APLICACIÓN DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / APLICACIÓN DEL CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO

Al sub júdice le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda -13 de septiembre de 2016 -, las cuales corresponden a las contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así como a las disposiciones del Código General del Proceso, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de los estatutos mencionados

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 308

NOTA DE RELATORÍA: La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto del 25 de junio de 2014, radicación 49299, M.P. Enrique Gil Botero, unificó su jurisprudencia, en relación con la vigencia de la Ley 1564 de 2012, contentiva del Código General del Proceso, para los asuntos de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y para la jurisdicción arbitral.

CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL / CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA / REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE LA CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL / REQUISITOS DE LA DEMANDA / EXCEPCIÓN PREVIA / EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / APELACIÓN DEL AUTO / PROCEDENCIA DE LA APELACIÓN DEL AUTO / PROCEDENCIA DEL RECURSO DE APELACIÓN / RECHAZO DEL RECURSO DE APELACIÓN / AUTO QUE DECIDE LA APELACIÓN / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL

[H]a de señalarse que, según el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, la conciliación extrajudicial constituye una exigencia previa para demandar; sin embargo, este no es un requisito formal de la demanda y ello supone que su incumplimiento, si bien genera unas consecuencias de tipo procesal, no tiene la virtualidad de estructurar una excepción previa, ni siquiera la de inepta demanda. Asimismo, resulta importante destacar que dentro de las excepciones previas previstas en el artículo 100 del CGP no está contemplada la formulada por la demandada. (...) la falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial no constituye una excepción, en la medida en que no está prevista como tal en el CPACA ni en el CGP. En ese sentido, se advierte que la referida decisión no se encuentra contenida en el listado del artículo 243 del CPACA o en las demás disposiciones de este cuerpo normativo que establezcan la procedencia de la apelación de una determinada providencia, a manera de ejemplo, las relativas a la intervención de terceros, medidas cautelares, decisiones proferidas en la audiencia inicial relativas a las excepciones, entre otras. (...) En todo caso, no está de más precisar que, si en la audiencia inicial se pone fin al proceso por advertirse el incumplimiento de requisitos de procedibilidad -inciso 3º del artículo 180 del CPACA- , cuestión que no sucedió en este caso, la decisión sería apelable, pero en virtud del artículo 243.3 del CPACA . Por todo lo anterior, el despacho rechazará por improcedente el recurso de apelación interpuesto contra el auto que resolvió sobre la "excepción previa" de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial. No obstante lo anterior, para garantizar la primacía del derecho sustancial sobre el formal y en consideración a que el recurso se interpuso dentro del término legal, se ordenará al Tribunal a quo que adecúe el trámite del recurso formulado al de reposición y decida lo pertinente, para lo cual deberá tener en cuenta las consideraciones que anteceden.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 161 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 243 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO- ARTÍCULO 100

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la conciliación como requisito previo al proceso, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 5 de diciembre de 2018, expediente No. 60.209. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 30 de octubre de 2019, expediente No. 61.728, M.P. María Adriana Marín, posición reiterada por este despacho en auto de 27 de febrero de 2020, exp. 64.838

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá D.C., primero (1) de septiembre de dos mil veinte (2020)

Radicación número: 13001-23-33-000-2016-00873-01(62221)

Actor: TELECOM EN LIQUIDACIÓN Y OTROS

Demandado: NACIÓN - RAMA JUDICIAL Y OTROS

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA (AUTO)

Tema: FALTA DE AGOTAMIENTO DEL REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD CONSISTENTE EN LA CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL – no constituye excepción, lo que hace improcedente el recurso de apelación contra el auto que la resuelve, salvo que ponga fin al proceso / ADECUACIÓN DEL RECURSO AL MEDIO DE IMPUGNACIÓN PROCEDENTE – ante la improcedencia del recurso de apelación contra el auto que resuelve sobre la falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial se debe adecuar al recurso de reposición

Se pronuncia el despacho sobre la procedencia del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto del 15 de junio de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, en el curso de la audiencia inicial, mediante el cual negó la "excepción de falta de agotamiento de requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial".

I. A N T E C E D E N T E S

1. La demanda

El 13 de septiembre de 2016[1], el consorcio Telecom, por conducto de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de reparación directa, interpuso demanda en contra de la Nación – Rama Judicial, con el fin de que se le declarara administrativa y patrimonialmente responsable por los perjuicios ocasionados por el error judicial supuestamente contenido en el fallo de una acción de tutela tramitada en el Juzgado Promiscuo del Circuito de Carmen de Bolívar, bajo el radicado Nº 2009-00242.

2. Trámite procesal previo a la expedición del auto apelado

2.1. La admisión de la demanda y su contestación

La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo de Bolívar mediante auto del 28 de abril de 2017[2].

La Nación – Rama Judicial contestó la demanda el 8 de agosto del 2017, oportunidad en la cual se opuso a las pretensiones y presentó las excepciones que tituló "falta de agotamiento de requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial" y de "carencia del derecho que se invoca y, correlativamente, inexistencia de la obligación que se demanda"[3].

Se corrió traslado de las excepciones y la parte demandante se opuso a su prosperidad, en cuanto "no existe dicha irregularidad en la demanda, pues los mencionados se refieren a la identificación de los perjuicios que realmente sufrió la actora, más no a la inclusión de una nueva pretensión" [4].

3. Auto apelado

Agotado el trámite legal, una vez instalada la audiencia inicial[5] de que trata el artículo 180 del C.P.A.C.A. y surtida la etapa de saneamiento, el magistrado ponente resolvió sobre las excepciones y negó la que la Nación – Rama Judicial denominó "falta de agotamiento de requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial", toda vez que en el expediente obraba el acta de la audiencia correspondiente y la constancia de no acuerdo, documentos que evidencian que sí se agotó el requisito previo para demandar.

Agregó que al juez solamente le compete "verificar si cumplió el requisito, más no los requisitos que debe contener la solicitud de conciliación"[6].  

4. Recurso de apelación

La parte demandada interpuso recurso de apelación en contra la anterior decisión, para que se revocara y en su lugar se declarara probada la excepción propuesta, toda vez que la demandante incluyó pretensiones que no fueron objeto de la solicitud de conciliación extrajudicial, pues, a su juicio, "las pretensiones que se sometieron a estudio no contemplaron las pretensiones de los literales b, c, y d, que están señaladas en la demanda ya que solamente está mencionada la pretensión del literal a"[7].

Dentro del término de traslado, la demandante y el Ministerio Público pidieron confirmar el auto apelado.

II. CONSIDERACIONES

1. Régimen aplicable

Al sub júdice le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación de la demanda -13 de septiembre de 2016 -, las cuales corresponden a las contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[8], así como a las disposiciones del Código General del Proceso[9], en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 306 del primero de los estatutos mencionados.

2. Competencia

Al despacho, en virtud de lo dispuesto en el artículo 125 ibidem[10], le asiste competencia funcional para pronunciarse sobre la procedencia del recurso de apelación.

3. Naturaleza del requisito de procedibilidad consistente en la conciliación extrajudicial

La Nación – Rama Judicial, en su contestación de la demanda, propuso como excepción la "falta de agotamiento de requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial".

Al respecto, ha de señalarse que, según el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, la conciliación extrajudicial constituye una exigencia previa para demandar; sin embargo, este no es un requisito formal de la demanda y ello supone que su incumplimiento, si bien genera unas consecuencias de tipo procesal, no tiene la virtualidad de estructurar una excepción previa, ni siquiera la de inepta demanda[11].

Asimismo, resulta importante destacar que dentro de las excepciones previas previstas en el artículo 100 del CGP[12] no está contemplada la formulada por la demandada.

4. Procedencia del recurso de apelación

En el presente asunto, a través del auto apelado, el Tribunal Administrativo de Bolívar, en el curso de la audiencia inicial, negó la "excepción de falta de agotamiento de requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial

De acuerdo con lo expuesto en el acápite anterior, la falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial no constituye una excepción, en la medida en que no está prevista como tal en el CPACA ni en el CGP.

En ese sentido, se advierte que la referida decisión no se encuentra contenida en el listado del artículo 243 del CPACA[13] o en las demás disposiciones de este cuerpo normativo que establezcan la procedencia de la apelación de una determinada providencia, a manera de ejemplo, las relativas a la intervención de terceros, medidas cautelares, decisiones proferidas en la audiencia inicial relativas a las excepciones, entre otras.

Al respecto, esta Subsección ha señalado:

"Así las cosas, se tiene que la supuesta falta del cumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial que alega el demandado como excepción no se encuadra en ninguna de las enlistadas en la norma transcrita[15] ni siquiera podría interpretarse como la excepción de 'ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales' dado que la norma se refiere a la falta de los requisitos del 162 del C.P.A.C.A.; en cambio, la conciliación prejudicial es un requisito previo a la presentación de la demanda (artículo 161 del C.P.A.C.A.).

"Además de lo anterior, debe precisarse que el incumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial tampoco constituye una situación que pueda ser objeto del recurso de apelación, comoquiera que no se encuentra relacionado en el artículo 243 del C.P.A.C.A. En consecuencia, se rechazará por improcedente el recurso de apelación interpuesto en relación con dicho requisito" [16]. (Se destaca)

Así las cosas, el auto del 15 de junio de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar que resolvió sobre la falta de agotamiento del requisito de procedibilidad no es apelable.

Lo anterior, porque, se reitera: i) no le resulta aplicable el inciso final del numeral 6 del artículo 180 del CPACA -que establece "el auto que decida sobre las excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso"- y ii) el artículo 243 ibídem no consagra ese tipo de decisión como aquellas pasibles del recurso de apelación y, además, iii) no existe norma especial en el CPACA que establezca la procedencia de dicha impugnación contra esa decisión.

En todo caso, no está de más precisar que, si en la audiencia inicial se pone fin al proceso por advertirse el incumplimiento de requisitos de procedibilidad -inciso 3º del artículo 180 del CPACA-[17], cuestión que no sucedió en este caso, la decisión sería apelable, pero en virtud del artículo 243.3 del CPACA.

Por todo lo anterior, el despacho rechazará por improcedente el recurso de apelación interpuesto contra el auto que resolvió sobre la "excepción previa" de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial.

No obstante lo anterior, para garantizar la primacía del derecho sustancial sobre el formal y en consideración a que el recurso se interpuso dentro del término legal[19], se ordenará al Tribunal a quo que adecúe el trámite del recurso formulado al de reposición y decida lo pertinente, para lo cual deberá tener en cuenta las consideraciones que anteceden.

En mérito de lo expuesto,

RESUELVE:

PRIMERO: RECHAZAR por improcedente el recurso de apelación interpuesto por la Nación-Rama Judicial en contra del auto del 15 de junio del 2018, proferido en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que negó "la excepción de falta de agotamiento de requisito de procedibilidad de conciliación extrajudicial"

Como consecuencia, el Tribunal a quo ADECUARÁ el trámite del recurso formulado al de reposición, de conformidad con lo expuesto.

SEGUNDO: Por Secretaría de la Sección Tercera, una vez ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para que continúe con el trámite de la audiencia inicial.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

JR/3C+1CD

Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

[1] Folio 1 a 30 del cuaderno 1.

[2] Folios 293 a 294 del cuaderno 2.

[3] Folios 306 a 316 del cuaderno 2.

[4] Folio 337 del cuaderno 2.

[5] Folios 342 a 343 del cuaderno principal.

[6] Folio 343 del cuaderno del Consejo de Estado.

[7] Minuto 07:05 a 11:47 de la grabación de la audiencia inicial, contenida en el CD que obra a folio 345 del cuaderno del Consejo de Estado.

[8] En virtud de lo dispuesto en su artículo 308, que prevé:

"Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012.                                                                                 "Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a [su] vigencia (...)".     

[9] Conviene aclarar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto del 25 de junio de 2014, radicación 49299, M.P. Enrique Gil Botero, unificó su jurisprudencia, en relación con la vigencia de la Ley 1564 de 2012, contentiva del Código General del Proceso, para los asuntos de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y para la jurisdicción arbitral.

La Sala Plena Contenciosa, en virtud del principio del efecto útil de las normas, indicó que el Código General del Proceso entró a regir a partir del 1º de enero de 2014, "salvo las situaciones que se gobiernen por la norma de transición (...) las cuales se resolverán con la norma vigente al momento en que inició el respectivo trámite (...)".Lo anterior, porque en esta jurisdicción, desde la expedición de la Ley 1437 de 2011, se implementó un sistema principalmente oral, por lo cual, dada la existencia de las condiciones físicas y logísticas requeridas para ello, resultaría carente de fundamento la inaplicación del Código General del Proceso.

[10] "Artículo 125. De la expedición de providencias. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite (...)"

[11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 5 de diciembre de 2018, expediente No. 60.209.

[12] A cuyo tenor: "Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda:

"1. Falta de jurisdicción o de competencia.

"2. Compromiso o cláusula compromisoria.

"3. Inexistencia del demandante o del demandado.

"4. Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado.

"5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones.

"6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar.

"7. Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde.

"8. Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto.

"9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios.

"10. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar.

"11. Haberse notificado el auto admisorio de la demanda a persona distinta de la que fue demandada".

[13] "Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos:

"1. El que rechace la demanda.

"2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite.

"3. El que ponga fin al proceso.

"4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público.

"5. El que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios.

"6. El que decreta las nulidades procesales.

"7. El que niega la intervención de terceros.

"8. El que prescinda de la audiencia de pruebas.

"9. El que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente.

"Parágrafo. La apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente Código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil".

[14] Adicionalmente, el auto suplicado tampoco encuadra en los supuestos contenidos en los artículos 180.6, 193, 226, 240, 241, 276 y 277 del CPACA.

[15] La norma a la que se refiere la providencia citada es el artículo 100 del CGP, disposición que establece cuáles son las excepciones previas previstas tanto para el proceso civil como para el contencioso administrativo.

[16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 30 de octubre de 2019, expediente No. 61.728, M.P. María Adriana Marín, posición reiterada por este despacho en auto de 27 de febrero de 2020, exp. 64.838.

[17] "Si alguna de ellas prospera, el Juez o Magistrado Ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar. Igualmente, lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad" (se destaca).

[18] "Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos (...) 3. El que ponga fin al proceso" (se destaca).

[19] El auto impugnado se notificó por estrados, en audiencia inicial, el 15 de junio de 2018 y la Nación – Rama Judicial interpuso el recurso tan pronto le fue notificada la decisión.

[20] El parágrafo del artículo 318 del CGP establece: "Cuando el recurrente impugne una providencia judicial mediante un recurso improcedente, el juez deberá tramitar la impugnación por las reglas del recurso que resultare procedente, siempre que haya sido interpuesto oportunamente".

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