrito razonado

El artículo 269 de la Ley 1437 de 2011 también dispone que para acudir ante el Consejo de Estado el interesado deberá hacerlo mediante un escrito razonado, el cual, a juicio del despacho, deberá contener los motivos con fundamento en los cuales la parte considera que la petición que le fue denegada en sede administrativa debe ser atendida favorablemente y, por ende, disponerse la extensión de la jurisprudencia.

2.3.- El término dentro del cual debe presentarse la petición ante el Consejo de Estado

De conformidad con el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, el escrito deberá presentarse ante esta Corporación dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha en que se produzca y, por ende, le sea oponible a la parte interesada la negativa de la Administración de extender los efectos de la respectiva sentencia de unificación.  

En relación con la mencionada disposición, esta Subsección[16] ha precisado que debe acompasarse con lo dispuesto en el artículo 614 de la Ley 1564 de 2012, según el cual:

"ARTICULO 614. Con el objeto de resolver las peticiones de extensión de la jurisprudencia a que se refieren los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, las entidades públicas deberán solicitar concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. En el término de diez (10) días, la Agencia informará a la entidad pública respectiva, su intención de rendir concepto. La emisión del concepto por parte de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se deberá producir en un término máximo de veinte (20) días.

"El término a que se refiere el inciso 4o del numeral 3 del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, empezará a correr al día siguiente de recibido el concepto de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del vencimiento del término a que se refiere el inciso anterior, lo que ocurra primero" (se destaca).

2.4.- Que se trate de una sentencia de unificación

De conformidad con los artículos 10, 102 y 269 de la Ley 1437 de 2011, la extensión de jurisprudencia opera respecto de sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado y, además, según la sentencia C-634 de 2011 –antes aludida– en relación con las sentencias de la Corte Constitucional que interpreten normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia.

Por tanto, para considerar el trámite de la solicitud de extensión de jurisprudencia ante esta Corporación, será necesario verificar que aquella se pida respecto de una sentencia de unificación, tipo de providencia que en la Ley 1437 de 2011, en el artículo 270, está definida de la siguiente manera:

"ARTÍCULO 270. SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009".

3.- El caso concreto

Para efectos de establecer si la solicitud elevada ante esta Corporación debe analizarse de fondo, se verificarán los presupuestos descritos en precedencia.

3.1.- Solicitud previa ante la autoridad competente  

Se encuentra satisfecho este requisito, dado que la parte accionante acudió en sede administrativa mediante escrito radicado el 26 de marzo de 2019 ante la E.S.E. Hospital San Rafael de Fusagasugá[17], por cuya virtud solicitó extender, a su caso, los efectos de la sentencia de unificación que dictó la Sección Tercera de esta Corporación el 28 de agosto de 2014 en el expediente con número de radicación 23001-23-31-000-2001-00278-01 (28.804).

Del contenido de la solicitud de extensión de jurisprudencia se puede establecer que existe identidad de objeto entre lo solicitado en sede administrativa y lo que ahora se pretende en esta actuación judicial.

3.2.- Escrito razonado

Este aspecto se satisface en el caso sub examine, toda vez que la parte accionante, en su escrito, edificó el fundamento fáctico de su petición, es decir, i) la reseña del procedimiento médico que se le adelantó a la señora Muñoz Ospina y todas las veces que asistió por urgencias por los dolores de parto; ii) la línea jurisprudencial sobre la cual se han reconocido los perjuicios materiales e inmateriales cuando ocurre una falla el servicio médico hospitalario; iii) la indicación del fallo de unificación que profirió la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado –fecha, ponente e identificación del proceso–; y iv) los perjuicios que se habrían causado por la muerte del recién nacido como consecuencia de una supuesta falla médica.

3.3.- El término para presentar la petición ante el Consejo de Estado

Ante la E.S.E. Hospital San Rafael de Fusagasugá fue radicada la petición de los aquí accionantes el 26 de marzo de 2019, sin que la entidad se hubiere pronunciado al respecto, ni hubiese dado traslado de la petición a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por lo que la contabilización de los términos, como lo ha hecho la Subsección A en casos anteriores[18], se realizará con fundamento en los plazos máximos previstos en la ley para surtir las actuaciones respectivas.

En ese sentido, la entidad contaba con un plazo de 10 días para solicitar a la ANDJE su concepto, el cual expiró el 9 de abril siguiente; esta último ente tenía 30 días para conceptuar (10 días para responder si intervendría o no y 20 para hacerlo en caso afirmativo), que vencieron el 24 de mayo de 2019. A partir de esa fecha, la entidad tenía 30 días para pronunciarse, los cuales fenecieron el 10 de julio de ese año, sin pronunciamiento alguno, por lo que la petición se entiende que fue denegada.

Así las cosas, a partir del 11 de julio de 2019, la parte peticionaria tenía 30 días para presentar ante el Consejo de Estado la solicitud de extensión de jurisprudencia; antes de que finalizara el término, la parte interesada radicó la petición ante esta Corporación el 30 de mayo de 2019[19], motivo por el cual se concluye que lo hizo oportunamente.

De otro lado, el artículo 102 del Estatuto de lo Contencioso Administrativo prevé que "... el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensión judicial no haya caducado..." (se destaca).

La jurisprudencia reiterada de esta Sección del Consejo de Estado ha considerado que el término de caducidad en materia de responsabilidad médica por obstetricia, se empieza a contar a partir del día siguiente al hecho que causó el daño[20].

El despacho encuentra probado que la muerte del hijo de la señora Paula Andrea Muñoz Ospina se produjo el 27 de octubre de 2017[21] y, como la solicitud de extensión de jurisprudencia fue elevada ante la Administración el 26 de marzo de 2019, se advierte que esto se hizo dentro del término de caducidad del medio de control de reparación directa.

3.4.- Que se trate de una sentencia de unificación

El fallo que mencionó e identificó la parte peticionaria en su escrito corresponde a la sentencia dictada el 28 de agosto de 2014 por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el proceso identificado con radicación número 23001-23-31-000-2001-00278-01 (28.804).

De entrada se advierte que la anterior providencia unificó la jurisprudencia respecto de dos temas puntuales: i) el reconocimiento del perjuicio inmaterial del daño a la salud de carácter temporal y ii) la procedencia de medidas de reparación integral frente al trato de la mujer en materia médico asistencial.

En la ratio decidendi de la mencionada sentencia se advirtió que se avanzaba "a una noción más amplia del daño a la salud", pues se separó de los conceptos de gravedad, duración o magnitud del daño que se venían teniendo en cuenta para el reconocimiento del perjuicio, a un concepto en el que lo relevante es la existencia de "una alteración psicofísica que el sujeto no tiene el deber de soportar", razón por la que sostuvo que:

"También se unifica la jurisprudencia en lo relativo al tema espinoso del daño temporal. En efecto, al dejarse claro que la duración del daño es factor a tener en cuenta para la tasación del mismo, se aclara que el carácter permanente de la alteración o la secuela no es requisito esencial para el reconocimiento del perjuicio a la salud. Y es que, en efecto, la Sala no encuentra razones para estimar que el daño que se ha curado o mitigado jamás tuvo lugar (falseamiento de los hechos) o, lo que es aún más peligroso, que los sujetos están obligados a soportar la afectación del bien jurídico de la salud siempre y cuando ésta sea reversible. Según esta absurda hipótesis, en efecto, tendría sentido desestimar las pretensiones de alguien que padeció una incapacidad total durante varios años y luego se recuperó, bajo el argumento de que el daño fue revertido. En esta misma línea se ha de aclarar también, que la Sala abandona definitivamente la tesis de que solo se ha de indemnizar lo que constituya una alteración grave de las condiciones de existencia. En efecto, dado que no es razonable suponer que alguien tenga el deber de soportar la alteración psicofísica de menor entidad, no existe razón para desestimar su antijuridicidad y, por tanto, su mérito indemnizatorio" (se destaca).

En ese orden de ideas, es claro que la mencionada sentencia no unificó la jurisprudencia respecto de la responsabilidad de las entidades promotoras de salud en los procedimientos gineco obstétricos, pues aunque se dictó en el marco de un asunto de esa naturaleza, lo cierto es que la unificación que en ella se efectuó tuvo relación con el concepto de daño a la salud y la forma en que debe ser reconocido cuando este sea de carácter temporal, sumado a las medidas de reparación integral frente al trato de la mujer.

Frente a este último tema, la sentencia de unificación ya referida indicó que:

"Las medidas de reparación integral operarán teniendo en cuenta la relevancia del caso y la gravedad de los hechos, todo con el propósito de reconocer la dignidad de las víctimas, reprobar las violaciones a los derechos humanos y concretar la garantía de verdad, justicia, reparación, no repetición y las demás definidas por el derecho internacional. Para el efecto el juez, de manera oficiosa o a solicitud de parte, decretará las medidas que considere necesarias o coherentes con la magnitud de los hechos probados (Artículo 8.1 y 63.1 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos).

"En el caso concreto se ha encontrado fundamento para declarar la responsabilidad estatal  y procedentes las pretensiones, pero no solo eso, la Sala encuentra motivos para ordenar la adopción de medidas adicionales de reparación integral, en la medida en que éste evidencia la proyección de una actitud de invisibilidad a la condición físico-anímica de la mujer, y por lo tanto, una forma de discriminación ajena al Estado Social de Derecho".

En línea con la anterior postura, la Subsección B de esta Corporación, en un caso similar, sostuvo que:

"Por tal razón, el despacho considera que no es posible aplicar los efectos de la sentencia de unificación con radicado n.º 23001-23-31-000-2001-00278-01 (28804) en el presente caso, debido a que en dicha providencia no se analizó los supuestos que deben tenerse en cuenta para determinar si existió o no responsabilidad por parte de las entidades prestadoras del servicio de salud y, por tanto, no es posible atribuirles la reparación de los daños que sufrió la parte solicitante"[22] (se destaca).

Corolario de lo anterior, el despacho rechazará la petición de extensión de jurisprudencia elevada por la señora Paula Andrea Muñoz Ospina y sus familiares, toda vez que se hace necesario que de manera previa se adelante el proceso judicial en aras de determinar la posible responsabilidad de la entidad demandada.

Finalmente, frente a las sentencias del 28 de febrero de 2011, expediente 18.515 y de 30 de agosto de 2017, expediente 43.646, se aclara que estas no son sentencias de unificación, por lo que sus efectos no pueden ser extendidos a través del presente mecanismo.

Lo anterior, en cuanto los artículos 270 y 271 del CPACA advierten que son sentencias de unificación aquellas que el Consejo de Estado o sus Secciones profieren por i) importancia jurídica; ii) por trascendencia económica o social; iii) por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia: iv) las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y, finalmente, v) las relativas al mecanismo eventual de revisión.

Frente a este tema, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación precisó que:

"Así, el primero que se enuncia es la importancia jurídica, que ha de entenderse, al menos, como la alta connotación que tiene un asunto dentro del mundo jurídico, en la medida en que es capaz de incidir en él de forma transversal y determinante, bien sea porque toca bienes o instituciones materiales o inmateriales que figuran dentro de la más elevada escala de protección estatal, demanda la construcción de un parámetro de interpretación que resulta necesario para el orden normativo mismo, propugna por un avance significativo en la tradición jurídica nacional o internacional, el Constituyente o Legislador le han dado esa connotación, o porque el desarrollo jurisprudencial así lo sugiere. También podría expresarse en términos de "... la necesidad que ve la respectiva Sala de abordar un tema que reviste un interés jurídico superlativo dada su novedad, dificultad teórica y/o práctica o impacto sobre el ordenamiento jurídico..."[23].

"A renglón seguido, se habla de la trascendencia económica o social. Estas dos características son asimilables a la descrita en el párrafo anterior, pero la gran diferencia, por evidente que parezca, es la órbita que impacta la decisión concerniente al asunto a examinar, en este caso, la económica –en punto a la magnitud de la afectación que pueda recibir el patrimonio público, o el privado, según el caso– o la social –dado el alcance que pudiera tener en el conglomerado social, tanto en términos cuantitativos como cualitativos.

"Sobre este particular, conviene indicar que una de las definiciones que el Diccionario de la Real Academia de España atribuye al vocablo trascendencia es la siguiente: "Resultado, consecuencia de índole grave o muy importante".

"Así las cosas, la trascendencia económica o la social están determinadas por un factor subjetivo, en cuanto se refieren a la importancia del resultado, pero claramente objetivable en la medida en que los criterios de priorización no pueden ser otros que los que desprenden de la vigencia del orden constitucional y, principalmente, todos aquellos que, de alguna forma, obstruyen o promueven la realización de los fines del Estado.

  

"Por otro lado, se menciona la necesidad de sentar o unificar jurisprudencia. La primera hipótesis apareja la novedad del asunto a discutir o, por lo menos, la inexistencia de un pronunciamiento previo por parte del órgano de cierre; mientras que la segunda, en cambio, tiene como presupuesto la existencia de pronunciamientos que encierran posiciones divergentes sobre un mismo tema, que ameritan una decisión que zanje las diferencias existentes en aras de dar coherencia a la jurisprudencia y garantizar la igualdad y la seguridad jurídica en las sucesivas decisiones judiciales"[24].

A lo anterior debe agregarse que, de acuerdo con lo establecido en el Acuerdo 80 de 2019[25], la función de unificar jurisprudencia se encuentra en cabeza de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y de sus Secciones, potestad que no le fue otorgada a las Subsecciones del Consejo de Estado.

En ese orden de ideas, se tiene que las sentencias con radicados 18.515 y 43.646 no fueron expedidas a la luz del procedimiento establecido en el artículo 271 del CPACA y fueron dictadas en Sala de Subsección y no en Sala Plena de Sección Tercera o Plena Contenciosa, razones que impiden tenerlas como sentencias de unificación y, por ende, no pueden ser extendidos sus efectos a través de la presente petición de extensión de jurisprudencia.

En mérito de lo expuesto, se

R E S U E L V E:

RECHAZAR la petición de extensión de jurisprudencia elevada por la señora Paula Andrea Muñoz Ospina, de conformidad con las consideraciones expuestas en esta decisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

[1] Representado legalmente por la señora Paula Andrea Muñoz Ospina.

[2] Los poderes obran a folios 89 a 91 del cuaderno principal.

[3] Folio 2 del cuaderno principal.

[4] Folios 192 y 193 del cuaderno principal.

[5] Folio 196 del cuaderno principal.

[6] Folios 208 a 216 del cuaderno principal.

[7] Folios 220 a 228 del cuaderno principal.

[8] Original de la cita: "Esto es que las personas puedan acudir ante la Administración Pública sin representación de abogado y sin necesidad de cursar un proceso judicial que les resuelva el pleito, por cuanto el propósito es precisamente, que le sea aplicada alguna decisión judicial unificada proferida con anterioridad en algún caso similar".

[9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto de 28 de agosto de 2014, exp. 51.628, reiterado en proveído de 4 de noviembre de 2015, exp. 55.516, ambos con ponencia del magistrado Hernán Andrade Rincón (E).

[10] Ibídem.

[11] Ibídem.

[12] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

[13] Corte Constitucional, sentencia C-634 de 24 de agosto de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

[14] "Artículo 269. Procedimiento para la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado. Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este Código, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompañará la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente" (se destaca).    

[15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto de 4 de noviembre de 2015, exp. 55.516, M.P. Hernán Andrade Rincón (E).

[16] Ibídem.

[17] Folios 39 a 802 del cuaderno principal.

[18] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, providencia del 2 de agosto de 2018, expediente 59.509.

[19] Reverso del folio 33 del cuaderno principal.

[20] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 19 de abril de 2018, expediente acumulado 44.222.

[21] De acuerdo con la copia de la historia clínica (folio 159 del cuaderno principal) y de la autopsia (folios 164 a 167 del cuaderno principal).

[22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, providencia del 22 de julio de 2019, expediente 63.056, M.P. Ramiro Pazos Guerrero.

[23] Cita del original: "Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección "C", C. P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, auto de 26 de marzo de 2015, rad. No. 54001-23-31-000-2002-01809-01".

[24] Auto del 30 de agosto 2016, expedientes: 2014-13000; 2014-12900; 2014-0013300; 2014-0013600 (acumulado), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.

[25] El artículo 17 del acuerdo 80 de 2019 establece que las Subsecciones de la Sección Tercera sesionaran conjuntamente para "unificar, adoptar o modificar la jurisprudencia de la sección, con el fin de evitar decisiones contradictorias sobre el mismo punto de derecho (...)"  

[26] Ver: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 10 de diciembre de 2013, radicado 2.177, M.P. William Zambrano Cetina.