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Darío Giovanni Torregroza Lara

Exp: 26.874

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero Ponente: ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRIQUEZ

Bogotá D.C., septiembre 30 de dos mil cuatro (2004)

Expediente No.:  13001233100020030011101

Número interno: 26.874

Actor: Darío Gioavanni Torregroza Lara

Demandado: Distrito de Cartagena

Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por el actor, contra el auto de noviembre 7 de 2003, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante el cual se improbó la conciliación prejudicial celebrada  por Darío Giovanni Torregroza Lara y el Distrito de Cartagena de Indias.

ANTECEDENTES:

               El 1 de agosto de 1995, Darío Giovanni Torregroza Lara, celebró con el Distrito de Cartagena de Indias un contrato de asesoría, consultoría y gestión de asuntos  portuarios (folio 36 a 41, cuaderno 1).

            En virtud de dicho contrato, el contratista se comprometió a  realizar las siguientes actividades:

"1.1 En materia de contraprestaciones portuarias: 1.1.1. La elaboración de los estudios y conceptos jurídicos, técnicos que soporten la tipificación de los sujetos activos de las contraprestaciones portuarias en la jurisdicción del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena  de indias.  1.1.2. La realización de las investigaciones pertinentes para determinar los sujetos pasivos del cobro a efectuar.  1.1.3. La revisión de las contraprestaciones decretadas a favor de EL DISTRITO; la elaboración de las reclamaciones de orden persuasivo a las entidades y personas que tengan obligaciones pendientes con la ciudad y por el concepto mencionado. 1.1.4. La asesoría, dirección y gestión en los procedimientos oficiales de liquidación y/o reliquidación, agotamiento de la vía gubernativa, etc. De las contraprestaciones y su cobro. 1.1.5. La asesoría en todo lo relacionado con el cobro judicial en el caso de no prosperar el procedimiento anterior y, consecuencialmente presentar las correspondientes acciones judiciales,  tramitarlas   y   llevarlas   hasta   su  culminación.1.1.6.  El

apoderamiento y representación de EL DISTRITO en todos los eventos  de  controversia jurisdiccional, incluyendo la atención ante

el Consejo de Estado por el término de duración de los procesos. 1.2 En materia de Regalías y Compensaciones: 1.2.1. La elaboración de los estudios de orden jurídico y técnico, encaminados a obtener los reconocimientos de las regalías, contraprestaciones o similares que deben pagar a EL DISTRITO, en los términos de la Constitución Política y la ley, la Nación y/o los respectivos entes encargados del reconocimiento y pago de regalías y similares por la movilización de recursos naturales no renovables por el Puerto de Cartagena, así como también gestionar ante las entidades pertinentes dichos reconocimientos y en caso necesario iniciar las acciones judiciales que tengan como finalidad obtener el reconocimiento solicitado (...) 1.2.2.  Igualmente, EL CONTRATISTA podrá adelantar idénticas actividades y gestiones sobre los demás derechos relacionados o concomitantes con los anteriores y que puedan ser reivindicados en favor de EL DISTRITO, tales como el trámite y gestión para el pago de regalías, compensaciones y similares reconocidas en la ley y en mora de ser pagadas a EL DISTRITO, ajustes en las liquidaciones, revisión de las participaciones, regalías y compensaciones por transporte y refinación de petróleo y sus derivados. 1.3 En materia de prediación de inmuebles afectos a actividades portuarias: 1.3.1. La elaboración de los estudios de orden jurídico y técnico, la realización  de las gestiones y la prestación de la asesoría necesaria encaminadas a obtener la prediación de las instalaciones portuarias en tierra sobre las zonas de playa y bajamar y además lograr que las entidades propietarias paguen a EL DISTRITO los impuestos prediales debidos, y en caso necesario, iniciar las acciones administrativas legales" (folio 37, 38, cuaderno 1).

      

           Por concepto de honorarios se pactó que el contratista recibiría el 6% del monto total de las sumas recaudadas durante la ejecución  del contrato, suma que se pagaría  dentro de los quince días siguientes a la presentación de las respectivas cuentas de cobro (folio 39, cuaderno 1).

            El contrato anterior fue adicionado por dos  otrosí, de 29 de julio de 1996 y de 30 de julio de 1998, mediante los cuales se amplió  el término inicial del contrato de 2 a 5 años  (folio 46, 47, cuaderno 1).

El 31 de julio de 2002, el actor presentó solicitud de conciliación prejudicial en la Procuraduría Delegada  ante el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante la cual formuló las siguientes pretensiones:

"PRIMERA.- Pido que se efectúe la liquidación del contrato identificado en los hechos uno y dos de esta solicitud, mediante acuerdo conciliatorio y para lo cual se propone que el DISTRITO DE CARTAGENA debe reconocer dicha liquidación según la fórmula HONORARIOS = seis por ciento (6%) de la mejora, pago o ingreso obtenido, conforme a la identificación detallada que se hará a  continuación,   mas   los   intereses  a  la   rata  del  1%  mensual  y  la

correspondiente indexación sobre las sumas en mora de ser pagadas".

"SEGUNDA.- Como consecuencia de la aplicación de la fórmula para la determinación de los honorarios, contemplada en el contrato, se tiene que la liquidación de los mismos sea reconocida así:  

 "2.1. En materia de contraprestaciones portuarias: EL CONTRATISTA recibirá el seis por ciento (6%) del monto que por concepto de contraprestación portuaria debe recibir EL DISTRITO como resultado de la obligación de la sociedad Vikingos de Colombia S.A. y según sentencia del H. Consejo de Estado(...)

"2.2. En materia de prediación y cobro de los impuestos Distritales generados por la actividad portuaria y los predios institucionales:

"2.2.1. Por la reclamación ante el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia-Foncolpuertos, hoy Ministerio del Transporte EL DISTRITO reconocerá por concepto de honorarios, el seis por ciento (6%) de las sumas que efectivamente se hayan pagado durante la vigencia fiscal de los años 2001 y 2002, cualquiera sea su modalidad de pago (remisión, compensación, dación , etc ), de la deuda causada hasta el 31 de julio del año 2000, quedando entendido que si el resultado no se obtiene total o parcialmente antes del 31 de diciembre del año 2002, cesará la obligación de EL DISTRITO para con el CONTRATISTA por este item.

"2.2.2. Por la reclamación y reconocimiento tramitado ante la Nación-Ministerio del Transporte-Superintendencia General de Puertos, se acuerda lo siguiente: a- EL DISTRITO pagará entre la fecha de aprobación del acuerdo conciliatorio y el 30 de Diciembre del año 2002 los honorarios pendientes de pago por los dineros efectivamente recaudados en suma que se determina en la cantidad de cincuenta y tres millones setecientos setenta y siete mil novecientos pesos ($53.777.900), mas los intereses moratorios y la actualización monetaria y correspondientes al pago recibido el 30 de junio de 2.000 por la suma de $896.298.752, pago efectuado sobre los siguientes predios: 1. predio con referencia catastral 010102040003000 con un total de la deuda pendiente por $ 12.869.442;  2. predio con referencia catastral 010102040006000 con un total de la deuda pendiente por $ 19.885.724;  3.  predio con referencia catastral 010102340001000 con un total de la deuda pendiente por $644.402.021;  4. Predio con referencia catastral 010102350001000 con un total de  deuda pendiente por $ 219.141.564;  b.- Por los restantes predios, objeto de la reclamación adicional e identificados así:  1.  Predio con referencia catastral 010102040004000 con un total de la deuda pendiente por $ 11.309.097,  2. Predio con referencia catastral 010102040009000 con un total de  deuda pendiente por $ 254.026.939;  3.  Predio con referencia catastral 01010204400011000 con un total de deuda pendiente por $ 329.132.278; 4. Predio con referencia catastral 010102040012000 con un total de deuda pendiente por $ 331.039.040;  5.  Predio con referencia  catastral 010102040036000 con un total de deuda pendiente por $ 14.082.886 se reconocerá la suma de veinticinco millones quinientos ochenta y tres  mil  pesos  ($25.583.000)  la cual se pagará en un plazo máximo de treinta días después de la aprobación del acta de liquidación y luego de que EL DISTRITO y el CONTRATISTA constaten el recibo de dichos pagos y

siempre que los mismos se hayan obtenido con anterioridad del 31 de julio del año 2.002 (...)

2.2.3. Por la reclamación ante la Corporación Nacional de Turismo EL DISTRITO pagará a mas tardar el día 30 de Diciembre del año 2.002 la suma de Doce millones setecientos noventa y cuatro mil pesos ($12.794.000) mas los correspondientes intereses e indexación.

2.2.4. Por la reclamación ante el Instituto de los Seguros Sociales EL DISTRITO pagará a mas tardar el 30 de Diciembre del año 2002 la suma de $ 16.443.700 mas los intereses moratorios y la actualización monetaria correspondientes al pago recibido en el año 2000; sobre las sumas futuras que haya percibido EL DISTRITO por este concepto no se causará honorario alguno, quedando aquí agotada la gestión de EL CONTRATISTA en este punto.

2.2.5. Por la reclamación ante la Nación-Ministerio de Defensa-Armada Nacional y Nación-Ministerio de Defensa-Fondo Rotario de la Armada EL DISTRITO reconocerá, hasta antes del 30 de Diciembre del año 2002 el seis por ciento (6%) de las sumas efectivamente reconocidas por la Nación mediante la Resolución No 1816 de fecha 27 de noviembre del año 2002 de la Secretaría General del Ministerio de Defensa y mediante la cual la Nación-Ministerio de Defensa reconoció una deuda para pagar en efectivo por la suma de $10.470.406.188.91 lo que arroja la suma de $628.224.371 como honorarios mas los intereses moratorios y la actualización monetaria y correspondientes al pago recibido; igualmente sobre el resto de la obligación cobrada que corresponde a la dación en pago que hizo la Nación-Ministerio de Defensa por la suma de $12.000.000.000 los honorarios corresponden a la suma de $720.000.000 mas los intereses moratorios y la actualización monetaria.

(...)

"2.3 En materia de regalías:

"2.3.1.  Por las reclamaciones de reliquidación de regalías ante la interventoria de petróleos y el agotamiento de vía gubernativa de reclamación por concepto de reliquidación, resuelta por la Resolución No 627 del 26 de octubre de 1999 del Ministerio de Minas y Energía, EL CONTRATISTA deberá iniciar las acciones pertinentes ante la jurisdicción contenciosa, y, de producirse un resultado favorable para los intereses de EL DISTRITO como consecuencia de la demanda tramitada, éste reconocerá el equivalente al seis por ciento (6%) de las sumas que efectivamente sean reconocidas a favor del ente territorial"

(...)

"2.4.  En materia de identificación y recuperación de baldíos:

"2.4.1. Para este ítem específico, y en virtud de que no se ha agotado el objeto relacionado con este ítem, se propone como fórmula conciliatoria el que las partes acuerden celebrar un nuevo contrato en virtud del cual EL CONTRATISTA deberá continuar con su gestión hasta su culminación, consistente en la identificación, recuperación, titulación  y demás de los baldíos urbanos; en cuanto a los predios ya identificados y parte de los cuales ya han cumplido con su trámite de registro se estipulará la obligación de EL CONTRATISTA de atender los pleitos en trámite y los que eventualmente    se    susciten;    estos    predios   se    encuentran

identificados en el anexo correspondiente del acápite de pruebas y sobre los predios así determinados EL DISTRITO  reconocerá y pagará a EL CONTRATISTA  el equivalente al seis por ciento (6%) del valor de la venta, dación en pago, permuta o similar que disponga EL DISTRITO" (..)

            El 21 de octubre de 2002, el Comité de Conciliaciones del Distrito de Cartagena se reunió para estudiar la viabilidad de la propuesta de conciliación presentada por el actor, concluyendo lo siguiente:

"En síntesis, en las consultas históricas de pagos aparecen registrados los siguientes: 2.2.1 $19.330.992;  2.2.2 $896.298.752;  2.2.3 $197.634.895;  2.2.4  $939.640.136;  2.2.5  $9.000.000.000  Total de pagos en efectivo: $11.361.334.623.  En consideración a la revisión efectuada por la Secretaría de Hacienda Distrital y a las pruebas aportadas por el peticionario que aparecen en el expediente de la solicitud de conciliación extrajudicial, el Comité decide por unanimidad darle viabilidad a la solicitud de conciliación para lo cual se propondrá la siguiente fórmula: se ofrece pagar el 2% del pago total en efectivo, según registro en las consultas de pagos históricos de la División de Impuestos de la Secretaría de Hacienda Pública Distrital, excluyendo las daciones en pago-, es decir $227.222.692, que se pagará dentro de los ocho (8) meses siguientes al recibo en la Alcaldía Mayor del auto que apruebe la conciliación.  Si el solicitante acepta la fórmula que se le propone el contrato queda liquidado" (folio 235, cuaderno 1)

            

            El 13 de diciembre de 2002, en la Procuraduría Judicial 21 Delegada ante el Tribunal Administrativo de Bolívar, se celebró audiencia de conciliación entre las partes.  El Distrito de Cartagena presentó como fórmula de conciliación, por concepto de honorarios, el pago del 2% del dinero recibido por la Secretaría de Hacienda Pública Distrital, o sea, la suma de $227.222.692, propuesta que fue aceptada por el contratista.

Auto impugnado.  

            El 7 de noviembre de  2003, el Tribunal Administrativo de Bolívar improbó la conciliación prejudicial (folios 364 a 368, cuaderno 2).  Como fundamento de su decisión afirmó que la suma acordada  en ella  correspondió, únicamente, a prediación de inmuebles afectos a la actividad portuaria, toda vez que por concepto  de contraprestaciones   

portuarias,   regalías y   baldíos  no ingresaron sumas  de dinero  durante la ejecución del contrato; en consecuencia, no existió base para liquidar honorarios a favor del contratista por esos conceptos.       

          No encontró demostrado que la suma conciliada haya sido el resultado de la gestión realizada por el contratista en materia de prediación de inmuebles, según lo pactado en el contrato.

          Adicionalmente dijo:

          "En resumen, la Sala infiere que en materia de prediación, en el contrato se dispusieron dos deberes a cargo del contratista:

 "a) obtener la prediación de las instalaciones portuarias en tierra, sobre las obras de playas y bajamar y demás; y

"b) Lograr que las entidades propietarias le paguen al Distrito los impuestos prediales debidos".

   "Lo acabado de decir se traduce en que al contratista no se le contrató para que cobrara los impuestos prediales debidos al distrito por parte de los propietarios de inmuebles afectos a la actividad portuaria, sino que la entidad territorial celebró con el contratista el contrato respectivo con miras a que cobrara los impuestos prediales debidos al Distrito pero de aquellos inmuebles cuya prediación haya sido el resultado de la gestión del contratista en desarrollo de la prestación contratada".    

     

           Finalmente, manifestó que en la solicitud de conciliación prejudicial y sus anexos, no se encontraron documentos que acreditaran que el dinero recaudado a favor del Distrito de Cartagena, haya sido   el producto de la labor desarrollada por el contratista.

      

Recurso de apelación.

            El 30 de abril de 2004, el actor interpuso recurso de apelación contra  el auto que improbó la conciliación (folios 379 a 384).  Manifestó que la Sala no entendió el objeto del contrato, y confundió el concepto de "prediación" con el de "formación catastral".  Al respecto dijo:

"En efecto, el objeto  contractual consistió, en últimas, en obtener con la gestión del contratista el recaudo efectivo del impuesto predial unificado correspondiente a los bienes inmuebles de propiedad de la Nación y de sus entidades descentralizadas situadas en jurisdicción del Distrito de Cartagena de Indias, para lo cual debió

el contratista realizar toda una serie de actividades previas, tendientes a lograr el objetivo final; ese conjunto de actividades y gestiones es lo que se denominó en el contrato "la prediación y actualización de la información predial de los bienes de la Nación, de sus establecimientos públicos y de los demás  entes territoriales"   

"De lo anterior se infiere, que la FORMACIÓN CATASTRAL y la ACTUALIZACIÓN DE LA FORMACIÓN CATASTRAL, que debía tramitarse ante el instituto Geográfico AGUSTÍN CODAZZI, solo debía gestionarse en los casos que fueran necesarios, tales como la actualización por los diferentes tipos de mutación, principalmente en la parte de la información jurídica.  Por ello se equivoca el Tribunal cuando sostiene que el contrato se celebró con miras a que se cobraran los impuestos prediales de aquellos inmuebles cuya prediación haya sido el resultado de la gestión del contratista.  No, el recaudo no estaba limitado, por una parte, a los inmuebles afectos a la actividad portuaria, ni, por la otra, aquellos resultantes de la formación o actualización catastral.  Pero, además el reconocimiento que hizo el Distrito por lo recaudado a la Superintendencia General de Puertos, al Ministerio de Defensa y a la extinta Corporación Nacional de Turismo, si fue necesariamente el resultado de la prediación, entendida  en la forma como se ha explicado y entendió cabalmente el Magistrado que salvó su voto, siendo la labor previa fundamental para la realización del cobro que también se hizo, hasta lograr el recaudo de tales impuestos y cumplir, a plenitud la finalidad del contrato" (folio 381, cuaderno 2).

           Finalmente señaló que la conciliación contó con un respaldo probatorio sólido, como las actas del Comité de Conciliaciones del Distrito de Cartagena y las copias de los soportes que certificaban los ingresos recaudados, así como la certificación expedida por la Secretaría de Hacienda sobre el valor conciliado.

CONSIDERACIONES:

  Las partes conciliaron pretensiones originadas en los honorarios  adeudados al actor, como consecuencia del contrato de asesoría, consultoría y gestión celebrado el 1 de agosto de 1995.

            Desde esta perspectiva, para esta Corporación es claro que se trata de un conflicto de carácter particular y contenido patrimonial susceptible de conciliación (artículo 70 de la Ley 446 de 1998).

   

De manera reiterada esta Corporación ha señalado que el acuerdo conciliatorio  se someterá  a los siguientes supuestos de aprobació:

1. La debida representación de las personas que concilian.
2. La capacidad o facultad que tengan los representantes o conciliadores para conciliar.
3. La disponibilidad de los derechos económicos enunciados por las partes.
4. Que no haya operado la caducidad de la acción.
5. Que lo reconocido patrimonialmente esté debidamente respaldado en la actuación.
6. Que el acuerdo no resulte abiertamente lesivo para el patrimonio público (artículos 73 y 81 de la Ley 446 de 1998).

  La Sala advierte que, en el caso en estudio, lo aprobado por las partes en el acuerdo conciliatorio no tiene respaldo probatorio, y de aprobarse, puede resultar lesivo para el patrimonio del Distrito de Cartagena, como pasará a demostrarse:

           El 31 de julio de  2002, el actor presentó solicitud de conciliación prejudicial en la Procuraduría Delegada ante el Tribunal Administrativo de Bolívar.  Pidió la liquidación del contrato de asesoría, consultoría y gestión celebrado con el Distrito de Cartagena, así como el pago de los honorarios adeudados (folio 212, 213, cuaderno 1).  

           

           El 13 de diciembre de 2002,  se celebró la audiencia de conciliación entre las partes.     Mediante dicho acuerdo, el Distrito de Cartagena se comprometió a pagar al contratista  $227.222.692.oo., correspondientes al 2% del dinero recaudado por el Distrito, o sea, la suma de $11.371.344.622.oo.

            Teniendo en cuenta lo anterior, es importante señalar que, en  virtud del contrato de asesoría, consultoría y gestión profesional celebrado en agosto de 1995, y prorrogado hasta agosto de 2000, el

contratista se obligó a realizar actividades de asesoría, consultoría y gestión profesional, relacionadas con: a) contraprestaciones portuarias; b) regalías y compensaciones  por la condición de puerto que tiene el Distrito; c) prediación y actualización de la información predial de los bienes afectos o destinados a la actividad marítima y portuaria en jurisdicción del Distrito.  

            Sin embargo, advierte la Sala que el objeto contractual no se cumplió en su totalidad, toda vez que las sumas recaudadas, y sobre las cuales versa la conciliación, se atribuyen únicamente a actividades relacionadas,  con la prediación de inmuebles, entendida ésta, como el conjunto de actividades y gestiones encaminadas a obtener la actualización de información predial de los bienes de la Nación, de sus establecimientos públicos y de los demás entes territoriales.  Las demás actividades, las cuales hacían parte del objeto contractual, como contraprestaciones portuarias, regalías y compensaciones, no se cumplieron.  Así lo reconoció el Representante Legal del Distrito de Cartagena en la audiencia de conciliación celebrada el 13 de diciembre de 2002:

"vengo a transmitir la decisión adoptada por el Comité de Conciliaciones tal como consta en acta de 12 de Diciembre de 2002 en el que se expresa que en atención a los estudios jurídicos efectuados sobre el contrato y la solicitud de conciliación, el comité de conciliaciones considera que no son ajustadas a las cláusulas del contrato, ni a la normatividad jurídica que lo regula, las pretensiones referentes a: Contraprestaciones Portuarias, Regalías y Baldíos, toda vez que durante el término de vigencia del contrato no ingresó al Distrito recursos por estos conceptos  y en consecuencia no existe base sobre la cual liquidar honorarios a favor del contratista.  Por lo tanto el Comité ratifica la decisión consignada en acta de 21 de octubre de 2002: "se ofrece pagar el 2% del pago total en efectivo, según registro en las consultas de pagos históricos de la división de impuestos de la Secretaría de Hacienda Pública Distrital- Excluyendo las daciones en pago, es decir DOSCIENTOS VEINTISIETE MILLONES DOSCIENTOS VEINTIDÓS MIL SEISCIENTOS NOVENTA Y DOS PESOS M/CTE ($227.222.692.oo) que se pagarán dentro de los ocho (8) meses siguientes al recibo en la Alcaldía Mayor del auto que apruebe la conciliación.  Si el solicitante aprueba la fórmula que se propone, el contrato queda liquidado en sede extrajudicial y las partes se declaran a paz y salvo por todo concepto" (folio 212, 213, cuaderno 1).

          De otra parte, si bien ingresaron dineros al Distrito de Cartagena  como  consecuencia  de la  prediación de inmuebles, no está probado

que   la recuperación de esos dineros,  haya sido el resultado de la gestión desarrollada  por el contratista.   Por  lo tanto, le asiste  razón al Tribunal cuando afirma: "al contratista no se le contrató para que cobrara los impuestos prediales debidos al distrito por parte de los propietarios de inmuebles afectos a la actividad portuaria, sino que la entidad territorial celebró con el contratista el contrato respectivo, con miras a que cobrara los impuestos prediales debidos al Distrito, pero de aquellos inmuebles cuya prediación haya sido el resultado de la gestión del contratista en desarrollo de la prestación contratada" (folio 367, cuaderno 2).

            Por otra parte, el contratista no cumplió con la carga de presentar las respectivas cuentas de cobro durante la ejecución del contrato, tal como se había pactado (folio 39, cuaderno 1).  En efecto, en la cláusula cuarta de dicho contrato, las partes acordaron que el Distrito de Cartagena reconocería como honorarios al contratista, el seis por ciento (6%) de las sumas recaudadas durante la ejecución del mismo.  El pago se efectuaría dentro de los 15 días siguientes al recaudo de dichas sumas, previa presentación de las correspondientes cuentas de cobro (folio 39, cuaderno1).  Según el actor, el Distrito de Cartagena recuperó dineros como consecuencia de su gestión; sin embargo, el pago de los honorarios estaba condicionado a que el contratista radicara las respectivas cuentas de cobro,  lo cual nunca ocurrió.  Es claro que esta forma de pago se constituiría también en un mecanismo de control de la ejecución del contrato, pues las cuentas de cobro debían presentarse cada que se recaudaran dineros como consecuencia de la gestión del contratista.  Su incumplimiento, por consiguiente, impidió el seguimiento adecuado de la ejecución del contrato.

             Ahora bien, a pesar de que la  conciliación  fue autorizada por el Comité de Conciliaciones del Distrito de Cartagena (folios 212, 213, cuaderno 1), en la cual se recomendó pagar al contratista la suma de $227.222.692.oo. por concepto de honorarios, dicho valor no fue justificado, pues no se aportaron documentos que acreditaran que los dineros   recuperados   por   el   Distrito   se  originaran  en   una  gestión

desarrollada por el contratista.  La Sala advierte, que los valores autorizados por dichos comités, deben estar debidamente justificados.  No basta, que éstos se limiten a autorizar el pago de una determinada suma  de dinero, sino que, además, es necesario que aquella cuente con un sustento probatorio serio y razonado.

            De aceptarse en esas condiciones el acuerdo conciliatorio, podría generar un detrimento del patrimonio del demandado, sin que exista ningún fundamento jurídico que lo justifique.

        En auto del 30 de marzo de 2000, expediente 16.116, la Sala dijo:

"(...) La conciliación es un instituto de solución directa de los conflictos, construida a partir de la capacidad dispositiva de las partes y cuya bondad como fórmula real de paz y como instrumento de descongestión de los despachos judiciales está suficientemente demostrada.

"En tratándose de materias administrativas contenciosas para las cuales la ley autoriza el uso de este mecanismo, dado el compromiso del patrimonio  público  que  le  es  inherente,  la  ley  establece   exigencias

especiales que debe tomar en cuenta el juez a la hora de decidir sobre su aprobación.

"Entre dichas exigencias, la Ley 446 de 1998, en el último inciso del art. 73, prescribe que el acuerdo conciliatorio debe estar fundado en 'las pruebas necesarias' que permitan deducir una alta probabilidad de condena contra el Estado - en el evento de que el interesado decidiese

ejercitar las acciones pertinentes -, de modo tal que lo acordado no resulte lesivo del patrimonio público o violatorio de la ley (...).

        Lo anterior, a juicio de esta Corporación, es suficiente para improbar el acuerdo conciliatorio, en virtud de lo previsto en el artículo 73 de la Ley 443(sic) de 1998, según el cual, "(...) La autoridad judicial improbará el acuerdo conciliatorio cuando no se hayan presentado las pruebas necesarias para ello (...)".

Un acuerdo conciliatorio que no cuente con un respaldo probatorio,  debidamente  justificado,  puede dar lugar a la vulneración

del patrimonio público.  Al respecto, en auto del 10 de noviembre de 2000, la Sala dijo:

"Las normas sobre conciliación como formas de solución alternativa de los conflictos pretenden la descongestión de los despachos judiciales, con el fin de lograr un eficaz acceso a la administración de

justicia y el consecuente cumplimiento de los principios que inspiran el ordenamiento y los fines esenciales del Estado, contenidos en el Preámbulo y en el artículo 2 de la Carta, en particular de la justicia, la paz y la convivencia".

"No obstante, el inciso tercero del artículo 73 de la ley 446 de 1998 que adicionó el artículo 65 de la ley 23 de 1991 establece límites a la

autonomía de la voluntad de los entes públicos, lo cual encuentra su justificación en la menor capacidad dispositiva de tales entidades en relación con el sector privado, en razón de que aquéllas comprometen los bienes estatales. La norma en comento establece lo siguiente:

"La autoridad judicial improbará el acuerdo conciliatorio cuando no se hayan presentado las pruebas necesarias para ello, sea violatorio de la ley o resulte lesivo para el patrimonio público".

"En otros términos, en un acuerdo conciliatorio deben tenerse en cuenta las pruebas que obran en el proceso, las normas legales que el caso involucra y los criterios jurisprudencias que se han aplicado en los casos concretos. Orientaciones en tal sentido han dado las entidades públicas a sus funcionarios con el objeto de lograr que se cumplan los objetivos de las normas sobre descongestión de los despachos judiciales, sin perjudicar los intereses de las entidades públicas.

          Luego, el límite de la conciliación, para que resulte procedente,  lo marca el hecho de que la misma no sea lesiva a los intereses patrimoniales del Estado, para lo cual habrán de examinarse necesariamente los medios de prueba que conduzcan al establecimiento de la obligación reclamada a cargo del Estado.  Es por ello que no se trata de un mecanismo jurídico  que, a cualquier precio, permita la solución o la prevención de litigios, sino de uno que implica que dicha solución, siendo justa, equilibre la disposición de intereses con la legalida

. En otros términos, el reconocimiento voluntario de las deudas por parte de las entidades estatales, debe estar fundamentado en pruebas suficientes, de manera tal que el acuerdo logrado no lesione el patrimonio público.

Si bien en la conciliación las partes son las protagonistas en la solución del conflicto que las anima a realizarla, observa la Sala que en el caso en concreto, la conciliación lograda no podía obtener aprobación, debido a que la suma de dinero acordada no se encuentra debidamente justificada.

Hay que advertir que la sola prueba sobre la que se pretende fundar la obligación del Distrito es una certificación del Secretario de Hacienda del Distrito de Cartagena que dice:

"En el trámite de la solicitud de conciliación prejudicial  presentada ante la Alcaldía de Cartagena por el Dr. Darío Giovanni Torregroza Lara, el Comité de Conciliaciones del Distrito de Cartagena en sesión celebrada el 3 de septiembre de 2002, ordenó a la Secretaría de Hacienda Distrital verificar la conformidad de las pretensiones del solicitante con la gestión realizada en cumplimiento del objeto establecido en el contrato de asesoría, consultoría y gestión celebrado el 1 de agosto de 1995 y sus adendos".  

"Que la Secretaria de Hacienda Distrital, Dra. Mery Luz Londoño, en sesión del Comité de Conciliaciones del Distrito de Cartagena realizada el 21 de octubre de 2002 presentó a dicho comité el informe solicitado con fundamento en la revisión de "la base de datos del impuesto predial unificado" y en "las consultas históricas de pagos" que aparecían registrados en la División de Impuestos Distritales, sintetizando el total de pagos en efectivo en la suma de $11.361.334.623, por lo cual "en consideración a la revisión efectuada por la Secretaría de Hacienda Distrital y las pruebas aportadas por el peticionario" el Comité de Conciliaciones del Distrito decidió dar viabilidad d la conciliación presentada para liquidar el contrato celebrado con Darío Torregroza Lara por $227.222.692 en razón a que en cumplimiento de lo ordenado en sesión del 3 de septiembre de 2003, se verificó "la conformidad de las pretensiones del solicitante con la gestión realizada en cumplimiento del objeto establecido en el contrato de asesoría, consultoría y gestión celebrado el 1 de agosto de 1995 y sus adendos".

De ella no se puede deducir, sin que se dejen dudas, que el monto allí señalado corresponde a recaudos propiciados por el contratista en la denominada labor de prediación.  Por el contrario, pareciera que la suma indicada corresponde a recaudos totales dentro de los cuales, probablemente, habrá algunos en los que tuvo intervención el contratista y otros en que no.

  

Lo anterior, a juicio de esta Corporación, es suficiente para improbar el acuerdo conciliatorio celebrado entre las partes, el 13 de diciembre de 2002.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,

R E S U E L V E:

COMFIRMAR el auto de  noviembre 7  de 2003, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por medio del cual improbó la conciliación prejudicial  suscrita por Darío Giovanni Torregroza Lara y el Distrito de Cartagena de Indias.

Ejecutoriada esta providencia, remítase el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA ALIER  E. HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ

     Presidente

MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ NORA CECILIA GÓMEZ MOLINA

GERMÁN RODRÍGUEZ  VILLAMIZAR