NULIDAD POR INSCONSTITUCIONALIDAD / CONSEJO DE GOBIERNO JUDICIAL – Declaratoria de inconstitucionalidad del Acto Legislativo 02 de 2015 por parte de la Corte Constitucional / SENTENCIA DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA CORTE CONSTITUCIONAL – Hace tránsito a cosa juzgada y su fecha es la que corresponde a su adopción / DECLARATORIA DE SUSTRACCIÓN DE MATERIA POR PARTE DEL CONSEJO DE ESTADO / ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDADOS – Regulan la elección de los representantes de jueces y de magistrados, y los empleados como miembros de ese primer Consejo de Gobierno Judicial

Esta Corporación conoce del pronunciamiento de la Corte Constitucional en el que declaró la inexequibilidad del Acto Legislativo Nº 02 de 2015, específicamente del artículo 18 Transitorio, soporte constitucional y fundamento jurídico primigenio del Consejo de Gobierno Judicial y de los actos que la Comisión Interinstitucional debía expedir a fin de implementar la elección de los Representantes de los Jueces y Magistrados y Empleados al Primer Consejo de Gobierno Judicial y que es objeto de estudio por esta Corporación, en este caso, por vía del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad. (…) Para la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, (…) la sentencia de control de constitucional de la Corte Constitucional hace tránsito a cosa juzgada, su fecha es la que corresponde a su adopción, lo cual aconteció el 1º de junio de 2016, y no es susceptible de recursos. (…) Ante esa declaratoria de la Corte Constitucional, el enfoque que dará el Consejo de Estado debe dar paso a la declaratoria de sustracción de materia bajo una aplicación especial, acorde con la sostenida por la jurisprudencia del Consejo de Estado en este punto (…). Se hace necesario abordar este asunto desde la óptica de la sustracción de materia, toda vez que el Acto Legislativo No. 02 de 2015, en su artículo 18 Transitorio, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia de 1º de junio de 2016 (C-285-16, expediente D-10990. M.P. Dr. Luis Guillermo Guerrero Pérez), así las cosas siendo éste el fundamento normativo constitucional de creación del Consejo de Gobierno Judicial, en lo que se incluye, al Primer Consejo, surge la aplicación de la tesis de la sustracción de materia.

FUENTE FORMAL: LEY 270 DE 1994 – ARTÍCULO 56 / DECRETO 2067 DE 1991 – ARTÍCULO 56

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la inexequibilidad del artículo Acto Legislativo 02 de 2015, sobre el Consejo de Gobierno Judicial, ver: Corte Constitucional, sentencia C-285 de 2006, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los efectos vinculantes de las decisiones de la Corte Constitucional, ver: Corte Constitucional, sentencia C-973 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil

COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO PARA ESTUDIAR LA LEGALIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL – Cuando ha sido derogado al momento de proferirse la decisión judicial / ANÁLISIS OBJETIVO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Se realiza conforme al régimen vigente al momento de su expedición / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL QUE ES RETIRADO DEL ORDENAMIENTO – Eventos en que subsiste la competencia del Consejo de Estado para estudiar su legalidad

La Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, deja en claro que tradicionalmente desde 1991, aunque dentro de la evolución jurisprudencial de la jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo no siempre fue así, que la jurisdicción debe pronunciarse sobre la legalidad de los actos administrativos generales cuando éstos han sido “derogados” -entiéndase en sentido amplio como el retiro del acto del ordenamiento jurídico- por cuanto el análisis objetivo de legalidad, se realiza conforme al régimen vigente al momento de la expedición del acto. (…) Razón por la cual la competencia del juez de lo Contencioso- Administrativo frente a la legalidad del acto administrativo pende de la temporalidad en la que éste tuvo existencia en el ordenamiento jurídico. El emblemático hito jurisprudencial del año de 1991, partió el entendimiento de esta figura en dos, al inclinarse por el necesario pronunciamiento por parte del juez de lo Contencioso-Administrativo cuando se trata de evaluar y decidir sobre la legalidad del acto administrativo general, así éste al momento de proferirse la decisión judicial ya no esté vigente, ni exista para el ordenamiento jurídico, con lo cual revaluó la posición, del “sin objeto” o de la carencia del mismo, precisamente ante la ficción de retrotraer el mundo normativo a la época que se había expedido el acto y al ordenamiento legal y constitucional existente a ese momento; precisamente dando cabida a la materialización del principio constitucional de legalidad que se advierte en la garantía del debido proceso que por años se ha soportado en uno de sus más importantes pilares como es el derecho de los administrados del “juzgamiento” conforme a la ley pre-existente. Esta posición jurisprudencial es clara y contundente frente al acto administrativo general cuando es retirado del ordenamiento por voluntad de la administración que expidió el acto o cuando su fundamento de hecho o de derecho (artículo 91 numeral 2º del CPACA) es suprimido del ordenamiento jurídico, bien sea por derogatoria, o por la pérdida de vigencia del acto, o la pérdida de fuerza ejecutoria y el decaimiento del acto. Pero todas estas figuras, cobran efectos a futuro, dejando incólume las situaciones particulares y concretas anteriores a su ocurrencia o aquellas que el acto produjo y precisamente, por ese respeto a esas situaciones. Esta figura se predica del acto administrativo general, que en estricto sentido, per se, no produce efectos concretos y poca dificultad se ve en que si son anulados por ilegalidad, lo razonable es que se retorne al orden jurídico abstracto anterior a la expedición del acto general anulado, sin que ello implique que el operador Contencioso-Administrativo abstraiga su competencia para conocer, que subsiste, en dos eventos principales: a) cuando ese acto general haya generado efectos en el tiempo y b) frente a los actos administrativos particulares derivados o soportados en el acto general. Y en ambos casos, el análisis se hará de cara a la normativa vigente al momento que fueron expedidos. (…) La posición mayoritaria desplegada desde el año de 1991, cobra valía incluso actualmente y así lo entiende la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, al no encontrar, aún, mérito para revaluarla o rectificarla.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 237 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 135 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 184 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 91 NUMERAL 2

NOTA DE RELATORÍA: Sobre sustracción de materia, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 27 de mayo de 2015, Rad. 11001-03-26-000-2010-00090-00(40108), C.P. Hernán Andrade Rincón (E) y Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 14 de abril de 2016, Rad. 11001-03-27-000-2008-00023-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala

ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDADOS EN VIRTUD DE LA NULIDAD POR INSCONSTITUCIONALIDAD EN EL CONSEJO DE ESTADO – Se basaron en un acto legislativo declarado inexequible por la Corte Constitucional / ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDADOS - Buscaban la implementación de una entidad cuya creación fue declarada inexequible / SUSTRACCIÓN DE MATERIA – Aplicable en el caso concreto

[S]e recaba en que la especialidad del caso sub-júdice es que lo expulsado del ordenamiento jurídico fue un Acto Legislativo modificatorio de la Constitución Política, en el que se basaron los actos demandados, situación que imbuye circunstancias y condiciones particularmente diferentes a las tratadas por la jurisprudencia del Consejo de Estado en materia de sustracción de materia y que imponen un especial tratamiento, por cuanto su fundamento y soporte principal, esto es, el Acto Legislativo No. 02 de 2015, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional. En este caso, la solicitud de anulación por inconstitucionalidad recae sobre actos, cuyo fundamento constitucional, devenido de Acto Legislativo, fue retirado no solo del ordenamiento jurídico vigente sino del bloque de constitucionalidad, por decisión judicial de autoridad competente, con la declaratoria de inexequibilidad. (…) La declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 18 Transitorio del Acto Legislativo reformatorio de la Constitución, creador del Primer Consejo de Gobierno Judicial, implica que desaparecieron los fundamentos soporte de la existencia de dicho ente, en tanto su base constitucional y acto creador no existe y, como tal, los Acuerdos 6 y su adenda y 7 de 2015, demandados en este medio de control, al contener disposiciones regulatorias de la elección de los Representantes, de Jueces y de Magistrados, y empleados como miembros de ese Primer Consejo de Gobierno, han desaparecido de base en su existencia. Por ende, ante la carencia de normas que fundamenten el Primer Consejo de Gobierno Judicial y siendo los actos demandados, dispositivos generales que buscaban la implementación y puesta en marcha de dicha entidad, es claro, que no producen efectos, siendo viable la aplicación de la sustracción de materia, ante la inexistencia actual de dicha entidad por desaparecimiento de su fundamento constitucional creador.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 237 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 135 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 184 / LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 37 NUMERAL 9 / LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 43 / LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 49

NULIDAD POR INSCONSTITUCIONALIDAD - Cotejo objetivo entre el acto demandado y la Constitución Política / FUNDAMENTO DE CREACIÓN DE LOS ACTOS DEMANDADOS FUE DECLARADO INEXEQUIBLE – Procede la sustracción de materia del asunto puesto en conocimiento / ACCIÓN DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD – Por regla general, tiene efectos hacia el futuro, salvo que el Consejo de Estado determine algo distinto

Pues bien, siendo la nulidad por inconstitucionalidad un cotejo objetivo entre el acto que se demanda y la Carta Política y habiendo desaparecido del mundo jurídico constitucional el fundamento jurídico base o primigenio contenido en el Acto Legislativo 2 de 2015, por la declaratoria de inexequibilidad ya referido, la materia sobre la cual el Consejo de Estado debía asumir la competencia del estudio de la presunción de legalidad de los actos generales cuyo fundamento de creación fue sacado del bloque de constitucionalidad, no le queda otra vía que sustraer la materia del conocimiento a cargo. La Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo está avocada a un supuesto diferente al manejado comúnmente desde la posición del año de 1991, toda vez que la acción de nulidad por inconstitucionalidad, como regla general, tiene efectos hacia el futuro, precisamente para generar un estado de derecho acorde a la declaratoria de inconstitucionalidad y, tan solo serán hacia el pasado, si así lo determina el Consejo de Estado, como se evidencia de la armonización entre el artículo 237 numeral 2º de la Constitución Política con el artículo 189 inciso tercero del CPACA, cuyo texto no existió en el CCA sobre cuyo régimen fueron expedidos los antecedentes unívocos que desde 1991 imponían pronunciarse aun cuando el acto administrativo hubiera desaparecido del ordenamiento jurídico, que dispone en materia de los efectos que deben predicarse de las sentencias, entre ellas, las de nulidad sobre los actos proferidos en virtud de la norma constitucional precitada, al predicar que tienen efectos hacia el futuro y de cosa juzgada constitucional “sin embargo, el juez podrá disponer unos efectos diferentes”.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 237 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 189 INCISO 3

SUSTRACCIÓN DE MATERIA PARA PROFERIR FALLO DE FONDO EN EL CASO CONCRETO – Se extinguió la causa que originó el acudir a la jurisdicción

[C]onforme a la declaratoria de inexequibilidad, además del artículo 18 Transitorio en el que se otorgó a la Comisión Interinstitucional la competencia para implementar el proceso eleccionario de los Representantes de Jueces y Magistrados y de los empleados, del Primer Consejo de Gobierno Judicial, fue declarado inexequible su creación, entre otras normas, el artículo 15, que dio razón constitucional a la existencia del Consejo de Gobierno Judicial y, por ende, a su especial órgano de transición, el Primer Consejo de Gobierno Judicial. (…) No existiendo entonces el órgano o la autoridad creada por el propio Acto Legislativo debido a su contrariedad con la Constitución Política, aunado a que el Primer Consejo de Gobierno Judicial nunca se conformó ni ejerció funciones, tampoco se materializó como entidad que efectivamente asumiera las competencias constitucionales asignadas en forma transitoria y, ante la declaratoria de inexequibilidad, lo cierto es que la norma transitoria de creación, no está llamada a tener efectos y, menos los actos generales demandados por ser regulatorios de la elección de dos de los miembros de una entidad que ya no existe. Esas razones, dan soporte a que es inane pronunciamiento alguno sobre los actos demandados y así habrá de declararlo la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sin perjuicio de que la competencia sobre el conocimiento de la materia perviva en lo no declarado inexequible, en efectos que se denoten generados por el Acto Legislativo y, obviamente, frente a las situaciones particulares y concretas devenidas de las disposiciones derivadas heterónomas, que deberán ser analizadas dentro de sus particularidades y conforme a los respectivos medios de control. Así, la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo declarará la sustracción de materia para proferir fallo de fondo, por cuanto el fundamento jurídico constitucional de base que dio creación al Primer Consejo de Gobierno Judicial desapareció por la declaratoria de inexequibilidad, inexiste como entidad dentro de la arquitectura institucional y no está produciendo efecto alguno. Se presenta entonces una alteración del sustrato jurídico del proceso de Nulidad por Inconstitucionalidad, tanto en lo sustancial como en lo procesal, se ha extinguido la causa que originó el acudir a la jurisdicción, careciendo de sentido un pronunciamiento de fondo respecto de los cargos formulados en la demanda, dando paso a la sustracción de materia.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 237 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 189

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil dieciséis (2016)

Radicación número: 11001-03-28-000-2015-00021-00(AI)

Actor: FEDERICO GONZÁLEZ CAMPOS

Demandado: NACIÓN - RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL (DEAJ)

Referencia: NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD - SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA

Una vez agotadas las etapas establecidas en el artículo 184 del CPACA, procede la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado a proferir sentencia en única instancia dentro del proceso de la referencia.   

I. ANTECEDENTES

1. Demanda y pretensiones

En ejercicio de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, la parte actora incoó demand con el objeto de que se anulen “El Acuerdo No. 06 de julio 17 de 2015 expedido por la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial junto con su Anexo, denominados Protocolo para el proceso de elección de los magistrados de Tribunales y Jueces de la República, y empleados de la Rama Judicial para integrar el Consejo de Gobierno Judicial, así como ii) el acto administrativo modificatorio y aclaratorio del mismo contenido en el Acuerdo 07 de 30 de julio de 2015; mecanismo de control que formulo contra la Nación-Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial….”. (negrillas fuera texto. Corrección de la demanda, fls. 80 a 81).

2. Hechos

Como fundamentos fácticos, en síntesis, el actor planteó los siguientes:

2.1. El 7 de julio de 2015, el Congreso de la República publicó el Acto Legislativo No. 02 de 1º de julio de 2015, por medio del cual se adoptó la llamada “Reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional” y se dictaron otras disposiciones, modificando la estructura de gobierno y administración del poder judicial.

2.2. El artículo 15 de ese Acto Legislativo modificó el artículo 254 de la Constitución Política y creó el Consejo de Gobierno Judicial como autoridad encargada, entre otras competencias, de definir las políticas de la Rama Judicial.

2.3. El artículo 18 de la citada reforma constitucional consagró las disposiciones transitorias tendientes a poner en práctica la modificación constitucional y prescribió en el literal a) que las “elecciones [se refiere a los miembros del Primer Consejo de Gobierno Judicial] serán organizadas por la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial”.

2.4. El 17 de julio de 2015, la Comisión Interinstitucional profirió el Acuerdo No. 06 “por el cual se convoca a los Magistrados de Tribunales y Jueces de la República y Empleados de la Rama Judicial para elegir su Representante y conformar el Consejo de Gobierno”, que luego fue modificado por el Acuerdo No. 07 emanado de la misma Comisión el 30 de julio del presente año.

2.5. La única competencia consagrada por el Constituyente Derivado era la de organizar las elecciones de los representantes de las bases judiciales al Consejo de Gobierno Judicial (fls. 81 a 86).

3. Normas violadas y concepto de violación.

El actor fundamenta la demanda en los siguientes cargos:

3.1. Violación del artículo 126 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 02 de 2015: el artículo 126 de la Carta, prescribe que la elección de servidores públicos de las Corporaciones Públicas debe estar precedida de una convocatoria pública reglada por la ley, en la que se fijen requisitos y procedimientos que garanticen los principios de publicidad, transparencia, participación ciudadana, equidad de género y criterio de mérito para su elección.

El ejercicio de dicha facultad implicó la vulneración del contenido de múltiples cláusulas constitucionales como la reserva legal, a la que se encuentran sujetos los procesos de elección como garantía de los principios que les rigen, la que se produjo al traspasar su competencia meramente organizativa y usurpar la que por expresa disposición constitucional se encuentra reservada al legislador, resultando vulnerado el artículo 150 de la Constitución Política (hecho 6 de fundamentos fácticos).

3.2. El Artículo 5º literal b) del Acuerdo 06 de 2015, aclarado mediante el artículo 4º del Acuerdo 07 de 2015, es violatorio del principio de igualdad (art. 13 C.P.) y de los derechos políticos (art. 40 C.P.) al prever la necesidad de que el candidato, al inscribirse, presente apoyo en número de firmas de sus pares, a razón de un 20% de empleados aptos para votar en las respectivas seccionales [modificación introducida por el Acuerdo 7 de 2015, por cuanto el Acuerdo 6 de 2015 se refería a distritos]. Aseveró que el artículo 40 superior resulta vulnerado porque, tratándose de representación nacional, se restringe la posibilidad de apoyar la inscripción de candidatos a nivel nacional por parte de distritos diferentes a aquel en donde se desempeña el representante postulado a ocupar el cargo en el Consejo de Gobierno Judicial.

3.3. Extralimitación de la facultad transitoria otorgada por el Acto Legislativo 02 de 2015: con la expedición del Acuerdo 06 de 2015 la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial incurrió en una clara extralimitación de la facultad transitoria otorgada en el Acto Legislativo, concretamente en el numeral 1°, literal a) del artículo 18, bajo dos aspectos a saber: ese artículo 18 no otorgó facultad a la Comisión Interinstitucional para efectuar la convocatoria, por lo tanto, requiere de habilitación de Ley Estatutaria y sin tener competencia en una clara extralimitación, quebrantó el orden constitucional, al atribuir facultades e imponer obligaciones a órganos autónomos de la estructura organizacional del Estado, tales como: a la Procuraduría General de la Nación, a las Altas Cortes, a la Registraduría Nacional del Estado Civil y al Ministerio TIC (arts. 10 a 12), lo cual subsume la potestad jurídica que conforma el artículo 122 superior, que supone la existencia previa de reglamento que así lo determine. Se vulneró entonces también el artículo 150 constitucional.

4. De la admisión de la demanda y de la decisión de la medida cautelar decretada

En auto de Sala Unitaria de 25 de agosto de 2015, el Despacho admitió la demanda y decretó, como medida cautelar de urgencia, la suspensión provisional de los efectos del artículo 5º, literal b) del Acuerdo No. 06 de 2015, con sus respectivas modificaciones contenidas en el Acuerdo No. 07 de 2015, expedidos por la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial el 17 y 30 de julio de 2015, en cuanto al requisito para los candidatos que debían adjuntar a su inscripción un número de firmas de apoyo. En consecuencia, se dispuso habilitar la inscripción de los candidatos sin tal exigencia.

5. Contestaciones

5.1. Procurador General de la Nación

El Jefe del Ministerio Público rindió concepto en el que solicitó que se declarara la nulidad del artículo 5º, literal b) del Acuerdo No. 06 de 2015 -aclarado por el artículo 4º del Acuerdo 07 de 2015-, expedidos por la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial el 17 y 30 de julio de 2015, respectivamente, de acuerdo con el cual los candidatos al momento de la inscripción deben adjuntar el apoyo en firmas de sus pares equivalentes al 20% del número de empleados aptos para votar en su respectiva seccional, siempre y cuando la ley no regule un porcentaje diferente. Y que se negaran las demás pretensiones de la demanda. Sostuvo que la norma que se pide anular, al regular los requisitos que deben cumplir los aspirantes al momento de la inscripción, vulneró el principio de reserva de ley estatutaria contemplado en los artículos 150 y 152 de la Constitución Política y el artículo 40 superior.

Estimó que los artículos 11, 12 y 15 del Acuerdo No. 06 de 2015, en cambio, no vulneran el ordenamiento superior puesto que lo pretendido es la participación de otras entidades que garanticen la eficacia y transparencia del proceso para elegir a los miembros del Consejo Gobierno de la Rama Judicial, en virtud al principio de colaboración armónica.

     

Por otro lado, pidió que la Sala Plena del Consejo de Estado precise cuál es la interpretación que debe dársele a los numerales 4º literal a) y 6º del artículo 184 del CPACA en razón a la duda razonable de si en este tipo de procesos el Jefe del Ministerio Público debe rendir dos conceptos o si por el contrario uno solo y en cuál momento procesal, con el auto admisorio de la demanda o con posterioridad al periodo probatorio (fls. 227 a 239).

5.2. Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial

Se opusieron a todas y cada una de las pretensiones de la demanda, por cuanto indicaron que la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial se ciñó a la Constitución y a la ley en todas las actuaciones surtidas para organizar las elecciones de los representantes de los Magistrados y Jueces y de los empleados de la Rama Judicial ante el Consejo de Gobierno Judicial.

Propusieron como excepción la ausencia de causa petendi, por cuanto los argumentos de defensa expuestos en precedencia, evidencian que la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial no violó la Constitución ni la ley. Además, que los artículos que se piden anular ya cumplieron su propósito como lo era la realización de las elecciones de los Representantes de Jueces y Magistrados y de empleados de la Rama Judicial con asiento en el Consejo de Gobierno Judicial (fls. 306 a 325).

5.3. Fiscalía General de la Nación

Manifestó su acuerdo sobre los hechos soportados en las pruebas documentales. A otros, los calificó de apreciaciones subjetivas del demandante que deben ser probados dentro del proceso.

Sobre las pretensiones aseveró que presentó demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo Nº 2 de 2015 y aclaró que los Acuerdos 06 y 07 de 2015 se fundamentaron el Acto Legislativo demandado ante la Corte Constitucional.

5.4. Representante de los funcionarios y empleados ante la Comisión Interinstitucional: en escrito obrante a folio 445 informó que en sesión de 6 de julio de 2015 exteriorizó su decisión de marginarse de la discusión sobre el reglamento de la elección de los voceros de empleados y de jueces y magistrados ante el Consejo de Gobierno Judicial que finalmente se realizó el 1º de septiembre de 2015.

6. De los intervinientes

Se presentaron con sendos escritos el Colegio de abogados del Trabajo de Colombia y la Federación Nacional de Colegios de Jueces y Fiscales.

7. Concepto del señor Procurador General de la Nación

En atención a que las pruebas practicadas no alteran su concepto rendido el 25 de agosto de 2015 en cumplimiento del auto admisorio de la demanda, reitera la solicitud de nulidad del artículo 5°, del literal b) del Acuerdo 06 de 2015 –aclarado mediante el artículo 4° del Acuerdo 7 de 2015 y la denegatoria de las restantes súplicas de la demanda (fls. 558 a 559). Este concepto fue sintetizado en el numeral 5.1. de antecedentes.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

De conformidad con lo dispuesto en el primer inciso del artículo 184 de la Ley 1437 de 2011 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo, en armonía con el parágrafo del 135 ibídem y con el artículo 237, numeral 2, de la Constitución Política, que señala  que son “atribuciones del Consejo de Estado: 2. Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el gobierno nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional.”, los artículos 37 numeral 9°, 43 y 49 de la Ley 270 de 1996 y el Acuerdo 58 de 199, la Sala Plena del Consejo de Estado es competente para conocer en única instancia del presente proceso, conforme al artículo 15 de dicho Reglamento, modificado por el artículo 2º del Acuerdo 148 de 2015.

2. La declaratoria de inconstitucionalidad del Consejo de Gobierno Judicial

Esta Corporación conoce del pronunciamiento de la Corte Constitucional en el que declaró la inexequibilidad del Acto Legislativo Nº 02 de 2015, específicamente del artículo 18 Transitorio, soporte constitucional y fundamento jurídico primigenio del Consejo de Gobierno Judicial y de los actos que la Comisión Interinstitucional debía expedir a fin de implementar la elección de los Representantes de los Jueces y Magistrados y Empleados al Primer Consejo de Gobierno Judicial y que es objeto de estudio por esta Corporación, en este caso, por vía del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad.

Para mayor claridad y conforme lo publicó la Corte, la parte resolutiva de la sentencia fue dictada en el siguiente sentido literal:

“Primero.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 15 del Acto Legislativo 02 de 2015, salvo en lo que tiene que ver con la derogatoria tácita del numeral 2º del artículo 254 de la Constitución, en relación con la cual la Corte se INHIBE de pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda. En consecuencia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, el artículo 254 de la Carta Política quedará así: “Artículo 254. El Consejo Superior de la Judicatura estará integrado por seis magistrados elegidos para un período de ocho años, así: dos por la Corte Suprema de Justicia, uno por la Corte Constitucional y tres por el Consejo de Estado.”

Segundo.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 16, así como los incisos 2º y 6º del artículo 26 del Acto Legislativo 02 de 2015.

Tercero.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 17 del Acto Legislativo 02 de 2015, salvo en lo que tiene que ver con la derogatoria, tanto de la expresión “o a los Consejos seccionales, según el caso”, como de los numerales 3º y 6º del artículo 256 de la Constitución, en relación con lo cual la Corte se INHIBE de pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda.

Cuarto.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 18 transitorio del Acto Legislativo 02 de 2015, con excepción de los siguientes pronunciamientos:

- Se declara EXEQUIBLE el literal f), del numeral 1º, salvo en lo referente a la expresión “También ejercerán la función prevista en el artículo 85, numeral 18, de la Ley 270 de 1996”, que se declara INEXEQUIBLE.

- Se declara EXEQUIBLE el literal g), del numeral 1º, en su totalidad.

- En relación con la expresión “La autoridad nominadora para las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial será la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, prevista en el numeral 6, por las razones expuestas en esta providencia, la Corte se INHIBE de pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda.

Quinto.- Declarar INEXEQUIBLES las remisiones al Consejo de Gobierno Judicial y a la Gerencia de la Rama Judicial contenidas en los artículos 8, 11 y 19 del Acto Legislativo 02 de 2015. En consecuencia, DECLARAR que en las disposiciones constitucionales a las que tales artículos aluden, la expresión “Consejo de Gobierno Judicial” se sustituye por “Consejo Superior de la Judicatura”, y se suprime la expresión “y adelantada por la Gerencia de la Rama Judicial”.

Sexto.- INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de los cargos presentados contra el artículo 19 y el inciso 1º del artículo 26 del Acto Legislativo 02 de 2015, por ineptitud sustantiva de la demanda, salvo en la derogatoria tácita del artículo 257 de la Constitución Política, la cual se declara INEXEQUIBLE”.

Para la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, de conformidad con el artículo 5  de la Ley 270 de 1994 y el artículo 4 del Decreto 2067 de 1991, la sentencia de control de constitucional de la Corte Constitucional hace tránsito a cosa juzgada, su fecha es la que corresponde a su adopción, lo cual aconteció el 1º de junio de 2016, y no es susceptible de recursos.

Sobre este punto, la Corte Constitucional, en sentencia C-973 de 2004, indicó sobre los efectos vinculantes de sus decisiones, lo siguiente:

“(…) las sentencias de constitucionalidad producen efectos desde el día siguiente a su adopción, siempre y cuando sean debidamente comunicadas por los medios ordinarios adoptados por esta Corporación (Ley 270 de 1996, artículo 56), y por el otro, sujeta las instituciones de la notificación y el término de ejecutoria contados a partir de la desfijación del edicto (Decreto 2067 de 1991, artículo 16), para delimitar el plazo dentro del cual los ciudadanos pueden interponer el incidente de nulidad contra el fallo de constitucionalidad por vulnerar el debido proceso (Decreto 2067 de 1991, artículo 49)”.

Ante esa declaratoria de la Corte Constitucional, el enfoque que dará el Consejo de Estado debe dar paso a la declaratoria de sustracción de materia bajo una aplicación especial, acorde con la sostenida por la jurisprudencia del Consejo de Estado en este punto, como pasa a explicarse. Para tal efecto, se desarrollaran en forma breve tres derroteros: a) La declaratoria de inexequibilidad del Acto Legislativo 02 de 2015; b) La sustracción de materia en su generalidad y c) la sustracción de materia frente al caso concreto.

3. La sustracción de materia

Se hace necesario abordar este asunto desde la óptica de la sustracción de materia, toda vez que el Acto Legislativo No. 02 de 2015, en su artículo 18 Transitorio, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia de 1º de junio de 2016 (C-285-16, expediente D-10990. M.P. Dr. Luis Guillermo Guerrero Pérez), así las cosas siendo éste el fundamento normativo constitucional de creación del Consejo de Gobierno Judicial, en lo que se incluye, al Primer Consejo, surge la aplicación de la tesis de la sustracción de materi

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La Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, deja en claro que tradicionalmente desde 1991, aunque dentro de la evolución jurisprudencial de la jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo no siempre fue así, que la jurisdicción debe pronunciarse sobre la legalidad de los actos administrativos generales cuando éstos han sido “derogados” -entiéndase en sentido amplio como el retiro del acto del ordenamiento jurídico- por cuanto el análisis objetivo de legalidad, se realiza conforme al régimen vigente al momento de la expedición del acto.

Ese antecedente del año de 1991, en su parte medular consideró, luego de hacer un recorrido sobre las disímiles posiciones de las Secciones al tratar el tema de la competencia sobre el acto administrativo retirado del ordenamiento, lo siguiente:

“(…)

Estima la Sala que, ante la confusión generada por las dos tesis expuestas, [se refiere a la incompetencia total frente a la competencia para conocer mientras el acto estuvo en el ordenamiento] lo procedente será inclinarse por la segunda de ellas, pero no es posible confundir la vigencia de una disposición con la legalidad de la misma, como ocurriría si se mantiene la posición que sostiene que sería inoperante y superfluo pronunciarse en los eventos en que la misma administración ha revocado su acto, así éste sea de carácter general e impersonal.

Pues, contrario a lo que se había afirmado, opina la Sala que la derogatoria de una norma no restablece per se el orden jurídico supuestamente vulnerado, sino apenas acaba con la vigencia de la norma en cuestión. Porque resulta que de un acto administrativo, aun si ha sido derogado, sigue amparado por el principio de legalidad que le protege, y que solo se pierde ante pronunciamiento anulatorio del juez competente; de donde se desprende que lo que efectivamente restablece el orden vulnerado no es la derogatoria del acto, sino la decisión del juez que lo anula, lo declara ajustado a derecho. Ello, además, se ve confirmado por los efectos que se suceden en cada evento. La derogatoria surte efecto hacia el futuro, sin afectar lo ocurrido durante la vigencia de la norma y sin restablecer el orden violado; la anulación lo hace ab - initio, restableciéndose por tal razón el imperio de la legalidad.

Y por ello mismo es necesario el pronunciamiento sobre actos administrativos de carácter general, impugnados en ejercicio de la acción pública de nulidad, pues su derogatoria expresa o tácita no impide la proyección en el tiempo y el espacio de los efectos que haya generado, ni de la presunción de legalidad que los cubre, la cual se extiende también a los actos de contenido particular que hayan sido expedidos en desarrollo de ella y durante su vigencia. De lo contrario, el juzgamiento de tales actos particulares por la jurisdicción contenciosa resultaría imposible, pues tendría que hacerse, entre otros, a la luz de una norma, la disposición derogada, cuya legalidad no podría controvertirse por el hecho de no tener vigencia en el tiempo.

(…)

Por ello la Sala opina que, aún a pesar de haber sido ellos derogados, es necesario que esta Corporación se pronuncie sobre la legalidad o ilegalidad de los actos administrativos de contenido general que se impugnen en ejercicio de la acción de nulidad, pues solamente así se logra el propósito último del otrora llamado contencioso popular de anulación, cual es el imperio del orden jurídico y el restablecimiento de la legalidad posiblemente afectada por la norma acusada, imperio y legalidad que no se recobran por la derogatoria de la norma violadora, sino por el pronunciamiento definitivo del juez administrativo. Y mientras tal pronunciamiento no se produzca, tal norma, aun si derogada, conserva y proyecta la presunción de legalidad que la ampara, alcanzando en sus efectos a aquellos actos de contenido particular que hubiesen sido expedidos durante su vigencia….

 (subrayas fuera de texto).

Razón por la cual la competencia del juez de lo Contencioso- Administrativo frente a la legalidad del acto administrativo pende de la temporalidad en la que éste tuvo existencia en el ordenamiento jurídico.

El emblemático hito jurisprudencial del año de 1991, partió el entendimiento de esta figura en dos, al inclinarse por el necesario pronunciamiento por parte del juez de lo Contencioso-Administrativo cuando se trata de evaluar y decidir sobre la legalidad del acto administrativo general, así éste al momento de proferirse la decisión judicial ya no esté vigente, ni exista para el ordenamiento jurídico, con lo cual revaluó la posición, del “sin objeto” o de la carencia del mismo, precisamente ante la ficción de retrotraer el mundo normativo a la época que se había expedido el acto y al ordenamiento legal y constitucional existente a ese momento; precisamente dando cabida a la materialización del principio constitucional de legalidad que se advierte en la garantía del debido proceso que por años se ha soportado en uno de sus más importantes pilares como es el derecho de los administrados del “juzgamiento” conforme a la ley pre-existente.

Esta posición jurisprudencial es clara y contundente frente al acto administrativo general cuando es retirado del ordenamiento por voluntad de la administración que expidió el acto o cuando su fundamento de hecho o de derecho (artículo 91 numeral 2º del CPACA) es suprimido del ordenamiento jurídico, bien sea por derogatoria, o por la pérdida de vigencia del acto, o la pérdida de fuerza ejecutoria y el decaimiento del acto.

Pero todas estas figuras, cobran efectos a futuro, dejando incólume las situaciones particulares y concretas anteriores a su ocurrencia o aquellas que el acto produjo y precisamente, por ese respeto a esas situaciones.

Esta figura se predica del acto administrativo general, que en estricto sentido, per se, no produce efectos concretos y poca dificultad se ve en que si son anulados por ilegalidad, lo razonable es que se retorne al orden jurídico abstracto anterior a la expedición del acto general anulado, sin que ello implique que el operador Contencioso-Administrativo abstraiga su competencia para conocer, que subsiste, en dos eventos principales: a) cuando ese acto general haya generado efectos en el tiempo y b) frente a los actos administrativos particulares derivados o soportados en el acto general. Y en ambos casos, el análisis se  hará de cara a la normativa vigente al momento que fueron expedidos.

La doctrina, analizando las sentencias de 1991 y de 1996, hace la siguiente reflexión, que resulta aplicable a este caso, en aras de hacer claridad en el tema:

“Además, se justifica la petición de nulidad del acto general ya derogado, en el evento que durante su vigencia hubiera tenido desarrollo a través de los actos de contenido particular.

Pero no ocurre igual cosa frente a los actos subjetivos o condición, violatorios de una norma superior y productores de efectos concretos que, eventualmente, causen daño o lesión, porque, tal como lo dijo esta misma corporación en sentencia de marzo 13 de 1979, con ponencia de Carlos Galindo Pinilla, 'en este caso su revocación, con efectos hacia el futuro, no hace inocuo el pronunciamiento judicial de anulación, pues éste retrotrae sus efectos hasta el momento mismo de la génesis del acto para hacerlo desaparecer del ámbito jurídico hasta el punto de crear la ficción o suponer que jamás existió jurídicamente, con lo cual se logra la plenitud de la tutela jurídica que no se obtendría por la vía de la revocación o de la derogación, pues estas modalidades de extinción dejan intactos los efectos producidos anteriormente

Desde la reciente jurisprudencia del Consejo de Estado, la figura de la sustracción de materia, ha sido reiterada bajo las siguientes visiones, conforme a algunas de sus Secciones:

“La tesis de la “sustracción de materia.

En época pretérita la jurisprudencia de esta Corporación sostuvo que carecía de objeto que el Juez de lo Contencioso Administrativo se pronunciara respecto de la juridicidad de actos administrativos de alcance general, impersonal y abstracto que hubieren sido derogados por la autoridad que los profirió, pues se entendía que el pronunciamiento jurisdiccional resultaba superfluo comoquiera que el orden jurídico quedaba plenamente restablecido con la sola revocatoria de las disposiciones censuradas; empero, posteriormente la Sala Plena de esta Corporación recogió dicho planteamiento y a partir de la sentencia de 14 de enero de 1991, (…) ha prohijado la tesis que hoy se reitera, en virtud de la cual la única forma de garantizar la integridad del ordenamiento jurídico eventualmente conculcado por actos administrativos generales contrarios a Derecho que han producido efectos en el tiempo pero que después son objeto de derogatoria, es abordar el examen de fondo sobre la constitucionalidad y/o legalidad de los mismos, para evitar que, casual o deliberadamente, la Administración eluda la fiscalización jurisdiccional de sus decisiones a través del sencillo pero eficaz expediente de retirarlas motu proprio del sistema jurídico antes de que se produzca el pronunciamiento definitivo por parte de su juez natural, aun cuando la correspondiente determinación administrativa hubiere desplegado, durante períodos más o menos prolongados, la totalidad de sus efectos.

Por su parte, la Sección Primer–, en jurisprudencia reciente, hizo las siguientes reflexiones:

“…la falta de eficacia y obligatoriedad de un acto administrativo como consecuencia de la pérdida de su fuerza ejecutoria como resultado de la desaparición de su fundamento de Derecho en absoluto empece el control que sobre esta clase de actos ejerce el Contencioso Administrativo por mandato constitucional y legal. (…) Se trata de una línea jurisprudencial que concuerda con la que ha sido jurisprudencia constante en relación con la legitimidad del control ejercido sobre los actos administrativos derogados; asunto en relación con el cual, desde la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 14 de enero de 199, se ha manifestado que basta con la vigencia pasada (incluso por un breve lapso) del acto para pronunciarse sobre su validez, ya que durante el tiempo que rigió éste pudo haber producido efectos que se seguirán presumiendo legítimos hasta el momento en que se produzca la invalidación de su fuente por el juez natural del act.

Lo contrario sería confundir los conceptos de vigencia y eficacia con los de legalidad o validez del act'' y negar el compromiso del Contencioso Administrativo con la intangibilidad del ordenamiento jurídico abstracto (artículo 103 CPACA), para lo cual se le han reconocido notables facultade'''.

En definitiva, como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación, 'no son los actos revocatorios de la Administración ni los derogatorios del Gobierno Nacional, sino las sentencias dictadas por los Jueces competentes de esta Jurisdicción, las decisiones con capacidad para restablecer el imperio de la legalidad.

Por ende, entiende la Sala que no obstante recaer el juicio de legalidad sobre disposiciones administrativas que han perdido ya su fuerza ejecutoria, en tanto pasibles del control jurisdiccional, se procederá a realizar el análisis de legalidad correspondiente”.

La posición mayoritaria desplegada desde el año de 1991, cobra valía incluso actualmente y así lo entiende la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, al no encontrar, aún, mérito para revaluarla o rectificarla.

Además, se recaba en que la especialidad del caso sub-júdice es que lo expulsado del ordenamiento jurídico fue un Acto Legislativo modificatorio de la Constitución Política, en el que se basaron los actos demandados, situación que imbuye circunstancias y condiciones particularmente diferentes a las tratadas por la jurisprudencia del Consejo de Estado en materia de sustracción de materia y que imponen un especial tratamiento, por cuanto su fundamento y soporte principal, esto es, el Acto Legislativo No. 02 de 2015, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional.

En este caso, la solicitud de anulación por inconstitucionalidad recae sobre actos, cuyo fundamento constitucional, devenido de Acto Legislativo, fue retirado no solo del ordenamiento jurídico vigente sino del bloque de constitucionalidad, por decisión judicial de autoridad competente, con la declaratoria de inexequibilidad.

5. La sustracción de materia en el caso concreto.

La declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 18 Transitorio del Acto Legislativo reformatorio de la Constitución, creador del Primer Consejo de Gobierno Judicial, implica que desaparecieron los fundamentos soporte de la existencia de dicho ente, en tanto su base constitucional y acto creador no existe y, como tal, los Acuerdos 6 y su adenda y 7 de 2015, demandados en este medio de control, al contener disposiciones regulatorias de la elección de los Representantes, de Jueces y de Magistrados, y empleados como miembros de ese Primer Consejo de Gobierno, han desaparecido de base en su existencia.

Por ende, ante la carencia de normas que fundamenten el Primer Consejo de Gobierno Judicial y siendo los actos demandados, dispositivos generales que buscaban la implementación y puesta en marcha de dicha entidad, es claro, que no producen efectos, siendo viable la aplicación de la sustracción de materia, ante la inexistencia actual de dicha entidad por desaparecimiento de su fundamento constitucional creador.

Pues bien, siendo la nulidad por inconstitucionalidad un cotejo objetivo entre el acto que se demanda y la Carta Política y habiendo desaparecido del mundo jurídico constitucional el fundamento jurídico base o primigenio contenido en el Acto Legislativo 2 de 2015, por la declaratoria de inexequibilidad ya referido, la materia sobre la cual el Consejo de Estado debía asumir la competencia del estudio de la presunción de legalidad de los actos generales cuyo fundamento de creación fue sacado del bloque de constitucionalidad, no le queda otra vía que sustraer la materia del conocimiento a cargo.

La Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo está avocada a un supuesto diferente al manejado comúnmente desde la posición del año de 1991, toda vez que la acción de nulidad por inconstitucionalidad, como regla general, tiene efectos hacia el futuro, precisamente para generar un estado de derecho acorde a la declaratoria de inconstitucionalidad y, tan solo serán hacia el pasado, si así lo determina el Consejo de Estado, como se evidencia de la armonización entre el artículo 237 numeral 2º de la Constitución Política con el artículo 189 inciso tercero del CPACA, cuyo texto no existió en el CCA sobre cuyo régimen fueron expedidos los antecedentes unívocos que desde 1991 imponían pronunciarse aun cuando el acto administrativo hubiera desaparecido del ordenamiento jurídico, que dispone en materia de los efectos que deben predicarse de las sentencias, entre ellas, las de nulidad sobre los actos proferidos en virtud de la norma constitucional precitada, al predicar que tienen efectos hacia el futuro y de cosa juzgada constitucional “sin embargo, el juez podrá disponer unos efectos diferentes”.

Precisamente, este tema fue tratado por la Comisión Redactora del proyecto que luego se convirtió en la Ley 1437 de 2011, como se lee, en el siguiente aparte documentado en la doctrina:

“Los efectos en el tiempo de las sentencias de nulidad de los actos administrativos de contenido general.

Se ha entendido que una de las diferencias entre la sentencia de nulidad de una norma y la que declara la inconstitucionalidad de una ley radica en los efectos en el tiempo, pues se afirma que mientras las anulación elimina de raíz el acto del mundo jurídico y por tanto la sentencia tiene efectos desde que se expidió, esto es, ex tunc, la declaratoria de inexequibilidad tiene efectos hacia el futuro, esto es, a partir del momento en que quede ejecutoriada o ex nunc, como si fuera una derogatoria, salvo que la Corte Constitucional defina un momento diferente.

Se planteó en la Comisión de Reforma la necesidad de unificar los efectos de las sentencias de nulidad con los que las sentencias de inexequibilidad por varias razones (…)  

(…)

En materia de decretos del Gobierno Nacional acusados por violación de la Constitución Política, se decidió que los efectos de los fallos serán hacia futuro, salvo que el Consejo de Estado determine unos diferentes en la sentencia.

Pues bien, esta Corporación estima que el Acto Legislativo 02 de 2015, si bien es causa primigenia de los Acuerdos demandados, su declaratoria de inconstitucionalidad, tiene efectos a futuro, lo cual posibilitaría conocer, en principio, de los Actos Administrativos, en este caso los Acuerdos 06 y 07 de 2015 que estuvieron vigentes, por cuanto las decisiones de la administración se juzgan conforme a la normativa vigente al momento de su expedición y es innegable que el Acto Legislativo 02 de 2015 a 17 de julio y 30 de julio de 2015, fechas de la expedición de los actos aquí demandados, se encontraba vigente.

Aunado a lo anterior, los efectos de los fallos proferidos por la Corte Constitucional son a futuro, salvo que ella lo indique de otra forma, lo cual no aconteció en este caso al observar la parte resolutiva de la decisión.

Sin embargo, frente a esta declaratoria de inconstitucionalidad y en atención a que se trata de un acto general, es necesario determinar si está sustraída la materia de juzgamiento es decir, precisar si en realidad los actos demandados produjeron, per se, efectos durante su vigencia que permanezcan en el tiempo, a similitud de lo que hace la Corte Constitucional.

Pues bien, en la materia que interesa a este vocativo, el Acto Legislativo 02 de 2015, regulaba la primera elección del Consejo de Gobierno Judicial, conforme al artículo 17, elección que estaba sometida a presupuestos propios y únicos para ésta. Desde un factor temporal al disponer que dentro de los dos meses siguientes a la entrada en vigencia del Acto Legislativo, los miembros del Consejo de Gobierno Judicial debían ser "designados o electos"; pasando por el sistema de elección de los representantes de los Magistrados y Jueces y de los empleados públicos, al ordenar que fueran elegidos por voto directo de sus pares de la Rama Judicial, llegando a un factor orgánico consistente en que esas primeras elecciones fueran organizadas por la Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial y, terminando en un factor funcional, sin duda el más importante, para arribar a esta conclusión.

La competencia de la Comisión Interinstitucional de organizar las elecciones fue sometida a una condición extintiva y es que sólo la ejercería mientras se conformara el Primer Consejo de Gobierno Judicial, entidad primera que también tiene limitada su existencia, por cuanto solo funcionará hasta cuando se expida la Ley Estatutaria y, para darle posibilidad de funcionalidad, el Constituyente Derivado, le otorgó con el mismo límite temporal, las competencias previstas en la Ley 270 de 199–.

Otros aspectos indicativos por su especialidad, propios y de aplicación única al “primer” Consejo de Gobierno Judicial, como el atinente a su conformación, pues de los tres miembros permanentes y de dedicación exclusiva, dos de ellos serán elegidos para un período de dos años y el tercero, para un período de tres años, que implica una marcada diferencia con el período general y normal fijado para los miembros del Consejo de Gobierno que es de cuatro años, como lo prevé el artículo 254 constitucional, modificado por el artículo 17 del Acto Legislativo 02 de 2015.

De lo anterior, puede concluirse que dentro del continente general de la regulación del Consejo de Gobierno Judicial, había un contenido excepcional y es lo relacionado con el “primero” de esos Consejos, lo que es entendible en razón a la transición entre la supresión de la entidad creada por la Constitución de 1991 y la entrada a operar del organismo que lo reemplaza y que fue creada por el Acto Legislativo 02 de 2015 y de esta normativa temporal de la que se derivaron los Acuerdos 06 y su protocolo y 07 de 2015.

Pues bien, conforme a la declaratoria de inexequibilidad, además del artículo 18 Transitorio en el que se otorgó a la Comisión Interinstitucional la competencia para implementar el proceso eleccionario de los Representantes de Jueces y Magistrados y de los empleados, del Primer Consejo de Gobierno Judicial, fue declarado inexequible su creación, entre otras normas, el artículo 15, que dio razón constitucional a la existencia del Consejo de Gobierno Judicial y, por ende, a su especial órgano de transición, el Primer Consejo de Gobierno Judicial.

Es claro, entonces, que esa entidad de fugaz creación, tanto en su versión definitiva como en su primera implementación, ya no se encuentra en el ámbito jurídico al haber sido declarada inexequible y, en atención, a que lo que fue expulsado del ordenamiento jurídico fue su propio acto de creación y de desarrollo de implementación, su existencia quedará tan solo como un hecho histórico dentro de la normativa constitucional, en tanto perdió su fundamento de derecho de esencia y existencia como lo es el acto de creación (artículo 91 literal b) CPACA).

Tan claro se advierte dentro del bloque normativo que la propia Corte Constitucional, en su potestad al declarar inexequible el artículo génesis del Consejo de Gobierno, indicó en la parte resolutiva, en forma expresa, lo siguiente: “En consecuencia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, el artículo 254 de la Carta Política quedará así: 'Artículo 254. El Consejo Superior de la Judicatura estará integrado por seis magistrados elegidos para un período de ocho años, así: dos por la Corte Suprema de Justicia, uno por la Corte Constitucional y tres por el Consejo de Estado”.

Y en la motivación, indicó que como en el Acto Legislativo se había previsto la intervención del Consejo de Gobierno Judicial en otras autoridades, como la Comisión de Aforados y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial “se consideró que, como en virtud de la decisión adoptada en este fallo, este Consejo [hace referencia al Consejo de Gobierno Judicial] deja de existir y sus funciones quedan radicadas nuevamente en cabeza del Consejo Superior de la Judicatura, conformado ahora por una única sala, debía aclararse que tales funciones serían asumidas por este último organismo, para permitir la conformación y el funcionamiento de las referidas instancias. En ese orden de ideas, la Corte resolvió: i) inhibirse de pronunciarse sobre las previsiones del Acto Legislativo 02 de 2015 que suprimieron la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y crearon la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, así como sobre los apartes normativos relativos a los consejos seccionales de la judicatura; ii) declarar la inexequibilidad de las previsiones del Acto Legislativo 02 de 2015 que fijaron el nuevo modelo de gobierno y administración de la Rama Judicial, y que, en particular, ordenaron la supresión de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y la creación del Consejo de Gobierno Judicial y de la Gerencia de la Rama Judicial; (iii) declarar que las funciones asignadas en el Acto Legislativo 02 de 2015 al Consejo de Gobierno Judicial, con participación de la Gerencia de la Rama Judicial serían asumidas por el Consejo Superior de la Judicatura” (subrayas fuera de texto).

No existiendo entonces el órgano o la autoridad creada por el propio Acto Legislativo debido a su contrariedad con la Constitución Política, aunado a que el Primer Consejo de Gobierno Judicial nunca se conformó ni ejerció funciones, tampoco se materializó como entidad que efectivamente asumiera las competencias constitucionales asignadas en forma transitoria y, ante la declaratoria de inexequibilidad, lo cierto es que la norma transitoria de creación, no está llamada a tener efectos y, menos los actos generales demandados por ser regulatorios de la elección de dos de los miembros de una entidad que ya no existe.

Esas razones, dan soporte a que es inane pronunciamiento alguno sobre los actos demandados y así habrá de declararlo la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sin perjuicio de que la competencia sobre el conocimiento de la materia perviva en lo no declarado inexequible, en efectos que se denoten generados por el Acto Legislativo y, obviamente, frente a las situaciones particulares y concretas devenidas de las disposiciones derivadas heterónomas, que deberán ser analizadas dentro de sus particularidades y conforme a los respectivos medios de control.

Así, la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo declarará la sustracción de materia para proferir fallo de fondo, por cuanto el fundamento jurídico constitucional de base que dio creación al Primer Consejo de Gobierno Judicial desapareció por la declaratoria de inexequibilidad, inexiste como entidad dentro de la arquitectura institucional y no está produciendo efecto alguno.

Se presenta entonces una alteración del sustrato jurídico del proceso de Nulidad por Inconstitucionalidad, tanto en lo sustancial como en lo procesal, se ha extinguido la causa que originó el acudir a la jurisdicción, careciendo de sentido un pronunciamiento de fondo respecto de los cargos formulados en la demanda, dando paso a la sustracción de materia.

Finalmente, se aclara que dentro de esta decisión, queda subsumida la declaratoria de suspensión provisional que sobre apartes de los actos demandados, se hiciera mediante auto de 25 de agosto de 2015, el cual había sido recurrido en súplica, pues el proceso podía continuarse, toda vez que la medida de suspensión provisional es de inmediato cumplimiento y el juez no pierde competencia, como se evidencia de la normativa que dispone que los recursos contra el auto que decrete una medida cautelar se conceden en el efecto devolutivo, conforme a las voces del artículo 236 del CPACA, lo que implica que el fallo condensa en él los trámites procedimentales que hayan estado pendientes de decisión. Por contera, la medida cautelar decretada queda incorporada a la declaratoria de sustracción de materia.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado,

F A L L A:

DECLÁRASE la SUSTRACCIÓN DE MATERIA frente a la demanda de nulidad por inconstitucionalidad que presentara el señor FEDERICO GONZÁLEZ CAMPOS contra algunas de las normas contenidas en el Acuerdo 06 de 2015 y su anexo y en el Acuerdo No. 07 de 2015.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

DANILO ROJAS BETANCOURTH

Presidente

Aclara voto

HERNÁN ANDRADE RINCÓN	ROCÍO ARAÚJO OÑATE Aclara voto
HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS Aclara voto	LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Aclara voto
MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA	STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO Aclara voto
MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ	WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ
SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ	CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO
RAMIRO PAZOS GUERRERO	CARMELO PERDOMO CUÉTER
JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ	MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO Aclara voto
GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Aclara voto	JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA
ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS	GUILLERMO VARGAS AYALA Salva voto
MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Aclara voto	GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ
ALBERTO YEPES BARREIRO Ausente con excusa	CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA