ACCIÓN POPULAR – Recurso de apelación de sentencia / DERECHO COLECTIVO A LA SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PÚBLICAS - Actividades de sacrificio animal ilegales y clandestinas de ganado bovino, porcino y avícola, en lugares no acondicionados técnicamente y sin ningún control sanitario, que garantice la aptitud del caso para el consumo humano / INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS - Marco jurídico y normativo que regula las disposiciones relacionadas con el Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control de la Carne y de los Productos Cárnicos Comestibles en Colombia en cabeza del INVIMA / DERECHO COLECTIVO A LA SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PÚBLICAS - La amenaza, riesgo o vulneración persistente y palpable de derechos e intereses colectivos obliga y legitima al juez popular para su efectiva protección y amparo

En el caso sub examine, la Sala advierte que la Subsección "A" de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el fallo proferido el 24 de mayo de 2018, encontró probado que la Nación – Policía Nacional y el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA, incurrieron en la vulneración de los derechos e intereses colectivos relacionados con la seguridad y salubridad públicas. Lo anterior, por cuanto encontró probado y acreditado el crecimiento indiscriminado y progresivo del sacrificio ilegal y clandestino de ganado bovino, porcino y avícola, en lugares no acondicionados técnicamente y sin ningún control sanitario, que garantizara la aptitud del caso para el consumo humano. En efecto, dentro del expediente, se encuentra plenamente acreditada la vulneración de las garantías colectivas arriba referidas, con ocasión de la omisión de las entidades accionadas en lo que al control de los mataderos ilegales se refiere. En ese orden de ideas, esta Sala de Decisión hace suyas las consideraciones efectuadas por el Tribunal, por cuanto la vulneración de los derechos colectivos, en el sub examine, se encuentra verificada y comprobada en el caso objeto de estudio. Ahora bien, y de cara a resolver el recurso de apelación instaurado por el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA, el acervo probatorio, la normativa y jurisprudencia aplicables al sub lite, así como los argumentos expuestos y consignados en las alegaciones de conclusión, cumplirán una importancia capital, para efectos de resolver la controversia objeto de debate. [...]. [A]l contrastar la norma de cara a los argumentos señalados por la entidad apelante, la Sala considera que los mismos no se encuentran llamados a salir avantes, por cuanto tal y como lo esbozó correctamente el a-quo en su fallo de 24 de mayo de 2018, dicha entidad es la encargada de la inspección, vigilancia y control que se debe ejercer sobre las plantas de beneficio animal, de desposte y desprese en todo el territorio nacional; acorde al marco jurídico y normativo que reglamenta sus competencias administrativas, sin discriminar si dichos centros actúan o no bajo el marco de la legalidad; pues la normativa, claramente, no establece dicha distinción y contrario sensu, aborda el tema de manera genérica y amplia. [...]. Bajo esta premisa, no tiene asidero jurídico alguno el hecho de que la referida autoridad pretenda evadir sus deberes y obligaciones, y por ende, los argumentos esgrimidos en sede de apelación por parte del INVIMA no están llamados a prosperar. [...]. En ese orden de ideas, la Sala confirmará el amparo de los derechos e intereses colectivos arriba referidos, por las razones expuestas en precedencia, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia popular. NOTA DE RELATORIA: INVIMA es la autoridad sanitaria que ejerce las funciones de inspección, vigilancia y control a las plantas de beneficio animales, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 5 de octubre de 2009, exp. No. 20001-23-31-000-2004-02303-01(AP), C.P. María Claudia Rojas Lasso. Sobre el derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas, sentencia de 13 de mayo de 2004, radicación 25000-23-25-000-2002-02788-01(AP)

FUENTE FORMAL: DECRETO 1500 DE 2007 – ARTICULO 56 A 70

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., trece (13) de junio de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 11001-33-42-049-2017-00139-02(AP)

Actor: ASOCIACIÓN DE FRIGORÍFICOS DE COLOMBIA

Demandado: POLICÍA NACIONAL E INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS – INVIMA

Coadyuvantes: ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE PORCICULTORES, ASOCIACIÓN DE INDUSTRIAS DE CARNE Y FEDERACIÓN NACIONAL DE AVICULTORES[1].    

Referencia: ACCIÓN POPULAR – RECURSO DE APELACIÓN DE SENTENCIA

         Derechos colectivos presuntamente conculcados: LA SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PÚBLICAS.

Tema: Actividades de sacrificio animal ilegales y clandestinas de ganado bovino, porcino y avícola, en lugares no acondicionados técnicamente y sin ningún control sanitario, que garantice la aptitud del caso para el consumo humano, en detrimento de las garantías colectivas concernientes a la seguridad y salubridad públicas – Marco jurídico y normativo que regula las disposiciones relacionadas con el Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control de la Carne y de los Productos Cárnicos Comestibles en Colombia, en cabeza del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA) – La amenaza, riesgo y/o vulneración persistente y palpable de derechos e intereses colectivos obliga y legitima al juez popular para su efectiva protección y amparo.            

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA[2], en contra de la sentencia de 24 de mayo de 2018, proferida por la Subsección "A" de la Sección Primera de Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

SOLICITUD

El señor Luis Fernando Cardozo Lucena, en su calidad de representante legal de la Asociación de Frigoríficos de Colombia, en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de agosto 5 de 1998[4] y 1437 de 2011[5], presentó demanda[6] en contra de la Nación – Policía Nacional y del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA, con miras a obtener la protección del derecho e interés colectivo relacionado con la seguridad y salubridad públicas[7], con ocasión del incumplimiento material de la normativa contenida en el Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control de la Carne y Productos Cárnicos Comestibles para todo el territorio nacional, prevista en el Decreto 1500 del 4 de mayo de 2007[8] (en el caso del INVIMA) y, de otra parte, al no darse aplicación real y efectiva de la normatividad vigente en materia policiva, prevista en el artículo 110 de la Ley 1801 de 29 de julio de 2016[9], en lo que se refiere a los comportamientos que atentan contra la salud pública en materia de consumo (en el caso de la Policía Nacional).               

LOS HECHOS

Los hechos que fundamentaron la demanda de acción popular son, en síntesis, los siguientes:

II. 1. El señor Luis Fernando Cardozo Lucena (en su condición de representante legal de la Asociación de Frigoríficos de Colombia), afirmó que la carne bovina y la de otras especies (como la porcina y avícola), en Colombia se consideran artículo de primera necesidad, integrante de la canasta familiar básica y diaria. Indicó que su consumo generalizado o colectivo, implica necesariamente una estricta y coherente regulación por parte del Estado, en todo el proceso de la cadena productiva, sacrificio, deshuese, transporte, transformación y expendio o entrega al público, con el fin de preservar el cometido estatal atinente a la seguridad alimentaria.      

II. 2. Manifestó que, al tenor del artículo 49 de la Constitución Política, el Estado es responsable de la preservación de la salud pública y del saneamiento y, además, debe ejercer la vigilancia y control necesarios para lograr el cometido de que la salud pública, en efecto, sea un eficiente servicio público a cargo del Estado.   

II. 3. Acotó que, en desarrollo de esta obligación, se estableció el Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control de la Carne y de los Productos Cárnicos comestibles, para todo el territorio nacional, desde el 4 de mayo de 2007, con motivo de la expedición del Decreto 1500[10].     

 

II. 4. Advirtió que, conforme al desarrollo reglamentario de dicho decreto, se asignó al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA, la competencia prevalente y exclusiva como organismo responsable y articulador de las demás entidades en el área sanitaria, tanto en el nivel nacional como territorial.  

II. 5. Anotó, entre otros aspectos, que:

"[...] Configurados, probados y reiterados estudios científicos de organismos internacionales, como la Organización Mundial de la Salud y Ministerio de Salud de Colombia, se ha determinado la grave consecuencia para el ser humano, del consumo de carne bovina u otras especies o derivados cárnicos, sin sometimiento en su proceso de sacrificio y posterior transformación, a inspección sanitaria, ante-mortem y post-mortem, por parte del Estado, como lo ejecutan todos los países modernos, siendo esta la única forma de garantizar la inocuidad o aptitud para consumo humano de las carnes, evitando el contagio o transferencia de las enfermedades fitosanitarias, que involucra la ingesta de la carne, por razones bacterianas [...]"[11].  

II.6. Señaló que, en Colombia, por evidencia pública y reiterados informes técnicos, se vienen presentado graves afectaciones a la salud pública derivadas de la omisión estatal, especialmente del INVIMA, en la implementación del sistema ya mencionado y en el constante incumplimiento de su obligación de articularlo con la demás entidades vinculadas en el control y prevención, entre ellas, la Policía Nacional.      

II.7. Igualmente, en su escrito de demanda popular, manifestó:

"[...] La omisión de estas entidades, se traduce en el crecimiento indiscriminado y progresivo del sacrificio ilegal de ganado bovino, porcino y avícola, en lugares no acondicionados técnicamente y sin ningún control sanitario, que garantice aptitud para consumo humano, circunstancia muy previsible y de aIIí Ia necesidad de articulación y haber puesto en funcionamiento los planes o lineamientos técnicos de acción, por Comités departamentales y regionales y la misma comisión nacional, todas creadas por Ley, con Ia intervención o participación del INVIMA y del ICA. Crecimiento éste, que por lo evidente, deja demostrado la ineficacia o necesidad de implementar acciones que hagan cumplir Ia función Estatal pretendida con el sistema oficial creado [...]"[12].  

II.8. Indicó, de igual forma, que la falta de restricción, por parte de las autoridades locales o de las entidades territoriales de salud, de la venta al público de carnes, sin ningún tipo de exigencia en cuanto a su procedencia y certificación de inocuidad por sometimiento a inspección sanitaria en su proceso previo, "(...) constituye una omisión de la obligación de inscripción y registro de tales establecimientos, exigido por la normativa del año 2013 (...)"[13]. Según esta, no solo se debe identificar a los propietarios sino, también, al tipo de especie vendida, para efectos de evitar la confusión al consumidor con el ingreso de equinos y asnos, sin verificación respecto de su estado físico de salud, al momento del sacrificio.       

  

II.9. Puso de presente y resaltó, además, que:  

"[...] Existe el transporte libre y sin control de carnes y canales, omitiendo el mandato legal de la inscripción y registro de todo vehículo transportador, con inspecciones semestrales, por parte de las entidades territoriales de salud, ello en desarrollo de la articulación incumplida al día de hoy, a cargo del INVIMA. Hay Inoperancia u omisión en el control de ingreso de carnes de contrabando, especialmente de Venezuela, con Ias mismas falencias sanitarias, no sólo en zonas de frontera, sino que ya han llegado a Ias grandes ciudades del centro del país, aprovechando la ausencia de control sanitario y, además, omisión en el control, por parte de Ias autoridades policivas, para hacer respetar Ias áreas de operación territorial, permitidas a plantas de sacrificio autorizadas por el INVIMA, según su categoría o nivel de cumplimiento sanitario, Ias cuales acceden libremente a ciudades o territorios, donde no están facultadas para introducir carnes o canales bovinas, porcinas o avícolas [...]"[14].  

II.10. Por último, afirmó que se presenta una omisión en Ia estructuración y puesta en funcionamiento de planes y/o conjuntos de medidas de control, previstos en Ias diferentes normativas, "(...) por los Comités departamentales, regionales y por Ia denominada Comisión Nacional Intersectorial para Ia Coordinación y Orientación Superior del Beneficio de Animales, destinados para el consumo humano, cuya Secretaría Técnica fue asignada al Ministerio de Salud y Protección Social (...)"[15].  

II.11. En tal sentido, y corolario de lo anterior, solicitó que se declare que las entidades demandadas (por acción y por omisión) han vulnerado los derechos y garantías colectivas concernientes a la seguridad y salubridad públicas[16] y, en ese orden de ideas, acude al juez constitucional en virtud del mecanismo previsto en el artículo 88 de la Carta Superior de 1991.        

PRETENSIONES

La parte actora, en su demanda popular, formuló las siguientes pretensiones[17]:

"[...] PRIMERO: Ordenar al INVIMA, dar cumplimiento efectivo y material, a la normativa contenida en el Sistema Oficial de Vigilancia y Control de Ia carne en Colombia, contenida en el Decreto 1500 del 2007, asumiendo su función de "RESPONSABLE" por su implementación y ARTICULADOR del sistema integral, asuma su competencia, prevalente y exclusiva, respecto de Ias plantas de sacrificio de animales, para consumo humano en Colombia y dada esa competencia, de aplicación o cumplimiento al Decreto 1362 del 2012, Resolución No. 3753 del 2013, atendiendo principios de economía, celeridad y racionalidad, en ejercicio de la función pública, ejecutando o expidiendo, mediante actos y operaciones administrativas, los siguientes, en preservación del derecho a la salud colectiva, en el territorio nacional, en coordinación interinstitucional con Ia Policía Nacional de Colombia, Fiscalía General de la Nación y entidades territoriales de salud.

Coordinar, supervisar, articular, llevar registros históricos de sus acciones y ejercer control responsable, respecto de Ias políticas establecidas para control del sacrificio ilegal de animales para consumo humano, incluyendo la tramitación de los lineamientos si fuera el caso, de la Secretaría Técnica de la Comisión Nacional Intersectorial, para la coordinación y orientación superior del beneficio de animales, destinados para el consumo humano, creada por Decreto 1362 de 2012 y Resolución 3753 del 2013, advirtiéndose que corresponde al INVIMA, el cumplimiento del cometido estatal, por Ia competencia funcional prevalente y exclusiva en Colombia, sobre estos establecimientos de beneficio de animales y Ia categoría de responsable y articulador proveniente del Decreto 1500. Está claro, que los Ministerios trazan políticas, pero no tienen los mecanismos operativos, en el territorio nacional, como sí lo tiene el INVIMA, con su planta operativa y de personal técnico.

Coordinar, supervisar, llevar los registros y actas, determinar su conformación por acto administrativo y poner en funcionamiento operativo, los comités de cinco (5) miembros permanentes, ordenados por Ley y viabilizar la intervención en ellos, del ICA, Procuraduría General de la Nación y entidades territoriales, de todos los Comités departamentales y regionales, en el territorio nacional, conforme a la precitada resolución vigente 3753 del 2013, dado que el INVIMA es quien posee la planta de personal técnico y delegaciones territoriales, para hacer cumplir Ia normativa, a diferencia de la Comisión Nacional y Secretaría Técnica, que son planificadores o delineadores de políticas.

Recepcionar, archivar, evaluar y poner en operación, los planes preventivos de la salud colectiva, que para la primera anualidad, según artículo 4º de la Resolución No. 3753, deben formular o expedir dichos Comités.

Recepcionar, archivar, orientar y velar por la puesta en funcionamiento, de las acciones y operaciones que produzcan o contengan los informes de los referidos Comités, con temporalidad trimestral, remitidos en los primeros diez (10) días de los meses de abril, julio, octubre y enero de cada año, según Resolución 3753.      

SEGUNDO: Las que de manera oficiosa ordene el honorable despacho, en consideración de sus competencias legales, como juez constitucional [...]".

ACTUACIÓN PROCESAL

IV. 1. La demanda popular fue presentada, inicialmente, ante el Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, despacho que, mediante proveído del 16 de mayo de 2017[18], la remitió por competencia y le correspondió por reparto conocer a la  Subsección "A" de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, autoridad judicial que la admitió a través de auto de 28 de junio de 2017[19], ordenando notificar a las entidades demandadas y al Ministerio Público.        

IV.2. Las notificaciones arriba referidas, se llevaron a cabo en debida forma, tal y como se observa a folios 129 a 148 del cuaderno No. 1 del expediente constitucional de la referencia.

IV.3. El actor popular, en escrito separado de la demanda[20], solicitó el decreto de medidas cautelares aduciendo el principio de prevención o cesación de un daño inminente, ante el grave riesgo para la salud colectiva pública y la seguridad ciudadana; debido a la omisión en el cumplimiento de sus funciones por parte del INVIMA y de Ia Nación - Policía Nacional, respecto de la implementación de los planes o lineamientos técnicos con control temporal definido en la ley.

IV.4. Así pues, y mediante providencia de 19 de septiembre de 2017[21], la Subsección "A" de la Sección Primera del Tribunal accedió a la solicitud de medida cautelar deprecada en los siguientes términos:

"[...] PRIMERO: DECRÉTANSE medidas cautelares en el presente asunto. En consecuencia:

SEGUNDO: ORDÉNASE al Instituto Nacional de Vigilancia de Alimentos y Medicamentos - INVIMA, y a la Policía Nacional, para que de manera coordinada adelanten inspecciones, en particular, en los lugares indicados mediante coordenadas por el actor popular en los folios 77 a 85 del cuaderno principal tendientes a la identificación y cierre de centros clandestinos de beneficio animal.

TERCERO: ORDÉNASE al Instituto Nacional de Vigilancia de Alimentos y Medicamentos - INVIMA, y a la Policía Nacional que presenten un informe de resultados sobre lo dispuesto en el ordenamiento anterior dentro de Ios treinta (30) días siguientes a la notificación de esta providencia.

CUARTO: ORDÉNASE al Instituto Nacional de Vigilancia de Alimentos y Medicamentos - INVIMA, que establezca a nivel nacional Ios instrumentos y protocolos necesarios para el cumplimiento del Decreto 1500 de 2007, en asocio de las Gobernaciones, Alcaldías y representantes de las plantas de beneficio animal. Término para rendir el informe respectivo: sesenta (60) días siguientes a la notificación de esta providencia [...]".   

IV.5. Por último, y mediante proveído de 3 de octubre de 2017[22], el Tribunal reconoció como coadyuvantes al interior de la presente causa popular al señor Carlos Alberto Maya Calle (en su calidad de representante legal de la Asociación Colombiana de Porcicultores) y, también, al señor Gustavo Castro Guerrero (en su condición de representante legal de la Asociación de Industrias de Carne). De forma posterior a dicho pronunciamiento, también fue reconocida la Federación Nacional de Avicultores ("FENAVI") como coadyuvante de la parte actora.    

CONTESTACIONES DE LA DEMANDA

V.1. La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA, mediante escrito fechado el 5 de septiembre de 2017 (visible a folios 1 a 41 del cuaderno No. 2 del expediente popular), se opuso e hizo frente a todas las pretensiones de la demanda constitucional, en los siguientes términos:

Esbozó, en primer lugar, que el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA, fue creado en virtud del artículo 245 de la Ley 100 del 23 de diciembre de 1993[23] y, a través del Decreto No. 2078 del 8 de octubre de 2012[24], se estableció y/o delimitó la estructura y funciones de sus dependencias.        

Aseguró que a dicha entidad, le corresponde ejecutar políticas en materia de vigilancia sanitaria y de control de la calidad de medicamentos, productos biológicos, alimentos, bebidas, cosméticos, dispositivos y elementos médico-quirúrgicos, odontológicos, productos naturales, homeopáticos y los generados por biotecnología, reactivos de diagnóstico y otros que puedan tener impacto en Ia salud individual y colectiva, de conformidad con lo señalado en el artículo 245 de Ia Ley 100 de 1993.

Indicó que, el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 1500 de 2007, modificado por los Decretos Nos. 2965 de 2008, 2380, 4131, 4974 de 2009, 3961 de 2011, 917 y 2270 de 2012, creó y actualizó el Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control de Ia Carne y de los Productos Cárnicos Comestibles destinados al consumo humano; el cual contempla los eslabones de la cadena, desde la producción primaria, beneficio, desposte, desprese, procesamiento, almacenamiento, transporte, comercialización, expendio, importación y exportación de dichos productos.

Refirió que el fortalecimiento del ámbito regulatorio, en torno a las plantas de beneficio de animales de abasto público, busca que el proceso se realice de manera más rigurosa, técnica y sistemática; de tal forma que garantice Ia inocuidad del producto alimenticio y la salud pública de la comunidad en general.

Sostuvo que la competencia del INVIMA, en el caso sub examine, se circunscribe a ejercer la inspección, vigilancia y control sanitario de las plantas de beneficio desde el año 2016; con el fin de establecer la situación actual en la que quedarían los departamentos a partir de la entrada en vigencia del Decreto 1500 de 2007. Informó que convocó y realizó reuniones con los Gobernadores, Secretarios de Agricultura y Alcaldes en cada uno de Ios departamentos y municipios del país.

Manifestó que, a través del Decreto 1500 de 2007, el Gobierno Nacional estableció que los establecimientos dedicados al beneficio de animales debían surtir el proceso de inscripción y presentación del Plan Gradual de Cumplimiento (PGC) ante el INVIMA; y a través de la Resolución No. 2008018777 de 2008, el INVIMA publicó la lista oficial de establecimientos inscritos para tal efecto.

Anotó que, el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 2965 del 12 de agosto de 2008[25], estableció que los gobernadores, en concertación con las alcaldías, serían los responsables de formular e implementar un Plan de Racionalización de las Plantas de Beneficio Animal (PRPBA). Por ello, esbozó que era necesario que cada Departamento, mediante Decreto, adoptara el Plan arriba referido por ser partícipes de Ia articulación.

Relató también que, mediante Decreto 2270 del 2 de noviembre de 2012[26], el Ministerio de Salud y Protección Social concedió un plazo de 3.5 años para la implementación del PGC de las plantas seleccionadas en Ios PRPBA, plazo contado a partir de la expedición del reglamento técnico respectivo.

En consecuencia, esgrimió que, a partir del 9 de agosto de 2016, Ios establecimientos que no hubieren iniciado la implementación del Decreto 1500 de 2007 (así como de las correspondientes resoluciones reglamentarias), o que no hubieren sido seleccionados en el Plan de Racionalización de Plantas de Beneficio Animal, y que, hubieran dejado de presentar el Plan Gradual de Cumplimiento, no podían continuar desarrollando actividades (a partir del 9 de agosto de 2016), tal como se indicó en la Circular No. 016 de 2015, dirigida a los departamentos, municipios y tenedores de plantas de beneficio animal.

Explicó, de igual forma, que el Decreto 1500 de 2007 (y las resoluciones reglamentarias) tienen como objetivo actualizar el sistema de inspección bajo Ios principios de análisis del riesgo y de la cadena alimentaria, de manera que se garantice la inocuidad de la carne y de los productos cárnicos comestibles destinados al consumo humano en el territorio nacional y en el exterior.

Señaló, asimismo, que ello permite que el país armonice con las directrices internacionales y modernice el sistema oficial de inspección, vigilancia y control, de acuerdo con los esquemas de los sistemas sanitarios en el mundo; para facilitar Ios procesos de equivalencia estipulados en el Acuerdo de Medidas Sanitarias Fitosanitarias de la Organización Mundial del Comercio.

Afirmó que el INVIMA ha ampliado la planta de personal desde el 2008 a la fecha, contando actualmente con 281 inspectores en plantas de beneficio animal; lo que le permite a Ios establecimientos recibir una inspección permanente de dicha entidad y traducir tales esfuerzos en establecimientos vigilados para poder garantizar el consumo de carne y productos cárnicos comestibles de excelente calidad.

Agregó, en su escrito de oposición a la demanda popular, que: "[...] en este caso, no es posible predicar en contra del INVIMA algún hecho doloso u omisivo en el que, como consecuencia, se vulneren derechos fundamentales o colectivos, pues en el marco de sus funciones el Instituto siempre actuó en aras de salvaguardar el derecho a la salud pública [...]"[27].     

En ese orden de ideas, propuso los siguientes medios exceptivos: la inexistencia de vulneración de derechos colectivos por acción u omisión (por cuanto, a su juicio, el INVIMA no ostenta el carácter de entidad demandada sino de garante, de conformidad con el artículo 21 de la Ley 472 de 1998); y, además, el ejercicio racional y proporcionado de las funciones del INVIMA (debido a que, en su sentir, ha cumplido ininterrumpidamente y a cabalidad con las funciones que legalmente le han sido asignadas y/o encomendadas).

V.2. La Nación – Policía Nacional, por su parte, no intervino y guardó silencio al interior de las presentes diligencias.

AUDIENCIA ESPECIAL DE PACTO DE CUMPLIMIENTO

Mediante providencia de 3 de octubre de 2017[28], el Magistrado sustanciador del proceso adscrito a la Subsección "A" de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, convocó a las partes y al agente del Ministerio Publico, para efectos de la celebración de audiencia especial de pacto de cumplimiento, la cual se llevó a cabo y se declaró fallida el día 17 de octubre de 2017[29] al no existir ninguna propuesta y/o proyecto de pacto de cumplimiento, y dada la imposibilidad de llegar a un acuerdo entre las partes del proceso.  

Y, en la misma providencia de 17 de octubre de 2017[30], fue abierto el periodo probatorio al interior de la presente causa, de conformidad con lo establecido en el artículo 28 de la Ley 472 del 5 de agosto de 1998.     

LA SENTENCIA APELADA

Mediante sentencia de 24 de mayo de 2018[31], la Subsección "A" de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con base en la valoración efectuada del material probatorio obrante en el proceso, amparó los derechos e intereses colectivos concernientes a la seguridad y salubridad públicas[32], atribuyendo su vulneración a la Nación – Policía Nacional y al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA.  

Trajo a colación, en primer lugar, el marco normativo y jurisprudencial atinente a las acciones populares (su naturaleza, propósito y finalidad) y enfatizó en el contenido de los derechos e intereses colectivos que se dicen transgredidos en el sub judice. Acto seguido, analizó y se pronunció respecto de las excepciones propuestas por el INVIMA, aseverando que, en el caso concreto, no se encontraban llamadas a prosperar. De igual forma, esbozó y explicó la normatividad concerniente al Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control de la Carne y de los Productos Cárnicos Comestibles en Colombia.

Realizó un recuento fáctico, normativo y probatorio y, de forma ulterior, puso de presente que:

"[...] El actor popular, en resumen, considera que se encuentra amenazado y vulnerado el derecho e interés colectivo a la seguridad y salubridad públicas por parte del INVIMA y de Ia Policía Nacional, como consecuencia del crecimiento indiscriminado y progresivo del sacrificio ilegal del ganado bovino, porcino y avícola, en lugares no acondicionados técnicamente y sin ningún control sanitario, que garantice Ia aptitud del caso para el consumo humano [...] El recuento normativo anterior permite apreciar que tanto el INVIMA como la Policía Nacional, tienen asignadas competencias, que se despliegan en asocio de otras autoridades, particularmente del orden territorial; con el propósito de asegurar las condiciones sanitarias exigidas por la ley, en el sacrificio de animales destinado al consumo humano [...]"[33]. (Destaca la Sala de Decisión)                  

Esgrimió que, tal y como se señaló y se consideró en el decreto de la medida cautelar (en providencia de 19 de septiembre de 2017[34]), quedaba claro que el INVIMA era la entidad encargada de la inspección, vigilancia y control que se debía ejercer sobre las plantas de beneficio animal, de desposte y de desprese en todo el territorio nacional. Y que, en función de dicha responsabilidad, se debía articular con otras autoridades sanitarias y ambientales (Secretarias de Salud de las entidades territoriales) para coordinar los mecanismos de integración de los diferentes programas y acciones dentro del ámbito del sistema.

Indicó que, por su parte, a la Policía Nacional le correspondía identificar todos aquellos sitios donde de manera clandestina se realizaran actividades de sacrificio, comercialización, transporte y, en todo caso, cualquier situación irregular en el proceso de desposte, desprese de carnes y derivados cárnicos, dispuestos para el consumo humano, en condiciones que pongan en riesgo la seguridad y salubridad públicas.            

i)    Derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas. Al efecto, el Tribunal manifestó que: "[...] Esta Corporación reconoce que el INVIMA ha emprendido acciones de inspección, vigilancia y control de las plantas de beneficio animal; sin embargo, según el propio INVIMA no son suficientes las actividades desplegadas para evitar la clandestinidad en la explotación de la actividad de beneficio animal; tal como lo puso de presente la aludida entidad, pues el nivel de implementación del Decreto 1500 de 2007 a marzo de 2017 sólo alcanza un 20%, lo que a todas luces pone en riesgo Ia salud de todos Ios consumidores de dichos productos, debido a un retraso de más de catorce (14) años en Ia aplicación plena de Ia normativa de que se trata. Advierte la Sala, en este sentido, que el propio Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en las consideraciones del Decreto 1362 de 2012, manifestó que se ha podido verificar Ia existencia de prácticas de sacrificio de animales destinados para el consumo humano que incumplen con las condiciones higiénico-sanitarias establecidas en las Leyes vigentes. En estas condiciones, Ia comercialización de productos cuya inocuidad no cumple las exigencias en materia de salud pública, expone a la población, en general, ante un riesgo para la salud humana. Por lo tanto, es preciso ratificar el funcionamiento de espacios institucionales orientados a Ia coordinación de acciones para atacar Ia problemática del sacrificio ilegal de animales destinados al consumo humano; así como las demás conductas asociadas a este, las cuales generan graves repercusiones para la salud pública [...]"[36]. (Negrillas y subrayas de la Sala)        

En ese orden de ideas, y con todo lo anterior, concluyó que:

"[...] Por ello, es necesario, a fin de que cese la amenaza y la vulneración de este derecho e interés colectivo, ordenar al INVIMA y a la Policía Nacional que cumplan en estricto sentido y controlen el sacrificio, venta y distribución de carne que no cumpla con los requisitos sanitarios; acciones que deberán ejecutar en coordinación con las secretarías de salud de los entes territoriales, en los plazos y en los términos establecidos en los decretos 1500 de 2007 y 1362 de 2012 así como en la Resolución 3753 de 2013, del Ministerio de Salud y Protección Social [...]"[37].

Con base en dichas consideraciones, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección "A", emitió las siguientes órdenes[38]:  

"[...] PRIMERO: DECLÁRASE que no prosperan las excepciones propuestas por el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, INVIMA, por las razones anotadas en precedencia.

SEGUNDO: AMPÀRASE el derecho e interés colectivo a la seguridad y salubridad públicas; de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia se dispone:

2.1. ORDÉNASE al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, INVIMA, como responsable de la operación del Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control de la Carne y Productos Cárnicos y Derivados Cárnicos para que en el término de treinta (30) días emprenda Ias acciones tendientes a articular, en coordinación con todas las autoridades sanitarias y ambientales del orden territorial (departamental y municipal) el Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control establecido en el Decreto 1500 de 2007.

2.2. ORDÉNASE al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, INVIMA, como integrante de la Comisión Nacional Intersectorial para Ia Coordinación y Orientación Superior del Beneficio de Animales Destinados para el Consumo Humano, que emprenda Ias acciones necesarias tendientes a proponer y armonizar políticas orientadas a desestimular y erradicar el beneficio ilegal de animales destinados para el consumo humano, así como el transporte y comercialización de la carne y de los productos cárnicos comestibles obtenidos en esas condiciones, a fin de que sean discutidas y analizadas en la próxima reunión de dicha comisión que se cite, de conformidad con el artículo 6º del Decreto 1362 de 2012; y presentar a esta Corporación, dentro de los diez (10) días siguientes a su celebración, un informe sobre los resultados de las políticas propuestas.

2.3. ORDÉNASE al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, INVIMA, de conformidad con el artículo 7º de la Resolución No. 003753 de 2013, que oriente técnicamente a los Comités Departamentales o Regionales para la formulación de planes de acción de inspección, vigilancia y control de Ia carne y productos cárnicos comestibles a lo largo de la cadena. Para la verificación del cumplimiento de esta obligación, deberá presentar a este Tribunal, dentro de los noventa (90) días siguientes un informe sobre los resultados con respecto a cada uno de los Comités Departamentales y Regionales.

2.4. ORDÉNASE a Ia Policía Nacional iniciar un Plan de Acción en todo el país a fin de identificar los sitios de sacrificio ilegal y proceder de conformidad con el artículo 110 de la Ley 1801 de 2016, a imponer Ias sanciones a que haya lugar. Para Ia verificación del cumplimiento de esta orden, Ia Policía Nacional deberá presentar al Tribunal cada treinta (30) días un informe de resultado de los operativos que haya llevado a cabo en todo el territorio nacional.

TERCERO: CONFÓRMASE el Comité de Verificación de Ia sentencia que estará integrado, además del Magistrado, por el Director del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, INVIMA; el Director de Seguridad Ciudadana de Ia Policía Nacional; un representante de la Comisión Nacional Intersectorial para Ia Coordinación y Orientación Superior del Beneficio de Animales Destinados para el Consumo Humano; un representante de Ia Asociación de Frigoríficos de Colombia; y un representante de cada una de las asociaciones reconocidas como coadyuvantes en el presente medio de control.

CUARTO: LEVÁNTASE la medida cautelar decretada en providencia del 19 de septiembre de 2017, una vez quede ejecutoriada la presente sentencia.

QUINTO: NIÉGASE las demás pretensiones de la demanda.

SEXTO: En firme esta providencia, por Secretaría, ENVÍESE copia de la misma al Registro Público Centralizado de Acciones Populares y de Grupo, de conformidad con el artículo 80 de la Ley 472 de 1998 y archívese, previas las constancias y anotaciones del caso. Notifíquese y Cúmplase [...]". (Subraya la Sala)

La anterior decisión, fue debidamente notificada a las partes del presente proceso, tal y como consta a folios 322 a 337 del expediente de acción popular.

TRÁMITE DE LA SEGUNDA INSTANCIA    

VIII.1. Mediante providencia de 13 de agosto de 2018[39], el despacho sustanciador del proceso de la referencia admitió el recurso de apelación interpuesto por el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA, en contra de la sentencia de primera instancia de 24 de mayo de 2018, dictada por la Subsección "A" de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

La notificación del mencionado proveído se efectuó de manera electrónica el 17 de agosto de 2018, tal y como puede observarse a folios 380 a 382 del proceso.      

VIII.2. Posteriormente, y mediante auto de fecha 8 de octubre de 2018[40], se ordenó por Secretaría correr traslado a las partes para que alegaran de conclusión y, además, al agente del Ministerio Público para efectos de que rindiese su concepto.

Dicha providencia fue notificada el día 11 de octubre de 2018, de conformidad con los oficios que obran a folios 385 a 388 del expediente popular de la referencia.   

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN

IX.1. La apoderada judicial del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA, mediante escrito allegado de forma oportuna y dentro del término legal, interpuso recurso de apelación[41] contra la decisión de primera instancia, aduciendo los siguientes argumentos:

Sostuvo que, cuando se actúa por los particulares en forma contraria a la legalidad y de manera clandestina, se configuran circunstancias que son de difícil control para las autoridades administrativas; por lo que frente a las plantas de beneficio animal aseguró no tener competencia alguna en el sub examine.     

Advirtió, también, que para efectos de atender la protección de la salud pública, el INVIMA creó el "observatorio sobre la ilegalidad"; programa que está regulado y que prevé que dicho grupo se articule con las autoridades judiciales, para efectos de la lucha contra la ilegalidad, el contrabando y la corrupción.

Puso de presente que, de conformidad con el artículo 3º del Decreto 1500 del 4 de mayo de 2007, dicho instituto no cuenta con la competencia para inspeccionar, vigilar ni controlar espacios físicos dedicados al sacrificio de animales para abasto público que sean ilegales o clandestinos. Ello en virtud de que dichos lugares, no pueden ser calificados desde el punto de vista técnico ni mucho menos legal y/o legítimo.      

Agregó, que: "[...] señalamos que si bien es cierto que el INVIMA tiene competencia para la inspección, vigilancia y control que realiza para Ias plantas de beneficio, desposte, desprese y derivados cárnicos animal a nivel nacional, dicha vigilancia se ejerce a Ios establecimientos que actúan en el marco de la legalidad y cuentan con autorización sanitaria (provisional o definitiva), presupuesto sustantivo contenido en Ia normativa sanitaria; (Decreto 1500 del 4 de mayo de 2007, articulo 58, numeral 2); aunado a lo anterior, el Instituto señaló ampliamente Ias actuaciones que ha realizado a través del diseño de planes cimentados en el análisis del riesgo. Así las cosas, consideramos que el fallo recurrido no precisa y distingue con claridad los conceptos de clandestinidad e ilegalidad y el alcance que tiene el INVIMA como primera autoridad sanitaria para abordar tal fenómeno sin entrar en contradicción con sus funciones legales y constitucionales que emanan del artículo 245 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 2078 de 2012). Así las cosas a partir de la expedición de Ia Ley 1122 de 2007, corresponde al INVIMA, como autoridad sanitaria Nacional, la inspección, vigilancia y control de Ia producción y procesamiento de alimentos, de las plantas de beneficio de animales [...]"[42]. (Negrillas de la Sala)

Aseveró que el INVIMA en el marco de sus competencias y de sus funciones ha realizado todas las acciones necesarias para salvaguardar la salud pública, dedicando sus mejores esfuerzos para combatir la ilegalidad, a toda costa.     

Por consiguiente, solicitó a esta instancia judicial que se sirva revocar el numeral 2.1. de la parte resolutiva de la sentencia popular de primer grado (en tanto esa entidad viene cumpliendo con lo que se le ordenó, a saber: emprender las acciones tendientes a articular con todas las autoridades sanitarias y ambientales del orden territorial el Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control establecido en el Decreto 1500 del 4 de mayo de 2007); y, además, lo ordenado en el numeral 2.2. (toda vez que ese Instituto ha venido realizando acciones encaminadas a erradicar las plantas de beneficio animal ilegales, correspondiendo al Ministerio de Salud y Protección Social la expedición de las normas y políticas sobre la materia y, al INVIMA, por su parte, ejecutar dichas políticas así como su normatividad pertinente y aplicable).         

ALEGATOS EN SEGUNDA INSTANCIA

X.1. El señor Luis Fernando Cardozo Lucena, en su condición de actor popular y de Representante Legal de la Asociación de Frigoríficos de Colombia, presentó sus alegatos[43] haciendo hincapié en que, en definitiva, "[...] La jurisprudencia Constitucional Colombiana, ha sido reiterativa al considerar el derecho colectivo a la salud como un desarrollo del concepto de orden público, y consecuentemente una obligación estatal que debe superar la simple expedición o vigencia normativa y materializarse en medidas efectivas, que por integración de Ias diferentes competencias interinstitucionales y la articulación entre las mismas, se logre garantizar la vida e integridad de Ia salud de los colombianos [...]".  

Refirió que, según lo establecido en los artículos 56 y 58 del Decreto 1500 del 4 de mayo de 2007 (en lo que a las responsabilidades del INVIMA en la operación del Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control se refiere), no son de recibo las argumentaciones de la entidad apelante, la cual pretende evadir sus obligaciones legales transfiriéndolas a diversas entidades públicas territoriales del país, así como al Ministerio de Salud en conjunto con la Policía Nacional.     

Esgrimió que, a su juicio, existe una interpretación sesgada del cumplimiento del Decreto 1500 del 4 de mayo de 2007 por parte del INVIMA; por cuanto "a su arbitrio y de manera unilateral", ha venido limitando su competencia y sus deberes de vigilancia de los establecimientos de beneficio animal y en renuncia a la función articuladora, durante un término ya de once (11) años, que lleva en vigencia el referido decreto. Así, asegura que se ha venido presentando un serio deterioro a la salud pública y colectiva de los colombianos.

Advirtió, entre otros aspectos, que:

"[...] En el caso Colombiano, como lo puede denotar el Honorable Magistrado, el concepto de soberanía sanitaria, autónoma, independiente y técnica, garantizadora de Ia alimentación de los asociados, brilla por su ausencia, según se colige de las mismas argumentaciones expuestas en recurso de apelación por parte del INVIMA, que claramente expresa que en su parecer, el líder en el control del sistema oficial debe ser el Ministerio de Salud, los alcaldes y gobernadores y la Policía Nacional. Es decir, que su interpretación de soberanía sanitaria imperante en el mundo, en Colombia debe ser ejercida por 1.250 alcaldes municipales y 25 gobernadores, así como los comandantes de las seccionales de policía. Esta multiplicidad de autoridades sanitarias da al traste con cualquier intento de llegar a un mercado internacional (...) no podemos ni en teoría ni en la práctica ni en concepto legal, encontrar trascendencia en la definición de los conceptos de ilegalidad y de clandestinidad, que plantea el recurrente INVIMA, porque sencillamente, el sistema oficial debe reprimir y conjurar cualquier tipo de amenaza o vulneración en la salud pública de donde provenga (...) En cuanto al concepto de evidencia y notoriedad pública, en tratándose de esta acción Constitucional, que permite acudir a las diversas modalidades probatorias, tratándose exclusivamente de derechos colectivos y de jerarquía también Constitucional, nos permitimos respetuosamente aportar a título probatorio, comunicaciones y publicaciones diversas referentes al problema jurídico que plantea la presente acción [...]"[45]. (Negrillas y subrayas por fuera de texto)   

Por lo anterior, solicitó e esta instancia que confirme la providencia de primer grado, de fecha 24 de mayo de 2018, dictada por el a-quo.

   

X.2. La apoderada judicial del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA, descorrió traslado para alegar de conclusión[46], reiterando, en líneas generales, los argumentos expuestos en su escrito de contestación de demanda, así como los consignados en su recurso de alzada, para efectos de indicar que esa entidad no ha lesionado ni puesto en peligro los derechos e intereses colectivos que se dicen conculcados.          

Anotó, como fundamentos de su defensa, que: "[...] Se informó de las acciones dirigidas a la comunidad y sus gobernantes, con el fin de armonizar y articular tanto a autoridades como a ciudadanos, realizando: a) Viabilidad técnica de convenios, b) Mesa técnica de clandestinidad para la cadena cárnica, c) Asistencia técnica en plantas de beneficio y entidades territoriales de salud, d) Actividades de articulación, e) Circulares externas y comunicados (más de 10) y f) Lineamientos [...] En términos generales, en la contestación se dibujó y consolidó el escenario en materia de acciones desplegadas por el Instituto en el panorama nacional, dirigido a las autoridades del orden departamental y municipal, al igual que con la ciudadanía [...]"[47].     

Adujo que, durante los años 2017 y 2018, dicho ente, en articulación con las autoridades administrativas y de Policía, adelantaron diferentes operativos en varios sitios del país (departamentos de Antioquia, Caquetá, Cundinamarca, Huila, Meta, Valle del Cauca y Santander), obteniendo dos (2) capturas y un acumulado de 64.5 toneladas de carne decomisada. Así mismo, informó que el INVIMA realizó acompañamientos a diferentes autoridades administrativas, para prestar su apoyo técnico durante los años 2017 y 2018; consiguiendo cinco (5) capturas y el decomiso de un total de 5.6 toneladas de carne bovina y porcina.

Sostuvo, en síntesis, que esa entidad cumple y ejecuta de manera permanente todas las acciones necearías para salvaguardar la salud pública y subsecuentemente la protección a la vida, siendo garante de los derechos colectivos en la medida de sus propias posibilidades, buscando a toda costa combatir y enfrentar la ilegalidad.        

Con fundamento en los argumentos anteriormente esbozados, solicitó al Despacho desestimar las pretensiones elevadas por el actor popular, por cuanto considera que ha cumplido cabal y fielmente sus funciones de defensa a la salud pública, a la postre.

X.3. La apoderada judicial de la Federación Nacional de Avicultores ("FENAVI"), en su calidad de coadyuvante de la parte actora en la presente causa constitucional, alegó de conclusión en escrito visible a folios 424 a 434 del expediente popular.

En esa oportunidad, realizó un breve resumen de las actuaciones y etapas procesales surtidas en el interior del presente proceso, y manifestó que, al tenor de lo normado en los artículos 56 y 58 del Decreto 1500 del 4 de mayo de 2007, sin duda alguna, le corresponde al INVIMA ejercer las labores de inspección, vigilancia y control sobre las plantas de beneficio animal clandestinas y/o ilegales.

Argumentó, de igual forma, que: "[...] Contrario a los argumentos del recurrente, se tiene que dentro de los agentes sujetos al Decreto 1500 del 4 de mayo de 2007, están no sólo las plantas de beneficio legales e ilegales, sino que, también, las que la se denominan como clandestinas. Esto es así, en la medida en que el mencionado Decreto trata a las plantas de beneficio, las plantas de desposte, desprese y derivados cárnicos, y a los establecimientos dedicados al almacenamiento o expendio de carne, productos cárnicos comestibles y derivados cárnicos de manera general, sin hacer énfasis en su situación legal, ilegal o reglamentaria [...] las facultades del INVIMA no se agotan en la inspección, vigilancia y control de las entidades que se encuentren dentro del marco de la legalidad o aquellas que cuenten con un registro sanitario vigente. Estas facultades tienen como objetivo el cumplimiento de la Ley por parte de todos los administrados, no solo de aquellos que se encuentren en situación de legalidad. En consecuencia, las mencionadas prerrogativas pueden y deben ser aplicables, no solo a las Plantas de Beneficio que cumplen con la ley (o intentan hacerlo), sino también aquellas que actúan evadiéndola, como es el caso de las plantas de beneficio animal "clandestinas" [...]"[48]. (Negrillas por fuera de texto original)   

Agregó que, en ese sentido, la Ley 1801 de 2016 (Código Nacional de Policía y Convivencia) le otorgó a la Policía Nacional la posibilidad de colaborarle al INVIMA en la lucha contra la ilegalidad y clandestinidad en materia de productos cárnicos, con la consagración de una serie de aspectos asociados a este tema, los cuales se encuentran contemplados en el título XI de la mencionada Ley.

En ese orden de ideas, concluyó que: "[...] el INVIMA y la Policía Nacional no han desarrollado de manera concreta sus funciones de inspección, vigilancia y control concebidas a través del Decreto 1500 del 4 de mayo de 2007, lo cual ha ocasionado graves vulneraciones al interés colectivo a la seguridad y salubridad Pública en materia cárnica trayendo graves perjuicios a los ciudadanos colombianos y serias pérdidas al sector agrario. Por lo anterior, se solicita al Honorable Consejo de Estado que el fallo de primera instancia sea confirmado en todos sus apartes, pues no hay lugar a que las autoridades excusen eI cumplimiento de sus funciones en argumentos tan frágiles como que sólo operan sus facultades sobre plantas legalmente constituidas cuando ha sido probado a lo largo del proceso que existen plantas clandestinas que han desconocido el derecho colectivo a la seguridad y salubridad pública de los Colombianos [...]"[49]. (Se destaca)  

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado, mediante escrito aportado el 13 de noviembre de 2018[50] ante esta Corporación, conceptuó en el sentido de que la decisión de primera instancia, proferida por la Subsección "A" de la Sección Primera de Tribunal Administrativo de Cundinamarca, debe ser confirmada en su totalidad.

Para llegar a tal raciocinio, realizó un cotejo de los supuestos fácticos y jurídicos que dieron impulso a la presente acción popular, así como de las pruebas documentales aportadas a la causa constitucional, anotando sobre el particular que:

   

"[...] hay que decir, que no le queda duda alguna al Ministerio Público que el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA) es la entidad encargada de la inspección, vigilancia y control sobre las plantas de beneficio animal, de desposte y desprese. En consecuencia, el INVIMA si se encuentra legitimada por pasiva en el sub judice, en tanto y en cuanto hace parte y es un componente del control y vigilancia sobre la cadena de producción de la carne y productos cárnicos comestibles o para el consumo humano.

(...)

Se tiene que el INVIMA, al igual que otros entes públicos, también cuenta con potestades como ente articulador de las autoridades sanitarias y ambientales del orden territorial (Departamentos y Municipios) en los asuntos relacionados en el Decreto 1500 de 2007. En tal sentido, como primera autoridad administrativa sanitaria, le corresponde realizar el acompañamiento técnico y científico a las autoridades administrativas  mencionadas en el artículo 58 del mentado decreto [...]".[51] (Negrillas y subrayas de la Sala)        

Estimó que, en definitiva, acorde con los medios de prueba, se acredita que en su momento se han llevado a cabo inspecciones sobre el proceso productivo cárnico, y en especial, a las plantas de beneficio animal. Indicó que, para evitar que se continúe con el daño o se concrete el eventual, se impone la adopción de medidas necesarias, como las que fueron adoptadas en la sentencia que fue objeto de apelación. Consideró, en su sentir, que la actividad productiva relacionada con las condiciones higiénico-sanitarias amenaza, sin lugar a dudas, los derechos colectivos que se dicen transgredidos en la demanda popular.        

Agregó, que el INVIMA es la entidad encargada de la inspección, vigilancia y control sobre las plantas de beneficio animal, de desposte y desprese en todo el país; de ahí que ante la eventual vulneración de los derechos colectivos estudiados, está llamada en coordinación con las otras entidades relacionadas con el tema (y dentro del marco de sus competencias), a adoptar y cumplir las órdenes impartidas por el Tribunal de primer grado.

Además, destacó la importancia de los entes territoriales y municipios en el cumplimiento de la función de colaboración y ejecución de los planes y programas para el manejo sanitario de las plantas de beneficio animal, como también la necesidad del control policivo sobre la materia, específicamente respecto de las industrias de cárnicos y por sobre todo la falta de ejecución de gran parte o de todo el Plan de Trabajo Articulado, que se ha venido desarrollando por las distintas autoridades.

En ese sentido, conceptuó lo siguiente: "[...] En virtud de lo expuesto, considera el Ministerio Público que se debería CONFIRMAR el fallo apelado [...]"[52]. (Destaca la Sala)            

CONSIDERACIONES DE LA SALA     

XII. 1. Competencia

De conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998[53], en concordancia con lo preceptuado en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)[54], el Consejo de Estado es competente para conocer, como ocurre en el presente caso, en segunda instancia, del recurso de apelación[55] en contra de las sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos en las acciones populares.   

XII. 2. Las acciones populares y su procedencia   

La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la leyes 472 de 5 de agosto de 1998 y 1437 de 18 de enero de 2011, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten amenazados o vulnerados o exista peligro, agravio o un daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares que actúan en desarrollo de funciones públicas.  

La Corte Constitucional se ha pronunciado en distintas ocasiones[56] acerca de la naturaleza de la acción popular, y ha establecido que este mecanismo se caracteriza por:

"[...] (i) ser una acción constitucional especial, lo que significa a) que es el mecanismo dispuesto por el constituyente para la protección de un grupo específico de derechos constitucionales, los derechos colectivos, b) que el legislador ordinario no puede suprimir esta vía judicial y c) que le aplican, particularmente, los principios constitucionales; (ii) por ser pública, en tanto dota a todas las personas, sin necesidad de obrar por intermedio de un apoderado judicial, de un instrumento para poner en movimiento al Estado en su misión de respetar, proteger y garantizar los derechos colectivos frente a las actuaciones de autoridades o de cualquier particular; (iii) por ser de naturaleza preventiva, motivo por el cual, basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca una vulneración para que ésta proceda, pues su objetivo es 'precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño'; (iv) por ser también de carácter restitutorio, en razón a que tiene como finalidad el restablecimiento del uso y goce de los derechos e intereses colectivos [...]"[57].

En relación con el carácter preventivo de las acciones populares, tanto la Corte Constitucional[58] como el Consejo de Estado[59], han establecido que la prosperidad de la acción popular no depende de que exista un daño o perjuicio, pues la posibilidad de que se vulnere un derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y adopte las medidas necesarias para evitar que la vulneración se presente.

Según lo ha señalado el Consejo de Estado en forma reiterada[60], los supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares son: (i) la existencia de una acción u omisión por parte de autoridades públicas o de los particulares, en relación con el cumplimiento de sus deberes legales[61], (ii) la existencia de un daño contingente, peligro, amenaza, o vulneración de derechos o intereses colectivos; y (iii) la relación de causalidad entre la acción u omisión, y la afectación de los derechos e intereses mencionados.

XII. 3. Planteamiento del problema

XII.3.1. El actor Luis Fernando Cardozo Lucena, en su calidad de representante legal de la Asociación de Frigoríficos de Colombia, atribuye en su demanda constitucional[63] al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA y a la Nación – Policía Nacional, la vulneración de los derechos e intereses colectivos relacionados con la seguridad y salubridad públicas[64]; como consecuencia del crecimiento indiscriminado y progresivo del sacrificio ilegal del ganado bovino, porcino y avícola, en lugares no acondicionados técnicamente y sin ningún control sanitario. Lo anterior, en razón de la falta de vigilancia, inspección y control por parte de la autoridad sanitaria y administrativa, normada en el Decreto 1500 del 4 de mayo de 2007.   

Como consecuencia de ello, asegura que ésta problemática no da espera, y resulta urgente que las entidades llamadas a responder actúen y tomen injerencia en el asunto de marras; a efectos de salvaguardar y/o proteger los derechos colectivos indicados en la demanda popular (consagrados en el literal g) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998).

      

XII.3.2. La Subsección "A" de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia dictada el 24 de mayo de 2018, evidenció la transgresión de los derechos y garantías colectivas antes mencionadas y, como consecuencia de ello, declaró no probadas las excepciones propuestas y amparó los intereses relacionados con la seguridad y salubridad públicas.

XII.3.3. Con base en lo anterior, el mencionado Tribunal, impartió en su fallo las siguientes órdenes, a saber:  

"[...] PRIMERO: DECLÁRASE que no prosperan las excepciones propuestas por el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, INVIMA, por las razones anotadas en precedencia.

SEGUNDO: AMPÀRASE el derecho e interés colectivo a la seguridad y salubridad públicas; de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

[...]

TERCERO: CONFÓRMASE el Comité de Verificación de Ia sentencia que estará integrado, además del Magistrado, por el Director del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, INVIMA; el Director de Seguridad Ciudadana de Ia Policía Nacional; un representante de la Comisión Nacional Intersectorial para Ia Coordinación y Orientación Superior del Beneficio de Animales Destinados para el Consumo Humano; un representante de Ia Asociación de Frigoríficos de Colombia; y un representante de cada una de las asociaciones reconocidas como coadyuvantes en el presente medio de control [...]"[66]. (Se destaca)

XII.3.4. Inconforme con la anterior decisión de primera instancia, fechada el 24 de mayo de 2018, el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA, interpuso en tiempo recurso de apelación[67]. Como sustento de la impugnación, esbozó los siguientes argumentos: (i) que esa entidad, de conformidad con el artículo 3º del Decreto 1500 del 4 de mayo de 2007, no cuenta con la competencia para inspeccionar, vigilar ni controlar espacios físicos dedicados al sacrificio de animales para abasto público que sean ilegales o "clandestinos", en el sub examine; (ii) que para efectos de atender la protección de la salud pública, creó el "observatorio sobre la ilegalidad"; programa que está regulado y que prevé que dicho grupo institucional de la entidad se articule con las diferentes autoridades judiciales, sanitarias y ambientales para efectos de la lucha contra la ilegalidad, el contrabando y la corrupción; (iii) que en el marco de sus competencias y de sus funciones, ha realizado todas las acciones necesarias para salvaguardar la salud pública, dedicando sus mejores esfuerzos para combatir la ilegalidad, a toda costa y, finalmente, (iv) que el fallo recurrido no precisa ni distingue con claridad los conceptos de clandestinidad e ilegalidad ni determina el alcance que tiene el INVIMA, como primera autoridad sanitaria, para abordar tal fenómeno, sin entrar en contradicción con sus funciones legales y constitucionales que emanan del artículo 245 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 2078 de 2012.  

XII.3.5. En ese orden de ideas, esta Sala de Decisión debe establecer si confirma, modifica o revoca el fallo de 24 de mayo de 2018, proferido por la Subsección "A" de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de acuerdo con los hechos descritos en la demanda por la parte actora, los argumentos de inconformidad consignados en el recurso de apelación y los alegatos de segunda instancia.

XII.3.5.1. Así las cosas, corresponde a la Sala determinar si ¿"se encuentran vulnerados los derechos e intereses colectivos relacionados en la demanda de acción popular, de cara a las actuaciones y gestiones que al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA) y a la Nación – Policía Nacional les corresponde efectuar, al tenor de la normativa que regula el Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control de la Carne y de los Productos Cárnicos Comestibles en Colombia, previsto en los Decretos Nos. 1500 de 2007, 1362 de 2012, 414 de 2007 y, además, en la Ley 1801 de 2016"?

XII.3.6. De allí que, a efectos de entrar a resolver el caso concreto, la Sala considera necesario abordar los siguientes temas: (i) revisará el núcleo esencial y el alcance de los derechos e intereses colectivos alegados como vulnerados; (ii) examinará y/o analizará el marco jurídico y normativo que regula las disposiciones relacionadas con el Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control de la Carne y de los Productos Cárnicos Comestibles en Colombia, en cabeza del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA); y, finalmente, (iii) abordará la solución del caso concreto.     

XII.4. Núcleo esencial y alcance de los derechos e intereses colectivos alegados como vulnerados.

XII.4.1. Respecto del concepto de derecho colectivo, el Consejo de Estado ha establecido lo siguiente:

"[...] El derecho colectivo, ha dicho la Sala, no se deduce en su existencia porque varias personas estén en una misma situación ni porque se acumulen situaciones parecidas de varios sujetos, ni porque se sumen; el derecho colectivo es aquel que recae sobre una comunidad entera a diferencia del derecho individual que es el que recae sobre una persona determinada. Por lo tanto, la prosperidad de las pretensiones en la acción popular está ligada con la existencia real de los siguientes elementos, que para el momento de fallar deben estar establecidos: La acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares y la amenaza o la violación a derechos e intereses colectivos [...]"[68].

En la misma línea conceptual, la Sala se ha pronunciado de la siguiente manera:

"[...] Esta Corporación, en reiteradas ocasiones, ha explicado el concepto y alcance de los derechos colectivos y ha señalado que: "Los derechos colectivos son aquellos mediante los cuales aparecen comprometidos los intereses de la comunidad, y cuyo radio de acción va más allá de la esfera de lo individual o de los derechos subjetivos previamente definidos por la ley" [...]"[69].

XII.4.2.1. La seguridad y salubridad públicas[70].     

La Constitución Política de 1991, en su artículo 366, consagró el mejoramiento de la calidad de vida, como una de las finalidades sociales del Estado, para lo cual fija como un objetivo prioritario para las entidades del estado la solución de las necesidades insatisfechas en materia de salud.

La importancia del derecho colectivo a la seguridad y salubridad pública ha sido abordada por esta Sección, entre otras, en la sentencia de 15 de mayo de 2014, la cual señaló:

"[...] La importancia del cuidado de las salud de las personas y de una adecuada gestión de su entorno, son aspectos esenciales para la efectividad del derecho a la vida y de otros postulados cardinales del Estado social de derecho como la dignidad humana o la libertad, ello se evidencia en lo previsto por el artículo 366 de la Carta, que además de señalar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida como fines sociales del Estado, define como objetivo fundamental de su actividad la solución de necesidades básicas insatisfechas en materia de salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable. Su carácter primordial se plasma también en el artículo 49 Constitucional, que encomienda al Estado la responsabilidad de asegurar a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud, al tiempo que impone a todos el deber de "procurar el cuidado integral de su salud y de su comunidad".

Reflejo de esta última previsión es lo dispuesto por el numeral 2º del artículo 95 de la Ley Fundamental, que erige en deber ciudadano, expresión del principio de solidaridad, responder con acciones humanitarias "ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas". Finalmente, debe también resaltarse el hecho que el artículo 78 de la Constitución haga reconocimiento expreso de la responsabilidad que deben afrontar los productores de bienes y servicios que, entre otras, atenten contra la salud y la seguridad de los consumidores o usuarios; la cual, por virtud de lo previsto en la parte final del artículo 88, podrá ser objetiva.

La trascendencia social de los conceptos de seguridad y salubridad pública y del derecho colectivo que fundamentan ha llevado a esta Sala de Decisión a sostener que:

"(...) constituyen las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad. Su contenido general implica, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos. Estos derechos colectivos están ligados al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria."[71]

Por ende, dada la amplitud de su radio de acción, como ha sido subrayado por esta Corporación, el derecho colectivo a la salubridad pública "se puede garantizar desde una perspectiva de abstención (negativa o de impedir una conducta) o de promoción (activa o de realización de un comportamiento) en aras de asegurar las condiciones esenciales de salud pública"[72]. En consecuencia, es claro para la Sala que su vulneración también puede desprenderse tanto de una actitud activa (actuaciones, reglamentos, contratos, etc.), como pasiva (omisión administrativa) de parte de las autoridades responsables de su guarda y realización efectiva [...]".[73] (Negrillas y subrayas de la Sala)

Por su parte, la Corte Constitucional se ha referido a los conceptos de seguridad y salubridad públicas como parte integrante de la noción de orden público, entendiendo por este último, el conjunto de obligaciones que tiene el Estado consistente en garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad. Así, la jurisprudencia constitucional, ha señalado el alcance de este derecho en los siguientes términos[74]:

"[...] Las restricciones a las libertades ciudadanas encuentran fundamento en el concepto de orden público, entendiendo por tal, las condiciones mínimas de seguridad, tranquilidad, salubridad y moralidad que deben existir en el seno de la comunidad para garantizar el normal desarrollo de la vida en sociedad. Para que estas condiciones mínimas se cumplan, es necesario, por parte del Estado, a través de Ias respectivas autoridades, adelantar una labor preventiva que Ias haga efectivas: la seguridad con la prevención permanente de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas; la tranquilidad, con la prevención de los desórdenes en general, ya se trate de lugares públicos o privados; la salubridad, con la prevención de factores patológicos que pongan en riesgo la vida, la salud o la integridad física de los ciudadanos; la moralidad, con la prevención de manifestaciones externas de conducta que no se ajusten a ciertos principios mínimos de respeto entre las personas y que, en algunos casos, se encuentran expresamente prohibidas por la ley [...]" (Destacado por la Sala).

A su turno, el Consejo de Estado, ha precisado lo siguiente con respecto al derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas[75]:   

"[...] En diferentes ocasiones, Ia Corte Constitucional, se ha pronunciado sobre los conceptos de seguridad y salubridad públicas; los mismos han sido tratados como parte del concepto de orden público y se han concretado en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad.

Su contenido general, implica, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, Ias contravenciones, los accidentes naturales Ias calamidades humanas y, en el caso de Ia salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos.

Estos derechos colectivos están ligados al control y manejo de Ias situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria. Es decir, que al momento de ponerse en funcionamiento determinados proyectos de los cuales se pueda derivar algún perjuicio para los ciudadanos, se deben realizar los estudios previos para tomar las medidas conducentes para evitar que se produzca un impacto negativo en las condiciones de salud y seguridad de los asociados [...]" (Negrillas y subrayas por fuera de texto original)

Además, y en otra sentencia destacable de la Sección Primera de esta Corporación[76], se definió el derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas, en los siguientes términos:

"[...] De acuerdo con lo señalado por Ia jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a la seguridad pública ha sido definido como "parte del concepto de orden público (...) concretado en Ias obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad (...) Su contenido general, implica, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de la seguridad, Ia prevención de los delitos, Ias contravenciones, los accidentes naturales y Ias calamidades humanas[77]". Supone, entonces, una Administración Pública activa, técnica y comprometida con la asunción permanente de sus responsabilidades y con el monitoreo constante de aquellos ámbitos de la vida diaria que están bajo su cargo, como presupuesto de Ia actuación anticipada o preventiva (y también reactiva) que instaura como estándar de sus actuaciones. No se puede olvidar, que es misión de las autoridades realizar, las acciones y adoptar las medidas que resulten indispensables para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y, en general, el conjunto de derechos de los que son titulares; para lo cual es esencial su compromiso con la prevención de situaciones de amenaza o vulneración de esos derechos, en especial cuando ellas son susceptibles de ser anticipadas mediante la fiscalización permanente de la realidad y la adopción oportuna de las medidas pertinentes para asegurar la efectividad de los derechos, bienes e intereses de la comunidad y de sus miembros. Todo ello, lógicamente, en un marco de razonabilidad y de proporcionalidad, pues mal puede suponer la imposición a la Administración de obligaciones imposibles de cumplir por razones técnicas, jurídicas, económicas o sociales [...]" (Negrillas y subrayas de la Sala de Decisión)  

En conclusión, y con todo lo anterior, resulta ostensible y palmario que, el derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas, está orientado y/o dirigido a garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad y a evitar, entre otros aspectos, los accidentes y calamidades humanas o circunstancias que puedan afectar la salud de las personas, en cuanto afecten o amenacen la sanidad comunitaria.      

   

XII.5. Marco jurídico y normativo que regula las disposiciones relacionadas con el Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control de la Carne y de los Productos Cárnicos Comestibles en Colombia, en cabeza del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA).

XII.5.1. A efectos de recopilar el marco normativo que regula las disposiciones concernientes con el Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control de la Carne y de los Productos Cárnicos Comestibles en nuestro país, la Sala considera importante destacar que, en primer lugar, el artículo 78 de la Carta Superior establece que serán responsables, de acuerdo a la Ley, quienes en la producción y en la comercialización de bienes y servicios atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios, en los siguientes términos:

"[...] ARTÍCULO 78. La ley regulará el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, así como la información que debe suministrarse al público en su comercialización. Serán responsables, de acuerdo con la ley, quienes en la producción y en la comercialización de bienes y servicios, atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios.

El Estado garantizará la participación de las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que les conciernen. Para gozar de este derecho las organizaciones deben ser representativas y observar procedimientos democráticos internos [...]". (Negrillas y subrayas de la Sala)

XII.5.2. A su turno, el artículo 49 ibídem, señala que: "[...] La atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la salud. Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad [...]". (Se subraya)

   

XII.5.3. Según lo establecido en las normas sanitarias de alimentos, en especial, el Decreto 3075 de 1997[78], se tiene que la carne, los productos cárnicos y sus preparados se encuentran dentro de los alimentos considerados de mayor riesgo en la salud pública. Así mismo, se advierte que según el artículo 34 de la Ley 1112 de 2007, es competencia exclusiva del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA), Ia inspección, vigilancia y control de las Plantas de Beneficio Animal.

XII.5.4. Posteriormente, se tiene que el Gobierno Nacional, a través del Decreto 1500 del 4 de mayo de 2007[79], estableció el reglamento técnico a través del cual se creó el Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control de la Carne, Productos Cárnicos Comestibles y Derivados Cárnicos, destinados para el consumo humano; y los requisitos sanitarios y de inocuidad que se debían cumplir en su producción primaria, beneficio, desposte, desprese, procesamiento, almacenamiento, transporte, comercialización, expendio, importación o exportación.

Dicha normativa, en su artículo 2º, previó que su campo de aplicación abarcaba a todas las personas naturales y jurídicas que desarrollen actividades en los eslabones de Ia cadena alimentaria de la carne, productos cárnicos comestibles y Ios derivados cárnicos destinados para el consumo humano; ámbito que cobija a Ios predios de producción primaria, transporte de animales a las plantas de beneficio, plantas de beneficio, plantas de desposte o desprese y plantas de derivados cárnicos procesados, transporte, almacenamiento y expendio de carne, productos cárnicos y comestibles y derivados cárnicos, destinados al consumo humano[80].

En este sentido, comprende a las especies de animales domésticos, como búfalos domésticos, bovinos, porcinos, caprinos, ovinos, aves de corral, conejos, equinos y otros, cuya carne, productos cárnicos comestibles y derivados cárnicos sean destinadas al consumo humano. Así como a las especies silvestres nativas o exóticas, cuya zoocría o casa comercial haya sido autorizada por la autoridad ambiental competente.

El artículo 5º, por su parte, establece la responsabilidad de los establecimientos y del transporte de la carne, productos cárnicos comestibles y derivados cárnicos, indicando que los encargados de dicha actividad deberán cumplir con los requisitos sanitarios contenidos en el referido decreto, sus actos reglamentarios y las disposiciones ambientales aplicables[81]. Para ello, de conformidad con el artículo 6º, los interesados deberán inscribirse ante Ia autoridad sanitaria competente y solicitar Ia visita de inspección para verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el reglamento técnico, con el propósito de que Ia autoridad sanitaria autorice sanitariamente el funcionamiento del establecimiento y Io registre.

Además, y de conformidad con el artículo 20 de la misma normativa, los establecimientos dedicados al beneficio de animales, desposte, desprese y procesamiento de derivados cárnicos, deberán inscribirse ante el INVIMA[83].  

XII.5.5. Se tiene que, partir de la autorización sanitaria y del registro expedidos por el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA), las plantas de beneficio ingresan al Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control, que se crea mediante el reglamento técnico establecido en dicho decreto; y, por lo tanto, reciben la asignación de Ia inspección oficial, Ia cual será permanente y se ocupará de verificar el cumplimiento de las disposiciones reglamentarias, de manera que se garantice Ia aprobación de Ia carne y de los productos cárnicos comestibles como aptos para el consumo humano.

Pues bien, y de una manera más concreta, se tiene que en el Título III del Decreto 1500 del 4 de mayo de 2007[84], en sus artículos 56 a 70, se desarrollan las disposiciones administrativas en lo que se refiere al Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control. Veamos:

"[...] ARTÍCULO 56. SISTEMA OFICIAL DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL. El Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA - será responsable de la operación del Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control de Carne, Productos Cárnicos Comestibles y Derivados Cárnicos, quien en función de esta responsabilidad se articulará con las otras autoridades sanitarias y ambientales para coordinar los mecanismos de integración de los diferentes programas y acciones del ámbito del sistema.

ARTÍCULO 57. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO. Para la organización y funcionamiento del Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control de Carne, Productos Cárnicos Comestibles y Derivados Cárnicos, se establecerá la estructura de operación en términos de: 1. Definición de organización. 2. Asignación de inspectores por establecimiento. 3. Sistemas de auditoría. 4. Flujos de información, documentos y registros oficiales. 5. Revisión y actualización del sistema. 6. Sistema de registro y autorización de establecimientos. 7. Sistema tarifario para cobro de inspección. 8. La acreditación o reconocimiento para los inspectores oficiales e inspectores auxiliares oficiales.

ARTÍCULO 58. COMPETENCIAS. Las competencias de acuerdo con las disposiciones legales vigentes referidas a las acciones de inspección, vigilancia y control en el sistema oficial establecido en el presente capitulo, serán: 1. Las actividades de inspección, vigilancia y control de sanidad animal en la producción primaria, serán ejercidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en cabeza del Instituto Colombiano Agropecuario - ICA -. 2. Las actividades de inspección, vigilancia y control que se realizan en las plantas de beneficio, desposte, desprese y derivados cárnicos serán ejercidas por el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos -INVIMA -. 3. Las actividades de inspección, vigilancia y control del transporte, almacenamiento y expendio de carne y productos cárnicos comestibles y derivados cárnicos destinados para el consumo humano, será competencia de las entidades territoriales de salud. 4. Las funciones de inspección, vigilancia y control relacionadas con la gestión del medio ambiente y de los recursos naturales corresponden a la autoridad ambiental competente. 5. Las actividades de inspección, vigilancia y control de transporte de animales en pie, serán competencia del Ministerio de Transporte.

PARÁGRAFO. Para efectos de la vigilancia del cumplimiento de las normas y de la imposición de medidas sanitarias y sanciones competencia del Instituto Colombiano Agropecuario - ICA -, Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA -, las entidades territoriales de salud y Ministerio de Transporte serán consideradas como de policía, de conformidad con lo establecido en el Decreto - Ley 1355 de 1970 o la norma que la modifique, adicione o sustituya, sin perjuicio de las actuaciones de las autoridades ambientales a que haya lugar.

ARTÍCULO 59. SISTEMA DE INFORMACIÓN. De acuerdo con las competencias definidas en el artículo anterior y para efectos del cumplimiento del Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control de Carne, Productos Cárnicos Comestibles y Derivados Cárnicos, se diseñará e implementará por parte de cada autoridad competente, un sistema de información, el cual debe permitir realizar un seguimiento con enfoque de riesgo, en cada uno de los eslabones de la cadena de que trata el presente decreto.

CAPITULO II

INSPECCION, VIGILANCIA Y CONTROL

ARTÍCULO 60. COMPETENCIAS. De acuerdo con el tipo de establecimiento, la inspección vigilancia y control se realizará de la siguiente forma: 1. En plantas de beneficio: El sistema de inspección será permanente y estará bajo la responsabilidad del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA -. 2. En plantas de desposte, desprese y de derivados cárnicos, se deberán efectuar mínimo, cuatro (4) visitas anuales, en las cuales se evaluará de forma integral el funcionamiento de la planta basado en el desempeño de la misma y estará bajo la responsabilidad del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA -. 3. En los establecimientos dedicados al almacenamiento o expendio de carne, productos cárnicos comestibles y derivados cárnicos se deberán efectuar mínimo, cuatro (4) visitas anuales, en las cuales se evaluará de forma integral las condiciones sanitarias y buenas prácticas de manufactura y estará bajo la responsabilidad de la entidad territorial de salud.

ARTÍCULO 61. VERIFICACIÓN DE CUMPLIMIENTO. El Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA -, establecerá a nivel nacional, los instrumentos, protocolos y demás documentos necesarios para verificar el cumplimiento en la aplicación del presente decreto y normas reglamentarias. Exceptuando la producción primaria que para el caso serán establecidos por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural o por el Instituto Colombiano Agropecuario - ICA -, sin perjuicio de las competencias ambientales.

ARTÍCULO 62. ACTA DE VISITA. En los casos en que la inspección, vigilancia y control sanitario de los establecimientos no sea permanente se levantará acta de visita, la cual deberá ser firmada por el o los funcionarios que la practican y notificada al representante legal o propietario del establecimiento en un plazo no mayor de cinco (5) días hábiles, contados a partir de la fecha de realización de la visita. Copia del acta se entregará al interesado. En caso de negativa del representante legal o propietario o encargado del establecimiento para firmar el acta respectiva, esta será firmada por un testigo y notificada a las autoridades competentes, cuando como consecuencia de la visita proceda la aplicación de una medida sanitaria.

ARTÍCULO 63. VERIFICACIÓN DE REQUISITOS SANITARIOS. En la inspección que realice la autoridad sanitaria a los establecimientos objeto del presente decreto, se verificará el cumplimiento de los requisitos contenidos en el mismo y su reglamentación, de acuerdo con las listas de verificación que para cada caso elabore la autoridad sanitaria competente.

ARTÍCULO 64. SISTEMA DE INFORMACIÓN SANITARIA DE ESTABLECIMIENTOS. El Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA - y las entidades territoriales de salud llevarán un sistema de información que les permita establecer la tendencia que cada establecimiento tenga en el cumplimiento de los requisitos sanitarios, basados en los estándares de desempeño, para efectos sancionatorios.

ARTÍCULO 65. VERIFICACIÓN SANITARIA DE LOS EXPENDIOS. Como resultado de la inspección a los expendios, se levantará un acta, en donde quede consignado el resultado, el cual será: "FAVORABLE", cuando el expendio se ajuste a la totalidad de los requisitos legales. "PENDIENTE", cuando se compruebe que el establecimiento no cumple con la totalidad de los estándares de ejecución sanitaria, los demás requisitos del presente decreto y sus actos reglamentarios, pero se verifique que dichas condiciones mantienen la inocuidad del producto, se procederá a consignar las exigencias necesarias en el formulario correspondiente y se concederá un plazo no mayor de treinta (30) días hábiles para su cumplimiento a partir de la notificación. Si transcurrido dicho plazo, el expendio no mantiene las condiciones requeridas para garantizar la inocuidad del producto, el concepto es "DESFAVORABLE" y se procederá a aplicar la medida sanitaria de seguridad contenida en la Ley 09 de 1979 o la norma que la modifique, adicione o sustituya.

ARTÍCULO 66. LIBRE ACCESO A LOS ESTABLECIMIENTOS. La autoridad sanitaria competente tendrá libre acceso a los establecimientos objeto del presente decreto en el momento que lo considere necesario, para efectos del cumplimiento de sus funciones de inspección, vigilancia y control sanitarios. PARÁGRAFO. La inspección de que trata el reglamento técnico que se establece con el presente decreto se hará a todos los establecimientos estén o no registrados o autorizados, sin que esto signifique la legalización de los no registrados o no autorizados.

ARTÍCULO 67. MUESTRAS PARA ANÁLISIS. Las autoridades sanitarias, podrán tomar muestras en cualquiera de las etapas de producción primaria, beneficio, fabricación, procesamiento, envase, expendio, transporte y comercialización de los alimentos, para efectos de inspección, vigilancia y control sanitario. La acción y periodicidad de muestreo estará determinada por criterios tales como: riesgo para la salud pública, la sanidad animal y tipo de proceso.

ARTÍCULO 68. ACTA DE TOMA DE MUESTRAS. De toda toma de muestras, la autoridad sanitaria competente levantará un acta firmada por las partes que intervengan, en la cual se hará constar la forma de muestreo y la cantidad de muestras tomadas y dejará copia al interesado con una contra muestra. Para lo cual el Instituto Colombiano Agropecuario - ICA -, Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA -, establecerán un formulario único de aplicación nacional.

ARTÍCULO 69. REGISTRO DE LA INFORMACIÓN. La autoridad sanitaria competente llevará un registro sistematizado de la información de los resultados de las visitas practicadas a los establecimientos objeto del presente decreto, relacionado con la toma de muestras, resultados de laboratorio, la cual deberá estar disponible para efectos de evaluación, seguimiento, control y vigilancia sanitarios.

ARTÍCULO 70. ENFOQUE DEL CONTROL Y VIGILANCIA SANITARIA. Las acciones de control y vigilancia sanitaria sobre los establecimientos regulados en el presente decreto, se enmarcarán en las acciones de vigilancia en salud pública y control de factores de riesgo, estarán enfocadas a asegurar el cumplimiento de las condiciones sanitarias, las buenas prácticas de higiene de la carne y la inocuidad de los productos [...]". (Negrillas y subrayas de la Sala)

XII.5.6. De otra parte, es preciso esbozar, que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a través del Decreto 1362 de 25 de junio de 2012[85], creó la Comisión Nacional Intersectorial para la Coordinación y Orientación Superior del Beneficio de Animales Destinados para el Consumo Humano; con el fin de armonizar las políticas orientadas, desestimular y erradicar el beneficio ilegal de animales destinados para el consumo humano así como el transporte y comercialización de la carne y productos cárnicos comestibles obtenidos en esas condiciones.

Dicha Comisión está conformada por los ministros de Agricultura y Desarrollo Rural o su Viceministro delegado, de Defensa Nacional o su Viceministro Delegado, Salud y Protección Social o su Viceministro Delegado, de Comercio, Industria y Turismo o su Viceministro Delegado, de Ambiente y Desarrollo Sostenible o su Viceministro Delegado, de Transporte o su Viceministro Delegado y de Transporte o su Viceministro Delegado; al igual que el Superintendente de Industria y Comercio o su delegado; el Director General del INVIMA; y el Gerente General del ICA, quienes tienen voz y voto en la Comisión.

Se tiene que la Comisión Nacional Intersectorial para Ia Coordinación y Orientación Superior del Beneficio de Animales destinados para el consumo humano, tiene a su cargo el cumplimiento de las siguientes funciones, de conformidad con lo normado en su artículo 3º:

"[...] ARTÍCULO 3º. FUNCIONES DE LA COMISIÓN. La Comisión Nacional Intersectorial para la Coordinación y Orientación Superior del Beneficio de Animales Destinados para el Consumo Humano tendrá a su cargo el cumplimiento de las siguientes funciones: 1. Coordinar la formulación e implementación de planes, programas y acciones necesarias para la ejecución de las políticas relacionadas con el beneficio de animales destinados para el consumo humano, así como el transporte y comercialización de la carne y productos cárnicos comestibles, 2. Coordinar las acciones necesarias para hacer cumplir las normas dirigidas a la erradicación del beneficio ilegal de animales destinados para el consumo humano, así como el transporte y comercialización de los productos obtenidos en esas condiciones, 3. Apoyar el cabal cumplimiento de las políticas sanitarias correspondientes al beneficio de animales para el consumo humano y la aplicación de las sanciones correspondientes, especialmente, el beneficio ilegal, 4. Apoyar el cumplimiento de la normatividad ambiental relacionada con el uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables, 5. Apoyar las labores de los Comités que se organicen a nivel Departamental o Regionales para la vigilancia y control del beneficio de los animales destinados para el consumo humano, así como, las acciones emprendidas por las respectivas autoridades competentes de inspección, vigilancia y control, tanto en las zonas de producción como en los centros de consumo, 6. Recomendar, en caso de ser requerido, la actualización de la legislación vigente, tendiente a mejorar la eficacia y eficiencia de los sistemas de inspección sanitaria, vigilancia y control, 7. Coordinar el desarrollo de sus actividades en el marco de las políticas sanitarias y fitosanitarias adoptadas por el Gobierno Nacional, 8. Apoyar a la Comisión Intersectorial de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias  Comisión MSF, cuando esta lo requiera, 9. Expedir su propio reglamento, 10. Las demás funciones que sean propias de la naturaleza de la coordinación y orientación de su actividad. Parágrafo. Las situaciones o cualquier información relacionada con el beneficio ilegal de animales para el consumo humano que conozca la Comisión deberán ser canalizadas por los miembros de la misma al interior de la entidad que a la cual pertenecen, con el fin de tomar las medidas pertinentes de conformidad con sus competencias [...]".

Dicha Comisión deberá reunirse cada tres (3) meses, previa convocatoria de la Secretaría Técnica; o, extraordinariamente, a petición del Presidente de la Comisión, cuando lo amerite.

XII.5.7. Posteriormente, el INVIMA, con la expedición de la Resolución No. 003753 de 24 de septiembre de 2013[86] creó espacios institucionales para la coordinación de acciones encaminadas a atacar la problemática del sacrificio ilegal de animales para el consumo humano, y las demás conductas asociadas a este, que pudieran generar repercusiones para la salud pública.  

XII.5.8. Por otra parte, y en lo que a la Policía Nacional se refiere, se tiene que a través del artículo 5º del Decreto 414 de 15 de febrero de 2007[87], se dispuso que:   

"[...] Artículo 5º: Modificase el artículo 13 del Decreto 3149 de 2006, el cual quedará así:

"Artículo 13. Registro Policial. La Policía Nacional dispondrá de una base de datos que estará al alcance de los comandos regionales y departamentales y que deberá ser consultada por el personal de la Policía Nacional o demás entidades que conforman la Fuerza Pública, destacado en los retenes de control establecidos o que se establezcan en las carreteras nacionales.

El Registro de Control que residirá en la base de datos contendrá al menos la siguiente información: Número del Bono de Venta (si el animal ha sido objeto de una compraventa o su propiedad ha sido transferida), Número de la Guía de Transporte Ganadero, el número, edad, clase, sexo y hierro del ganado transportado, procedencia y destino final y el nombre del vendedor o enajenante y comprador o adquirente, número único de registro de transporte, placa del vehículo y nombre de la empresa a que está afiliado.

Las Organizaciones Gremiales Ganaderas y las alcaldías deberán suministrar la información que recauden conforme al presente decreto a la entidad que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural haya designado como administradora del Sistema Nacional de Identificación e información de Ganado Bovino, SINIG, de acuerdo con la Ley 914 de 2004. Así mismo, la entidad que haya sido designada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como administradora del Sistema Nacional de Identificación e Información de Ganado Bovino, de acuerdo con la Ley 914 de 2004, transferirá esta información a la Policía Nacional, al CIEV y al SINIG".

Artículo 6º: Modificase el artículo 18 del Decreto 3149 de 2006, el cual quedará así:

"Artículo 18. Documentación. Quien lleve el ganado al sacrificio deberá presentar los siguientes documentos: Guía Sanitaria de Movilización Interna expedida por el Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, Bono de Venta que acredite la propiedad de los animales (si no es el primer propietario) y Guía de Transporte Ganadero. Todo lo anterior sin perjuicio del pago de los impuestos, tasas y contribuciones parafiscales, que se deba realizar al momento del sacrificio de conformidad con las normas legales respectivas.

La realización de la actividad de sacrifico en contravención del presente artículo será sancionable de conformidad con las disposiciones administrativas, disciplinarias y penales, según corresponda.

PARÁGRAFO: La Policía Nacional adelantará un plan constante de control para identificar mataderos clandestinos con el fin de garantizar al consumidor el origen y calidad del producto ofrecido, sin perjuicio del ejercicio de las competencias asignadas a las autoridades ambientales y sanitarias. Así mismo coordinará con las autoridades locales los requerimientos para su sellamiento conforme a la normatividad vigente. La carne decomisada en estos mataderos clandestinos será destruida para evitar su venta, consumo y distribución al público [...]" (Negrillas y subrayas por fuera de texto)

XII.5.9. Por último, la Ley 1801 del 29 de julio de 2016 (Código Nacional de Policía)[88], en el título XI sobre Salud Pública, regula todo lo relacionado con los comportamientos que puedan poner en peligro la salud pública debido al consumo de alimentos; indicando que las Secretarias de Salud de las entidades territoriales y el INVIMA, tienen la competencia para ejercer las facultades de inspección, vigilancia y control.   

Para ello, las dotó de un listado de medidas correctivas a fin de hacer cesar los comportamientos que atentan contra la salud pública en materia de consumo de alimentos, como a continuación se enseña:

"[...] Artículo 109. ALCANCE. El presente capítulo tiene por objeto la regulación de comportamientos que puedan poner en peligro la salud pública por el consumo de alimentos. Las Secretarías de Salud de las entidades territoriales y el Instituto Nacional de Vigilancia de Alimentos y Medicamentos (INVIMA) serán las encargadas de ejercer las facultades de conformidad con sus competencias de inspección, vigilancia y control.

ARTÍCULO 110. COMPORTAMIENTOS QUE ATENTAN CONTRA LA SALUD PÚBLICA EN MATERIA DE CONSUMO. Los siguientes comportamientos atentan contra la salud pública en materia de consumo y por lo tanto no deben efectuarse:

1. No acreditar la inscripción ante la Secretaría de Salud o quien haga sus veces, de la respectiva entidad territorial, para el almacenamiento o expendio de alimentos que lo requieran, así como de carne, productos y derivados cárnicos comestibles, de acuerdo con la normatividad sanitaria vigente.

2. Almacenar o comercializar carne, productos cárnicos comestibles que no provengan de plantas de beneficio animal (mataderos) autorizadas o que no cumplan con las disposiciones o normatividad sanitaria vigente.

3. Almacenar, transportar o vender derivados cárnicos que no cumplan con las disposiciones de inocuidad establecidas por el Ministerio de Salud y Protección Social y garantizar en todo momento la procedencia de los mismos.

4. Adquirir alimentos, carne, productos cárnicos comestibles y derivados cárnicos de proveedores que no se encuentren autorizados y registrados ante la autoridad sanitaria competente o que no hayan entregado el producto a la temperatura reglamentada o transportado en vehículos que no garanticen el mantenimiento de la misma.

5. No contar con un sistema de refrigeración que garantice el mantenimiento de la temperatura reglamentada para los productos.

6. No mantener en refrigeración a la temperatura reglamentada, la carne o los productos cárnicos o lácteos.

7. No acreditar la autorización sanitaria de transporte expedido por la Secretaría de Salud de la entidad territorial correspondiente o quien haga sus veces, para el transporte de carne, productos cárnicos comestibles y derivados cárnicos destinados para el consumo humano, de acuerdo con la normatividad sanitaria vigente.

8. No contar con soporte documental en el cual conste que los productos transportados provienen de un establecimiento registrado, aprobado e inspeccionado. Para la carne, productos cárnicos comestibles y derivados cárnicos, deberán contar con la guía de transporte de producto de acuerdo con lo establecido en la normatividad sanitaria.

9. No garantizar el mantenimiento de la cadena de frío del producto y las condiciones de transporte requeridas por la normatividad sanitaria vigente, de manera que se evite la contaminación de los alimentos transportados.

10. No conservar en el lugar donde se expendan o suministren, sus accesos y alrededores limpios y libres de acumulación de basuras.

11. No mantener las superficies del lugar donde se preparan, almacenan, expenden o suministren alimentos debidamente protegidos de cualquier foco de insalubridad.

12. Vender alimentos para consumo directo sin cumplir con los requisitos establecidos por las normas sanitarias.

13. Expender cualquier clase de alimentos en sitios expuestos a focos de insalubridad, que representen riesgo de contaminación.

14. Utilizar agua no apta para el consumo humano en la preparación de alimentos.

15. Incumplir con los requisitos para el transporte de alimentos, carne y productos cárnicos, o lácteos, para el consumo humano, establecidos por las normas y disposiciones vigentes.

16. Sacrificar animales para el consumo humano, en sitios no permitidos por la legislación sanitaria correspondiente.

PARÁGRAFO 1o. La autoridad de Policía que imponga las medidas correctivas señaladas en el presente artículo pondrá en conocimiento de manera inmediata a la autoridad competente para adelantar los procedimientos e imponer las acciones que correspondan de conformidad con la normatividad específica vigente.

PARÁGRAFO 2o. Quien incurra en uno o más de los comportamientos antes señalados, será objeto de la aplicación de las siguientes medidas correctivas:

[...]

PARÁGRAFO 3o. Se mantendrá la aplicación de las medidas correctivas si se continúa desarrollando en el lugar la misma actividad económica que dio lugar a su imposición, aun cuando se cambie la nomenclatura, el nombre del establecimiento, su razón social, propietario, poseedor o tenedor del mismo.

PARÁGRAFO 4o. Las medidas correctivas mencionadas para el incumplimiento de los anteriores comportamientos, se aplicarán, sin perjuicio de lo establecido en la legislación especial que regula esas materias.

PARÁGRAFO 5o. Cuando se aplique la medida de suspensión temporal de actividad porque el responsable del establecimiento no permitió el ingreso de autoridades de Policía, la medida se extenderá hasta tanto se autorice el ingreso de la autoridad que en ejercicio de su función o actividad de Policía, requiera hacerlo.

PARÁGRAFO 6o. Quien en el término de un año contado a partir de la aplicación de la medida incurra nuevamente en alguno de los comportamientos prohibidos en el presente artículo que dan lugar a la medida de suspensión temporal de actividad, será objeto de suspensión definitiva de la actividad [...]" (Negrillas y subrayas de la Sala)

XII.5.10. El recuento normativo enseñado en precedencia, en síntesis, permite apreciar que tanto el INVIMA como la Policía Nacional tienen asignadas competencias que se despliegan en asocio de otras autoridades, particularmente del orden territorial; con el propósito de asegurar las condiciones sanitarias exigidas por la ley, en el sacrificio de animales destinado al consumo humano, y en aras de garantizar la salubridad pública de los Colombianos.

SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO

En el caso sub examine, la Sala advierte que la Subsección "A" de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el fallo proferido el 24 de mayo de 2018, encontró probado que la Nación – Policía Nacional y el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA, incurrieron en la vulneración de los derechos e intereses colectivos relacionados con la seguridad y salubridad públicas. Lo anterior, por cuanto encontró probado y acreditado el crecimiento indiscriminado y progresivo del sacrificio ilegal y clandestino de ganado bovino, porcino y avícola, en lugares no acondicionados técnicamente y sin ningún control sanitario, que garantizara la aptitud del caso para el consumo humano. En efecto, dentro del expediente, se encuentra plenamente acreditada la vulneración de las garantías colectivas arriba referidas, con ocasión de la omisión de las entidades accionadas en lo que al control de los mataderos ilegales se refiere.

Así lo encontró acreditado el Tribunal, cuando aseveró que:

"[...] Esta Corporación reconoce que el INVIMA ha emprendido acciones de inspección, vigilancia y control de las plantas de beneficio animal; sin embargo, según el propio INVIMA no son suficientes las actividades desplegadas para evitar la clandestinidad en la explotación de la actividad de beneficio animal; tal como lo puso de presente la aludida entidad, pues el nivel de implementación del Decreto 1500 de 2007 a marzo de 2017 sólo alcanza un 20%, lo que a todas luces pone en riesgo Ia salud de todos Ios consumidores de dichos productos, debido a un retraso de más de catorce (14) años en Ia aplicación plena de Ia normativa de que se trata.

[...]

En estas condiciones, Ia comercialización de productos cuya inocuidad no cumple las exigencias en materia de salud pública, expone a la población, en general, ante un riesgo para la salud humana. Por lo tanto, es preciso ratificar el funcionamiento de espacios institucionales orientados a Ia coordinación de acciones para atacar Ia problemática del sacrificio ilegal de animales destinados al consumo humano; así como las demás conductas asociadas a este, las cuales generan graves repercusiones para la salud pública.

[...]

Por ello, es necesario, a fin de que cese la amenaza y la vulneración de este derecho e interés colectivo, ordenar al INVIMA y a la Policía Nacional que cumplan en estricto sentido y controlen el sacrificio, venta y distribución de carne que no cumpla con los requisitos sanitarios; acciones que deberán ejecutar en coordinación con las secretarías de salud de los entes territoriales, en los plazos y en los términos establecidos en los decretos 1500 de 2007 y 1362 de 2012 así como en la Resolución 3753 de 2013, del Ministerio de Salud y Protección Social [...]"[89]. (Negrillas y subrayas de la Sala)

En ese orden de ideas, esta Sala de Decisión hace suyas las consideraciones efectuadas por el Tribunal, por cuanto la vulneración de los derechos colectivos, en el sub examine, se encuentra verificada y comprobada en el caso objeto de estudio.

Ahora bien, y de cara a resolver el recurso de apelación instaurado por el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA, el acervo probatorio, la normativa y jurisprudencia aplicables al sub lite, así como los argumentos expuestos y consignados en las alegaciones de conclusión, cumplirán una importancia capital, para efectos de resolver la controversia objeto de debate.

XIII.1. Resolución del recurso de apelación en el sub judice, de cara al material probatorio.       

XIII.1.2. Apelación del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA[90]:

XIII.1.2.1. Argumentos según los cuales, el INVIMA, en virtud del artículo 3° del Decreto 1500 del 4 de mayo de 2007, no cuenta con la competencia para inspeccionar, vigilar ni controlar espacios físicos dedicados al sacrificio de animales para abasto público que sean ilegales o "clandestinos" y, que el fallo recurrido, no precisa con claridad los conceptos de clandestinidad e ilegalidad, y el alcance que tiene esa entidad como primera autoridad sanitaria.

    

Pues bien, la Sala estima que los argumentos formulados en sede de apelación, no se encuentran llamados a prosperar, como normativamente se respalda a continuación.

Ahora bien, el Decreto 1500 del 4 de mayo de 2007[91], en sus artículo 56 a 70, desarrolla las disposiciones administrativas en lo que se refiere al Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control, y establece varias responsabilidades en cabeza del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA, en los siguientes términos:

"[...] ARTÍCULO 56. SISTEMA OFICIAL DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL. El Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA - será responsable de la operación del Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control de Carne, Productos Cárnicos Comestibles y Derivados Cárnicos, quien en función de esta responsabilidad se articulará con las otras autoridades sanitarias y ambientales para coordinar los mecanismos de integración de los diferentes programas y acciones del ámbito del sistema.

ARTÍCULO 57. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO. Para la organización y funcionamiento del Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control de Carne, Productos Cárnicos Comestibles y Derivados Cárnicos, se establecerá la estructura de operación en términos de: 1. Definición de organización. 2. Asignación de inspectores por establecimiento. 3. Sistemas de auditoría. 4. Flujos de información, documentos y registros oficiales. 5. Revisión y actualización del sistema. 6. Sistema de registro y autorización de establecimientos. 7. Sistema tarifario para cobro de inspección. 8. La acreditación o reconocimiento para los inspectores oficiales e inspectores auxiliares oficiales.

ARTÍCULO 58. COMPETENCIAS. Las competencias de acuerdo con las disposiciones legales vigentes referidas a las acciones de inspección, vigilancia y control en el sistema oficial establecido en el presente capitulo, serán: 1. Las actividades de inspección, vigilancia y control de sanidad animal en la producción primaria, serán ejercidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en cabeza del Instituto Colombiano Agropecuario - ICA -. 2. Las actividades de inspección, vigilancia y control que se realizan en las plantas de beneficio, desposte, desprese y derivados cárnicos serán ejercidas por el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos -INVIMA -. 3. Las actividades de inspección, vigilancia y control del transporte, almacenamiento y expendio de carne y productos cárnicos comestibles y derivados cárnicos destinados para el consumo humano, será competencia de las entidades territoriales de salud. 4. Las funciones de inspección, vigilancia y control relacionadas con la gestión del medio ambiente y de los recursos naturales corresponden a la autoridad ambiental competente. 5. Las actividades de inspección, vigilancia y control de transporte de animales en pie, serán competencia del Ministerio de Transporte.

PARÁGRAFO. Para efectos de la vigilancia del cumplimiento de las normas y de la imposición de medidas sanitarias y sanciones competencia del Instituto Colombiano Agropecuario - ICA -, Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA -, las entidades territoriales de salud y Ministerio de Transporte serán consideradas como de policía, de conformidad con lo establecido en el Decreto - Ley 1355 de 1970 o la norma que la modifique, adicione o sustituya, sin perjuicio de las actuaciones de las autoridades ambientales a que haya lugar.

ARTÍCULO 59. SISTEMA DE INFORMACIÓN. De acuerdo con las competencias definidas en el artículo anterior y para efectos del cumplimiento del Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control de Carne, Productos Cárnicos Comestibles y Derivados Cárnicos, se diseñará e implementará por parte de cada autoridad competente, un sistema de información, el cual debe permitir realizar un seguimiento con enfoque de riesgo, en cada uno de los eslabones de la cadena de que trata el presente decreto.

CAPITULO II

INSPECCION, VIGILANCIA Y CONTROL

ARTÍCULO 60. COMPETENCIAS. De acuerdo con el tipo de establecimiento, la inspección vigilancia y control se realizará de la siguiente forma: 1. En plantas de beneficio: El sistema de inspección será permanente y estará bajo la responsabilidad del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA -. 2. En plantas de desposte, desprese y de derivados cárnicos, se deberán efectuar mínimo, cuatro (4) visitas anuales, en las cuales se evaluará de forma integral el funcionamiento de la planta basado en el desempeño de la misma y estará bajo la responsabilidad del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA -. 3. En los establecimientos dedicados al almacenamiento o expendio de carne, productos cárnicos comestibles y derivados cárnicos se deberán efectuar mínimo, cuatro (4) visitas anuales, en las cuales se evaluará de forma integral las condiciones sanitarias y buenas prácticas de manufactura y estará bajo la responsabilidad de la entidad territorial de salud.

ARTÍCULO 61. VERIFICACIÓN DE CUMPLIMIENTO. El Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA -, establecerá a nivel nacional, los instrumentos, protocolos y demás documentos necesarios para verificar el cumplimiento en la aplicación del presente decreto y normas reglamentarias. Exceptuando la producción primaria que para el caso serán establecidos por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural o por el Instituto Colombiano Agropecuario - ICA -, sin perjuicio de las competencias ambientales.

ARTÍCULO 62. ACTA DE VISITA. En los casos en que la inspección, vigilancia y control sanitario de los establecimientos no sea permanente se levantará acta de visita, la cual deberá ser firmada por el o los funcionarios que la practican y notificada al representante legal o propietario del establecimiento en un plazo no mayor de cinco (5) días hábiles, contados a partir de la fecha de realización de la visita. Copia del acta se entregará al interesado. En caso de negativa del representante legal o propietario o encargado del establecimiento para firmar el acta respectiva, esta será firmada por un testigo y notificada a las autoridades competentes, cuando como consecuencia de la visita proceda la aplicación de una medida sanitaria.

ARTÍCULO 63. VERIFICACIÓN DE REQUISITOS SANITARIOS. En la inspección que realice la autoridad sanitaria a los establecimientos objeto del presente decreto, se verificará el cumplimiento de los requisitos contenidos en el mismo y su reglamentación, de acuerdo con las listas de verificación que para cada caso elabore la autoridad sanitaria competente.

ARTÍCULO 64. SISTEMA DE INFORMACIÓN SANITARIA DE ESTABLECIMIENTOS. El Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA - y las entidades territoriales de salud llevarán un sistema de información que les permita establecer la tendencia que cada establecimiento tenga en el cumplimiento de los requisitos sanitarios, basados en los estándares de desempeño, para efectos sancionatorios [...]". (Negrillas y subrayas de la Sala)  

En ese entendido, al contrastar la norma de cara a los argumentos señalados por la entidad apelante, la Sala considera que los mismos no se encuentran llamados a salir avantes, por cuanto tal y como lo esbozó correctamente el a-quo en su fallo de 24 de mayo de 2018, dicha entidad es la encargada de la inspección, vigilancia y control que se debe ejercer sobre las plantas de beneficio animal, de desposte y desprese en todo el territorio nacional; acorde al marco jurídico y normativo que reglamenta sus competencias administrativas (y que fue explicado de manera precedente), sin discriminar si dichos centros actúan o no bajo el marco de la legalidad; pues la normativa, claramente, no establece dicha distinción y contrario sensu, aborda el tema de manera genérica y amplia.

De efectuarse dicha diferenciación (tal y como lo pretende la entidad accionada), ciertamente y a juicio de la Sala podría la entidad apelante, fácilmente y de manera unilateral, a su arbitrio, evadir aún más sus competencias y responsabilidades legales y reglamentarias; en desmedro de la salubridad pública y demás garantías de naturaleza colectiva de los colombianos. Además, ello contravendría a todas luces el carácter de orden público de la mencionada normativa. Por ello, y en sentir de la Sala, son válidos y legítimos los argumentos que en su momento efectuó el a-quo, al indicar que tanto el INVIMA como la Policía Nacional tienen asignadas competencias, que se despliegan en asocio de otras autoridades, particularmente del orden territorial; con el propósito de asegurar las condiciones sanitarias exigidas por la ley, en el sacrificio de animales destinado al consumo humano.

En ese sentido, y en sentir de este Juez constitucional, se evidencia que el fallo recurrido de 24 de mayo de 2018 si precisó con claridad los deberes y obligaciones en cabeza del INVIMA, sobre el control que debía ejercer sobre las plantas de beneficio animal (independientemente de su legalidad o ilegalidad), así como el alcance que debía tener dicho ente, quien funge como primera autoridad sanitaria en el país.

Bajo esta premisa, no tiene asidero jurídico alguno el hecho de que la referida autoridad pretenda evadir sus deberes y obligaciones, y por ende, los argumentos esgrimidos en sede de apelación por parte del INVIMA no están llamados a prosperar.

Cabe destacar, que la Sección Primera de ésta Alta Corporación, ya se ha pronunciado en la materia que es objeto de debate, como por ejemplo ocurrió en sentencia de 5 de octubre de 2009 (con ponencia de la doctora María Claudia Rojas Lasso)[92], donde se indicó:  

"[...] Esta Sala en reiterada jurisprudencia ha señalado que los mataderos se rigen por lo dispuesto en la Ley 1122 de 2007 y los Decretos 1500 de 2007 (4 de mayo), 559 de 2008 (26 de febrero) y 2965 de 2008 (12 de agosto), y que el Instituto Nacional de Vigilancia y de Medicamentos y Alimentos – INVIMA es la autoridad sanitaria que ejerce las funciones de inspección, vigilancia y control a las plantas de beneficio animales[93]. Por disposición del artículo 311 de la Constitución Política y 3º de la ley 136 de 1994, el Alcalde es responsable de la prestación de los servicios públicos en el respectivo municipio, entre los que se encuentra el de beneficio de animales, desposte y desprese [...]". (Negrillas y subrayas de la Sala de Decisión)

En igual sentido se pronunció la Sección Primera del Consejo de Estado, como en efecto sucedió en sentencias del 18 de junio de 2009[94], del 11 de junio de 2009[95] y, finalmente, del 4 de junio de 2009.   

Además, sobre los alcances de las facultades de inspección, vigilancia y control, el Consejo de Estado, en providencia de 16 de abril de 2015 (con ponencia del doctor William Zambrano Cetina) ha considerado lo siguiente[97]:  

"[...] La función administrativa de inspección comporta la facultad de solicitar información de las personas objeto de supervisión, así como de practicar visitas a sus instalaciones y realizar auditorías y seguimiento de su actividad; la vigilancia, por su parte, está referida a funciones de advertencia, prevención y orientación encaminadas a que los actos del ente vigilado se ajusten a la normatividad que lo rige; y, finalmente, el control permite ordenar correctivos sobre las actividades irregulares y las situaciones críticas de orden jurídico, contable, económico o administrativo [...]". (Se destaca)             

Por último, la Corte Constitucional, en sentencia de constitucionalidad C-782 de 2007 (con ponencia del Magistrado Jaime Araujo Rentería)[98], consideró lo siguiente en relación sobre el tema:

"[...] En síntesis, inspección y vigilancia no significa más que verificar que el sujeto, entidad u órgano controlado en relación con determinadas materias u ámbitos jurídicos se ajuste a la ley, y es el legislador, quien dicta las normas generales que sirven de fundamento jurídico para el ejercicio de dicho control [...]". (Negrillas y subrayas por fuera de texto)  

Así pues, y en atención al precedente jurisprudencial enseñado en precedencia, resulta aún más palmario y ostensible para este Juez colectivo, los deberes que la normativa impone en cabeza del INVIMA, como primera autoridad sanitaria; así como su responsabilidad de cara a la preservación de los intereses colectivos relacionados con la seguridad y salubridad públicas; y en este estado de cosas, no puede la entidad pretender desentenderse de la problemática nacional que aquí se suscita, alegando una supuesta falta de competencia y que, sin lugar a dudas, es de su incumbencia atender.   

XIII.1.2.2. Argumentos según los cuales, el INVIMA, en el marco de sus competencias y de sus funciones, ha realizado todas las acciones necesarias para salvaguardar la salud pública, dedicando sus mejores esfuerzos para combatir la ilegalidad y que, para efectos de atender la protección de la salud pública, creó el "observatorio sobre la ilegalidad"; programa que está regulado y que prevé que dicho grupo institucional se articule con las diferentes autoridades judiciales, sanitarias y ambientales para efectos de la lucha contra la ilegalidad, el contrabando y la corrupción.

Pues bien, y en este acápite, la Sala observa que el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA, en su momento y en la contestación de la demanda popular[99], informó que había desplegado una serie de acciones, en cumplimiento de lo dispuesto por el Decreto 1500 de 2007, entre las que se encontraban las siguientes:  

"[...] En cumplimiento de lo establecido en la circular 046 de 2014 emitida por el Ministerio de Salud y Protección Social, se conformó el día 7 de enero del año 2015 en la Dirección de Alimentos y Bebidas, el Grupo Técnico de Articulación y Coordinación con las Entidades Territoriales de Salud (GTACETS).

El propósito principal del GTACETS es dar lineamientos técnicos para la articulación y coordinación con las Entidades Territoriales de Salud (ETS) y formular, desarrollar, hacer seguimiento y evaluación a Ios planes, programas y proyectos de inspección, vigilancia y control de riesgos que afectan Ia inocuidad de Ios alimentos.

(...)

Se generó por parte del Grupo Técnico y en conjunto con la Oficina Asesora Jurídica se emitió la Resolución INVIMA No. 2015048290 del 30 de noviembre de 2015 "Por la cual se adoptan los instrumentos de inspección, vigilancia y control de alimentos y bebidas que deberán acogerse por parte de Ias Entidades Territoriales de Salud". Esta Resolución se publicó en el Diario Oficial 49.728 del 16/12/2015 y se remitió a las ETS junto con los documentos e instrumentos técnicos de IVC a través de oficio y de correo electrónico.

En cumplimiento de lo establecido en el Decreto 1500 de 2007 y sus reglamentaciones se emitió Ia Resolución No. 2016041871 del 07 de octubre de 2016 "Por Ia cual se establecen Ios lineamientos para obtener Autorización Sanitaria Provisional por parte de los establecimientos que realizan actividades de almacenamientos y expendio de carne y/o productos cárnicos comestibles, así como la Inscripción, Inspección, Vigilancia y Control del transporte de carne y/o productos cárnicos comestibles".

Se diseñaron documentos e instrumentos técnicos bajo Decreto 1500 de 2007 para ser aplicados por las Entidades Territoriales de Salud.

Qué se ha hecho:

Se diseñó el Programa de Auditoría que incluye el Plan de Auditoría a las Entidades Territoriales de Salud, el Acta de Inicio y Cierre de la Auditoría, el Formato de Plan de Mejoramiento, la carta de presentación y demás documentos requeridos para el desarrollo de la actividad. A la fecha estos documentos están en prueba.

En qué estamos:

En la vigencia de 2017 se dio inicio a las Auditorias por parte del INVIMA a las ETS. A la fecha se han adelantado en los departamentos de Boyacá, Bolívar, Meta, Casanare, Amazonas, Puerto Carreño, Guainía, Caquetá, Valle del Cauca y Atlántico, con buenos resultados de aceptación por parte de la ETS, lo que ha quedado plasmado en la evaluación de los Auditores [...]". (Se destaca)               

La Sala también puede evidenciar, con base en el análisis de los distintos elementos de prueba obrantes en el expediente, que el INVIMA allegó el 29 de enero de 2018, ante el Tribunal[100], un informe concerniente a las acciones y operaciones administrativas que, en el marco de su condición de responsable y articulador del Sistema Oficial de Inspección de Vigilancia de la Carne y productos Cárnicos, había desarrollado y orientado técnicamente (a través de los comités departamentales y regionales), para el control del sacrificio ilegal, el transporte de carne sin certificación de procedencia y expendio al público de la misma. En el mentado informe, la entidad apelante, manifestó que desde la entrada en vigencia del Decreto 1500 del 4 de mayo de 2007 y de las resoluciones reglamentarias correspondientes, había llevado a cabo las siguientes actividades. Observemos:  

"[...] VIABILIDAD TÉCNICA DE CONVENIOS:

A la fecha en el año 2017 hemos realizado 65 evaluaciones de la viabilidad técnica para la aprobación de convenios Interadministrativos para garantizar el abastecimiento de carne y los criterios de racionalización de plantas de beneficio animal; se encuentran aprobados y publicados 47 en el siguiente link pueden ser consultados:

https://www.ínvíma.gov.co/ímages/pdf/InspecionyvigiIancia/direccion-aIimentos/consolidado-víabilidad-tecníca-abriI-de-2017.pdf 

MESA TÉCNICA DE CLANDESTINIDAD PARA LA CADENA CARNICA: 

En el marco de Ia implementación de la Resolución 3753 de 2013, por Ia cual se definen los lineamientos técnicos para la formulación de planes de acción de inspección, vigilancia y control de la carne y productos cárnicos comestibles a lo largo de la cadena y se dictan otras disposiciones, el INVIMA viene participando en reuniones de orden Nacional, con delegados de las entidades que integran la Comisión Nacional Intersectorial para Ia Coordinación y Orientación Superior del Beneficio de Animales destinados para el consumo humano, establecida mediante el Decreto 1362 de 2012, en donde se imparten instrucciones y lineamientos y se realiza seguimiento a los Comités departamentales.

Las actividades desarrolladas en la citada Comisión son las siguientes:

Desarrollo de un procedimiento donde se establecen las responsabilidades competencias de cada una de las entidades involucradas, para el control de la clandestinidad e ilegalidad.  

Diseño de un formato unificado para la consolidación de la información de los Planes de Acción desarrollados por los Comités Departamentales y Regionales.

Asistencia a jornadas de asistencias técnicas virtuales con todos los departamentos y distritos, donde se imparten lineamientos y se socializan las observaciones realizadas por las entidades a los Planes de Acción remitidos por los Comités Departamentales.

Durante el año 2017, se han revisado los Planes de Acción remitidos por 18 departamentos, a los cuales se les han realizado y enviado las observaciones pertinentes.

Adicionalmente, por parte de los Grupos de Trabajo Territorial se asiste a las reuniones de los Comités departamentales a los cuales sean convocados, donde se participa como orientación técnica. 

(...)

ASISTENCIA TECNICA Y CAPACITACIONES EN PLANTAS DE BENEFICIO Y ENTIDADES TERRITORIALES DE SALUD:

Se llevaron a cabo 8 jornadas de asistencia técnica en todo el territorio nacional, dando a conocer a los interesados Gobernadores Alcaldes y representantes de plantas de Beneficio el avance de Ia implementación del Decreto 1500 de 2007, en las cuales se contó con Ia participación de 2.142 asistentes, representantes de plantas de beneficio, desposte y desprese de las diferentes especies.

Se impartió capacitación en temas tan importantes como:

Diseño, construcción y montaje de Plantas de Beneficio Animal.

Identificación de Análisis de peligros HACCP.

Plan de Muestreo Microbiológico y Fisicoquímico.

Programas Complementarios en Plantas de Benéfico (entre otros).

Se llevó a cabo dos talleres en la ciudad de Bogotá DC dirigido a plantas de beneficio, desposte, desprese, acondicionadores y Entidades territoriales de Salud donde se relacionó temática de inocuidad y conservación de la carne a lo largo de Ia cadena productiva con la participación de 160 asistentes.

Adicionalmente, el INVIMA ha brindado orientación técnica en referencia a los requisitos sanitarios establecidos en este Decreto, directamente en Ias oficinas del lNVIMA a nivel Nacional o de los Grupos de Trabajo Territorial o visitando directamente los establecimientos, contribuyendo a que el ciudadano conozca las actualizaciones normativas e identifique la necesidad de implementar sistemas de inocuidad y calidad para los alimentos, esto ayuda a fortalecer el sistema de inspección oficial de la carne.

Es así, que a la fecha se han realizado 31 visitas de Asistencia Técnica en plantas de beneficio de bovinos y porcinos de carácter público ubicadas a nivel nacional, en las cuales se brinda orientación técnica en lo que respecta a Ia implementación del Decreto 1500 de 2007.

Se elaboró y publicó una cartilla divulgativa que tiene como misión brindar orientación técnica a las plantas de beneficio, desposte y desprese del País, en referencia a los requisitos sanitarios establecidos en el Decreto 1500 de 2007, con esta canilla se logró invitar a todos los actores involucrados a participar activamente y aunar esfuerzos para llevar a cabo la puesta en marcha de esta normatividad.

El INVIMA viene realizando seguimiento a la implementación del Decreto 1500 de 2007, desde el momento en que se expidió este Decreto. Es así que durante el periodo de vigencia del Decreto 2270 de 2012, según el cual las plantas de beneficio, desposte y desprese debían implementar esta reglamentación antes del 8 de agosto de 2016, se realizaron 1173 visitas de seguimiento a esta implementación. Derivado de la información consolidada de estos seguimientos se evidenció que el nivel de implementación de la norma a marzo de 2017 era muy bajo (un promedio aproximadamente del 20%), por Io cual, el Gobierno Nacional, decidió emitir el Decreto 1282 de 2016.

Una vez expedido el Decreto 1282 de 2016, se estableció que las plantas debían realizar solicitud de Autorización Sanitaria Provisional, por lo cual se realizó revisión de 501 solicitudes de plantas de beneficio, desposte y desprese, conforme a lo establecido en este Decreto y en la Resolución 2016031387 de 2016.

Es así que se programaron visitas de seguimiento a la implementación de las Autorizaciones Sanitarias Provisionales por parte del Invima "teniendo a Noviembre 30 de 2017 171 establecimientos visitados. Durante las visitas de seguimiento, adicionalmente se realizan actividades de orientación en la adecuada implementación del Decreto 1500 de 2007.

(...)

ACTIVIDADES DE ARTICULACIÓN:

En cumplimiento de las funciones establecidas para el Grupo Técnico de Articulación y Coordinación con las Entidades Territoriales de Salud (GTACETS), fundamentadas en la Circular 046 de 2014 de la Dirección de Alimentos y Bebidas, se han desarrollado diferentes estrategias e instrumentos para la implementación adecuada de las actividades en materia de Inspección, Vigilancia y Control (IVC) de alimentos y bebidas; igualmente se han generado lineamientos y criterios técnicos con enfoque de riesgo a ser cumplidos por las Entidades Territoriales de Salud (ETS).

1. Formulación de instrumentos de inspección sanitaria con enfoque de riesgo.

En un trabajo colaborativo con las Entidades Territoriales de Salud (ETS) se diseñaron los instrumentos de inspección sanitaria con enfoque de riesgo para establecimientos competencia de las ETS, entre los cuales se encuentran el expendio de carnes y productos cárnicos comestibles y los vehículos transportadores.

Como soporte para las actividades de IVC con enfoque de riesgo, también se construyeron los siguientes documentos transversales: instrumentos para aplicación y levantamiento de Medidas Sanitarias de Seguridad, Manual y formato de toma de muestra, Acta de visita diligencia, Instructivo y formato para la vigilancia del rotulado de alimentos, bebidas y sus materias primas, Guía para el diligenciamiento de las actas de inspección sanitaria con enfoque de riesgo y Manual de inspección, vigilancia y control sanitario de alimentos y bebidas basado en riesgo para las Entidades Territoriales de Salud.

Los instrumentos de inspección sanitaria con enfoque de riesgo y los documentos técnicos soporte se acogen por parte de Ias ETS a través de la Resolución INVIMA No. 2015048290 del 30 de noviembre de 2015. Para ser aplicados a partir de 2016 (Anexo 1).

En cumplimiento de Io establecido en el Decreto 1500 de 2007 y sus reglamentaciones se emitió Ia Resolución No. 2016041871 del 07 de octubre de 2016 "Por la cual se establecen los lineamientos para obtener Autorización Sanitaria Provisional por parte de los establecimientos que realizan actividades de almacenamientos y expendio de carne y/o productos cárnicos comestibles, así como Ia Inscripción, Inspección, Vigilancia y Control del transporte de carne y/o productos cárnicos comestibles".

2. Talleres Prueba de Instrumentos (Anexo 2).

En esta actividad se realizaron charlas magistrales y jornadas de trabajo en campo, donde se llevaron a cabo inspecciones de carácter metodológico en establecimientos competencia de Ias ETS, esto con el objetivo de aplicar y validar los instrumentos diseñados por el grupo para cada una de las 10 líneas priorizadas, así como buscar la apropiación de los instrumentos con enfoque de riesgo y su efectiva aplicación de acuerdo al nuevo modelo de inspección, vigilancia y control.

Como resultado de este ejercicio se identificaron dificultades en la aplicación de los instrumentos y oportunidades de mejora sobre el mismo (esto incluye aproximadamente 400 preguntas técnicas, observaciones generales y puntuales tanto de fondo como de forma).

Se desarrollaron ocho (08) Talleres de Prueba de Instrumentos, en los cuales se validó en terreno el acta de inspección sanitaria con enfoque de riesgo para expendio de carne y transporte, con una asistencia total de 170 inspectores (técnicos y profesionales de las ETS).

3. Emisión de Lineamientos Técnicos (Anexo 3).

En el año 2014, se emitió:

Lineamiento 004-14, Referente a la resolución 3753 de 2013.

En el año 2015, se emitió el Lineamiento Nro. 30 "Orientación Técnica para Ia aplicación de la Resolución 3753 de 2013", dirigido a los funcionarios de las ETS, que hacen parte de los Comités Departamentales o Regionales para la formulación de planes de acción de inspección, vigilancia y control de la carne y productos cárnicos comestibles a lo largo de la cadena.

Y Lineamiento No 33 (400391945) "Orientación a los funcionarios del lNVIMA de los Grupos de Trabajo Territorial que participan en Ias mesas de trabajo Conformadas, de acuerdo a lo establecido en la Resolución 3753 de 2013".

 
Durante el año 2016, se emitió:

Circular Externa DG 10-0326-16 "Decreto 1282 de 2016. Trámite para la obtención de autorización sanitaria provisional y otras disposiciones", dirigida a Entidades Territoriales de Salud del orden departamental, distrital y municipal.

Comunicado No. 100-0367-16 "Listado de plantas de Beneficio de Ovino – Caprinos, Avestruces, Equinos y Conejos autorizadas por el Invima", dirigido a Entidades Territoriales de Salud del orden departamental, distrital, municipal y público en general.

Circular Externa DAB 400-1716-17 dirigida a funcionarios de Ias Entidades Territoriales de Salud (ETS) del orden departamental, distrital y municipal que realizan actividad de inspección, vigilancia y control (IVC) en alimentos y bebidas sobre "Aclaración frente al trámite de autorización sanitaria provisional para expendios de carne".

Circular Externa 400-1396-17 "Orientación Técnica Para La Verificación De Situaciones Que Pueden Indicar Enfermedad Y/O Evidencias De Lesiones En Manipuladores De Alimentos", dirigida a funcionarios de Entidades Territoriales de Salud, que realizan actividades de IVC en alimentos y Bebidas. 

Comunicado Nro. 400-7076-17 "Manejo y Disposición de Decomisos", dirigido a Secretarios de Salud y Referentes de Alimentos departamentales y distritales.

Comunicado Externo 400-1528-17 "Distribución De Carne Y Productos Cárnicos Comestibles Precedentes De La Planta De Beneficio Animal Del Municipio De Chocante Cundinamarca", dirigido a Ias Secretarías de Salud de Bogotá, Cundinamarca y Boyacá.

Comunicado Nro. 400-0300-17 "Evaluación y aprobación de sustancias desinfectantes para uso en la industria de alimentos", dirigido a funcionarios de las Entidades Territoriales de Salud del Orden departamental, municipal y distrital, así como personas naturales y jurídicas responsables de establecimientos dedicados al almacenamientos, distribución, comercialización y transporte de alimentos y bebidas.

Comunicado Nro. 100-0300-17 "Legalidad de Ia carne y productos cárnicos comestibles", dirigido a Entidades Territoriales de Salud del orden departamental, distrital y municipal.

Comunicado Nro. 400-2435-17 "Requisitos a tener en cuenta en los expendios de carne y productos cárnicos comestibles", dirigido a Entidades Territoriales de Salud del orden departamental, distrital y municipal, y público en general, 

Circular Externa 400-1395-17 "Orientación Técnica Para Verificación De Temperaturas De Conservación De Alimentos Y Bebidas En Establecimientos Competencia De Las Entidades Territoriales De Salud".

Adicionalmente se trabaja en un documento conjunto de los "Lineamientos para los comités departamentales o regionales constituidos por la Resolución 3753 de 2013 para el control de la clandestinidad e ilegalidad en la cadena cárnica" dirigido a Gobernadores, Alcaldes, Entidades Territoriales de Salud (ETS), Comités Departamentales de carnes y Personas Interesadas; que se trabaja por parte de Policía Nacional de Colombia -PONAL, Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos Invima, e Instituto Colombiano Agropecuario, ICA.

5. Encuentros regionales.

Esta actividad tuvo como objetivos, la implementación de los instrumentos o actas de visita con enfoque de riesgo diseñadas por el INVIMA para la ejecución de las actividades de IVC a cargo de las ETS y realizar la transferencia de información por parte del Grupo Técnico de Articulación y Coordinación de INVIMA hacia las Entidades Territoriales de Salud, en relación con la adopción del nuevo modelo de vigilancia con enfoque de riesgo y los instrumentos de Inspección, Vigilancia y Control aplicables.

De igual forma se contó con el apoyo y colaboración de la Dirección de Responsabilidad Sanitaria, quienes realizaron transferencia de conocimiento a los jurídicos de las ETS y demás personal técnico, en relación a aplicación de procesos sancionatorios, normatividad sanitaria aplicable y material probatorio. 

Los temas desarrollados se relacionan con la Circular 046, Modelo de IVC SOA y avance del modelo de las ETS, Inspección basada en riesgo, metodología de diligenciamiento de los instrumentos de IVC sanitario con enfoque de riesgo, finalmente se realizó un taller en grupo donde se aplicó un instrumento de acuerdo a un caso planteado.

En el primer evento realizado en la ciudad de Bogotá, se contó con la participación de 71 asistentes (en tres jornadas) de diecinueve (19) ETS del orden departamental, cinco (5) ETS del orden municipal y tres (3) ETS del orden distrital. Al cierre del evento se entregó a los participantes un CD con los 10 instrumentos diseñados para la inspección con enfoque de riesgo, así como manuales, guías y otros formatos complementarios, esto con el fin de que cada ETS los revisara, socializara y retroalimentara sus observaciones para dar así inicio a la fase de implementación.

Respecto al Taller Nacional se adelantó conjuntamente con el Ministerio de Salud y Protección Social un Encuentro Nacional de Inspección, Vigilancia y Control de la Carne, con la participación de los Referentes de Alimentos de Ias Secretarías de Salud Departamental, Distrital y Municipal Categoría I, II y III y los Grupos de Trabajo Territorial del Invima en búsqueda de fortalecer técnicamente y mejorar los procesos de articulación para robustecer las acciones de vigilancia en el país en el tema de almacenamiento, distribución, comercialización y transporte de carne.

4. Sistemas de Información.

En cumplimiento de las responsabilidades asignadas mediante |os numerales 3.2 al 3.7 se ha avanzado en la Inscripción de Establecimientos de Alimentos y Bebidas por parte de las Entidades Territoriales de Salud. Se definieron las variables requeridas para adelantar la inscripción de |os establecimientos de alimentos y bebidas competencia de las Entidades Territoriales de Salud. Así como |os formularios necesarios para adelantar el proceso de inscripción y reporte de información al lNVIMA.

Se formuló el "DOCUMENTO GUÍA PARA LA INSCRIPCIÓN Y EL DILIGENCIAMIENTO DEL FORMATO DE REPORTE DE INSCRIPCIÓN DE SUJETOS Y OBJETOS CON ACTIVIDADES DE: 1. Preparación y consumo de alimentos 2. Expendio de alimentos 3. Almacenamiento y expendio de carne y/o productos cárnicos comestibles 4. Almacenamiento de alimentos 5. Expendio de bebidas alcohólicas 6. Plazas de mercado o centrales de abasto 7. Grandes superficies (supermercados, hipermercados y grandes almacenes) 8. Ventas de alimentos en vía pública (autorizados por Resolución 604 de 1993) 9. Comercializador ambulante y en expendio de leche cruda para consumo humano directo 10. Vehículos transportadores de alimentos".

A través de "Documento guía para la inscripción y el diligenciamiento del formato de reporte de vehículos transportadores de carne y productos cárnicos comestibles" se establecieron las variables para la inscripción de las unidades de transporte de los vehículos por parte de las Entidades Territoriales de Salud así como los formatos para la inscripción, consolidación y reporte de la información al lNVIMA, la cual se remite los cinco primeros días mes vencido, se consolida y se publica en la página web del Invima, como soporte a las actividades de la policía en el marco del Nuevo Código de Policía y Convivencia, Ley 1880 de 2016, esperamos para el mes de diciembre tener el primer consolidado de la información de todos los departamentos y está publicado en Ia página web del INVIMA.

Se ha publicado información para que pueda ser visualizada por parte de los interesados, con el detalle de las plantas de beneficio autorizadas y cerradas [...]". (Negrillas y subrayas de la Sala de Decisión)    

Finalmente, y frente a las acciones concretas para la prevención de este peligro o daño inminente, referidas al sacrificio ilegal en predios no adecuados de ganado bovino y expendio de carnes, sin ningún tipo de certificación de inocuidad, la Sala pone de presente, lo que el INVIMA afirmó:

"[...] Se puede describir que en acciones conjuntas lideradas por Ia GURI, por parte del lNVIMA se han podido tomar medidas sanitaria de seguridad en 20 mataderos clandestinos, se han decomisado 187 toneladas de carne y un total de cierres por incumplimiento a la normatividad sanitaria de 167 (Las actas no reposan en los archivos de la DAB) [...]" (Destacado por la Sala).  

En adición, también reposa en el expediente popular, Informe de Análisis y Resultados expedidos por el Grupo Unidad de Reacción Inmediata No. GURI-IAR-2017, de octubre de 2017, allegado en el escrito de apelación por parte del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA (junto con registro fotográfico y sus respectivas actas)[101], que enseña una multiplicidad de acciones que ha venido desarrollando dicho ente, en articulación con las diferentes autoridades judiciales. Allí se indicó, entre otros aspectos, que:  

"[...] 1. ANTECEDENTES: El día cinco (5) de octubre mediante oficio No 20570-01-02-20-234, el Fiscal 40 Seccional de Medio Ambiente de Ia Dirección Seccional de Fiscalías de Boyacá, solicito a la Coordinadora del Grupo de Reacción Inmediata del INVIMA - GURI, el apoyo para el desarrollo del operativo programado por esa fiscalía para el día 12 de octubre de 2017 en una vereda del sector urbano del municipio de Tunja (Boyacá), el cual tiene previsto adelantar operativos contra 4 lugares en donde al parecer se realiza sacrificio clandestino de ganado bovino y porcino.

2. ACTIVIDADES DESARROLLADAS: Se realiza la visita de IVC a los siguientes lugares, así:

PUNTO NO. 1 – VEREDA RUNTA ARRIBA, SECTOR LA CAPILLA – LOCALIDAD DE TUNJA – COORDENADAS 05º29'46''-73º22'50'', INMUEBLE DENTRO DEL PREDIO Nº. 00010003146100, NO CUENTA CON NOMENCLATURA.

[...]

Se evidencia materiales en desuso, escombros, superficies de corte en madera (trinchos), utensilios (cuchillos, hachas) en condiciones deficientes y no sanitarios. Se observan canecas con subproductos no comestibles (pieles, cascos, grasas y vísceras en proceso de descomposición sin identificar), residuos de sangre en piso y paredes, se perciben olores ofensivos, además de canastillas con contenido ruminal y material fecal sin tapa.

No se impone medida sanitaria respecto a los productos del faenado considerando que son objeto de disposición por parte de Ia Fiscalía Seccional de Tunja que lidera la actividad.

A quien atiende Ia diligencia, se Ie indaga por las actividades desarrolladas en el lugar objeto de la diligencia y manifiesta que realiza actividades de sacrificio de bovinos y/o corderos. Específicamente el día de ayer, 11 de octubre de 2017, en las horas de la mañana, llevo a cabo el sacrificio de un cordero el cual tiene como destino un asadero cercano al lugar que no identifica. Se encuentra un establecimiento en el cual se realiza beneficio de bovinos, no está registrado, como tampoco autorizado por el INVIMA, Ia cual consta en el acta de visita de inspección, vigilancia y control del 12/10/2017 que hace parte integral de Ia diligencia. En consecuencia a lo anterior, se procede aplicar medida sanitaria consistente en SUSPENSION TOTAL DE ACTIVIDADES, contemplado en el artículo 576 de Ia Ley 09 de 1979, en concordancia con el artículo 72 del Decreto 1500 de 2007.

[...]

PUNTO NO. 2 – VEREDA RUNTA ARRIBA, SECTOR LA CAPILLA – LOCALIDAD DE TUNJA – COORDENADAS 05º29'46''-73º22'50'', INMUEBLE ESTA DENTRO DEL PREDIO Nº. 000100031461000, NO CUENTA CON NOMENCLATURA.

[...]

Se encuentra una casa de habitación con paredes en cemento, el ingreso a la vivienda es en tierra, se encuentra en el cuarto número uno, pisos sin protección sanitaria, paredes en baldosín hasta Ia altura de dos (2) metros sucias y rotas, techos sin protección; se encuentra un canal de bovino adulto izada con polipasto, un feto con Ia placenta, 4 extremidades (patas), y una piel de bovino, canecas con víscera roja y blanca en agua, en proceso de descomposición; se encuentran elementos para el proceso de faenado (cuchillos, hacha chaira, polipasto), ganchera en material no sanitario y oxidada, ganchos en material no sanitario; en el cuarto número dos, se encuentran pieles de bovinos adultos, canecas con residuos en mal estado, que generan olores ofensivos, paredes sucias y en material no sanitario, tronco de madera con residuos de sangre y grasa; en el área de cocina se encuentra caneca con sangre sin protección, víscera fetal en recipiente metálico, hígado y riñones sobre mesón con residuos de sangre y en mal estado, se encuentra los brazos de la canal colgados en gancheras; se encuentran hachas y cuchillos con residuos, en mal estado; se encuentra cabeza de bovino sobre mesa de madera en deterioro; en cuarto anexo se encuentra refrigerador con producto (víscera roja, blanca y costillar) mal refrigerados y en proceso de descomposición, presentando una coloración anormal (verdosa) y olores ofensivos.

Se encuentra al interior de la habitación animales domésticos que deambulan por todas Ias instalaciones, lo cual afecta Ia inocuidad del producto, además de ello se observan hachas y cuchillos sucios sangre en pisos y paredes lo cual es indicio necesario de una actividad de faenado.

Considerando los hechos previos y los indicios encontrados, se procede a indagar a quien atiende Ia visita, quien informa que es el propietario del terreno donde está construida la casa de habitación la cual manifiesta que es herencia; manifiesta que realizó el faenado del bovino acerca de las 16:00 horas del día 11/10/2017, lo que afecta la calidad del producto ya que lleva más de 12 horas sin entrar en proceso de refrigeración y adicionalmente no se realizó en los términos del decreto 1500 de 2007, por lo cual es evidente que es un riesgo para la salud pública y por consiguiente debe ser objeto de medida de seguridad sanitaria a la actividad. No se impone medida sanitaria respecto a los productos del faenado considerando que son objeto de disposición por parte de la Fiscalía Seccional de Tunja que lidera Ia actividad. Como resultado de la evidencia y teniendo en cuenta que es un establecimiento ilegal de beneficio, que no se encuentra registrado y autorizado por el INVIMA, se procede a la aplicación de medida de seguridad consistente en SUSPENSIÓN TOTAL DE TRABAJO O SERVICIOS.

[...]

PUNTO NO. 3 – VEREDA RUNTA ARRIBA, SECTOR LA CAPILLA – LOCALIDAD DE TUNJA – COORDENADAS 05º29'46''-73º22'50'', INMUEBLE DENTRO DEL PREDIO Nº. 000100031461000, NO CUENTA CON NOMENCLATURA.

[...]

Frente al predio se observa una puerta a la terraza o segundo piso, se observan paredes en cemento con acabados no sanitarios, techo en placa fácil, con presencia de residuos sólidos orgánicos que es de presencia generalizada al igual que el mal olor. AI ingresar al área del patio, se observa una mesa de madera, cinco canecas azules de 55 galones aproximadamente de las cuales una presenta contenido de sangre, dos con vísceras blancas y rojas, y cuatro canecas pequeñas con vísceras blancas sin procesar con contenido ruminal y materia fecal. Se advirtieron 9 pieles de bovinos dispuestas en una caneca y dos canastillas, dos petos con suciedad acumulada con presencia de sangre y material orgánico, lazos sucios, lámparas sin protección, estivas de madera, elementos de corte (7 cuchillos), 3 chairas o afiladoras, 2 ganchos de inspección, una tasajera en madera y 53 ganchos en material no sanitario, se observa una diferencial con gancho de izado fijada a un tubo ubicada en una claraboya y fijada con manila. No se evidencia punto de disposición de agua potable en ningún lugar del inmueble. Se observa de lavandería en construcción en cemento. Se observan pisos en cemento sin desniveles, en donde se ubica una argolla de fijación. Se constata la presencia de agua empozada, una canaleta central con dos sifones elaborados en material no sanitario, hay presencia de caninos dentro del inmueble, se observa caneca con agua turbia y residuos de mal olor, donde se encuentran cuchillos y chairas. Al culminar la visita se presentó el señor JERONIMO BUSTAMANTE PARRA identificado con la C.C. No. 71.187.971 quien manifiesta ser el propietario del inmueble y quien después de ponérsele en conocimiento el objeto de la presente visita, manifestó haber realizado sacrificio y faenamiento de una hembra bovina, también indico que realiza compra de pieles a mataderos Clandestinos ubicados en el municipio de Siachoque (Boyacá). En consecuencia a lo anterior, se procede a aplicar medida sanitaria consistente en SUSPENSIÓN TOTAL DE LAS ACTIVIDADES, contemplado en el artículo 576 de Ia Ley 09 de 1979, en concordancia con el artículo 72 del Decreto 1500 de 2007.

[...]

PUNTO NO. 4 – VEREDA RUNTA ARRIBA, SECTOR LA CAPILLA – LOCALIDAD DE TUNJA – COORDENADAS 05º29'46''-73º22'50'', INMUEBLE ESTÁ DENTRO DEL PREDIO Nº. 000100031461000, NO CUENTA CON NOMENCLATURA.

[...]

Al ingreso del mismo se evidencia un cuarto con un área aproximada de 12 metros cuadrados, con una altura de 2.50 a 3.0 metros aproximadamente, Ia infraestructura de dicho cuarto no cuenta con las condiciones higiénico sanitarias para beneficiar ningún tipo de animal, por cuanto la estructura es completamente rustica que denota contaminación externa de todo lo que se procese o se pretenda procesar, es así que al Ingreso se evidencia rastros recientes de proceso, tales como sangre, piel, grasa animal y estructuras óseas de origen animal, Ios cuales fueron procesados horas antes por cuanto se evidencian Ios siguientes hallazgos:

Tres estructuras óseas producto de un desposte reciente y sin ninguna condición higiénica, los cuales se hallaron suspendidas en 3 ganchos oxidados, cuatro canecas color azul con capacidad de 55 galones aproximadamente de Ios cuales 2 contenían agua sucia, contaminada que expele olores ofensivos, otra con despojos producto de un proceso reciente de sacrificio con olor ofensivo (rancio) por su estado evidente de descomposición y en su interior con 2 palas sucias y una quinta caneca de 200 litros aproximadamente en donde se encuentra una piel de bovino en proceso de descomposición por su olor ofensivo un mesón de estructura metálica con evidencias de óxido y recubierta con plástico también Iazos sucios en material de fibra con residuos sanguinolentos recientes, prendidos del techo en franco deterioro, un mesón de estructura de madera deteriorado y sucio donde se encontró una piel de ovino, algunos pocillos y un envase desocupado de gaseosa, lo que denota que el personal que realiza actividades de sacrificio desconoce las buenas prácticas de manufactura en condiciones higiénico sanitarias. En un cuarto continuo se evidenció una caneca con sangre, producto de procesos recientes de sacrificio. Se encuentra un establecimiento en el cual se realiza beneficio de bovinos, no está registrada como tampoco autorizada por el INVIMA. En consecuencia a lo anterior, se procede aplicar medida sanitaria de seguridad consistente en SUSPENSIÓN TOTAL DE ACTIVIDADES, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta decisión, medida que tendrá carácter preventivo, se aplicara sin perjuicio de las sanciones a que haya lugar y se levantara cuando se compruebe que ha desaparecido las causas que la originaron [...]". (Negrillas y subrayas de la Sala)

                           

Pues bien, de conformidad con la relación probatoria señalada en precedencia, y de cara a resolver los argumentos propuestos por la entidad en su recurso de alzada, la Sala considera imperativo señalar que, este juez colectivo, no desconoce que en el pasado las partes accionadas han realizado algunas gestiones y tareas (dentro de su marco de acción) tendientes o encaminadas a mitigar la problemática que aquí se presenta; no obstante, y se itera, aún son insuficientes y exiguas las medidas hasta ahora efectuadas por las autoridades administrativas para efectos de dar una verdadera solución palpable al interior del caso sub examine. En tal sentido, no hay que olvidar que, sin lugar a dudas, la amenaza, riesgo y vulneración persistente y palpable de derechos e intereses colectivos obliga y legitima al juez popular para su efectiva protección y amparo.

En ese entendido, y bajo dicha premisa, la Sala no solo estima que las órdenes impuestas al INVIMA se encuentran en el marco de sus competencias, sino que, además, dicha entidad cuenta con la infraestructura, los medios y el conocimiento para darles plena observancia. Así, y pese a afirmar su falta de competencia en el sub lite, aunado a que ya ha adelantado algunas gestiones encaminadas a erradicar el sacrifico animal ilegal y/o clandestino, ello no es óbice para que pueda desentenderse del todo de la problemática que aquí se suscita, ni que tampoco sea de su resorte; así como pretender evadir las responsabilidades sanitarias que como suprema autoridad administrativa en la materia le atañen, situación que por cierto tiene un fuerte impacto nacional reflejado en diferentes frentes.  

Así mismo, hay que subrayar que, para efectos de una protección real y efectiva de los derechos colectivos, no cabe duda que es necesaria e imperante una colaboración armónica, conjunta y concatenada entre todas las entidades que aquí fungen como accionadas, y todo ello bajo la justificación legítima de velar y proteger las garantías de índole colectiva que efectivamente fueron conculcadas y transgredidas.

Y, si bien el INVIMA, está ejecutando acciones y operaciones correspondientes a las contempladas en el citado decreto, Ias mismas no resultan suficientes para que todas las plantas de beneficio animal y la cadena productiva de la carne y los demás productos cárnicos se encuentren acompasadas y cumpliendo en un 100% la citada normatividad; por lo que desde ya se debe decir que ello, representa una amenaza y vulneración de los aludidos derechos colectivos, ante Io cual resultan incuestionables las decisiones tomadas por el a-quo, de Ias que se dirá que podrían terminar siendo también insuficientes frente a la problemática que significa el incumplimiento de Ias condiciones higiénico-sanitarias establecidas en la ley; con  lo cual indudablemente se deja a Ia población ante un riesgo inminente para Ia salud.

En este punto, y sobre el derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas, huelga recordar que ésta Sala de Sección, en sentencia de 13 de mayo de 2004, (expediente con número de radicación 25000-23-25-000-2002-02788-01(AP)), sostuvo:

"[...] En lo que respecta al derecho colectivo relacionado a la seguridad y salubridad públicas los mismos han sido tratados como parte del concepto de orden público y se han concretado en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad.  En efecto, la jurisprudencia constitucional ha afirmado:

"Las restricciones a las libertades ciudadanas encuentran fundamento en el concepto de orden público, entendiendo por tal, las condiciones mínimas de seguridad, tranquilidad, salubridad y moralidad que deben existir en el seno de la comunidad para garantizar el normal desarrollo de la vida en sociedad. Para que estas condiciones mínimas se cumplan es necesario, por parte del Estado, a través de las respectivas autoridades, adelantar una labor preventiva que las haga efectivas: la seguridad, con la prevención permanente de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas; la tranquilidad, con la prevención de los desórdenes en general, ya se trate de lugares públicos o privados; la salubridad, con la prevención de factores patológicos que pongan en riesgo la vida, la salud o la integridad física de los ciudadanos; la moralidad, con la prevención de manifestaciones externas de conducta que no se ajusten a ciertos principios mínimos de respeto entre las personas y que, en algunos casos, se encuentran expresamente prohibidas por la ley[102]".

"La salubridad y seguridad públicas son derechos colectivos y, por tanto, se deben proteger a través de las acciones populares. Su contenido general, implica, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos [...]." (Resalta y subraya la Sala)

De igual forma, sobre la relevancia del derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas, la Sección Primera de esta Corporación[103], se ha pronunciado en los siguientes  términos, a saber:

     

"[...] La trascendencia social de los conceptos de seguridad y salubridad pública y del derecho colectivo que fundamentan ha llevado a esta Sala de Decisión a sostener que:

"(...) constituyen las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad. Su contenido general implica, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos. Estos derechos colectivos están ligados al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria."[104]

Por ende, dada la amplitud de su radio de acción, como ha sido subrayado por esta Corporación, el derecho colectivo a la salubridad pública "se puede garantizar desde una perspectiva de abstención (negativa o de impedir una conducta) o de promoción (activa o de realización de un comportamiento) en aras de asegurar las condiciones esenciales de salud pública"[105]. En consecuencia, es claro para la Sala que su vulneración también puede desprenderse tanto de una actitud activa (actuaciones, reglamentos, contratos, etc.), como pasiva (omisión administrativa) de parte de las autoridades responsables de su guarda y realización efectiva [...]." (Negrillas de la Sala de Decisión)

En adición, la Sección Tercera, Subsección C, del Consejo de Estado, en sentencia de 26 de noviembre de 2013 (rad. Núm. 25000-23-24-000-2011-00227-01(AP)), señaló lo siguiente:

"[...] los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas se pueden garantizar desde una perspectiva de abstención (negativa o de impedir una conducta) o de promoción (activa o de realización de un comportamiento) en aras de asegurar las condiciones esenciales de salud pública y de tranquilidad que permitan la vida en comunidad y, por consiguiente, faciliten la convivencia pacífica entre los miembros de la sociedad [...]."

Así entonces, y en síntesis, en criterio de la Sala sí existió y aún pervive una transgresión de los derechos e intereses colectivos referentes a la seguridad y salubridad públicas, los cuales fueron amparados por el a-quo en su decisión apelada de 24 de mayo de 2018; y, bajo dicho entendido, los argumentos consignados en el recurso de alzada por parte del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA, no tienen vocación de prosperidad alguna.    

XIII.2. Conclusiones generales de la Sala de Decisión en torno a la totalidad del acervo probatorio allegado a la presente causa popular objeto de estudio.

Pues bien, y luego de un análisis conjunto, completo e integrado del acervo probatorio allegado a la presente causa que aquí se estudia (y que resulta de capital importancia para efectos de la decisión que éste Juez constitucional de segundo grado adoptará)[106], la Sala puede arribar a las siguientes conclusiones en el sub lite, que a continuación se exponen. Observemos:

El INVIMA, sin lugar a dudas, es la autoridad responsable de la operación del Sistema de Inspección, Vigilancia y Control de la Carne, Productos Cárnicos Comestibles y Derivados Cárnicos; y que en función de dicha responsabilidad se articulará con otras autoridades sanitarias y ambientales (Secretarías de Salud de las entidades territoriales) para coordinar los mecanismos de integración de los diferentes programas y acciones dentro del ámbito del sistema.

A la Policía Nacional, en definitiva y acorde a la normativa, le corresponde identificar todos aquellos sitios donde de manera clandestina o ilegal se realizan o llevan a cabo actividades de sacrificio, comercialización, transporte y, en todo caso, cualquier situación irregular en el proceso de desposte, desprese de carnes y derivados cárnicos; dispuestos para el consumo humano en condiciones que ponen en riesgo la seguridad y la salubridad públicas.       

La falta de vigilancia integral, inspección y control por parte de la autoridad sanitaria (Dispuesta por el Decreto 1500 de 2007), ha traído como consecuencia, la venta libre de los productos antes mencionados (al público en general o al por menor) sin ninguna clase de restricción o cortapisa por parte de las autoridades locales y entidades territoriales de salud.    

Existe un desconocimiento de procedencia y certificación de inocuidad, para el consumo humano, por falta del correspondiente sometimiento e inspección sanitaria de los mentados productos, en su proceso previo.  

Se presenta una clara y palmaria omisión en la obligación de inscripción y en el respectivo registro, de tales centros y establecimientos de beneficio animal, de índole ilegal o "clandestina".   

Concurre un transporte libre y sin control de carnes y canales, omitiendo el mandato legal de la inscripción y el registro, de todo tipo de vehículo transportador, sin que se presenten al menos inspecciones semestrales, por parte de las entidades territoriales de salud, en articulación con el INVIMA.  

Milita una clara omisión en el control, por parte de las autoridades policivas y administrativas, para hacer respetar las áreas de operación territorial permitidas a las plantas de sacrificio animal autorizadas por el INVIMA, según su categoría o nivel de cumplimiento sanitario.

Hay una omisión en la estructuración y puesta en funcionamiento de planes conjuntos de medidas de control (previstos en las diferentes normativas), por parte de los comités departamentales, regionales y de la Comisión Nacional Intersectorial para la Coordinación y Orientación Superior del Beneficio de Animales, destinados para el Consumo Humano en Colombia.  

Existió, efectivamente, y aún persiste, la transgresión de los derechos e intereses colectivos atinentes a la seguridad y salubridad públicas (consagrados en el literal g) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998) de todos los habitantes del territorio nacional, y que fueron amparados por el a-quo en su decisión de primer grado.

Además, en el presente proceso, se pudo corroborar con claridad las competencias de las diferentes autoridades administrativas, las cuales deben actuar de manera armónica, organizada y concatenada para efectos de dar un cumplimiento real y efectivo a las órdenes que, en el sub examine, el juez constitucional impartirá y/o proferirá. En ese orden de ideas, la Sala confirmará el amparo de los derechos e intereses colectivos arriba referidos[107], por las razones expuestas en precedencia, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia popular.  

XIII.3. Órdenes concretas a impartir al interior de la presente acción popular.

Con fundamento en todo lo señalado en precedencia, ésta Sala de Decisión procederá a modificar la parte resolutiva de la sentencia de 24 de mayo de 2018, proferida por la Subsección "A" de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con las siguientes consideraciones:       

1. La Sala ordenará que, además de lo ya ordenado en la sentencia popular de primer grado, y como medida de protección de los derechos colectivos antes citados, se realicen y/o instalen mesas de trabajo, con la presencia del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA), de la Nación – Policía Nacional, del Ministerio de Salud, del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, del Ministerio de Transporte, de las autoridades sanitarias y ambientales del orden territorial (departamental y municipal), de los Comités Departamentales o Regionales, de la Comisión Nacional Intersectorial para la Coordinación y Orientación Superior del Beneficio de Animales Destinados para el Consumo Humano, de la Asociación de Frigoríficos de Colombia, de los representantes de cada una de las asociaciones reconocidas como coadyuvantes en el presente medio de control, de la Procuraduría para Asuntos Ambientales y de la Defensoría del Pueblo, las cuales tendrán a su cargo la adopción y verificación de las acciones necesarias para el cumplimiento de las órdenes contenidas en la presente sentencia popular.

Dichas mesas de trabajo, deberán realizarse como mínimo una (1) vez al mes, y las acciones y determinaciones que se adopten o se verifiquen en ellas, deberán ser informadas por las mentadas autoridades al comité de verificación de la sentencia, el cual fue integrado y/o conformado por la Subsección "A" de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en su fallo de 24 de mayo de 2018.    

2. La Sala instará, al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA) y a la Nación – Policía Nacional para que, en el marco de sus competencias y en observancia de la normativa analizada en la presente providencia, continúen dando cumplimiento a las órdenes impartidas en la sentencia de primera instancia y, así mismo, adopten todas las medidas y gestiones que sean necesarias, para efectos de salvaguardar los derechos y garantías colectivas que son objeto de protección constitucional en la presente sentencia de segundo grado.

  

3. La Sala de Decisión también ordenará que, en el término de quince (15) días contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, se allegue un cronograma en el cual se delimiten claramente las actividades y gestiones que se realizarán y efectuarán para el cumplimiento íntegro de la orden, especificando, cada una de las responsabilidades y deberes de las entidades y autoridades condenadas (estas son, el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA y la Nación - Policía Nacional).
4. De igual forma, la Sala también instará al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA), para que realice los diferentes estudios técnicos para efectos de establecer las dificultades que tenga dicho ente, en lo que al cubrimiento de la totalidad del territorio nacional se refiere, para que cese o disminuya, notablemente, la vulneración y amenaza a los derechos e intereses colectivos objeto de amparo; estableciendo u obteniendo un diagnóstico real y verídico sobre las condiciones necesarias para obtener la vigilancia y control con la cobertura deseada, en aras de generar una mayor efectividad en las citadas tareas.
5. Por último, y atención a que a la Policía Nacional le corresponde identificar todos aquellos sitios donde de manera clandestina se realizan actividades de sacrificio, comercialización, transporte y, en todo caso, cualquier situación irregular en el proceso de desposte, desprese de carnes y derivados cárnicos, dispuestos para el consumo humano, en condiciones que pongan en riesgo la seguridad y salubridad públicas, la Sala ordenará a dicho ente que, en el marco de sus competencias y al tenor de los deberes que la normativa le imponen, proceda a efectuar el cierre y/o clausura definitiva de todos aquellos lugares y establecimientos de beneficio animal ilegal que no cumplan a cabalidad con las exigencias sanitarias, así como, de igual forma, compulse copias para efectos de las eventuales investigaciones penales a las que haya lugar, en el ejercicio de sus funciones y deberes legales. Aunado a ello, y una vez ejecutoriada la presente providencia, deberá rendir informe inmediato donde enseñe claramente las actividades y gestiones realizadas y por realizar, con la finalidad de dar plena observancia a la presente orden.  

En todo lo demás, y como es natural, se dejará incólume el contenido de la parte resolutiva de la sentencia apelada de 24 de mayo de 2018, proferida por la Subsección "A" de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.     

Resulta evidente que, las ordenes aquí impartidas, no resultan ser un asunto ajeno a las competencias del juez de la acción popular, antes bien, por el contrario, se ha consolidado como una de las formas de materialización del Estado social, constitucional y democrático de derecho y del principio de solidaridad.

Con base en lo anterior, la Sala considera que la decisión aquí asumida, como consecuencia de las condiciones higiénico-sanitarias que vulneran y ponen en riesgo la seguridad y la salubridad públicas de todos los Colombianos, en atención al crecimiento indiscriminado y progresivo del sacrificio ilegal y clandestino del ganado bovino, porcino y avícola (en lugares no acondicionados técnicamente y sin ningún control sanitario, que garantice la aptitud del caso para el consumo humano), resulta ser una consecuencia lógica, obligatoria e ineludible de los hechos probados, en virtud del propósito de garantizar el ejercicio adecuado y pacífico de los derechos colectivos antes referidos[108], de todos los habitantes del territorio nacional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

FALLA:

PRIMERO: ADICIONAR un ordinal SÉPTIMO a la sentencia popular de 24 de mayo de 2018, proferida por la Subsección "A" de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el cual quedará así:

"SÉPTIMO: ORDÉNASE la realización y/o la instalación de mesas de trabajo, con la presencia del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA), de la Nación – Policía Nacional, del Ministerio de Salud, del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, del Ministerio de Transporte, de las autoridades sanitarias y ambientales del orden territorial (departamental y municipal), de los Comités Departamentales o Regionales, de la Comisión Nacional Intersectorial para la Coordinación y Orientación Superior del Beneficio de Animales Destinados para el Consumo Humano, de la Asociación de Frigoríficos de Colombia, de los representantes de cada una de las asociaciones reconocidas como coadyuvantes en el presente medio de control, de la Procuraduría para Asuntos Ambientales y de la Defensoría del Pueblo, las cuales tendrán a su cargo la adopción y verificación de las acciones necesarias para el cumplimiento de las órdenes contenidas en la presente sentencia popular.

Dichas mesas de trabajo, deberán realizarse como mínimo una (1) vez al mes, y las acciones y determinaciones que se adopten o se verifiquen en ellas, deberán ser informadas por las mentadas autoridades al Comité de Verificación de la sentencia, el cual fue integrado y/o conformado por la Subsección "A" de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en su fallo de 24 de mayo de 2018."

SEGUNDO: ADICIONAR un ordinal OCTAVO a la providencia de 24 de mayo de 2018, de la siguiente forma:

"OCTAVO: INSTAR, al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA) y a la Nación – Policía Nacional para que, en el marco de sus competencias y en observancia de la normativa analizada en la presente providencia, continúen dando cumplimiento a las órdenes impartidas en la sentencia de primera instancia y, así mismo, adopten todas las medidas y gestiones que sean necesarias, para efectos de salvaguardar los derechos y garantías colectivas que son objeto de protección constitucional en la presente sentencia de segundo grado."

TERCERO: ADICIONAR un ordinal NOVENO al proveído calendado el 24 de mayo de 2018, de la siguiente manera:

"NOVENO: ORDENAR que, en el término de quince (15) días contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, se allegue un cronograma en el cual se delimiten claramente las actividades y gestiones que se realizarán y efectuarán para el cumplimiento íntegro de la orden, especificando, cada una de las responsabilidades y deberes de las entidades y autoridades condenadas (estas son, el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA y la Nación - Policía Nacional)."

CUARTO: ADICIONAR un ordinal DÉCIMO a la sentencia apelada, en los siguientes términos:

"DÉCIMO: INSTAR al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA), para que realice los diferentes estudios técnicos para efectos de establecer las dificultades que tenga dicho ente, en lo que al cubrimiento de la totalidad del territorio nacional se refiere, para que cese o disminuya, notablemente, la vulneración y amenaza a los derechos e intereses colectivos objeto de amparo; estableciendo u obteniendo un diagnóstico real y verídico sobre las condiciones necesarias para obtener la vigilancia y control con la cobertura deseada, en aras de generar una mayor efectividad en las citadas tareas."

QUINTO: ADICIONAR un ordinal UNDÉCIMO a la providencia recurrida, de la siguiente forma     

"DÉCIMO: ORDENAR a la Policía Nacional, y toda vez que a esta le corresponde identificar todos aquellos sitios donde de manera clandestina se realizan actividades de sacrificio, comercialización, transporte y, en todo caso, cualquier situación irregular en el proceso de desposte, desprese de carnes y derivados cárnicos, dispuestos para el consumo humano, en condiciones que pongan en riesgo la seguridad y salubridad públicas que, en el marco de sus competencias y al tenor de los deberes que la normativa le imponen, proceda a efectuar el cierre y/o clausura definitiva de todos aquellos lugares y establecimientos de beneficio animal ilegal que no cumplan a cabalidad con las exigencias sanitarias, así como, de igual forma, compulse copias para efectos de las eventuales investigaciones penales a las que haya lugar, en el ejercicio de sus funciones y deberes legales. Aunado a ello, y una vez ejecutoriada la presente providencia, deberá rendir informe inmediato donde enseñe claramente las actividades y gestiones realizadas y por realizar, con la finalidad de dar plena observancia a la presente orden."

SEXTO: CONFIRMAR en todo lo demás el fallo impugnado.

SÉPTIMO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

OCTAVO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriado este proveído.

   

NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

  OSWALDO GIRALDO LÓPEZ                      NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

       Consejero de Estado                                          Consejera de Estado

                Presidente

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ   ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

           Consejero de Estado                                Consejero de Estado

           Ausencia con Excusa

[1] Entidad sin ánimo de lucro, domiciliada en Bogotá y con NIT. 900.489.164-1.

[2] Visible a folios 338 a 343 del cuaderno Nº 2 expediente popular de la referencia.

[3] Folios 298 a 320 del cuaderno Nº 2 del expediente constitucional.

[4] "Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones".

[5] "Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo".

[6] Folios 1 a 100 del cuaderno Nº 1 del expediente popular de la referencia.

[7] Consagrado en el literal g) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998.

[8] "Por el cual se establece el reglamento técnico a través del cual se crea el Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control de la Carne, Productos Cárnicos Comestibles y Derivados Cárnicos Destinados para el Consumo Humano y los requisitos sanitarios y de inocuidad que se deben cumplir en su producción primaria, beneficio, desposte, desprese, procesamiento, almacenamiento, transporte, comercialización, expendio, importación o exportación".

[9] "Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia".

[10] "Por el cual se establece el reglamento técnico a través del cual se crea el Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control de la Carne, Productos Cárnicos Comestibles y Derivados Cárnicos Destinados para el Consumo Humano y los requisitos sanitarios y de inocuidad que se deben cumplir en su producción primaria, beneficio, desposte, desprese, procesamiento, almacenamiento, transporte, comercialización, expendio, importación o exportación".

[11] Folio 2 del cuaderno Nº 1 de la demanda popular.  

[12] Folio 3 del cuaderno Nº 1 de la demanda constitucional.  

[13] Folio 4 del cuaderno Nº 1 de la demanda popular.  

[14] Folio 4 del cuaderno Nº 1 del expediente popular de la referencia.

[15] Folio 4 del cuaderno Nº 1 del expediente popular.

[16] Previstas en el literal g) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998.  

[17] Folios 19 a 20 del cuaderno Nº 1 del expediente popular.  

[18] Folio 103 del cuaderno Nº 1 del expediente de la referencia.

[19] Folios 126 a 128 del cuaderno Nº 1 de la causa popular.

[20] Cuaderno de medida cautelar Nº 1.  

[21] Folios 49 a 61 del cuaderno de medidas cautelares.  

[22] Folio 175 del cuaderno Nº 1 de la causa constitucional.  

[23] "Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones".

[24] "Por el cual se establece la estructura del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA), y se determinan las funciones de sus dependencias".

[25] "Por el cual se modifican los artículos 20, 21 y 60 del Decreto 1500 de 2007 y se dictan otras disposiciones".

[26] "Por el cual se modifica el Decreto 1500 de 2007, modificado por los Decretos 2965 de 2008, 2380, 4131, 4974 de 2009, 3961 de 2011, 917 de 2012 y se dictan otras disposiciones".

[27] Folios 1 a 41 del cuaderno Nº 2 de la causa popular.  

[28] Folio 174 del cuaderno N° 1 del expediente popular de la referencia.

[29] Folios 219 a 225 del cuaderno N° 1 del expediente constitucional.

[30] Ibíd., folios 219 a 225.

[31] Folios 298 a 320 del cuaderno Nº 2 del expediente.

[32] Consagrados en el literal g) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998.

[33] Folio 313 del cuaderno Nº 2 de la causa constitucional.      

[34] Folios 49 a 61 del cuaderno de medidas cautelares.  

[35] Artículo 56 del Decreto 1500 del 4 de mayo de 2007.  

[36] Folio 319 del cuaderno Nº 2 del expediente.

[37] Folio 319 del cuaderno Nº 2 de la causa popular.

[38] Folios 319 a 320 del cuaderno Nº 2 del expediente constitucional.

[39] Folios 378 a 379 del cuaderno Nº 2 del expediente constitucional de la referencia.

[40] Folio 384 del cuaderno Nº 2 del expediente constitucional.

[41] Folios 338 a 343 del cuaderno Nº 2 del expediente popular.

[42] Folio 340 Vto. del cuaderno Nº 2 de la causa constitucional.  

[43] Ibíd., folios 390 a 419.

[44] Ibíd., folio 391 Vto.   

[45] Ibíd., folios 393 a 394 Vto.   

[46] Ibíd. folios 422 a 423.

[47] Ibíd. folios 422 a 422 Vto.

[48] Ibíd. folios 429 a 431.

[49] Ibíd. folio 433.

[50] Ibíd., folios 436 a 455.

[51] Ibíd., folios 450 a 451.

[52] Ibíd., folio 455.

[53] "Artículo 37º.- Recurso de Apelación. El recurso de apelación procederá contra la sentencia que se dicte en primera instancia, en la forma y oportunidad señalada en el Código de Procedimiento Civil, y deberá ser resuelto dentro de los veinte (20) días siguientes contados a partir de la radicación del expediente en la Secretaría del Tribunal competente. (...)".

[54] "Artículo 150.- Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. Modificado por el art. 615, Ley 1564 de 2012. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (...)".

[55] Visible a folios 338 a 343 del cuaderno Nº 2 de la causa popular.

[56] Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez; T-466 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T-443 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; y T-254 de 2014, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

[57] Corte Constitucional, Sentencia T-443 de 2013; M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

[58] Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.

[59] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 2 de septiembre de 2004, Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez. Radicación número: N°2002-2693-01.

[60] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Bogotá, D.C., 5 de marzo de 2015. Radicación número: 15001-23-33-000-2013-00086-01(AP). Actor: Defensoría del Pueblo - Regional Boyacá. Demandado: Fiscalía General de La Nación - Dirección Seccional de Fiscalías De Tunja – CTI.

[61] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 9 de junio de 2011, Consejera Ponente: María Elizabeth García González. Radicación número: (AP) 25000-23-27-000-2005-00654-01. En aquella ocasión la Sección Primera estableció que la amenaza y/o vulneración de los derechos colectivos, se examina a la luz de la conducta diligente o negligente de las autoridades públicas o de los particulares, en cuanto al cumplimiento de sus deberes legales tendientes a protegerlos o a abstenerse de lesionarlos.

[62] Sobre el particular ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 30 de junio de 2011. Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Radicación número: 50001-23-31-000-2004-00640-01(AP).

[63] Folios 1 a 100 del cuaderno Nº 1 del expediente popular de la referencia.

[64] Consagrados en el literal g) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998.

[65] "Por el cual se establece el reglamento técnico a través del cual se crea el Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control de la Carne, Productos Cárnicos Comestibles y Derivados Cárnicos Destinados para el Consumo Humano y los requisitos sanitarios y de inocuidad que se deben cumplir en su producción primaria, beneficio, desposte, desprese, procesamiento, almacenamiento, transporte, comercialización, expendio, importación o exportación".

[66] Folios 319 Vto. a 320 Vto. del cuaderno Nº 2 de la causa constitucional.

[67] Visible a folio 338 a 343 del cuaderno Nº 2 del expediente popular.

[68] Consejo De Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez. Bogotá D. C., 10 de febrero de 2005. Radicación número: 25000-23-25-000-2003-00254-01(AP). Referencia: Acción Popular.

[69] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejera ponente (E): María Claudia Rojas Lasso. Bogotá D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil diez (2010). Radicación número: 44001-23-31-000-2005-00328-01(AC). Actor: Bartolo Poveda González. Demandado: Municipio de Maicao y Otros.

[70] Literal g) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998.

[71] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 5 de octubre de 2009, Rad. No. 19001-23-31-000-2005-00067-01. C.P. Marco Antonio Velilla Moreno.

[72] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 26 de noviembre de 2013, Rad. No. 25000-23-24-000-2011-00227-01(AP). C.P.: Enrique Gil Botero.

[73] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala, quince (15) de mayo de dos mil catorce (2014) Radicación Número: 25000 23 24 000 2010 00609 01 (AP) Actor: Herman Gustavo Garrido Prada Y Otros Demandado: Instituto Nacional De Vigilancia De Medicamentos Y Alimentos – Invima, Red Bull Colombia SAS Y Ministerio De Salud.

[74] H. Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-066 de 1995.

[75] H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 15 de julio de 2004 (AP-1834), C.P. Germán Rodríguez Villamizar.   

[76] H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 26 de marzo de 2015, exp. No. 2011-00031-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala.   

[77] H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 28 de octubre de 2010, exp. No. 2005-01449-01 (AP), C.P. María Elizabeth García González.   

[78] "Por medio del cual se reglamenta parcialmente la Ley 09 de 1979 y se dictan otras disposiciones".

[79] "Por el cual se establece el reglamento técnico a través del cual se crea el Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control de la Carne, Productos Cárnicos Comestibles y Derivados Cárnicos Destinados para el Consumo Humano y los requisitos sanitarios y de inocuidad que se deben cumplir en su producción primaria, beneficio, desposte, desprese, procesamiento, almacenamiento, transporte, comercialización, expendio, importación o exportación".

[80] "(...) ARTÍCULO 2. CAMPO DE APLICACIÓN. Las disposiciones contenidas en el reglamento técnico que se establece a través del presente decreto se aplicarán en todo el territorio nacional a: 1. Todas las personas naturales o jurídicas que desarrollen actividades en los eslabones de la cadena alimentaria de la carne, productos cárnicos comestibles y los derivados cárnicos destinados para el consumo humano, lo que comprende predios de producción primaria, transporte de animales a las plantas de beneficio, plantas de beneficio, plantas de desposte o desprese y plantas de derivados cárnicos procesados, transporte, almacenamiento y expendio de carne, productos cárnicos comestibles y derivados cárnicos, destinados al consumo humano. 2. Las especies de animales domésticos, como búfalos domésticos cuya introducción haya sido autorizada al país por el Gobierno Nacional, bovinos, porcinos, caprinos, ovinos, aves de corral, conejos, equinos y otros, cuya carne, productos cárnicos comestibles y derivados cárnicos sean destinados al consumo humano. Excepto, los productos de la pesca, moluscos y bivalvos. 3. Las especies silvestres nativas o exóticas cuya zoocría o caza comercial haya sido autorizada por la autoridad ambiental competente. PARÁGRAFO: Las especies señaladas en el numeral 3 del presente artículo, podrán ser autorizadas sanitariamente por el Instituto Colombiano Agropecuario – ICA- y declaradas aptas para el consumo humano por el Ministerio de la Protección Social, previo análisis del riesgo (...)".   

[81] "(...) ARTÍCULO 5. RESPONSABILIDADADES DE LOS ESTABLECIMIENTOS Y DEL TRANSPORTE DE LA CARNE, PRODUCTOS CÁRNICOS COMESTIBLES Y DERIVADOS CÁRNICOS. Todo establecimiento que desarrolle actividades de beneficio, desposte, desprese, almacenamiento, expendio y el transporte de carne, productos cárnicos comestibles y derivados cárnicos, será responsable del cumplimiento de los requisitos sanitarios contenidos en el presente decreto, sus actos reglamentarios y de las disposiciones ambientales vigentes (...)".   

[82] "(...) ARTÍCULO 6. INSCRIPCIÓN, AUTORIZACIÓN SANITARIA Y REGISTRO DE ESTABLECIMIENTOS. Todo establecimiento para su funcionamiento, deberá inscribirse ante la autoridad sanitaria competente y solicitar visita de inspección, para verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el reglamento técnico que se define en el presente decreto y las reglamentaciones que para el efecto se expidan, con el propósito de que la autoridad sanitaria autorice sanitariamente el funcionamiento del establecimiento y lo registre (...)".   

[83] "(...) ARTÍCULO 20. INSCRIPCIÓN, AUTORIZACIÓN SANITARIA Y REGISTRO DE PLANTAS DE BENEFICIO, DESPOSTE, DESPRESE Y DERIVADOS CÁRNICOS. Los establecimientos dedicados al beneficio de animales, desposte, desprese y procesamiento de derivados cárnicos deberán inscribirse ante el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA -. La inscripción no tendrá ningún costo. Cuando una empresa tenga más de una sede, cada una de ellas deberá contar con inscripción, autorización sanitaria y registro (...)".   

[84] "Por el cual se establece el reglamento técnico a través del cual se crea el Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control de la Carne, Productos Cárnicos Comestibles y Derivados Cárnicos Destinados para el Consumo Humano y los requisitos sanitarios y de inocuidad que se deben cumplir en su producción primaria, beneficio, desposte, desprese, procesamiento, almacenamiento, transporte, comercialización, expendio, importación o exportación".

[85] "Por el cual se crea la Comisión Nacional lntersectorial para la Coordinación y Orientación Superior del Beneficio de Animales Destinados para el Consumo Humano".

[86] "Por la cual se definen los lineamientos técnicos para la formulación de planes de acción de inspección, vigilancia y control de la carne y productos cárnicos comestibles a lo largo de la cadena y se dictan otras disposiciones".

[87] "Mediante el cual se modificó el Decreto 3149 de 13 de septiembre de 2006 y se dictan otras disposiciones".

[88] "Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia".

[89] Folios 298 a 320 del cuaderno Nº 2 del expediente popular de la referencia.

[90] Folios 338 a 343 del cuaderno Nº 2 del expediente popular.  

[91] "Por el cual se establece el reglamento técnico a través del cual se crea el Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control de la Carne, Productos Cárnicos Comestibles y Derivados Cárnicos Destinados para el Consumo Humano y los requisitos sanitarios y de inocuidad que se deben cumplir en su producción primaria, beneficio, desposte, desprese, procesamiento, almacenamiento, transporte, comercialización, expendio, importación o exportación"

[92] H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 5 de octubre de 2009, exp. No. 20001-23-31-000-2004-02303-01(AP), C.P. María Claudia Rojas Lasso.

[93] Sentencias AP-02403 del 18 de junio de 2009, AP-00795 del 11 de junio de 2009 y AP-02401 del 4 de junio de 2009. C.P. Dra. María Claudia Rojas Lasso.

[94] AP-02403 (C.P. Dra. María Claudia Rojas Lasso).

[95] AP-00795 (C.P. Dra. María Claudia Rojas Lasso).

[96] AP-02401 (C.P. Dra. María Claudia Rojas Lasso).

[97] H. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Sentencia de 16 de abril de 2015, exp No. 2223, C.P. William Zambrano Cetina.     

[98] H. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Sentencia de 16 de abril de 2015, exp No. 2223, C.P. William Zambrano Cetina.     

[99] Folios 1 a 41 del cuaderno Nº 2 del expediente de la referencia.  

[100] Visible a folios 242 a 258 del cuaderno Nº 1 de la causa constitucional.   

[101] Folios 344 a 370 del cuaderno Nº 2 de la causa constitucional.

[102] Corte Constitucional, Sentencia T-066 de 1995.

[103] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala, quince (15) de mayo de dos mil catorce (2014) Radicación Número: 25000 23 24 000 2010 00609 01(AP) Actor: Hermann Gustavo Garrido Prada Y Otros Demandado: Instituto Nacional De Vigilancia De Medicamentos Y Alimentos – Invima, Red Bull Colombia SAS Y Ministerio De Salud, criterio reiterado por esta Sala de Decisión Radicación nro.: 2013-00013-01(AP), Consejero ponente: Doctor Roberto Augusto Serrato Valdés.

[104] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 5 de octubre de 2009, Rad. No. 19001-23-31-000-2005-00067-01.C.P. Marco Antonio Velilla Moreno.

[105] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 26 de noviembre de 2013, Rad. No. 25000-23-24-000-2011-00227-01(AP). C.P.: Enrique Gil Botero.

[106] Y en ejercicio de una valoración al tenor de los presupuestos de la sana crítica.

[107] Previstos en el literal g) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998.

[108] Previstos en el literal g) del artículo 4º de la Ley 472 del 5 de agosto de 1998.