ACTO ADMINISTRATIVO – Concepto / ACTO ADMINISTRATIVO – Requisitos / OPERACION ADMINISTRATIVA – Concepto / OPERACION ADMINISTRATIVA – Clasificación / HECHO ADMINISTRATIVO – Concepto / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO – Regulación / CONTRATO DE ARRENDAMIENTO – Mejoras

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: CARLOS GUSTAVO ARRIETA

Bogotá, catorce (14) de junio de mil novecientos sesenta y uno (1961)

Radicación número:

Actor: JOSE DEL CARMEN CARVAJAL MALDONADO

Demandado:

En 28 de mayo de 1949 se suscribió un contrato entre el Jefe de la Zona Técnico administrativa de Norte de Santander y el señor José Carvajal Maldonado, por medio del cual éste dio en arrendamiento al Gobierno, con destino al establecimiento de un vivero de frutales, un lote de terreno de diez hectáreas de extensión situado en el Municipio de Chitagá. Se estipuló que el término del convenio sería el de cinco meses comprendidos entre el 1° de enero de 1949 y el 31 de mayo del mismo año. El Gobierno se reservó el derecho de resolver el contrato y entregar el terreno cuando lo estimara conveniente, dando aviso anticipado de quince días. El pago de los cánones de arrendamiento quedó subordinado a las apropiaciones presupuéstales y la validez de la convención sujeta a la aprobación del Ministerio de Agricultura y Ganadería. Ese despacho se la impartió en 14 de junio del mismo año.

En 22 de octubre de 1949 se suscribió un nuevo acuerdo entre las mismas partes y sobre bases semejantes a las anteriores. En la cláusula séptima se estipuló que serían de propiedad del arrendador las mejoras que se hicieran en el predio.

Concluido el término del arrendamiento, el Gobierno hizo entrega al propietario. El 30 de noviembre de 1949, fecha de la entrega del inmueble, existían en el lote no menos de once mil (11.000) árboles frutales que quedaron de propiedad del arrendador en razón de la cláusula séptima citada. Cuando ya el señor Carvajal Maldonado estaba en regular y legítima posesión de los árboles que habían quedado plantados en el inmueble, algunos funcionarios del Ministerio de Agricultura y Ganadería despojaron de tales bienes al arrendador en los meses de enero a abril de 1950. Tan pronto se consumaron estos actos, el señor Carvajal pidió al Ministerio de Agricultura el pago del valor de los árboles retirados. Por resolución de 29 de febrero de 1952, ese despacho no negó los hechos constitutivos del atropello, pero con base en informaciones y probanzas deficientes, solamente reconoció el valor de unos pocos árboles en mal estado de producción. El doctor José J. Gómez R., apoderado especial del arrendador, interpuso el recurso de reposición contra el proveído anterior y éste fue desatado por el Ministerio de Agricultura y Ganadería por medio de la resolución de 31 de marzo de 1954, negando la revocación impetrada. La anterior es la síntesis de los hechos del libelo.

Con base en los hechos relatados, el doctor Alberto Preciado Peña, obrando en representación de José del Carmen Carvajal Maldonado y de Emma García de Carvajal, presentó el 27 de agosto de 1954 demanda ante el Consejo de Estado en ejercicio de la acción de plena jurisdicción para que se hiciesen las siguientes declaraciones:

"1° Que se declaren nulas las resoluciones proferidas por el Ministerio de Agricultura con fechas 28 de febrero de 1952 y 31 de marzo de 1954, que en copias auténticas acompaño a esta demanda;

"2° Que se declare que los demandantes tienen derecho, conjunta o separadamente, o uno solo de ellos, a que el Estado Colombiano, por conducto del Ministerio de Agricultura o el que corresponda, les pague, dentro del término que señale el fallo, el valor de los perjuicios a que se hace referencia en el presente escrito; y

"3° Que el valor de los perjuicios en cuestión se fije en una suma líquida concreta, de acuerdo con las pruebas que obren en autos".

Estima el actor que las decisiones administrativas acusadas quebrantan los artículos 16, 17, 20 y 30 de la Constitución Nacional y para demostrar sus aseveraciones adelanta algunas apreciaciones sobre el contenido de tales reglas en relación con los hechos enumerados.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Competencia y excepciones. En el desarrollo de este juicio aparecen dos etapas perfectamente demarcadas: la que se cumplió hasta abril de 1950 y durante la cual se arrancaron los árboles frutales, acaecimientos que sugieren la posibilidad de un hecho administrativo o de una operación administrativa material, y la que se surtió posteriormente ante la administración pública para gestionar la indemnización, y que culminó con la expedición de los actos administrativos acusados. De allí que el señor Agente del Ministerio Público haya conceptuado que, de acuerdo con la constante jurisprudencia de la Sala, los perjuicios alegados por el demandante se produjeron a consecuencia de hechos administrativos y no de actos, y que haya opuesto las siguientes excepciones:

1° La de prescripción. Estima que la acción ha debido intentarse antes de los cuatro meses que fija la ley contra el hecho de la administración. Si el retiro de los árboles ocurrió en los meses de enero, febrero, marzo y abril de 1950 y la demanda sólo vino a presentarse el 27 de agosto de 1954, para esta fecha había transcurrido en exceso el término de caducidad;

2° La de inepta demanda. Considera que la acción procedente en este caso es la que otorga el artículo 68 de la Ley 167 de 1941 por tratarse de un hecho administrativo, y que ella ha debido ejercitarse ante la jurisdicción especial directamente sin necesidad de provocar la decisión previa de la administración activa. Como se procedió de manera inversa, la excepción es procedente.

Las dos excepciones parten del supuesto de que los hechos generadores del derecho revelan que el daño ocasionado por la administración tuvo su origen, no en los actos acusados, como lo estima el demandante, sino en un hecho administrativo.

La controversia, tal como se ha planteado, se desarrolla en torno de dos tesis antagónicas: la de la responsabilidad estatal por razón del acto administrativo, y la de la responsabilidad estatal por razón del hecho administrativo. La primera lleva a la conclusión de que el recurso jurisdiccional fue ejercitado en debida forma y dentro de la oportunidad procesal, y la segunda conduce a la aceptación de las excepciones de ineptitud de la demanda y de caducidad de la acción. Para la Sala, los dos planteamientos extremos están apoyados en bases erróneas.

El derecho positivo colombiano estructura tres categorías jurídicas relacionadas entre sí pero con características diferentes: el acto administrativo, la operación administrativa, y el hecho administrativo. Los puntos esenciales de la litis se estudiarán teniendo en cuenta las analogías y discrepancias que hay entre esos conceptos, pero siguiendo como derrotero principal el que indican nuestros estatutos.

EL ACTO ADMINISTRATIVO

En los artículos 118, 119, 120, primera parte del 121 y en algunas otras disposiciones adicionales de la Constitución se reglamenta la función administrativa del Estado, y en las normas 2° y 16 se señalan los límites de su ejercicio. La Ley 167 de 1941, en armonía con esos textos, desarrolla idénticos principios y organiza las acciones aplicables.

Nuestro sistema jurídico concibe la función administrativa como una actividad propia del órgano ejecutivo del poder público encaminada a la realización del derecho, y el acto administrativo como la resultante directa e inmediata de esa función. Entre el órgano, la función y el acto hay una relación que marca la orientación seguida en nuestros estatutos. En principio, es acto administrativo el expedido por la administración con el fin de producir efectos jurídicos. La Ley 167 de 1941 desarrolla la misma orientación organicista. La denominación de su capítulo séptimo, por sí sola, acusa una aguda concepción formalista, cuando identifica las nociones jurídicas de acto administrativo y de acto de la administración para los efectos jurisdiccionales. En los artículos 62 y siguientes se releva más aún esa marcada tendencia. Allí se enumeran los actos administrativos acusables en razón del sujeto que los expide y no de su contenido jurídico. La única excepción es la consagrada por la ley en su artículo 189.

El acto jurídico, como concepto genérico, es una manifestación de voluntad, y el acto jurídico administrativo, como noción específica, es una manifestación de la voluntad administrativa. Constituye una decisión que, como tal, es siempre voluntaria. La aplicación del derecho es una actividad consciente dirigida por la voluntad. Su finalidad concreta es la de producir efectos jurídicos. Todo acto administrativo es el desarrollo o la culminación del querer de la administración dirigido a obtener determinadas consecuencias de derecho. Como los mandatos constitucionales y legales que aplica el órgano ejecutivo dentro de la órbita de su competencia no tienen objetivo distinto que el de crear situaciones de derecho, la decisión que los aplica ha de perseguir idénticas finalidades y ha de generar las mismas consecuencias jurídicas.

Así, pues, para que exista el acto administrativo se requieren solamente estos requisitos: que haya una decisión de la administración, y que ella produzca efectos de derecho. No es indispensable que el acto aparezca escrito. Esa formalidad se exige para los ordenamientos de carácter general y abstracto, y para los de contenido particular y subjetivo que deban notificarse.

Ciertamente que la función administrativa se cumple ordinariamente por medio de decisiones escritas: reglamentación de las leyes, nombramientos y remociones, celebración de contratos administrativos, permisos, etc. La estabilidad de las situaciones jurídicas que esos actos crean, la correcta organización del servicio público y las circunstancias normales en que actúa el gobierno al expedirlos, aconsejan y hacen necesaria la utilización de los procedimientos escritos. La misma ley impone la obligación de apelar a ellos cuando expide decisiones que deban publicarse o notificarse. Pero el artículo 120 de la Constitución incluye algunas atribuciones que por su misma naturaleza y por las circunstancias especiales en que se ejercitan, en muchas ocasiones imponen la necesidad de acudir a sistemas más expeditos y rápidos. Disponer de la fuerza pública en situaciones de emergencia, conservar y restablecer el orden alterado, dirigir las operaciones de guerra, proveer a la seguridad exterior de la República, etc., son actividades que en la mayor parte de los casos sólo se pueden desarrollar por medio de procedimientos verbales. Las decisiones que en tales momentos de urgencia se toman, son actos administrativos, no sólo porque así se infiere del art. 120  núms. 6º, 7º, 8° y 9º  sino porque las profiere la administración con la finalidad de producir efectos de derecho. La naturaleza jurídica del ordenamiento no se altera por la existencia o inexistencia de un escrito. Esta doctrina fluye espontáneamente de los textos constitucionales y de la índole propia de la función que se ejercita. Es evidente que el uso de los procedimientos escritos o verbales tiene trascendencia jurídica desde el punto de vista probatorio y especial importancia para ciertos efectos jurisdiccionales, como se verá posteriormente, pero ello no implica que el acto administrativo tácito pierda necesariamente esa calidad intrínseca para trocarse en un hecho administrativo, como parece desprenderse de la tesis sostenida por el señor Agente del Ministerio Público.

De las anteriores premisas se deduce esta conclusión aplicable al caso controvertido: en la primera etapa del negocio estudiado se produjo un acto administrativo no escrito, constituido por la orden de retirar los árboles del predio arrendado, y en la segunda etapa un acto administrativo escrito formado por las resoluciones acusadas.

LA OPERACION ADMINISTRATIVA

Los conceptos de acto administrativo escrito y de acto administrativo no escrito tienen incidencia directa en la noción de operación administrativa. Entre aquellos y ésta existen estrechas relaciones de causalidad. Son categorías jurídicas complementarias. Constituyen procedimientos de aplicación de la ley vinculados entre sí, o sistemas concatenados de poner en movimiento la función administrativa. En ambos casos hay una actividad voluntaria del Estado que se exterioriza de manera diferente. En el acto, el querer de la administración se limita a establecer la situación jurídica; en la operación, la voluntad estatal aplica los derechos y las obligaciones ya reguladas por el acto, los realiza en su totalidad y los hace producir la plenitud de sus efectos, empleando para ello procedimientos escritos, verbales o simplemente materiales.

La operación administrativa, tal como surge de los artículos 68 y 83, es, generalmente, el proceso de ejecución de la ley y de un acto. La norma organiza el derecho, el ordenamiento administrativo lo aplica y la operación lo ejecuta. De allí que la operación sea la culminación de la actividad estatal encaminada a la realización plena del derecho y que siempre esté vinculada mediatamente a la ley, e inmediatamente a un acto de la administración expreso o tácito. Desde este punto de vista puede clasificarse en dos tipos:

1° La operación dependiente de un acto escrito. La decisión administrativa que le sirve de apoyo, aisladamente considerada, aplica el estatuto superior de derecho y establece una relación jurídica entre el Estado y los particulares afectados por ella. Una vez que ese acto se ha perfeccionado, queda amparado por una presunción de legalidad que engendra para la administración pública el privilegio de la ejecución oficiosa. El ordenamiento es ejecutorio y oponible. Si la persona interesada lo acata, no habrá oportunidad a actuaciones ulteriores. Pero si hay renuencia a cumplir el mandato administrativo, el poder público podrá utilizar los procedimientos legales de compulsión, escritos o verbales, y realizar los actos materiales indispensables para ejecutar el ordenamiento. Este sistema de imposición unilateral y de actuación material es lo que constituye la operación administrativa. Los actos escritos o materiales que se realicen en el desarrollo de este proceso de ejecución, carecen, en realidad, de autonomía jurídica. Son la consecuencia necesaria de la decisión previa y están subordinados a ella.

2° La operación dependiente de un acto no escrito. La Constitución y las leyes confieren al órgano ejecutivo ciertos poderes jurídicos para actuar en las situaciones de emergencia pública. Esas circunstancias especiales imponen, en algunos casos, la necesidad de apelar a procedimientos rápidos y expeditos de decisión y ejecución. Ocasiones hay en que los ordenamientos serán necesariamente verbales, y materiales los sistemas para cumplirlos. Para efectos de aplicar los estatutos superiores en estas situaciones de urgencia, el gobierno profiere actos administrativos de ejecución inmediata. La decisión no se escribe, se realiza. Pero el acto o la sucesión de actos materiales de ejecución, no son más que la consecuencia forzosa y necesaria del ordenamiento verbal que les precede. No constituyen actos jurídicos autónomos e independientes, sino realizaciones materiales subordinadas a un mandato previo.

Configura la ley un tercer tipo de operación administrativa que no se estudiará en esta oportunidad por carecer de incidencia en el negocio analizado, pero que confirma la tesis sostenida de que en toda operación hay una decisión que le sirve de base: es la operación administrativa de liquidación tributaria, denominada así por los artículos 271 y siguientes de la Ley 167 de 1941. Está constituida por una serie de decisiones concatenadas que encajan dentro de la concepción del acto administrativo complejo.

Los dos tipos de operación administrativa que anteriormente se analizaron tienen una característica común: en ambos hay siempre una decisión verbal o escrita, una exteriorización de la voluntad administrativa del Estado enderezada a producir determinados efectos de hecho y de derecho. Los actos materiales de ejecución que siguen al ordenamiento, son la resultante del querer y del obrar de la administración. No tienen autonomía jurídica. Su causa determinante es la decisión verbal o escrita, vale decir, el acto administrativo previo.

La jurisprudencia anterior, aplicada al caso estudiado, lleva a la observación siguiente: los hechos fundamentales de la demanda, en la primera etapa de su desarrollo, revelan la existencia de una operación administrativa dependiente de un acto no escrito, y no la de un hecho administrativo, como lo asevera el señor Agente del Ministerio Público.

EL HECHO ADMINISTRATIVO

El acto y la operación, en sus diversas modalidades, constituyen siempre manifestaciones de la voluntad administrativa del poder público. Los actos materiales que forman la operación, no son más que el fruto de la actividad voluntaria y del obrar de la administración. En razón de que se realizan materialmente, pudieran catalogarse como hechos administrativos, pero semejante apreciación llevaría a confundir dos conceptos que los estatutos diferencian.

Es la misma Ley 167 la que sugiere que entre las ideas de operación y hecho existen diferencias de índole jurídica. Aunque para efectos jurisdiccionales se les someta a idéntico régimen procesal, en los artículos 68 y 83 se les enuncia como categorías jurídicas distintas. El criterio seguido por el legislador para diferenciar la operación del hecho, no pudo ser exclusivamente el de la materialidad de los actos, porque ese elemento es común a ambos y sólo serviría para establecer una identidad que los textos repelen.

El criterio de distinción no puede ser otro que el aceptado universalmente por la ciencia del derecho para diferenciar el acto jurídico del hecho jurídico: la voluntariedad del agente. En principio, la idea de hecho jurídico sólo está limitada por la fuerza que las normas le otorguen para generar efectos de derecho. Cualquier suceso determinado por simples fenómenos físicos, por la conjunción de elementos, naturales y humanos, o por la sola intervención del hombre, es un hecho jurídico in genere, siempre que la ley le asigne consecuencias de derecho. Pero esa concepción general ha sido desarrollada por la filosofía y la ciencia jurídica en el sentido de estructurar dos categorías diferenciadas: el acto jurídico, como fruto de la voluntad humana. Es esta la causa generadora, directa y necesaria el fenómeno de derecho; y el hecho jurídico específico, como producto de las fuerzas naturales solamente, de la intervención mediata o indirecta del hombre, o de ambos factores coaligados. La voluntad no actúa como el elemento principal y determinante del suceso.

Estos principios básicos explican las diferencias que la legislación colombiana quiso establecer entre los actos jurídico materiales que integran la operación administrativa, y los acaecimientos igualmente materiales que forman el hecho administrativo. En los primeros siempre interviene, como causa generadora, la voluntad administrativa del Estado; en los segundos, el querer de la administración no actúa directamente. Es cierto que la actividad estatal es la ocasión para que se produzca el hecho, pero también es evidente que éste ocurre a pesar de que no se desea. Con motivo del ejercicio de la función administrativa, de la construcción de obras públicas, de las actividades de defensa nacional, de la prestación de un servicio, o de la ejecución de una operación, etc., pueden ocurrir hechos contrarios a la voluntad de la administración, como el derrumbe de una obra, el estallido de un polvorín, o un accidente ferroviario. Esos hechos pueden ser ocasionados por razón de un riesgo creado por la administración o por faltas en la organización o en la prestación del servicio, pero no tienen su origen directo en la voluntad administrativa del Estado. Esa nota característica impide que se les identifique con aquellos otros actos materiales que forman parte de la operación y que fueron realizados voluntariamente por la administración.

Las consideraciones anteriores, aplicadas al caso controvertido, conducen a esta observación: los actos materiales ejecutados por orden del Ministerio de Agricultura en el inmueble arrendado, no constituyen un hecho administrativo, sino realizaciones materiales anexas a una operación administrativa.

La operación, lo mismo que el acto, puede ser regular o irregular. La decisión escrita o no escrita que no se ajuste a derecho, conllevará el vicio de ilegalidad a todas las actuaciones ulteriores que desarrolle la administración para ejecutarla. De la misma manera, los actos de realización que no se ciñan a los procedimientos establecidos por la ley, serán irregulares aunque el ordenamiento que pretenda aplicarse sea legal en sí mismo. El principio básico que debe orientar las actividades de la administración cuando emplea los sistemas coercitivos, es el de la proporcionalidad entre la necesidad de imponer el acatamiento al derecho y la resistencia ofrecida por los particulares. Los procedimientos que desborden esos linderos son generalmente irregulares. De acuerdo con esta doctrina, la responsabilidad patrimonial del Estado por sus actos y operaciones administrativos se aprecia en razón de dos factores: la ilegalidad y el daño.

ACTOS, OPERACIONES, HECHOS Y ACCIONES

En los artículos 67 y 68 se estructura el contencioso privado de plena jurisdicción o de la responsabilidad estatal sobre estas bases: la ilegalidad y la lesión patrimonial. Ambos elementos se coligan y complementan para generar el derecho a la acción y a la indemnización, pero la ley, en consideración a los diversos sistemas de actuación del poder público, a la viabilidad de los procedimientos aplicables, y a la conducencia de las pruebas, establece ciertas modalidades jurídicas diferenciadas en sus matices, en las cuales predominan en mayor o menor grado los conceptos de violación y de daño. Como contrapartida lógica, se desarrollan las ideas de nulidad, de nulidad con restablecimiento, y de indemnización sin anulación.

El artículo 67 consagra el principio de la responsabilidad estatal por razón del acto administrativo escrito. En ese precepto se parte de la base de que existe la prueba preconstituida de la decisión, de la violación y del daño. Como el acto debe estar publicado, notificado, ejecutado, o comunicado, se cumplen todos los requisitos legales que le dan vida y que lo hacen oponible. El ordenamiento adquiere autonomía y fuerza reguladora. En sí mismo encierra toda una situación que no requiere de elementos distintos de los que él mismo contiene en su texto para crear derechos y obligaciones. De consiguiente, la acción se dirige contra un acto que en sí mismo lleva la prueba de su existencia y de su posibilidad, de la infracción legal y del perjuicio. Todos los elementos de juicio indispensables para el juzgador están contenidos en un documento y en su correspondiente notificación. De allí que el artículo 86 exija que se presente copia del acto con las constancias de su publicación, notificación o ejecución.

Pero esta regulación de orden procesal no establece diferencias sobre la naturaleza jurídica del acto administrativo escrito y del acto administrativo verbal. Simplemente se limita a reglamentar, para efectos jurisdiccionales y probatorios, un procedimiento expedito y sencillo, compatible con las decisiones escritas, pero incompatible con aquellos ordenamientos cuya existencia real no se conoce sino a través del acto material que los ejecuta. En uno y otro caso, las situaciones creadas para el particular, para la administración y para el juzgador, son distintas y, de consiguiente, la regulación ha de ser diferente.

De conformidad con esta interpretación, el artículo 67 autoriza el contencioso de plena jurisdicción contra toda decisión escrita de la administración que lesione derechos de los particulares, bien sea un acto administrativo simple y autónomo, o un acto administrativo complejo. Con apoyo en esa norma se pueden atacar también aquellas operaciones administrativas que tienen su origen directo o inmediato en una decisión escrita, porque al obtenerse la nulidad del acto principal, causa y razón de los actos materiales de ejecución, se puede alcanzar el objetivo esencial de la acción. El restablecimiento del derecho implicaría la indemnización de los daños ocasionados por los actos materiales de cumplimiento de la decisión anulada. No obstante, para acusar la operación administrativa de liquidación tributaria existe la regla especial del artículo 271.

El artículo 68 consagra el principio de la responsabilidad estatal por razón de la operación administrativa no escrita y del hecho administrativo. La figura jurídica que ese precepto designa con el nombre de operación administrativa, no es más que una decisión no exteriorizada, seguida de los actos materiales de ejecución. Esa resolución no se ha escrito, no se ha publicado, ni se ha notificado. Simplemente se ha ejecutado. Sólo en virtud de su realización material es conocida por los particulares, en tal forma que se confunden la etapa decisoria y la de la ejecución.

A la inversa de lo que ocurre con el acto administrativo escrito, en el cual aparece en forma clara la situación jurídica de la administración y del particular, los motivos que se han tenido para crearla y todos los demás factores que sirven para valorar su ilegalidad y el daño que genera, su forma de cumplimiento y los procedimientos de su ejecución, en el acto administrativo tácito no se contiene elemento de juicio alguno y el único punto de referencia que ofrece es el acto material que lo ejecuta. Consiguientemente, la posición de la administración y del individuo es distinta no sólo en cuanto a la valoración jurídica de la decisión, sino en cuanto a la prueba de su existencia.

Es esa la razón para que la ley estructure el contencioso contra las operaciones administrativas materiales sobre la base del acto físico de cumplimiento, único elemento demostrable, y del consiguiente daño. Sólo a través de ese acto material se puede configurar la acción y la responsabilidad. De allí que no sea necesario solicitar ni decretar la nulidad de una decisión que sólo se conoce parcialmente y por los efectos que originó su ejecución, aunque ese ordenamiento haya sido realmente contrario al derecho.

El acto administrativo escrito o tácito, la operación administrativa en todas sus fases, y los actos materiales de ejecución, conllevan la idea de voluntariedad y de intención. Hay en ellos siempre un propósito determinado. Distintas son las características del hecho administrativo involuntario, porque éste carece de relación directa con una decisión o acto administrativo escrito o tácito, y sólo surge con ocasión del cumplimiento de un acto, de una operación o de la prestación de un servicio, pero sin que la voluntad administrativa del Estado haya intervenido como elemento generador inmediato del suceso. De allí que en estos casos la doctrina jurídica y el artículo 68 estructuren la responsabilidad estatal sobre la base objetiva de la falta de servicio o del riesgo creado. No hay decisión alguna qué atacar, legal o ilegal, ni nulidad qué proferir.

Dos períodos comprende este proceso: 1º La operación administrativa material constituida por la decisión que ordenó arrancar los frutales y por los actos sucesivos de ejecución, realizados hasta abril de 1950; y, 2° Las gestiones directas adelantadas por los interesados ante el Ministerio de Agricultura para obtener la indemnización y la consiguiente expedición de los actos administrativos escritos. Esta segunda etapa se inició en 7 de julio de 1951.

Reiteradamente ha dicho el Consejo de Estado que cuando la violación de la ley se produce a consecuencia de una operación material, la acción debe intentarse ante la jurisdicción especial, sin necesidad de impetrar la anulación. El recurso debe apoyarse en el artículo 68 y la caducidad se opera en el término de cuatro meses. ¿Pero esta reiterada jurisprudencia excluye toda posibilidad de reclamo indemnizatorio ante la administración activa? ¿Podría el poder público por gestión de parte interesada transformar su operación material en un acto administrativo escrito? La doctrina vigente, fundada sobre la interpretación aislada de los artículos 68 y 83, parece que no admite estas hipótesis. Esa jurisprudencia tiene estas fallas: sacrifica los derechos particulares por razón de la brevedad de los términos, y se funda en la apreciación aislada de estas normas, como si ellas constituyeran reglas jurídicas autónomas y sin vinculación alguna con el resto de nuestros estatutos.

Dice el artículo 45 de la Constitución Nacional que toda persona tiene derecho a presentar peticiones a las autoridades por motivos de interés general o de interés particular, y a obtener pronta resolución. Se consagra así un derecho y se impone una obligación. Esa relación jurídica, una vez que el ciudadano la pone en movimiento, da lugar a una actuación administrativa que culmina con la providencia en que se accede o se niega la solicitud. Pero nuestros estatutos no se limitan a establecer ese vínculo, sino que señalan los procedimientos a seguir para hacerlo efectivo. En los artículos 74 y siguientes de la Ley 167 de 1941 se consagró el sistema de reclamación y se otorgó el derecho al recurso, y en el Decreto 2.733 de 1959 se perfeccionó ese régimen procesal. Hay, pues, un derecho y un procedimiento, distintos de los que regulan los artículos 68 y 83, cuyas modalidades es preciso tomar en consideración para efectos de apreciar toda la estructura jurídica de conjunto.

Ni el artículo 45 de la Carta, ni los preceptos legales y reglamentarios que lo desarrollan, ni disposición alguna, señalan términos para ejercitar el derecho de petición por motivos de interés privado. Si ello es así, sería preciso concluir que el constituyente y el legislador han querido que la vía de acceso al reclamo administrativo esté abierta permanentemente. En principio, no hay restricción alguna para ejercer el derecho, ni para cumplir la obligación correlativa. De acuerdo con estos planteamientos, se presentan dos situaciones distintas, gobernadas por regímenes jurídicos diferentes: el derecho a la acción, es restringido; el derecho a la petición, es ilimitado. Para armonizar estos dos sistemas aparentemente contradictorios e incompatibles, es indispensable tomar en consideración no solamente la naturaleza de esos derechos y sus regulaciones, sino también la índole de las obligaciones que de ellos surgen, y el comportamiento de la administración frente a este complejo jurídico.

El artículo 68 compromete la responsabilidad del Estado e impone la obligación de reparar el daño. El artículo 45 y las disposiciones que lo desarrollan sólo fuerzan a la administración a resolver el caso que se le plantee de manera afirmativa o negativa, pero no a acceder necesariamente al reclamo. Ella es libre para acogerlo o rechazarlo, según estime que se ajuste a derecho o no, y aun en el primer evento puede aprovecharse lícitamente de que la acción esté caducada, o de que carece de facultad para reconocer el crédito. La única obligación que le impone la norma constitucional es la de responder al interesado.

De acuerdo con las ideas expuestas, si un ciudadano exige directamente de la administración pública la justa reparación del daño ocasionado por una operación material cuya acción está prescrita, el órgano ejecutivo se encontrará ante dos caminos a seguir: o se aprovecha de la circunstancia favorable de que los recursos jurisdiccionales han caducado o de que carece de facultad para reconocer el crédito, o renuncia a esa situación jurídica privilegiada, reconoce la legalidad y la justicia del pedimento, y accede a decretar la reparación por medio de un acto administrativo. Ambas soluciones se ajustarían a derecho. La primera no significaría otra cosa distinta que la de acogerse a disposiciones constitucionales y legales favorables, y la segunda implicaría el acatamiento pleno de los derechos del particular, la aplicación estricta de principios de equidad y justicia, y el reconocimiento de sus obligaciones. Las entidades de derecho público, de la misma manera que los particulares, pueden renunciar expresa o tácitamente a los beneficios de la prescripción de las acciones. Así lo establecen los artículos 2.514 y 2.517 del Código Civil, normas que son aplicables al caso por no existir una regulación especial de derecho administrativo.

La administración pública, en principio, tiene la potestad de revisar de oficio sus propios mandamientos escritos para modificarlos, revocarlos o sustituirlos. Idéntica facultad posee cuando procede a petición de parte interesada y con apoyo en los recursos legales interpuestos. Si en estos casos en que el particular ha tenido toda clase de oportunidades para hacer valer su derecho, conserva los medios legales necesarios para obtener que la administración revise su decisión ilegal, con mayor razón aún ha de tener derecho a esa reconsideración en el evento de una operación material que sólo conoció por los actos físicos de cumplimiento y contra la cual no puede interponer recurso alguno por la vía gubernativa.

Si el particular, desprovisto de recursos gubernativos para insurgir contra esa operación material, ejercita el derecho de petición que le otorga la Carta en defensa de su interés privado, y si el Estado, en atención a la legalidad del reclamo, reconoce expresamente la existencia de esa obligación a su cargo, cuya acción está ya caducada, ese reconocimiento implica la renuncia de la prescripción, la creación de una situación jurídica distinta de la anterior, y la transformación automática del vínculo de derecho. El acto administrativo no escrito que dio origen a la actuación y los actos materiales de ejecución, elementos que constituyeron la operación administrativa material, se truecan, en virtud de la petición y del reconocimiento del derecho, en un acto administrativo escrito que necesariamente ha de producir efectos jurídicos.

Consecuencias varias han de tener esa transformación intencionada y consciente hecha por la administración. La situación de derecho creada por la operación original se desplaza hacia una nueva situación de derecho regulada por el acto administrativo escrito. El elemento principal que era inicialmente la operación, se transforma en factor accesorio y dependiente. Ciertamente que el vínculo jurídico originado en la operación no desaparece totalmente, ya que es la causa generadora de la decisión administrativa posterior, pero pasa a ocupar un segundo plano. Se convierte en elemento de juicio para apreciar de la legalidad o ilegalidad del acto administrativo que la sustituyó y para estimar el valor de los perjuicios, pero esta última decisión adquiere fuerza reguladora preponderante.

De las consideraciones que se han formulado anteriormente se desprende la conclusión de que las excepciones propuestas por el señor Agente del Ministerio Público habrían sido admisibles si la acción se hubiese dirigido contra la operación administrativa cumplida durante la primera etapa del negocio, pero que no son procedentes en un juicio seguido contra los actos administrativos dictados por el Ministerio de Agricultura y Ganadería, porque la demanda fue presentada oportunamente y con apoyo en el artículo 67 de la Ley 167 de 1941, norma que autoriza y reglamenta la acción de plena jurisdicción contra los actos administrativos escritos. De consiguiente, debe entrarse a decidir el fondo de la litis.

Al expediente no se trajeron las copias del contrato o contratos celebrados por el Ministerio de Agricultura y Ganadería con los demandantes con anterioridad al año de 1949, circunstancia que impide a la Sala conocer si en realidad se estipuló desde esa época cláusula sobre mejoras. Sólo aparecen los convenios suscritos en 28 de mayo de 1949 y 22 de octubre del mismo año. En el primero nada se expresa sobre ese punto, pero en el segundo sí se dice que "una vez terminado el contrato, por voluntad expresa de las partes contratantes, los cercados de alambre que el Gobierno construya para la utilización del terreno y demás mejoras quedarán de propiedad del contratista".

En los antecedentes administrativos del negocio aparece claramente establecido cuál fue el alcance que el Ministerio de Agricultura y Ganadería dio a la cláusula séptima de ese convenio. En efecto, a folios 42 y 43 del cuaderno de antecedentes figura el oficio de 25 de mayo de 1953, dirigido por el doctor Jorge Ortiz Méndez, Jefe de la División Nacional de Agricultura al Secretario General del Ministerio, en el cual se expresa lo siguiente:

"2º Como mejora en este caso se entiende la plantación de árboles frutales, sembrados en sitio definitivo. Lo otro son plantas pequeñas sembradas en semillero o vivero, para injertar y repartir al público, ya injertadas".

"4° Según el informe 'oficiar que rindió el práctico agrícola, señor Rafael Lozano, como encargado del Vivero, al Jefe de la Zona, con fecha mayo 5 de 1949 y que como 'Informe anual de labores' es la información más completa y exacta de que pueda disponerse como antecedente, el número de árboles plantados en sitio definitivo y que es lo único que puede considerarse, en mi concepto, como mejoras, suma entre las diferentes especies, la cantidad total de 270.

"5º La Dirección de Agricultura, en aquella época a mi cargo, pudo haber ordenado que se continuaran repartiendo los árboles de semillero, y si así lo hizo, fue de acuerdo con instrucciones y conceptos de sus superiores y del Departamento Legal del Ministerio, pues en realidad era ese y no otro el destino que debía darse a los arbolitos de semillero, porque, repito, la mejora en ese caso es una plantación sembrada en sitio definitivo; así como en una casa la mejora es un techo, una pared y no un mueble o una mata sembrada en una jardinera como adorno. . .

"Por lo anterior, me parece muy fácil aclarar cuántos árboles se encuentran sembrados en sitio definitivo. (Si en mayo había 270 y en esa época ya se sabía que el Ministerio debía entregar el lote, es lógico suponer que no se sembraran más árboles). Estos árboles, sembrados en sitio definitivo, son lo único que constituye mejora a la propiedad. Es fácil también comprobar cuántos de esos se arrancaron o destruyeron irresponsablemente, y por lo tanto, llegar a un acuerdo sobre su valor, para efectos del reconocimiento de perjuicios a que pudiera tener derecho el señor Carvajal".

Además, en la segunda de las resoluciones demandadas se lee lo siguiente:

"Por otra parte, el reclamante no ha demostrado, ni el Ministerio acepta, que la forma concentrada de árboles de un vivero constituya por sí una mejora del terreno que ocupan". La misma idea se expresa en el primero de los actos administrativos acusados, cuando dice: "Tampoco se ha demostrado que la forma concentrada de arbolitos de un vivero, constituya mejora permanente del terreno que ocupan".

La interpretación dado por el Ministerio de Agricultura a la cláusula séptima del último contrato se ajusta estrictamente a la naturaleza de esa convención y al texto de la estipulación mencionada. En efecto, el objeto del convenio no fue otro que el de dedicar el terreno arrendado al establecimiento de un vivero de frutales. Los árboles que allí se plantaran estaban destinados a ser repartidos entre el público para fomentar el cultivo de esa clase de plantas. Esta conclusión se infiere no solamente del texto del contrato, sino también de la aplicación continua que se le dio. Existen en el expediente pruebas de que durante el curso de la ejecución del convenio, los funcionarios retiraban del predio arrendados las cantidades de árboles que estimaban conveniente para distribuirlos entre los particulares.

De esta manera se llega a la conclusión obvia de que el Ministerio de Agricultura y Ganadería y los propietarios del inmueble arrendado sabían, desde la iniciación del contrato, que esas plantas tenían un destino especial, que no era propiamente el de quedar arraigadas en el predio, sino el de retirarlas cuando el gobierno lo juzgara oportuno. En tales condiciones, no se podría sostener con razón valedera que los árboles se sembraron con el criterio distinto. Por el contrario, el propósito que se perseguía con la plantación de los frutales descarta esa posibilidad, Si el arrendador conocía la destinación que tenían las plantas, y si a pesar de ello contrató, no puede alegar que todas las unidades existentes en el momento de la entrega del inmueble le pertenecieran por concepto de mejoras y en razón de la aplicación de la cláusula 7° del acuerdo. Por otra parte, la cláusula sobre mejoras sólo se introdujo en el último convenio celebrado entre las partes.

La destinación que tenían las plantas no desaparece por el hecho de que el gobierno las hubiese dejado transitoriamente en el sitio en que estaban arraigadas y con posterioridad a la fecha de vencimiento del contrato de arrendamiento, porque la imposibilidad de retirarlas oportunamente no podía trocar en mejoras lo que jamás había tenido esa calidad jurídica.

De esta manera, el criterio a seguir por la Sala para efectos de la interpretación de la cláusula séptima del contrato es el de la destinación que en el convenio se dio a las plantaciones hechas en el vivero. Si los árboles estaban sembrados en sitio definitivo, ellos tenían la calidad de mejoras del terreno y pertenecían al arrendador; pero aquellos que no estaban plantados en lugar fijo y que estaban destinados a distribuirlos entre los particulares para fomentar su cultivo, no constituían mejoras y el gobierno podía sacarlos en cualquier tiempo, aún después de terminado el contrato de arrendamiento.

Hay en el juicio prueba suficiente del número de árboles que al tiempo de la terminación del contrato estaban sembrados en sitio fijo. En el cuaderno que contiene los antecedentes administrativos se encuentra la copia del informe oficial rendido por el práctico agrícola encargado del vivero, señor Rafael Lozano C. al Jefe de la Zona Técnico Administrativa del Norte de Santander con fecha 5 de mayo de 1949, en el cual se hace un análisis discriminado de la cantidad total de plantas y de sus cifras parciales, con especificación de la destinación que ellas tenían. Las informaciones suministradas en ese documento son las siguientes:

Una vez más se pone de presente en el informe oficial analizado que el Ministerio de Agricultura y Ganadería entendió siempre que los árboles del vivero estaban destinados al reparto entre los particulares y que sobre ellos no tenía derecho alguno el dueño del predio, ni durante el término del contrato de arrendamiento, ni una vez vencido ese convenio. En cada uno de los apartes del documento estudiado se puede verificar esa aseveración.

En un estudio técnico hecho por el Director de la División de Investigación del Ministerio de Agricultura, señor Daniel Mesa Bernal, se analizan las cifras anteriores con especificación del destino que tenían los árboles y se acepta que en el vivero existían 270 plantas sembradas en sitio definitivo.

Los datos que aparecen en los informes oficiales referidos no han sido desvirtuados con pruebas valederas en el curso del juicio, especialmente en el punto relacionado con el número de plantas sembradas en lugar fijo. Los testimonios de Ricardo Moreno, Lorenzo Mogollón, Sixto Rodríguez Saavedra, Vicente Camargo, Manuel J. Riveros y del Presbítero Ismael Suárez Parada nada dicen sobre este punto.

En la declaración rendida por el señor Rafael Lozano C. en 29 de abril de 1955 se dice que en 1° de diciembre de 1949 quedaron en el predio "no menos de doscientos ochenta árboles fijos en una especie de carretera o avenida que allí se construyó, en peros, duraznos y ciruelos; b) No menos de tres mil árboles permanentes para huerto, especialmente duraznos; c) En un sector aislado (sic), no menos de seis mil perales fijos para huerto....". El testigo continúa enumerando otras cifras, pero sin especificar si las plantas estaban sembradas en sitio definitivo. Por esa circunstancia, y para efectos de esta sentencia, sólo se tomarán en consideración las cantidades dadas de árboles fijos.

El testimonio del señor Lozano no ofrece mayores garantías de credibilidad por las siguientes razones: 1° En testimonio rendido ante el Juez Municipal de Chitagá en 10 de julio de 1950 manifiesta que en el mes de octubre de 1949 fue destituido del cargo que desempeñaba en el vivero, pero que en vista de que la persona designada en su reemplazo no aceptó, se le pidió por el gobierno que permaneciera en el puesto hasta el día 30 de noviembre, fecha en la cual se haría entrega del inmueble al arrendador. Agrega que en el mes de febrero de 1950 se encontraba viviendo "en la casa que tiene el lote donde  funcionaba el vivero Posteriormente dice el testigo: "Asimismo quiero hacer constar que cerca a donde se encontraban las parcelas de perales y duraznos, tenía un cultivo de papa el cual fue pisoteado, no sé si en forma accidental o de adrede, habiendo sido perjudicado notablemente…". Sí el testigo estuvo al servicio del Ministerio sólo hasta el 30 de noviembre de 1949; si en su calidad de ciudadana particular continuó viviendo en la casa de habitación de los demandantes; y si en un terreno que no le pertenecía tenía sus propios cultivos de papa en la época del retiro de los árboles, puede presumirse que entre los señores Carvajal y Lozano existía algún contrato de sociedad, de arrendamiento o de cualquiera otra naturaleza o que aquel había permitido a éste, por mera liberalidad, utilizar su terreno. En todo caso, sus propias declaraciones revelan que entre Lozano y Carvajal había una situación que no garantizaba la suficiente independencia y libertad que debe tener el testigo al formular su declaración. 2° Entre el informe suministrado por el señor Lozano al Ministerio de Agricultura en su calidad de funcionario, y los datos que dio como particular y con posterioridad a sus vinculaciones personales o de negocios con el demandante, existe una total y ostensible contradicción en cuanto a las cifras y destinación de los árboles. En el primer documento se dice que el número de plantas sembradas en sitio fijo era de 270, y en la declaración esa cantidad sube a 9.280. Hay, pues, una diferencia de 9.010 unidades. Ciertamente que entre la fecha del informe (5 de mayo de 1949) y la de la entrega del inmueble (30 de noviembre del mismo año) transcurrió un lapso de 5 meses y 24 días, pero no cabe suponer que en tan corto tiempo y en circunstancias de que el gobierno estaba para entregar la finca, se hubiese cambiado la destinación inicial que tenían las plantas.

En su declaración rendida ante el Juez Municipal de Chitagá en 8 de julio de 1950, asevera el señor Luis Eduardo Antolinez que en los meses de febrero, marzo y abril de ese año se sacaron del predio arrendado "más o menos unos once mil árboles. . .". No especifica edades, estado y calidades de las plantas, ni dice cuántas estuvieran sembradas en sitio fijo. Posteriormente, en declaración rendida el 13 de enero de 1951 ante el mismo funcionario, afirma lo siguiente: "En el lapso comprendido de febrero a abril del mencionado año de mil novecientos cincuenta (1950) yo presencié el arranque de trece mil doscientos árboles (13.200)....". En esta ocasión, el testigo tampoco hace discriminación alguna, ni expresa el número de plantas sembradas definitivamente. En una tercera declaración rendida ante el Consejero ponente en 4 de marzo de 1955, es. decir, 5 años, 3 meses y 4 días después de entregado el terreno, sí da cuenta de los detalles que anteriormente se echaron de menos, así: "... ...quedaron plantados unos catorce mil árboles de peros, duraznos, ciruelos y albaricoques en las cantidades antes dichas, o sea seis mil peros en sitio fijo, tres mil duraznos de diversas clases también en sitio fijo y cinco mil ciruelos y albaricoques de cuatro a seis años, en sitio fijo, lo mismo que los doscientos ochenta árboles que estaban fijos en las avenidas". En esa misma diligencia declaró el testigo Antolinez que a fines de 1949 estaban plantados en el vivero 23.280 unidades, de las cuales se sacaron en los últimos días de noviembre de 1949 unos 5.000 árboles. Be acuerdo con este dato, debieron quedar cerca de 18.280 plantas en el predio del señor Carvajal.

Se puede verificar así, que el señor Antolinez, en sus tres declamaciones suministra informaciones distintas. Primero fija la cantidad de árboles en 11.000, poco después en 13.000, posteriormente en 14.000 y por ultimo en 18.280. Estima la Sala que no ofrece serios motivos de credibilidad un testigo que con tanta ligereza y volubilidad va cambiando los datos que dice poseer y aumentándolos a medida que se le toman nuevas declaraciones. Esta circunstancia sería suficiente para descartar el testimonio de Antolínez como prueba valedera en lo relacionado con el número de plantas, pero no sobra anotar que él manifiesta que los datos suministrados en su última deposición los recogió del inventario que se hizo (no recuerda si fue en mayo o en septiembre de 1949), inventario que sólo arroja la cifra de 270 árboles plantados en sitio definitivo, en tanto que el declarante dice que esa cantidad subía a 14.000 unidades. Es posible que el inventario a que se refiere Antolínez sea el mismo que consta en el informe rendido por Rafael Lozano al Ministerio de Agricultura, ya que hay coincidencia entre la fecha de este último documento (5 de mayo de 1949) y una de las que supone el testigo (mes de mayo de 1949), pero no se puede descartar totalmente la hipótesis de que hubiese un inventario posterior. Sea cual fuere la verdad, hay algo que es a todas luces inaceptable: que en el término de seis meses escasos que faltaban para entregar el inmueble, el Ministerio hubiese plantado en sitio definitivo 13.730 unidades, o sea la diferencia entre los 270 árboles de que da cuenta el informe oficial y los 14.000 de que habla el testigo. Antolínez.

Es oportuno observar que el dictamen de los peritos apoya sus conclusiones sobre el número de plantas en la información global que dio el señor Antolínez en su primera declaración. Pero si ese testimonio no constituye prueba valedera, como ya se demostró, menos la constituirá el experticio que en esa declaración se basa. Por otra parte, en el informe pericial no se establece discriminación alguna entre los árboles plantados en sitio fijo y aquellos que no lo estaban, dato que es de capital importancia en la decisión del juicio. Por tales circunstancias es preciso concluir que las pruebas allegadas al expediente carecen de suficiente valor demostrativo para destruir el informe oficial de 5 de mayo de 1949, en el cual se señala cuál era la destinación especial que tenían los árboles y se limita a 270 la cantidad de plantas sembradas en sitio fijo.

Pero el dictamen de los expertos sí contiene un dato que sirve para complementar las cifras suministradas en el informe oficial ele 5 de mayo y al cual sí se le puede dar toda credibilidad por razón de que fue obtenido directamente y en el propio terreno por los peritos. Es el siguiente: ellos verificaron "la existencia de ciento diez árboles de las mismas variedades, que forman parte de dos avenidas, casi extinguidas, que confluyen hacia el centro del predio". Esta información de los expertos acredita que no todas las plantas fueron arrancadas y sacadas del inmueble y que las que quedaron deben deducirse de la cantidad de 270 a que se ha hecho alusión.

De acuerdo con los planteamientos anteriores, el Ministerio de Agricultura tenía derecho a sacar del predio arrendado todos los árboles del vivero que estaban destinados al reparto. Esas unidades pertenecían al Estado aún después de cumplido el contrato de arrendamiento, porque no tenían la calidad de mejoras y no estaban, de consiguiente, incluidas dentro de la cláusula séptima del convenio. Los demandantes no eran propietarios de esas plantas y mal podía la administración pública reconocerles indemnización alguna por ese concepto. Pero igual razonamiento no cabe hacer con relación a los 270 árboles frutales que estaban sembrados en sitio fijo. Al tenor de la cláusula séptima del contrato de arrendamiento, ese número de unidades accedían al terreno y sobre ellas tenían los actores pleno derecho. Como en los actos administrativos enjuiciados sólo se reconoció la indemnización por la cifra máxima de 50 árboles, las resoluciones acusadas deben ser anuladas por haber desconocido el derecho de propiedad que tenían los actores sobre todas las plantas sembradas en sitio fijo (artículos 16 y 30 de la Constitución).

Para efectos del restablecimiento del derecho quebrantado, la Sala tendrá en cuenta que de los 270 árboles que pertenecían a los demandantes, quedaron en el inmueble arrendado 110 unidades, de acuerdo con el dicho de los peritos. Esta última cifra habrá que deducirla de la anterior. La reparación cubrirá, pues, las 160 plantas restantes. Para la apreciación del lucro cesante y del daño emergente, se tomará en consideración que las plantas de propiedad de los actores no se sembraron en la forma concentrada que se cultivan los árboles de vivero y que, de consiguiente, su valor por unidad y su capacidad de producción corresponde más bien a los de los árboles de huerto. Los peritos hicieron el siguiente avalúo: Valor de un árbol de huerto, $ 14.00; producción anual de cada uno, tres (3) arrobas de fruta; valor de cada arroba, $ 8.00.

Como el inmueble fue vendido por los demandantes en 21 de marzo de 1953, la indemnización sólo llegará hasta esa fecha.

De acuerdo con las apreciaciones anteriores, se fija el valor de los perjuicios (lucro cesante y daño emergente), así:

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado  Sala de lo Contencioso Administrativo  administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, oído el concepto de su colaborador Fiscal.

FALLA

1°. SON NULAS las Resoluciones de 29 de febrero de 1952 y 31 de marzo de 1954, dictadas por el Ministerio de Agricultura y Ganadería, en cuanto por ellas se dejó de reconocer la totalidad de los perjuicios ocasionados a José del Carmen Carvajal Maldonado y Emma García de Carvajal.

2° Como consecuencia de la nulidad decretada en el punto anterior, José del Carmen Carvajal Maldonado y Emma García de Carvajal, conjuntamente, tienen derecho a que el Estado Colombiano, por conducto del Ministerio de Agricultura y Ganadería, les pague la suma de trece mil setecientos sesenta pesos ($ 13.760.00) moneda legal, dentro de los términos señalados en el artículo 121 del Código Contencioso Administrativo.

Copíese, notifíquese y archívese.

CARLOS GUSTAVO ARRIETA.   RICARDO BONILLA GUTIERREZ,  R  ALEJANDRO DOMINGUEZ MOLINA.   FRANCISCO ELADIO GOMEZ G.   SALVANDO EL VOTO, GABRIEL ROJAS ARBELAEZ.   JORGE A. VELASQUEZ D.   ALVARO CAJIAO ROLAÑOS, SECRETARIO

SALVAMENTO DE VOTO

Consejero ponente: GABRIEL ROJAS ARBELAEZ

                  ALVARO CAJIAO B

Me aparto respetuosamente de la providencia mediante la cual se decide este juicio, por considerar que no porque "el derecho a la acción es restringido y el derecho a la petición ilimitado", como allí se expresa, la petición hecha en cualquier tiempo pueda revivir la acción prescrita. Con esta conclusión se dará vida a todas las acciones que han caducado, pues cualquier decisión administrativa, sea favorable al peticionario o contraria a éste, dará lugar al recurso jurisdiccional, sin que la excepción de prescripción prospere.

Expresa el fallo que las excepciones propuestas por el señor Agente del Ministerio Público habrían sido admisibles si la acción se hubiese dirigido contra la operación administrativa cumplida durante la primera etapa del negocio; pero que no son procedentes contra los actos administrativos dictados por el Ministerio de Agricultura y Ganadería, porque la demanda fue presentada oportunamente y con apoyo en el artículo 67 de la Ley 167 de 1941.

Creo, en cambio, que la excepción de prescripción propuesta contra la acción del señor Carvajal Maldonado por el señor Fiscal del Consejo, debe prosperar porque dicha acción debió dirigirse contra la operación administrativa cumplida en la primera de las dos etapas que el fallo claramente distingue, y no contra la Resolución del Ministerio de Agricultura y Ganadería. Temo que este procedimiento del litigante y su aceptación por el Juez, esto es, el de querer revivir las acciones mediante el derecho de petición, haga aquellas imprescriptibles. La acción del señor Carvajal prescribió porque debía dirigirse contra la operación administrativa de que habla la providencia, y no revivió porque haya sido pedida la nulidad de las Resoluciones ministeriales.

Por otra parte al resolverse por la Administración la solicitud del señor Carvajal Maldonado no era el momento en que por aquella se pudiera alegar la prescripción de la acción. Esta palabra se refiere al ejercicio de un recurso jurisdiccional para el reconocimiento de un derecho, y como ese recurso se ejerce ante los Jueces, es ante estos mismos ante quienes puede alegarse su caducidad. Por eso se ve que en este juicio, y en la debida oportunidad, el señor Agente del Ministerio Público alegó la prescripción de la acción.

La acción está prescrita porque ella debió haberse ejercitado dentro de los cuatro meses siguientes a la ocurrencia de los hechos ordenados por el Ministerio de Agricultura en la finca de Chitagá. Sin que valga la pena considerar como último argumento en favor del demandante, el de que lo expuesto en el artículo 78 del C. C. A. se presta a duda porque pueda entenderse que cuando la causa de la violación sea un hecho o una operación administrativa, lo que se deba hacer sea demandar directamente de la Administración, las indemnizaciones correspondientes. Si eso fuera así significaría que la ley que vino a organizar la jurisdicción contenciosa administrativa, priva de la acción correspondiente a quien tenga que pedir el restablecimiento de su derecho. Pero la disposición significa simplemente que mediante el recurso jurisdiccional han de formularse las pretensiones contra el Estado.

Fue esto lo que no hizo el actor oportunamente, por lo que no cabía otra decisión que la de declarar prescrita su acción, conforme a lo pedido por el señor Fiscal del Consejo.

Bogotá, D. E., junio catorce de mil novecientos sesenta y uno.

GABRIEL ROJAS ARBELAEZ.  ALVARO CAJIAO B., SECRETARIO