DERECHO AL TRABAJO - Protección. Remuneración oportuna / RELACION LABORAL - Obligaciones y derechos recíprocos / REMUNERACION SALARIAL - Mora / MORA EN LA RETRIBUCION SALARIAL - Daño antijurídico

La Carta Política protege el derecho al trabajo ampliamente; dispone que una de las formas es la de garantizar a los trabajadores su derecho a la remuneración oportuna que surge de la relación laboral existente entre trabajador o empleado y el empleador, adquirido en virtud de la ley, por intermedio del contrato de trabajo o de una relación legal y reglamentaria. En todas las relaciones laborales se generan obligaciones y derechos recíprocos; el trabajador o el empleado se compromete a aportar su capacidad laboral a favor del empleador y, a su vez, éste se obliga a retribuir económicamente ese trabajo, de acuerdo con lo pactado o lo dispuesto en la ley, según el caso. El derecho laboral es de rango constitucional y lo protege el Estado; así lo indica la Carta Política al disponer que garantiza los derechos consagrados en la misma, entre ellos, el del trabajo (art. 2).  El artículo 25 ibídem dispone al respecto que el trabajo es "un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas";  y a su vez el artículo 53 garantiza la remuneración mínima vital y móvil a los trabajadores y empleados, la cual debe ser proporcional a la cantidad y calidad de trabajo. El objetivo del ejercicio del derecho al trabajo por el trabajador o el empleado es, como se observó y para estos, la obtención de la contraprestación al desempeño, la remuneración salarial, que se constituye en elemento que ni puede ser sustituido en la relación laboral, ni alienarse. Además de estas características, la remuneración debe ser oportuna con la finalidad de que se cumpla el objetivo del derecho establecido en la Constitución, toda vez que el pago o retribución es un derecho adquirido por el trabajador o empleado, según el caso, como contraprestación a su desempeño.  Sobre el tema de la mora en la retribución salarial, la Corte Constitucional dijo específicamente en el pago de salarios, en la sentencia del 24 de febrero de 1997, que "( ) una vez vencidos los períodos pactados, no significa solamente el incumplimiento de una de las partes en la relación jurídica, sino abierta violación de derechos fundamentales constitucionalmente protegidos, en especial cuando se trata del único ingreso del trabajador, y por tanto, medio insustituible para su propia subsistencia y la de su familia". La Constitución entonces  fija, en los artículos 25 y 53, como deber de los patronos, estatales o particulares remunerar en forma oportuna a sus trabajadores y empleados; y determina, en el artículo 90, la responsabilidad del Estado cuando ocasiona un daño antijurídico por cualquiera conducta de acción o de omisión al no proteger la honra, vida y bienes de los que habitan la República (art. 2), entre otros.    Nota de Relatoría: Ver sentencias T-081/97 y C-079/99 de la Corte Constitucional

ACCION DE GRUPO - Término de caducidad. Vigencia de la ley 472 de 1998

En materia del término de caducidad de esta acción la ley 472 de 1998, entre otros, favoreció su ejercicio a las personas respecto de las cuales la acción individual no había caducado al entrar en vigencia, es decir para el día 6 de agosto de 1999 (art. 86); esas personas podían optar por el ejercicio de la acción de grupo cuando el grupo demandante estuviese conformado por 20 o más personas.

DAÑO ANTIJURIDICO - Características / ACCION DE GRUPO - Objeto. Contenido de la sentencia / CONTENIDO DE LA SENTENCIA - Acción popular / DAÑO INDIVIDUAL - Prueba. Acción de grupo / ACCON DE GRUPO - Perjuicio individual. Estimación

El daño, como otro de los elementos de la responsabilidad, es la lesión o pérdida causada por una conducta lícita o ilícita, que puede ser patrimonial o extrapatrimonial, y la cual no tiene por qué soportar el lesionado (art. 90 constitucional); debe reunir las siguientes características: particular, es decir que la persona que pide indemnización acredite el menoscabo; cierto, presente o futuro, determinado o determinable. Según el artículo 65 de la ley 472 de 1998 la acción de grupo tiene por objeto tanto el reconocimiento como el pago de una indemnización colectiva e individualizada con el fin de resarcir los daños causados con la conducta de acción o de omisión, de la autoridad administrativa, del particular con funciones administrativas o por fuero de atracción en la jurisdicción de lo contencioso Administrativa. Y por lo mismo señala que para cumplir con dicho objetivo, en caso de que el juez acceda a las pretensiones de la demanda indicará las medidas resolutivas que debe tomar, de las cuales se resaltan las atinentes a disponer el pago de una indemnización colectiva que contenga la suma ponderada de las indemnización individuales y señalar los requisitos que deben cumplir los beneficiarios que no fueron parte del proceso para que puedan reclamar la indemnización individual correspondiente. Es por ello, que en términos del mismo artículo se dice: -Que para que el Juzgador pueda establecer y distribuir la indemnización es necesaria la prueba de las circunstancias propias de cada caso que dan lugar a la división del grupo en subgrupos, por razones de equidad;  y  -Que para que el Defensor del Pueblo pague las indemnizaciones, se haya definido en el proceso  las indemnizaciones individuales del grupo que hizo parte dentro del proceso, a más de las correspondientes a las solicitudes que presenten oportunamente y con posterioridad al fallo por los interesados que no intervinieron en el proceso, pero que demuestren los requisitos indicados por el juez en la sentencia. Es necesario, por determinación legal, alegar y probar el daño individual de cada uno de los miembros del grupo demandante y de quienes se integraron posteriormente, teniendo en cuenta  "las circunstancias propias de cada caso" , como lo exige el artículo 65 literal a) de la ley 472 de 1998, para que el juez pueda establecer, si hay lugar a declarar la responsabilidad del demandado o de los demandados, el porcentaje y fijar los parámetros que debe seguir el Defensor del pueblo para el posterior pago de la indemnización. Por lo tanto, si no se demuestra el daño individualmente considerado, es decir con las cualidades de cierto, particular y que corresponda a una situación jurídicamente protegida es imposible concluir la responsabilidad. La ley 472 de 1998 establece, en los numerales 3 y 4 del artículo 52,  además que es deber de la parte actora indicar en la demanda: -la estimación de los "perjuicios individuales", y -la identificación del grupo o al menos los criterios para identificarlo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejera ponente: MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

Bogotá D. C, diecinueve (19) de mayo de dos mil cinco (2005)

Radicación número:15001-23-31-000-2001-01541-03(AG)

Actor: LUIS ANTONIO CORREA LOZANO Y OTROS

Demandado: DEPARTAMENTO DE BOYACA

Referencia: ACCION DE GRUPO

I.   Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación presentado por la demandante frente a la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá (Sala de Decisión 2) el día 23 de marzo de 2004, que resolvió:

"PRIMERO. Declárese sin fundamento las excepciones presentadas por la entidad demandada.

SEGUNDO. Inhíbese de resolver de fondo sobre las súplicas de la demanda, conforme a lo advertido en la presente sentencia" (fol. 356 c. ppal).

II. ANTECEDENTES:

A. DEMANDA:

Se dirigió contra el Departamento de Boyacá y la presentó el día 12 de julio de 2001, en ejercicio de la acción de grupo, el apoderado de los señores Luis Antonio Correa Lozano, Luis José Rincón Angarita, Rosa Aydee Bonilla de Lizarazo, Carlos Albin López Fonseca, Pedro José Prieto Rojas, Neley Díaz Flórez, Bercelina Melo Ramírez, Libia Inés Alemán Novoa, Luis Felipe Leal Corredor, Blanca E. Divantoque Peña, Mery Sandoval Ruíz, Wilson López Avendaño, Alba Luz Pava Guerrero, Edgar Giovanny Coronado Rivera, Nelly Fabiola Vega López, Eximio de Jesús Mongui Estupiñán, Bertha E. Peñuela Ramírez, Inés María Álvarez de Barrera, Wilson Roberto Ayala, Nepomuceno Bernal Rivera, José Vidal Ríos G., y Meyra Saavedra Criollo (fols. 25 a 34 c. 1).

1. PRETENSIONES:

"1.1. Condenar a la entidad territorial demandada a cancelar al grupo demandante la indemnización colectiva, compensatoria - monto de los salarios adeudados y lo correspondiente al incremento salarial para el año en curso -, moratoria - indexación e intereses moratorios a la tasa más alta permitida por la ley -, sanción moratoria correspondiente por el no pago total y oportuno de sus salarios - un día de salario por día de mora - y, los perjuicios morales, indemnización total e íntegra que debe ser equivalente a la sumatoria ponderada de las indemnización individuales;

1.2. Señalar los requisitos que deben cumplir los beneficiarios que no han estado presentes en esta acción, a fin de que puedan reclamar la indemnización correspondiente;

1.3. Condenar a la demandada al pago de las costas, incluidas las agencias en derecho correspondiente. Para ello, se tendrá en cuenta lo dispuesto en los numerales 5 y 6 del artículo 65 de la ley 472 de 1998 (fols. 25 a 26 c. 1).

2. HECHOS:

"2.1. Todos los actores, quienes conforman o integran el grupo demandante, son servidores públicos del Departamento de Boyacá, cuyos nombres y demás datos aparecen al inicio de este escrito y en los poderes a mi otorgados, información que doy por reproducida en este escrito, en gracia a la brevedad, como antes lo manifesté;

2.2. El empleador, DEPARTAMENTO DE BOYACÁ, ABUSANDO DE SU POSICIÓN DOMINANTE frente a sus trabajadores, ha afectado el equilibrio económico de la relación laboral que tiene con sus empleados, a quienes en forma INCONSTITUCIONAL, ILEGAL, INJUSTA E INCAUSADA DESDE COMIENZOS DEL AÑO DE 1998, HA AFECTADO SUS DERECHOS LABORALES AL NO CANCELARLES OPORTUNAMENTE SUS SALARIOS y demás factores salariales y prestacionales, alegando para ello carencia absoluta de recursos. El no pago oportuno de las acreencias laborales no puede ser sino tildado de INCONSTITUCIONAL, ILEGAL E INJUSTO por cuanto que el empleador no ha tenido en cuenta que con el incumplimiento a la obligación principal de los empleadores públicos o privados, estaba y está afectando derechos fundamentales de la clase trabajadora. De otra parte, el Departamento de Boyacá, para el año que transcurre, se ha negado a incrementar los salarios de sus trabajadores, obligación que no solo debe cumplir por mandato de la ley sino también por mandato constitucional, emolumentos que en la actualidad adeuda.

2.3. Por ello, los integrantes del grupo actor, individualmente considerados, han sufrido graves perjuicios, los cuales tienen como causa el no pago de sus salarios, razón por la que de conformidad a lo dispuesto en los artículos 25 y 53 Superiores, el Estado tiene la obligación, preferencial por lo demás, de protegerlos, garantizándoles el PAGO OPORTUNO DE SUS MESADAS SALARIALES y prestacionales, máxime si tenemos en cuenta que la Carta Política, desde su preámbulo, consagra los principios y valores que deben inspirar al Estado y por ende al Departamento de Boyacá, y por consiguiente a sus funcionarios, en cuanto establece que deben asegurarse a los habitantes, entre otros, los siguientes derechos: el trabajo: el cual no debe entenderse únicamente como el proceso de consumo de la fuerza laboral material o intelectual, sino en su concepción más amplia, por lo cual abarca tanto el salario justo y su pago oportuno, la jornada laboral y las prestaciones sociales, entre otros factores; la justicia: entendida como 'darle a cada cual lo suyo', lo que en derecho laboral se traduce en el reconocimiento justo y oportuno de los derechos de los trabajadores, y la igualdad, entre otros, todo dentro de un marco jurídico que garantice la presencia de un orden económico y social justo. Dichos valores o principios no han sido observados por la demandada cuando no cancela oportunamente las acreencias laborales, negativa que carece de todo fundamento, ya que no puede ni nadie podrá aceptar que se desconozcan sin justificación alguna, violentándose su derecho al trabajo, entendido como el conjunto de prestaciones y derechos que para ellos surge de su relación laboral, tales como el reconocimiento de factores salariales que se les adeudan, lo cual no es justo en un Estado Social de Derecho como el nuestro. Todo ello no garantiza la existencia de un orden económico justo.

2.4. Todos los individuos integrantes del grupo demandante reúnen condiciones uniformes respecto de la causa que les ha irrogado los perjuicios individuales, colectivamente reclamados hoy, uniformidad que igualmente se presenta respecto de los elementos que configuran la responsabilidad de la entidad demandada.

2.5. La causa de los perjuicios individuales es común a todos los integrantes del grupo actor y se concreta en el no pago total y oportuno de sus salarios, por lo cual los integrantes del grupo actor, individualmente considerados, han sufrido graves perjuicios compensatorios, moratorios y morales. Reitero que esa actitud no puede sino ser calificada de INCONSTITUCIONAL, ILEGAL e INJUSTA, amén de la extemporaneidad de su pago" (fols. 26 a 28 c. 1).

En el capítulo de PERJUICIOS la demanda agregó, en parte, otros hechos y además cuantificó la indemnización que pide. En cuanto a otros hechos adujo que los perjuicios morales se causaron por el padecimiento que han sufrido "ante el pago inoportuno de los salarios", con los cuales sufragan sus gastos personales y familiares. Y en lo atinente a la cuantía de la indemnización dijo, bajo la gravedad de juramento, que los perjuicios COMPENSATORIOS comprenden las sumas correspondientes a los salarios adeudados desde principios del año 1998 ($1.500'000.000,oo); el incremento salarial no pagado a los meses de enero a julio de 2001 ($1.500'000.000,oo); los perjuicios MORATORIOS comprenden: la indexación de los perjuicios compensatorios e intereses moratorios, a la tasa más alta sobre el valor de la mora en el pago de los salarios; y que los perjuicios MORALES corresponden a $2'000.000,oo para cada uno de los miembros del grupo. El total de indemnización que se pretende es:

TIPO DE PERJUICIO	MONTO
COMPENSATORIOS	$3.000'000.000,oo
MORATORIOS	$3.000'000.000,oo
MORALES para cada uno de los miembros del grupo demandante	$2'000.000,oo
TOTAL	$6.002'000.000,oo

(fol. 31 c. 1).

3. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN:

"La presente acción de grupo es procedente por cuanto por el no pago oportuno y total de los salarios a los integrantes del grupo actor, del cual soy su único apoderado, les ha causado perjuicios de toda índole, incluidos, los morales, quienes al no recibirlos a tiempo, los que en la mayoría de los casos se convierten en sus únicos y exclusivos ingresos, no han podido sufragar sus necesidades primarias, tales como vivienda, vestuario, educación de los hijos, etc., llegando al extremo de no poderse alimentarse adecuadamente y, en algunos casos, hasta la inanición" (fol. 32 c. 1).

B. ACTUACIÓN PROCESAL:

1.      El Tribunal rechazó la demanda por improcedente, debido a que el grupo demandante no reúne condiciones uniformes respecto de la misma causa y está integrado, de acuerdo con lo manifestado en la demanda, por trabajadores oficiales y empleados públicos quienes tienen un régimen jurídico diferente (fols. 37 a 40 c. 1).

2.   Esa decisión se recurrió por la actora en reposición y en subsidio en apelación, porque el incumplimiento de las obligaciones laborales es respecto de todos los servidores públicos del Departamento de Boyacá (trabajadores oficiales y empleados públicos), razón por la cual el grupo sí reúne las condiciones uniformes que exige la ley 472 de 1998, toda vez que el perjuicio se causó de manera colectiva y no individual; que con el ejercicio de la acción de grupo se pretende reivindicar el interés personal que es la obtención de la indemnización por el daño causado y porque en la demanda se indican los elementos que configuran la responsabilidad: el hecho generador del daño y común al grupo, que es el incumplimiento del Departamento de Boyacá en el pago de los salarios; el daño que corresponde a los perjuicios causados por el grupo al no recibir oportunamente sus ingresos; y el nexo causal que consiste en la relación laboral entre el grupo y el demandado, Departamento de Boyacá (fols. 46 a 52 y 62 a 66 c. 1).

3. El recurso de reposición lo rechazó el A Quo por improcedente y, en consecuencia, concedió el de apelación (fol. 56 c. 1).

4. Luego de que el Consejo de Estado admitió el recurso, la Sección Cuarta, que conocía en ese momento de este proceso, revocó el auto apelado, de rechazo de la demanda, y ordenó al Tribunal admitirla, por auto que dictó el 1 de marzo de 2002; indicó:

- Que las pretensiones están dirigidas a obtener la indemnización de perjuicios causados por la omisión del demandado en el pago oportuno de las obligaciones laborales y cumple, por lo tanto, con la finalidad exclusiva de las acciones de grupo; que si bien éste se compone por trabajadores oficiales y empleados públicos, estas situaciones no constituyen factor para no determinar la uniformidad, porque trabajadores como los empleados tienen la calidad del servidores del Estado y en consecuencia tienen una común situación jurídica. Y,

- Que las condiciones uniformes respecto de los elementos de la responsabilidad también fueron satisfechas porque el hecho generador es la omisión que fue común frente al grupo que produjo el daño que se reclama  y el nexo causal "surge en similares circunstancias para los afectados como servidores públicos del Departamento del Boyacá quien es su empleador" (fols. 67 a 86 c. 1).

5. El Tribunal al admitir la demanda, el 11 de abril de 2002, de una parte, ordenó notificar personalmente al señor Gobernador de Boyacá como representante del demandado y a los señores Agente del Ministerio Público y Defensor del Pueblo; y de otra, comunicar a los miembros del grupo a través de un medio de comunicación de amplia circulación y correr traslado al demandado (fols. 89 a 90 c. 1).

6. Al contestar la demanda el DEPARTAMENTO DE BOYACÁ se opuso a las pretensiones porque implican una doble reparación: en la demanda se solicita simultáneamente sanción moratoria, indexación, intereses moratorios y perjuicios morales, petición que configura una indebida y excluyente acumulación. Esta solicitud de indemnización integral no es procedente porque el retardo de 2 meses en la obligación de retribuir el servicio o pagar los salarios se debió a la situación financiera y presupuestal, circunstancia ajena a su voluntad, pues hizo todo lo posible para reconocer el pago de los salarios y, una vez contó con recursos, procedió inmediatamente al pago. La demanda no cumple con los requisitos exigidos por la ley 472 de 1998 porque no existe un interés social en el presunto daño que, además, no causó. Y propuso a título de excepciones los siguientes dos hechos:  1) indebida reclamación de perjuicios: porque si bien no canceló los salarios en efectivo, no causó daño pues asumió bajo su cargo la subsistencia de sus servidores mediante la celebración de convenios con Supermercados LEY y COMFABOY durante ese tiempo con el fin de proteger el mínimo vital de los servidores, razón por la cual no fue demandado en tutela; que nunca dejó de cancelar lo correspondiente al régimen de seguridad social para atender la salud de los servidores y de los beneficiarios de aquellos y continuó con el pago de los créditos de los funcionarios a través de libranzas que suscribieron los mismos.  Y 2) caducidad de la acción de grupo: porque los hechos de la demanda ocurrieron hace 4 años y actualmente no hay amenaza que afecte el interés colectivo del grupo, pues de acuerdo con lo previsto en el artículo 47 ibídem el término de caducidad de la acción de grupo es de dos años contados a partir de la fecha en que se causó el daño o cesó la acción vulnerante del mismo "y tampoco para la época se causaron, tanto así que no antecede ninguna reclamación particular al respecto" (fols. 103 a 106 c. 1).

7. En cumplimiento de lo que ordenó el auto admisorio de la demanda, el apoderado de la actora: demostró la publicación prevista en el artículo 53 de la ley 472 de 1998; solicitó la vinculación al proceso de los Gerentes o Directores de los INSTITUTOS DE TRÁNSITO Y DE BELLAS ARTES DE BOYACÁ por ser integrantes del Departamento y responsables de los perjuicios causados; anexó original del Acta de Conciliación Prejudicial fallida, que adelantaron  varios funcionarios públicos del Departamento ante el Procurador Judicial 45 de Asuntos Administrativos y deprecó el reconocimiento de personería para actuar como apoderado de 434 nuevos integrantes del grupo (fols. 113 a 127 c. 1).

8. Antes de resolver sobre la petición elevada por el grupo, el Tribunal corrió traslado a la demandante de las excepciones que propuso el demandado, Departamento de Boyacá (fol. 130 c. 1).

9. Y durante el término de ese traslado, la demandante pidió que se declaren no probadas las excepciones y adujo: Respecto al hecho de indebida reclamación de perjuicios manifestó que sí se demostró que el demandado si causó unos daños y por tanto debe repararlos; y en cuanto al hecho de caducidad de la acción de grupo indicó que la indemnización que pretende la ha reclamado desde el 27 de octubre de 2000, cuando uno de los miembros del grupo, actuando en nombre propio y en representación de los trabajadores agremiados a SINTRAGOBERNACIONES, SECCIONAL BOYACÁ, presentó demanda en ejercicio de la acción de grupo "en igual sentido a la que hoy nos ocupa, radicada bajo No. 2000 - 2670, la que, por una indebida interpretación de las normas que regulan este tipo de acciones, desafortunadamente, fue rechazada". Y consideró que el término de dos años de que trata el artículo 47 de la ley 472 de 1998 debe contarse a partir de la fecha de presentación de la primera demanda interpuesta en ejercicio de la acción de grupo, "ya que al habérsele comunicado su existencia al Departamento de Boyacá, debe tenérsele como fecha de partida de la reclamación y pago de los perjuicios causados con la mora salarial"; y que, desde otro punto de vista y de acuerdo con la norma mencionada,  los dos años deben contarse a partir de la fecha en que cesó la acción vulnerante, es decir, del último mes en que el Departamento incurrió en mora (fols. 109 a 112 c. 1).

10. Ante la "adición de la demanda",  con 434 integrantes más del grupo demandante (fols 114 a 126 c. 1) el Magistrado Ponente del Tribunal la admitió porque cumplía con los requisitos legales (art. 55 ley 472 de 1998); y ordenó notificar personalmente al señor Gobernador de Boyacá y a los señores Agente del Ministerio Público y Defensor del Pueblo y correr traslado al Departamento del escrito de "adición de la demanda" (fols. 133 a 135 c. 1).

11. Como la demandante estimó que no pidió la adición de la demanda, la recurrió en reposición, porque lo que solicitó fue la integración al grupo con nuevos perjudicados, figura jurídica que tiene un trámite especial y que no puede confundirse con el de reforma de la demanda; y precisó:

"Si el criterio del Despacho fuera acertado, las acciones de grupo se convertirían en los procesos ordinarios más largos y demorados del sistema jurídico colombiano, ya que hasta cuando se abra el proceso a pruebas cualquier perjudicado puede hacerse parte en el proceso o excluirse de él, debiéndose proferir tantas adiciones a la demanda cuantos perjudicados se hagan parte o se excluyan del proceso y, en cada una de ellas, darle a la demandada una nueva oportunidad para contestar y proponer excepciones. Sería interminable el proceso, deseo que no corresponde al del legislador ni al de las acciones de clase" (fols. 126 a 138 c. 1).

12. El auto recurrido lo confirmó el Ponente del Tribunal porque, según él, la ley 472 de 1998 no señala el trámite procesal para la integración de nuevos miembros al grupo, pues sólo consagra la integración del grupo; que la integración sí implica la adición de la demanda, de acuerdo con lo exigido en los incisos 2 y 4 del artículo 52 ibídem sobre la identificación de los poderdantes y demás individuos del grupo y afecta, además, la congruencia de la sentencia, toda vez que al introducir pretensiones de nuevos demandantes, en ella debe hacerse pronunciamiento necesario sobre aquellas; y que como el artículo 68 ibídem remite a las normas del Código de Procedimiento Civil en los asuntos no regulados, resulta aplicable el artículo 89 que dispone que en caso de reforma de la demanda se correrá traslado a la parte demandada para garantizar el derecho de defensa (fols. 141 a 142 c. 1).

13. Nuevamente el apoderado de la actora solicitó la integración de 39 personas y en escrito separado interpuso recurso ordinario de súplica frente al auto del Ponente que confirmó la providencia que admitió la "adición de la demanda",en los mismos términos del anterior recurso de reposición (fols. 184 a 188 c. 1).

14. Al decidir la súplica ordinaria, la Sala de Decisión confirmó la providencia, es decir negó la revocatoria del auto, porque ella sí respeta el principio de contradicción, toda vez que le permite al demandado impugnarla y excepcionar respecto de los nuevos demandantes "lo cual es de suma trascendencia en esta clase de proceso, en la medida en que las excepciones previas no se deciden en la sentencia, sino que se tramita de acuerdo a lo preceptuado en el C. P. C." (fols. 191 a 192 c. 1).

15. El Departamento de Boyacá al contestar la adición de la demanda reiteró su memorial anterior de respuesta a la demanda (fol. 198 c. 1).

16. Luego el apoderado de la demandante solicitó la integración de doce (12) personas al grupo (fol. 222 c. 1).

17. El Tribunal continuó con el proceso y realizó el 19 de febrero de 2003 la audiencia de conciliación que fracasó porque las partes no llegaron a un acuerdo; y enseguida abrió el proceso a pruebas, el 25 de febrero siguiente (fols. 224 a 225 y 228 a 231 c. 1).

18. La demandante recurrió el auto de pruebas parcialmente, en reposición y en subsidio de apelación, para que se oficie al señor Gobernador de Boyacá con el fin de que aporte la información relativa a "la certificación de vinculación laboral, período desde el cual han venido ejerciendo sus funciones, cuantías de salarios, que no han sido cancelados indicando la mora, las fechas en que ha efectuado los pagos salariales a partir del mes de enero de 1998, informe si para el año en curso los salarios fueron incrementados o no, indicando en caso positivo el porcentaje del incremento" respecto de todos los servidores del Departamento y no solo del grupo demandante como lo dispuso el Tribunal (fols. 233 a 234 c. 1).

19. Pero el Tribunal, de una parte, no repuso el auto de pruebas porque el grupo está integrado por las personas que manifestaron su deseo de acogerse al fallo y pertenecer al conjunto de demandantes y porque además la decisión no afecta a los posibles nuevos miembros del grupo porque no se les desconocerá la oportunidad para acogerse a la eventual indemnización; y, de otra, concedió el recurso de apelación ante el Consejo de Estado (fols. 235 a 237 c. 1). Pero antes del envío del expediente, el apoderado de la demandante solicitó la integración al grupo de 3 nuevas personas (fol. 239 c. 1).

20. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, que conocía del proceso para esa época, al decidir el recurso de apelación frente al auto de negativa de pruebas lo confirmó, porque el supuesto de hecho que se pretende probar es la ocurrencia o no del no pago oportuno de los salarios, la cual se puede verificar con certificación expedida por el Departamento de Boyacá que se solicitó únicamente respecto del grupo inicial demandante, pues pedir esa misma información también frente a los posibles perjudicados que no están integrados al grupo es innecesario pues no aportaría elementos nuevos de juicio sino que reafirmaría la ocurrencia el hecho (fols. 159 a 166 c. 2).

21. Una vez practicadas las pruebas, se corrió traslado para la presentación de escritos finales el 26 de noviembre de 2003 (fol. 329 c. 1). LA DEMANDANTE solicitó que se acceda a las pretensiones de la demanda y que se condene al demandado a indemnizar. Indicó que no es cierto que se pretenda el reconocimiento de un derecho laboral, sino la indemnización de los perjuicios causados por la mora salarial en que incurrió el Departamento de Boyacá y por omisión. Citó jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la procedencia de las pretensiones indemnizatorias por la mora salarial en juicios adelantados en ejercicio de la acción de grupo. Adujo que el bienestar y la dignidad de un trabajador se disminuye cuando no se le cancelan los salarios total e íntegramente más cuando se trata de sus únicos ingresos, situación que es un hecho notorio que no requiere prueba y en ese sentido citó jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia en que sostiene que el deudor debe pagar con corrección monetaria para que el pago sea completo  (fols. 331  a 338 c. 1).

C.  SENTENCIA APELADA:

Declaró sin fundamento las excepciones propuestas por el demandado porque respecto, de una parte, la indebida reclamación de perjuicios éste hecho no constituye un mecanismo exceptivo sino un componente fáctico del fondo del asunto que debe ser resuelto al estudiar la procedibilidad del reconocimiento del derecho y respecto, de otra parte, de la caducidad de la acción porque el demandado no probó, toda vez que no aportó datos exactos para confrontar la ocurrencia de los hechos con el ejercicio de la acción. Y produjo fallo inhibitorio en cuanto a las súplicas de la demanda; explicó que a nivel jurisprudencial existen dos posiciones: La primera: en la cual se valida el ejercicio de las acciones de grupo para la obtención de indemnizaciones laborales y otra, que la niega.

Afirmó que por su naturaleza la acción de grupo tiene por objeto resarcir los daños ocasionados a un número plural de personas y para su prosperidad deben cumplirse dos condiciones: el acaecimiento del perjuicio que afecte a un grupo y la causa generadora del perjuicio debe ser común, en forma unificada, a todos los afectados. Precisó el alcance de la conexión del daño por identidad de causa dentro del ámbito de las acciones de responsabilidad, en el cual se debe diferenciar si el fenómeno de la causa de la reparación se basa en el incumplimiento de una obligación (contractual) o en un hecho humano diferente (extracontractual); que cuando el daño es originado en el incumplimiento de una obligación como lo es el vínculo jurídico laboral, la conducta que lesiona es consecuencia de la falta de ejecución o inexacta ejecución de la obligación; y agregó:

"Se trata de uno de los casos en que la ejecución, no faltando del todo no se ha producido como tenía que haber sido. Así, cuando se produce la mora, el daño afecta simplemente el componente relativo a la puntualidad de la prestación; sin embargo, en los casos en que el incumplimiento no se reduce a un mero retardo, porque la utilidad pretendida por el acreedor ha de venir imposible, la ejecución forzosa se excluye y no tiene lugar más que la relación jurídica contra el daño causado, por ello, en general no se discute si el daño contractual o convencional es un daño antijurídico que afecta el interés jurídicamente prevalerte del acreedor, o el hecho que lo produce - incumplimiento - viola la norma de la que el vínculo jurídico extrae su propia fuerza jurídica. Se trata en consecuencia de un género de responsabilidad cuya causa queda totalmente centrada en el incumplimiento de un lazo jurídico dado, lo cual determina que la causa de responsabilidad resida justamente en dicho vínculo".

Con base en lo anterior destacó que la procedencia de la acción de grupo no es la analogía entre un número plural de personas que se consideran lesionadas por un perjuicio; que es necesario que ese perjuicio tenga origen en una unidad de causa, la cual por ser extracontractual permite la unidad de causa para todos los presuntos afectados; que el incumplimiento de las obligaciones laborales por el no pago de salarios o prestaciones refleja el incumplimiento de una obligación que tiene origen en un negocio jurídico de carácter personal, creado entre el obligado y el acreedor, razón por la cual no todos los servidores tienen un mismo vínculo laboral y particularmente el incumplimiento temporal o el retardo en el pago de los salarios (mora) evidencia que la causa de ese daño está radicada en el quebranto del vínculo jurídico de cada uno de los servidores públicos con el Departamento demandado; y

Que  "Si no se hace la diferencia que la Sala ha subrayado encontraríamos que la acción de grupo, cuya naturaleza es compatible con las acciones reparatorias de orden extracontractual o extraconvencional, vendría a ser utilizada para sustituir procedimientos de ejecución forzada, con causa disímil, como aquí ha sucedido con las reclamaciones de tipo laboral frente a prestaciones o cumplimiento tardío de obligaciones salariales.

Es inocultable que la jurisprudencia, y argumentación que presenta el señor apoderado del grupo demandante, pareciera actualizar la acción de grupo como vehículo procesal adecuado para ventilar una cuestión puramente laboral, no obstante como ha quedado reseñado, ese instrumento es jurídicamente inhábil para tramitar mediante su concurso los conflictos por incumplimiento laboral, pues al fin y al cabo, de lo que se trata es del quebranto imputado al ente demandado por la oportunidad en la satisfacción de las obligaciones surgidas de los vínculos laborales de orden estatutario establecidos entre la Administración Departamental y sus servidores" (fols. 340 a 357 c. ppal).

D. El Magistrado Francisco Antonio Iregui Iregui salvó el voto porque consideró que el ejercicio de la acción de grupo sí es procedente toda vez que la demanda fue interpuesta por un número plural de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de la misma causa que originó los perjuicios individuales como es la mora en el pago de los salarios, razón por la cual es evidente que se ejercitó para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de dichos perjuicios, exclusivamente. Sin embargo indicó que la demanda contiene una indebida acumulación de pretensiones porque ellas no se limitan al pago de la indemnización de perjuicios por el no pago oportuno, sino también a la por perjuicios compensatorios, es decir, el pago de los salarios que les adeuda el Departamento de Boyacá y que la obtención del pago de acreencias laborales debe solicitarse por la vía ordinaria; y también recalcó lo siguiente:

"( ) sobre el punto específico de los derechos laborales, la jurisprudencia del H. Consejo de Estado ha venido considerando que una prestación social no equivale jurídicamente a una indemnización, sino a una retribución derivada de una relación laboral, la que no puede equipararse al resarcimiento indemnizatorio previsto en la ley como finalidad de la acción de grupo. Dicho en otros términos, que no se requiere de la acción de grupo para obtener el pago de acreencias laborales, las cuales son de por sí exigibles por las vías ordinarias, aún mediante la utilización de mecanismos coactivos y, en cambio, en la acción de que se trata debe establecerse, tanto la acción vulnerante, como la responsabilidad, el perjuicio individual en condiciones uniformes, y la obligación de indemnizar" (fol. 358 c. ppal).

E. APELACIÓN:

La actora recurrió dicho fallo para que se revoque y, en consecuencia, se acceda a las pretensiones de la demanda, debido a que sí se demostraron los elementos de configuración de la responsabilidad. Dijo que el Tribunal desconoció los precedentes jurisprudenciales dictados por las Altas Cortes; que la acción de grupo sí es procedente para obtener el reconocimiento de la indemnización por la mora pensional, el no suministro de dotación laboral, la mala construcción de inmuebles para vivienda, por los perjuicios ocasionados a accionistas bancarios o personal con alguna capacidad económica y por los perjuicios ocasionados por los centros educativos al grupo estudiantil; que si bien cada uno de los integrantes del grupo tuvo una relación legal y reglamentaria diferente con el Departamento, lo cierto es que esa relación no se cuestiona; se cuestiona es la omisión en que incurrió la entidad territorial al no pagarles en forma oportuna e íntegra los salarios, conducta que constituye la causa común; que la acción de grupo es procedente para reclamar los perjuicios por mora pensional y para obtener los correspondientes a la mora salarial de los trabajadores activos.

Criticó al A Quo porque no tuvo en cuenta el principio consagrado en el artículo 2.341 del Código Civil, según el cual quien causa un perjuicio por negligencia o imprudencia debe indemnizarlo y porque asimiló ilegalmente la acción de grupo a un proceso ejecutivo, toda vez que no es cierto que mediante el ejercicio de la acción de grupo sustituya el procedimiento de la ejecución forzada pues no pretende el pago ni el reconocimiento de derechos laborales; que la finalidad de las acciones de grupo es el reconocimiento y pago de perjuicios causados a un grupo situación diferente al reconocimiento y pago de derechos laborales; y expresó:

"Así resulta lógico que a ésta omisión se le impute una consecuencia o sanción: el deber legal de indemnizar los perjuicios irrogados que se funda sobre el principio social más primitivo: el de la retribución, entendiéndola en su connotación más profunda: como correlato necesario al actuar indebido o negligente, a través del cual el acreedor tiene derecho a que el deudor le retribuya los perjuicios irrogados y éste a su vez tiene el deber de así proceder so pena de que le Estado a través de sus órganos jurisdiccionales así se lo imponga".

Explicó que la indemnización compensatoria se integra por el precio de la cosa o del derecho debido y el valor de los perjuicios de la mora; tiene fundamento en la inejecución de la obligación, es decir, la falta de pago en todo o en parte; la indemnización moratoria es la falta transitoria del pago. En el evento en que no sea viable el reconocimiento de la indemnización compensatoria el juez debe negarla pero debe acceder a la indemnización moratoria pues, como se demostró, el Departamento de Boyacá ya canceló los salarios pero no los perjuicios que ocasionó con su tardanza. Y dijo lo siguiente frente a la posibilidad de reclamar la indemnización por la vía ordinaria:

"Si bien resulta ser cierto que la indemnización se puede perseguir por la jurisdicción laboral, no es menos cierto que la facultad de escogencia entre la acción ordinaria y la acción de grupo es del resorte exclusivo del demandante y no del juez, en cuanto que es el propio artículo 88 de la Carta el que preceptúa que las acciones de grupo se ejercerán 'SIN PERJUICIO de las correspondientes acciones particulares', aspecto que desconoció por completo el Tribunal de instancia ( )"(fols. 389 a 414 c. ppal).

F. El Departamento de Boyacá adujo, en memorial, que el Tribunal al dictar la sentencia apelada no tuvo en cuenta su escrito de alegaciones, que presentó en oportunidad y no resolvió su solicitud de nulidad procesal, que formuló frente al auto de traslado para alegatos, de 28 de noviembre de 2003; esos dos memoriales tienen el siguiente contenido:

1. EL DE ALEGACIONES FINALES versa sobre la falta de prueba de los hechos de la demanda, pues el grupo no demostró los perjuicios. La mora en la que incurrió, como patrono, se debe a circunstancias de fuerza mayor porque los activos líquidos del Departamento se embargaron, situación que impidió que contara con flujo de caja; ante las circunstancias suscribió convenios con los supermercados de la ciudad para garantizar el mínimo vital de sus trabajadores. Para la prosperidad de las pretensiones es necesario que exista una conducta de acción o de omisión arbitraria, ilegal e injusta, calificativos que no se presentan. La demanda desnaturaliza la acción porque busca suplantar los mecanismos de justicia ordinaria laboral. Arguyó que demostró la adopción de medidas urgentes y su diligencia en la solicitud de créditos bancarios, para cubrir los salarios de los trabajadores a quienes se les pagó lo correspondiente al régimen de seguridad social, razón por la cual no hubo afectación al mínimo vital y que "las restantes obligaciones no eran obligantes por parte de la Administración" (fols. 365 a 366 c. ppal). Y en el otro memorial,
2. DE SOLICITUD DE NULIDAD PROCESAL, alegó la falta de la práctica de prueba testimonial como causa jurídica para no haber dictado el auto de traslado para alegatos de conclusión (fol. 367 c. ppal).

G. El Tribunal mediante auto del 15 de julio de 2004 indicó, en primer lugar, que si bien, por error de la Secretaría, no tuvo en cuenta para dictar el fallo el escrito de alegaciones finales que el Departamento de Boyacá presentó oportunamente, lo cierto es que dicha irregularidad quedó saneada porque el Departamento no recurrió dicha sentencia ni solicitó su aclaración o corrección. En segundo lugar, rechazó de plano la nulidad propuesta por el Departamento porque no cumple con los requisitos mínimos para alegarla, pues ni siquiera expresó la causal. Y en tercer lugar, concedió el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el fallo (fols. 379 a 380 c. ppal).

H. El Consejo de Estado admitió el recurso el día 24 de agosto de 2004 y luego se ordenó correr traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión; pero todos guardaron silencio (fols. 385 a 386 y 416 c. ppal).

I. La Sala decretó pruebas de oficio el día 25 de noviembre de 2004, para que el demandado certificara los salarios de sus servidores, entre otros (fol. 418 c. ppal).

III. CONSIDERACIONES:

Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante frente a la sentencia, proferida el día 23 de marzo de 2004 por el Tribunal Administrativo de Boyacá (Sala de Decisión 2), que declaró no fundadas las excepciones propuestas por el Departamento de Boyacá y se inhibió para resolver de fondo sobre las súplicas de la demanda.

El Consejo de Estado advierte que dicho fallo, que prohijó los artículos 3 y 46 originales de la ley 472 de 1998 y la jurisprudencia que desarrolló la exigencia legal sobre las condiciones uniformes de todos los elementos de la responsabilidad, se produjo el día 24 de marzo de 2004 es decir antes de la declaratoria de inexequibilidad que pronunció la Corte Constitucional, en la sentencia C-569 de 8 de junio de 2004, respecto de apartes de los artículos 3º y 46 de la ley 472 de 1998.  Pero como para el momento en que se resuelve la apelación, estos artículos de la ley 472 de 1998 quedaron con otro alcance, como consecuencia de la declaratoria parcial de inexequibilidad, el caso se examinará dentro de la nueva comprensión jurídica de los artículos 3 y 46 ibídem.

A. NUEVO ENTORNO DE LA ACCIÓN DE GRUPO:

La Sala se referirá al nuevo marco jurídico de la acción grupo, naciente de la declaratoria de inexequibilidad parcial de algunas expresiones contenidas en los artículos 3 y 46 de la ley 472 de 1998 - que aludían a las condiciones uniformes, como presupuestos de procedibilidad de la acción de grupo - inexequibilidad adoptada por la Corte Constitucional en la sentencia C - 569 del 8 de junio de 2004. La Corte en Sala Plena y al decidir la demanda de inconstitucionalidad, promovida por el señor Manuel Leonidas Palacios Córdoba contra esos artículos,  RESOLVIÓ:

"PRIMERO-  En relación al inciso segundo del artículo 46 de la Ley 472 de 1998 y al inciso segundo del artículo 48 de esa misma ley, ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-215 de 1999, que declaró la exequibilidad de esas disposiciones.

SEGUNDO. Declarar EXEQUIBLE la expresión 'Son aquellas acciones interpuestas por un número plural de personas o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales a dichas personas' contenida en el inciso primero del artículo 3º de la Ley 472 de 1998 e INEXEQUIBLE la expresión 'Las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de todos los elementos que configuran la responsabilidad' contenida en ese mismo inciso.

TERCERO. Declarar EXEQUIBLE la expresión 'Las acciones de grupo son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas' contenida en el inciso primero del artículo 46 de la Ley 472 de 1998 e INEXEQUIBLE la expresión 'Las condiciones uniformes deben tener  también lugar respecto de los elementos que  configuran la responsabilidad' contenida en ese mismo inciso.

CUARTO. Inhibirse, por ausencia de cargo de constitucionalidad, para conocer sobre la constitucionalidad del inciso segundo del artículo 3º, del inciso tercero del artículo 46, y del inciso primero y del parágrafo del artículo 48, todos de la Ley 472 de 1998.".

Y para sustentar esas decisiones dijo, en lo fundamental:

"... la exigencia legal de la preexistencia del grupo a la ocurrencia del daño, como requisito de procedibilidad de la acción de grupo, constituye un requisito desproporcionado, que desconoce el derecho de acceso a la administración de justicia y riñe con la naturaleza y finalidad de las acciones de grupo, por las siguientes razones: En primer término, esta exigencia es desproporcionada, ante la imposibilidad de verificar una adecuación entre su inclusión en los artículos 3 y 46 de la ley 472 de 1998 (medio) y la pretendida reserva de las acciones de grupo para la protección de grupos de especial entidad, o para la indemnización de daños de importantes repercusiones sociales (fin constitucional); y ante la innecesariedad de su inclusión para la consecución de dichos fines constitucionales, y la existencia de otros medios, como diseñar e incluir otros requisitos de procedibilidad, que  permitieran satisfacer en mayor medida y con menor desmedro del régimen constitucional de las acciones de grupo, la finalidad constitucional perseguida.

En segundo término, este requisito desconoce el contexto del diseño constitucional de las acciones de grupo: el modelo de Estado constitucional y su sistema de garantías inspirado en los principios de efectividad de los derechos (CP art. 2º), y de  prevalencia del derecho sustantivo (CP art. 228).

Por esas razones, dicha exigencia desconoce el principio de igualdad en el acceso a la administración de justicia (CP arts. 13 y 228), al establecer una diferencia de trato en consideración al factor de la preexistencia del grupo, lo que implica la privación, para las personas no preagrupadas, de todas las ventajas procesales que caracterizan dichas acciones.

Finalmente, el requerimiento de que el grupo debe preexistir al daño desconoce la naturaleza y finalidad de las acciones de grupo: reparar los perjuicios causados a un número plural de personas (CP art. 88), bajo la idea de que el objeto protegido por dichas acciones es un interés de grupo divisible (CP art. 89) que predetermina las condiciones para definir el grupo: no caracterizado según un principio de organización, y en ocasiones compuesto por personas de difícil identificación y determinación (grupo abierto).

La preexistencia del grupo a la ocurrencia del daño, como requisito de procedibilidad de la acción de grupo es entonces inconstitucional. Ahora bien, como quedó definido a lo largo de la presente sentencia, el llamado requisito de la preexistencia del grupo tiene su fundamento legal en el hecho de que el primer inciso de los artículos 3 y 46 de la ley 472 de 1998 reitera dos veces ciertos elementos de la definición de la acción de grupo y de su procedencia, en la medida en que señala que estas acciones son interpuestas por un número plural de personas o un conjunto de personas que (i) "reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales a dichas personas", y que además (ii) "las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de todos los elementos que configuran la responsabilidad." Por consiguiente, eliminada del ordenamiento esa reiteración legal, la doctrina de la preexistencia del grupo como requisito de procedibilidad desarrollada como derecho viviente por el Consejo de Estado pierde todo sustento normativo, puesto que su fundamento esencial fue la existencia de esa repetición y el principio hermenéutico del efecto útil. En tales circunstancias, se pregunta la Corte: ¿cuál de los apartes normativos deberá ser retirado del ordenamiento jurídico, con el fin de evitar la duplicación de los elementos definitorios de las acciones de grupo que sirven de fundamento legal a la doctrina sobre el requisito de la preexistencia del grupo?.  Pasa la Corte a resolver la cuestión.

 La primera parte del inciso establece que la acción de grupo es aquella que es interpuesta por un número plural de personas o un conjunto de personas  'que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales a dichas personas'. Esta caracterización de la acción de grupo introducida por el Legislador en ese aparte no es objetable constitucionalmente, pues simplemente contiene y desarrolla los elementos estructurales de la acción, que no sólo la definen legalmente, sino que lo hacen de conformidad con su diseño constitucional, que fue ampliamente estudiado en los fundamentos 35 a 53 de esta sentencia.  En efecto, este aparte del primer inciso de los artículos 3 y 46 de la ley 472 de 1998 define la titularidad de la acción: 'un número plural de personas o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes'; los elementos normativos para definir dicha titularidad: que tales personas reúnan condiciones uniformes 'respecto de una misma causa que [les] originó perjuicios individuales';  el objeto de la acción: la protección de intereses de grupo con objeto divisible por la vía de la indemnización; la naturaleza de la acción: que tiene como finalidad reparar  'perjuicios individuales' causados precisamente a 'un número plural de personas o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes';  y  finalmente, la inclusión implícita de los tres elementos que configuran la responsabilidad  y que justifican un tratamiento procesal uniforme: el hecho dañino 'una misma causa', el perjuicio 'causa que originó perjuicios individuales' y la relación causal entre ambos.   

En la medida en que la primera parte del inciso primero de los artículos 3 y 46 de la ley 472 de 1998 desarrolla adecuadamente los elementos propios de la acción de grupo, no tiene ningún sentido constitucional conservar la parte final de ese mismo inciso que simplemente duplica, al parecer innecesariamente, los elementos definitorios de la acción, sobre todo si se recuerda que esa reiteración ha sido el fundamento legal de la doctrina de la exigencia de la preexistencia del grupo como requisito de procedibilidad de dichas acciones, requisito que, como ha sido explicado por esta sentencia, es desproporcionado, desconoce el derecho de acceso a la administración de justicia, y riñe con la naturaleza y finalidad de las acciones de grupo.  Por estas razones,  la Corte  considera que la expresión 'Las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de todos los elementos que configuran la responsabilidad' contenida en la parte final del inciso primero, de los artículos 3 y 46 de la ley 472 de 1998, no contribuye a precisar los alcances y contornos de la acción de grupo, y por el contrario, en la medida en que reitera los elementos contenidos en la primera parte de ese inciso, da sustento legal a la doctrina de la preexistencia del grupo, la cual, como se ha mostrado largamente en esta sentencia, es contraria a la Carta. Por ello, ese aparte es constitucionalmente problemático.

Pero ese aparte contiene otros vicios de inconstitucionalidad, que justifican que la Corte proceda a retirarlo del ordenamiento, y es que establece en sí mismo un requisito desproporcionado, que podría traducirse en una irrazonable restricción al acceso a las acciones de grupo por las personas afectadas por un daño. Nótese en efecto que dicha expresión exige que las personas se encuentren en condiciones uniformes 'respecto de todos los elementos que configuran la responsabilidad'. Esto significa que para que un conjunto de personas pueda acudir a la acción de grupo se requiere que todas ellas se encuentren en condiciones uniformes al menos frente al hecho dañino, frente al daño y frente a la relación de causalidad,  pues tales son los tres elementos básicos de la responsabilidad extracontractual. La obvia pregunta que surge es la siguiente: ¿es razonable y proporcionada esa exigencia?

Para resolver ese interrogante, supongamos un caso en donde un grupo amplio de personas sufra daños de considerable relevancia social, en situaciones comunes, que justifiquen un tratamiento procesal unitario por la vía de la acción de grupo.  Sin embargo, es no sólo posible sino probable que los daños y perjuicios sufridos por esas personas no sean uniformes sino disímiles, precisamente porque se trata de la afectación de intereses individuales y separables. Por ejemplo, en una situación semejante a la explosión del carro tanque de California, es posible que algunas personas mueran, otras queden gravemente enfermas, mientras que otras pueden sufrir la destrucción de su vivienda, pero no recibir ningún menoscabo en su vida o integridad personal. Las condiciones de esas personas frente a uno de los elementos de la responsabilidad -el daño- no es entonces uniforme, pues los derechos afectados y el monto del perjuicio son distintos, por lo que el daño es diferente. Sin embargo ¿disculpa esa diversidad del daño que esas personas no puedan acudir a la acción de grupo, cuando el daño que sufrieron es importante socialmente y las condiciones en que fue provocado justifican un tratamiento procesal preferente y unitario?. La Corte considera que no, pues nada impide que el juez de una acción de grupo analice colectivamente las condiciones de responsabilidad que justifican el deber de reparación que  podría recaer en la parte demandada, pero proceda a individualizar y distinguir los daños, en el evento en que los daños y perjuicios no sean uniformes.  Es más, esa individualización del daño y del perjuicio, en los eventos en que sea posible y necesaria, parece no sólo exigida en cierta forma por el propio tenor literal del artículo 88 superior, que habla de 'daños', y no de 'daño', sino que, además es plenamente armónica con el interés protegido por la acción de grupo, que es, como se explicó anteriormente, un interés de grupo divisible. En efecto, si el interés es divisible, ¿por qué los daños deben ser uniformes?

Conforme a lo anterior, la Corte procederá a retirar del ordenamiento la exigencia legal de que las personas se encuentren en condiciones uniformes 'respecto de todos los elementos que configuran la responsabilidad', pues no sólo dicho requisito es en sí mismo desproporcionado, sino que, además, al reiterar los elementos definitorios de la acción de grupo, dicha expresión dio sustento a la doctrina de la preexistencia del grupo como requisito de procedibilidad, la cual es contraria a la Carta.

Retirada del ordenamiento la reiteración de los elementos que daban sustento a la doctrina legal del Consejo de Estado de la preexistencia del grupo como requisito de procedibilidad, dicha tesis, que podría ser una interpretación legal plausible del inciso primero de los artículos 3 y 46 de la ley 472 de 1998, pierde todo sustento legal.

Con todo, podría argumentarse que la doctrina de la preexistencia del grupo no ha perdido todo sustento normativo, pues la tesis de esa Corporación también se fundamentaba en la expresión 'condiciones uniformes respecto de una misma causa', la cual permanece en el ordenamiento. Sin embargo eso no es así, por las siguientes dos razones: de un lado, porque la tesis de la preexistencia del grupo como requisito de procedibilidad es materialmente contraria a la Carta, como ya ha sido explicado, y como será declarado en la parte resolutiva de esta sentencia, al retirar del ordenamiento la frase final del inciso primero de los artículos 3 y 46 de la ley 472 de 1998. Por consiguiente, y en virtud del principio de cosa juzgada material, dicha doctrina normativa no puede ser reproducida por ninguna autoridad mientras subsistan las disposiciones constitucionales que han servido de sustento a la presente declaración de inexequibilidad realizada por esta Corte en esta sentencia (CP art. 243).

Con todo, la Corte precisa que la noción de 'condiciones uniformes respecto de una misma causa', propia del régimen legal de las acciones de grupo, debe ser interpretada de conformidad con la Constitución, como un elemento estructural de la responsabilidad. La consideración básica en este punto no es novedosa: la noción de causalidad o de nexo causal debe ser interpretada de conformidad con el principio de efectividad de los derechos; consideración que está ligada con la necesidad de que el juez de la acción de grupo consulte la naturaleza de los elementos de la responsabilidad, no sólo bajo el prisma de su realidad naturalística, sino también de sus implicaciones en la sociedad postindustrial y de la concepción solidarista de la Carta (CP art 1).  Ello implica que, de acuerdo con la moderna doctrina de la responsabilidad extracontractual, el elemento de la relación causal no debe ser estudiado como un fenómeno puramente natural sino esencialmente jurídic, y así mismo, que las particularidades de los intereses objeto de protección (intereses de grupo con objeto divisible) y de los hechos dañinos (por lo general diversos y complejos) obligan a una especial interpretación de este elemento de la responsabilidad, según la conocida exigencia legal de la existencia de unas 'condiciones uniformes'.

Para la Corte, la satisfacción de las condiciones uniformes respecto de la relación causal entre el hecho o los hechos dañinos, no puede ser interpretada únicamente desde el punto de vista fáctico. Una valoración del fenómeno de la responsabilidad por afectación a intereses de grupo orientada por este criterio haría imposible la construcción de la relación de identidad entre los diversos hechos dañinos que tienen aptitud para generar un daño común al interés del grupo. El caso de la afectación de los derechos de los consumidores es ilustrativo: un empresario inunda el mercado con un producto defectuoso (principal hecho dañino) que solamente causará daño cuando dicho producto sea efectivamente adquirido por los consumidores (hecho dañino secundario: múltiples compraventas diferidas en el tiempo) y que tendrá la capacidad para generar diversos daños en situaciones diferentes (consecuencias del uso particular del producto defectuoso). Entre los diversos daños que se pueden causar con el hecho dañino de la fabricación defectuosa (sumado al de la adquisición y uso posterior), pueden existir diversos nexos de causalidad, que, a pesar de que comparten un elemento común, podrían ser considerados como hechos distintos, y algunos podrían concluir que las condiciones no son uniformes frente a la causa que originó el daño. Por ello, una exigencia de uniformidad estricta desde el punto de vista fáctico, que confundiera la idea de causa jurídica común con la existencia de un solo hecho que ocasiona el perjuicio, haría fracasar la protección del interés de grupo por la vía del resarcimiento de los perjuicios individuales sufridos por sus miembros, pues una tal uniformidad es excepcional, desde una perspectiva puramente fáctica.

Por lo anterior, la Corte considera que la valoración de la relación de causalidad debe ser definida en términos jurídicos y atendiendo la naturaleza de los intereses protegidos y a la concepción solidarista de la Carta. En el ejemplo presentado, una valoración semejante estaría constituida por la evidencia de la omisión en los deberes en el proceso de producción, la afectación del principio de confianza de los consumidores, la realización de diferentes daños y el fundamento del deber de reparar los daños a partir de la verificación de una relación de imputación de estos últimos al sujeto que omitió el deber.  Así las cosas, sería indiferente, para efectos de establecer la uniformidad en la relación de causalidad, por ejemplo, determinar la medida del principio de confianza de cada uno de los consumidores o, precisar la oportunidad de la compraventa, e incluso, determinar la medida de los perjuicios sufridos por cada uno de los consumidores, si sólo fue la imposibilidad de utilizar el producto, o si dicho defecto generó otro tipo de  perjuicios. Y sería contrario al propósito constitucional excluir la acción de grupo en estos casos, con el argumento de que no existen condiciones comunes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas, por cuanto existe una multiplicidad de ventas del producto defectuoso. Las condiciones uniformes se predican, a pesar de la multiplicad de ventas individuales, por la situación uniforme de los compradores frente a la elaboración y distribución del producto defectuoso que les ocasionó el daño específico.

 La Corte concluye entonces que la frase final del inciso primero de los artículos 3 y 46 de la ley 472 de 1998, según la cual las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de todos los elementos que configuran la responsabilidad, es contraria a la Carta, y será entonces declarada inexequible. Por el contrario, la primera parte de ese inciso será declarada exequible, pues define los elementos propios de la acción de grupo, en forma compatible con los mandatos constitucionales.

Este examen ha mostrado además que, a pesar de que la demanda formalmente señaló como disposiciones acusadas los artículos 3º, 46 y 48  de la ley 472 de 1998 en su totalidad, el ataque del actor se dirigía real y exclusivamente contra el inciso primero de los artículos 3 y 34. Por consiguiente, contra los otros apartes de los artículos 3º, 46 y 48  de la Ley 472 de 1998 en realidad la demanda no formuló cargo alguno. En efecto, si en el presente asunto lo que se cuestionó fue la constitucionalidad de la exigencia legal de la preexistencia del grupo como requisito de procedibilidad de la acción de grupo, y si tal requisito deriva de la expresión que será retirada del ordenamiento, entonces en realidad la demanda no contiene ningún cargo contra los otros apartes formalmente señalados como demandados. En consecuencia, ante la ausencia de los requisitos mínimos exigidos por el decreto 2067 de 1991 y precisados por la jurisprudencia constitucional, la Corte se declarará inhibida para pronunciarse sobre la constitucionalidad de esos otros apartes".

Como se pudo ver el contenido original de los  artículos 3 y 46 de la ley 472 de 1998 era como sigue:

"ARTÍCULO 3º. ACCIONES DE GRUPO. Son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas. Las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de todos los elementos que configuran la responsabilidad.

La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios.

ARTÍCULO 46. PROCEDENCIA DE LAS ACCIONES DE GRUPO. Las acciones de grupo son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas. Las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de los elementos que configuran la responsabilidad.

La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de los perjuicios.

El grupo estará integrado al menos por veinte (20) personas.

Y la declaratoria parcial de inexequibilidad recayó en idénticas expresiones de los mismos artículos, así: Del inciso primero del artículo 3: "Las condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de todos los elementos que configuran la responsabilidad"; y del inciso primero del artículo 46: "Las condiciones uniformes deben tener  también lugar respecto de los elementos que configuran la responsabilidad". Por lo tanto estas disposiciones quedaron de la siguiente forma:

1. "ARTÍCULO 3º. ACCIONES DE GRUPO. Son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas.

La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios.

1. ARTÍCULO 46. PROCEDENCIA DE LAS ACCIONES DE GRUPO. Las acciones de grupo son aquellas acciones interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas. La acción de grupo se ejercerá exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de los perjuicios.

El grupo estará integrado al menos por veinte (20) personas".

Del actual contenido de los artículos 3 y 46 de la ley 472 de 1998, las condiciones uniformes son predicables exclusivamente de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas (requisito de procedibilidad de la acción). Enseguida se entrará en materia del recurso propuesto.

B. CONDUCTA

Los reproches de comportamiento aducidos en la demanda, que se presentó el día 12 de julio de 2001, consisten en varias omisiones del Departamento de Boyacá, que ocurrieron, según se afirma, unas desde el mes de enero de 1998 y otras desde el año 2001, como así se lee en el hecho 2.2. Esas conductas se individualizaron en la PRETENSIÓN 1.1 y en el capítulo de HECHOS:

1. - Omisión en el pago de salarios (hechos 2.3 y 2.5 de la demanda);
2. - Omisión en el pago de incrementos salariales en el año de 2001 (hechos 2.2. y 2.5 de la demanda); y
3. - Tardanza en el pago de los salarios y los demás factores salariales y prestacionales (hechos 2.2 y 2.5 de la demanda).

En la demanda además se afirmó definidamente que esas omisiones le produjeron al grupo los siguientes daños:

1. Materiales: por la pérdida, de una parte, del valor adquisitivo de la moneda, tanto por el no pago de salarios e incrementos como por la tardanza en el pago de los salarios (perjuicios compensatorios) y, de otra parte, de la indexación de los perjuicios compensatorios y los intereses moratorios correspondientes (perjuicios moratorios); y
2. Morales: por el padecimiento que han sufrido "ante el pago inoportuno de los salarios", con los cuales sufragan sus gastos personales y familiares.

Para determinar si son o no ciertas esas imputaciones fácticas, se estudiarán los deberes jurídicos del demandado, Departamento de Boyacá, en su condición de empleador:

La Carta Política protege el derecho al trabajo ampliamente; dispone que una de las formas es la de garantizar a los trabajadores su derecho a la remuneración oportuna que surge de la relación laboral existente entre trabajador o empleado y el empleador, adquirido en virtud de la ley, por intermedio del contrato de trabajo o de una relación legal y reglamentaria.

En todas las relaciones laborales se generan obligaciones y derechos recíprocos; el trabajador o el empleado se compromete a aportar su capacidad laboral a favor del empleador y, a su vez, éste se obliga a retribuir económicamente ese trabajo, de acuerdo con lo pactado o lo dispuesto en la ley, según el caso.

El derecho laboral es de rango constitucional y lo protege el Estado; así lo indica la Carta Política al disponer que garantiza los derechos consagrados en la misma, entre ellos, el del trabajo (art. 2).  El artículo 25 ibídem dispone al respecto que el trabajo es "un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas";  y a su vez el artículo 53 garantiza la remuneración mínima vital y móvil a los trabajadores y empleados, la cual debe ser proporcional a la cantidad y calidad de trabajo.

El objetivo del ejercicio del derecho al trabajo por el trabajador o el empleado es, como se observó y para estos, la obtención de la contraprestación al desempeño, la remuneración salarial, que se constituye en elemento que ni puede ser sustituido en la relación laboral, ni alienarse. Además de estas características, la remuneración debe ser oportuna con la finalidad de que se cumpla el objetivo del derecho establecido en la Constitución, toda vez que el pago o retribución es un derecho adquirido por el trabajador o empleado, según el caso, como contraprestación a su desempeño.

Sobre el tema de la mora en la retribución salarial, la Corte Constitucional dijo específicamente en el pago de salarios, en la sentencia del 24 de febrero de 199, que "( ) una vez vencidos los períodos pactados, no significa solamente el incumplimiento de una de las partes en la relación jurídica, sino abierta violación de derechos fundamentales constitucionalmente protegidos, en especial cuando se trata del único ingreso del trabajador, y por tanto, medio insustituible para su propia subsistencia y la de su familia". Y en fallo del 17 de febrero de 199 expresó:

"( )Aún más, la doctrina constitucional a este respecto se ha manifestado a favor del reconocimiento de intereses moratorios por el retardo en el pago de derechos laborales de orden económico, dada la correspondiente pérdida del valor adquisitivo del dinero adeudado que acarrea la demora en el pago, bajo los siguientes parámetros: 'A juicio de la Corte, los obligados al pago de salarios, prestaciones y pensiones, en el Estado y en entidades privadas, con o sin ánimo de lucro, tienen la obligación emanada de la Constitución Política, de establecer mecanismos aptos para el pago oportuno, cierto y completo de las sumas correspondientes en su totalidad, y tienen también a su cargo la obligación de reconocer intereses moratorios reales cuando incurran en mora en la cancelación de las mismas, aunque no haya sentencia judicial que así lo ordene.

Pero, no vacila en manifestar la Corte que las sentencias judiciales que se profieran contra entidades públicas o privadas en las que se condene a los patronos, oficiales o particulares, deben ordenar la actualización de los valores que haya venido reteniendo el ente desde el momento en que el trabajador adquirió su derecho al pago hasta el instante en que éste se produzca efectivamente, y la cancelación de los intereses moratorios respectivos según tasas reales, sin perjuicio de los salarios caídos o de las sanciones que la ley consagr"".

La Constitución entonces  fija, en los artículos 25 y 53, como deber de los patronos, estatales o particulares remunerar en forma oportuna  a sus trabajadores y empleados; y determina, en el artículo 90, la responsabilidad del Estado cuando ocasiona un daño antijurídico por cualquiera conducta de acción o de omisión al no proteger la honra, vida y bienes de los que habitan la República (art. 2), entre otros. Con base en dicho principio de constitucionalidad se estudiarán cada una de las conductas imputadas:

1. OMISIÓN EN EL PAGO DE SALARIOS:

La demanda afirmó definidamente que el Departamento de Boyacá no ha pagado a sus servidores el salario desde el mes de enero de 1998, pero el Consejo de Estado observa, del material probatorio, que dicha Entidad Territorial satisfizo esa obligación, en su mayoría, desde antes de la presentación de la demanda interpuesta el día 12 de julio de 2001, salvo en lo que corresponde con los meses de junio y julio de 2001 que se cancelaron los días 17 de julio y 10 de agosto de 2001, respectivamente. En el expediente obran los siguientes elementos de prueba que revelan la verdad jurídica de este aserto:

1. Documento público emitido el día 23 de octubre de 2001 por el demandado y suscrito por la Coordinadora del Grupo de Tesorería, documento tomado del expediente de conciliación prejudicial adelantado ante el Procurador Judicial 45, que fracasó el 29 de noviembre de 2001; en él le informó lo siguiente:

1. Que los salarios y primas de los servidores de la Administración Central en el año 1998 y hasta marzo de 1999 fueron cancelados oportunamente;
2. Que el Departamento está al día con el pago de salarios al día  23 de octubre de 2001, cuando expidió la certificación; y
3. Que a partir del mes de abril de 1999, el pago de salarios y primas se hizo de la siguiente manera:

MES DEVENGADO	FECHA DE PAGO
ABRIL DE 1999	JUNIO 18 DE 1999
MAYO DE 1999	JUNIO 24 DE 1999
JUNIO DE 1999	AGOSTO 18 DE 1999
JULIO DE 1999	OCTUBRE 7 DE 1999
AGOSTO, SEPTIEMBRE, OCTUBRE Y NOVIEMBRE DE 1999	DICIEMBRE 20 DE 1999
DICIEMBRE DE 1999	ENERO 18 DE 2000
ENERO DE 2000	MARZO 2 DE 2000
FEBRERO DE 2000	ABRIL 3 DE 2000
MARZO DE 2000	MAYO 8 DE 2000
ABRIL DE 2000	JUNIO 1 DE 2000
MAYO DE 2000	JULIO 19 DE 2000
JUNIO DE 2000	AGOSTO 16 DE 2000
JULIO DE 2000	SEPTIEMBRE 19 DE 2000
AGOSTO DE 2000	OCTUBRE 18 DE 2000
SEPTIEMBRE DE 2000	NOVIEMBRE 17 DE 2000
OCTUBRE Y NOVIEMBRE DE 2000	ENERO 18 DE 2001
DICIEMBRE DE 2000	FEBRERO 6 DE 2001
ENERO DE 2001	FEBRERO 15 DE 2001
FEBRERO DE 2001	MARZO 16 DE 2001
MARZO DE 2001	ABRIL 10 DE 2001
ABRIL DE 2001	MAYO 18 DE 2001
MAYO DE 2001	JUNIO 14 DE 2001
JUNIO DE 2001	JULIO 17 DE 2001
JULIO DE 2001	AGOSTO 10 DE 2001
AGOSTO DE 2001	AGOSTO 31 DE 2001
SEPTIEMBRE DE 2001	SEPTIEMBRE 28 DE 2001

(fols. 156 a 159 c. 3)

2. Documento público proveniente del demandado y suscrito por el señor Tesorero General, el 24 de septiembre siguiente, en el cual se certificó que a la fecha no se adeudan salarios a los servidores que conforman el grupo demandante; se adjuntó a esta prueba el listado de los años 1998 a 2000 con las fechas de pago de los sueldos y de las primas de esos años:

MES/AÑO	FECHA DE PAGO	CONCEPTO
1998
ENERO	28 de enero de 1998	SUELDO
FEBRERO	02 de marzo de 1998	SUELDO
MARZO	27 de marzo de 1998	SUELDO
ABRIL	29 de abril de 1998	SUELDO
MAYO	29 de mayo de 1998	SUELDO
JUNIO	26 de junio de 1998	SUELDO
JULIO	31 de julio de 1998	SUELDO
AGOSTO	01 de septiembre de 1998	SUELDO
SEPTIEMBRE	02 de octubre de 1998	SUELDO
OCTUBRE	06 de  noviembre de 1998	SUELDO
NOVIEMBRE	07 de diciembre de 1998	SUELDO
DICIEMBRE	13 de enero de  1999	SUELDO
PRIMA DE SERVICIOS	17 de julio de  1998	PRIMA
PRIMA DE NAVIDAD	22 de diciembre de 1998	PRIMA
1999
ENERO	05 de febrero de 1999	SUELDO
FEBRERO	18 de marzo de 1999	SUELDO
MARZO	21 de abril de de 1999	SUELDO
ABRIL	18 de junio de 1999	SUELDO
MAYO	25 de junio de 1999	SUELDO
JUNIO	18 de agosto de 1999	SUELDO
JULIO	07 de octubre de 1999	SUELDO
AGOSTO	20 de enero de 2000	SUELDO
SEPTIEMBRE	20 de enero 2000	SUELDO
OCTUBRE	17 de febrero de 2000	SUELDO
NOVIEMBRE	17 de febrero de 2000	SUELDO
DICIEMBRE	17 de marzo de 2000	SUELDO
PRIMA DE SERVICIOS	16 de julio de 1999	PRIMA
PRIMA DE NAVIDAD	10 de diciembre de 1999	PRIMA
2000
ENERO	17 de marzo de 2000	SUELDO
FEBRERO	18 de abril de 2000	SUELDO
MARZO	17 de mayo de 2000	SUELDO
ABRIL	01 de junio de 2000	SUELDO
MAYO	19 de julio de 2000	SUELDO
JUNIO	16 de agosto de 2000	SUELDO
JULIO	19 de septiembre de 2000	SUELDO
AGOSTO	18 de octubre de 2000	SUELDO
SEPTIEMBRE	17 de noviembre de 2000	SUELDO
OCTUBRE	18 de enero de 2001	SUELDO
NOVIEMBRE	18 de enero de 2001	SUELDO
DICIEMBRE	06 de febrero de 2001	SUELDO
PRIMA DE SERVICIOS	15 de junio de 2000	PRIMA
PRIMA DE NAVIDAD	18 de diciembre de 2000	PRIMA

  (Documento público, fols. 253 a 254 c. 1).

Como se ve, contrario a lo afirmado en la demanda, el demandado sí pagó los salarios correspondientes a los años 1998 al 2001 (mes de julio, correspondiente al de presentación de la demanda). Cosa distinta es que el pago haya sido tardío en algunas oportunidades, punto jurídico que se estudiará en otro capítulo.

1. OMISIÓN DE PAGO DE INCREMENTOS SALARIALES

Otra de las imputaciones:

Se afirmó definidamente, en la demanda, que el Departamento de Boyacá incurrió en OMISIÓN en el pago de los incrementos salariales desde el mes de enero de 2001 y hasta la fecha de presentación de la demanda, que se interpuso el día 12 de julio de 2001.

Tal reproche no se probó; era necesario establecer que los salarios recibidos por los servidores del Departamento de Boyacá, entre los meses de enero a julio de 2001 (cuando se presentó la demanda, el día 12), correspondieron al valor del salario del año anterior, es decir sin incrementos salariales. Sólo se demostró un hecho que tiene que ver con el incremento salarial pero correspondiente al año de 2003, que es posterior a lo reclamado en la demanda presentada el 12 de julio de 2001. Se acreditó con documento público emanado del Tesorero General del Departamento de Boyacá, de fecha 18 de noviembre de 2003, que frente al incremento salarial para el año 2003, la Administración Departamental está tramitando ante la Asamblea Departamental el correspondiente incremento, "en vista de lo acontecido con el referendo" (documento público, fol. 362 c. ppal).

3. TARDANZA EN EL PAGO DE SALARIOS

Otra de las imputaciones:

Sobre ese hecho de la demanda, que se afirmó en forma definida, el Departamento de Boyacá informó que la obligación de pago de salarios es mensual, situación que jurídicamente se entiende con el vencimiento del período (mensual). Por lo tanto, el plazo que tiene para pagar los sueldos a sus servidores vence el último día del mes y por lo tanto es a partir del primer día siguiente del mes vencido y cuando no paga, que incurre mora.

Como el Consejo de Estado advierte, en la demanda presentada el día 12 de julio de 2001, que las imputaciones por pago tardío se hacen a partir del mes de enero de 1998, porque, según se afirma en ella, el Departamento de Boyacá canceló tardíamente el salario de los servidores, se examinarán las pruebas y en ellas se averiguarán las fechas de pago tardío y con las mismas, concluir que no caducó la acción. Obran en el plenario tres documentos públicos emitidos por el demandado:

1. PRIMER DOCUMENTO de 23 de octubre de 2001 y suscrito por la Coordinadora del Grupo de Tesorería en el cual se informan los siguientes hechos:

1. - Que los institutos descentralizados tienen su propia pagaduría a la cual se le efectúa el pago de sueldos y cada entidad es responsable del manejo y pago de nóminas: ASAMBLEA, ICBA, CASA DEL MENOR, INSTITUTO DE JUVENTUD Y DEPORTES, CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE BOYACÁ (PENSIONADOS), SECRETARÍA DE EDUCACIÓN (ADMINISTRATIVOS Y DOCENTES) Y CONTRALORÍA;
2. - Que los salarios y primas de los servidores de la Administración Central en el año 1998 y hasta marzo de 1999 fueron cancelados oportunamente;
3. - Que la mora en el pago de salarios de abril de 1999 a diciembre de 2000 se debió a la falta de recursos; y
4. - Que a partir del mes de abril de 1999 el pago de salarios y primas se hizo de la siguiente manera:

MES DEVENGADO	FECHA DE PAGO
ABRIL DE 1999	JUNIO 18 DE 1999
MAYO DE 1999	JUNIO 24 DE 1999
JUNIO DE 1999	AGOSTO 18 DE 1999
JULIO DE 1999	OCTUBRE 7 DE 1999
AGOSTO, SEPTIEMBRE, OCTUBRE Y NOVIEMBRE DE 1999	DICIEMBRE 20 DE 1999
DICIEMBRE DE 1999	ENERO 18 DE 2000
ENERO DE 2000	MARZO 2 DE 2000
FEBRERO DE 2000	ABRIL 3 DE 2000
MARZO DE 2000	MAYO 8 DE 2000
ABRIL DE 2000	JUNIO 1 DE 2000
MAYO DE 2000	JULIO 19 DE 2000
JUNIO DE 2000	AGOSTO 16 DE 2000
JULIO DE 2000	SEPTIEMBRE 19 DE 2000
AGOSTO DE 2000	OCTUBRE 18 DE 2000
SEPTIEMBRE DE 2000	NOVIEMBRE 17 DE 2000
OCTUBRE Y NOVIEMBRE DE 2000	ENERO 18 DE 2001
DICIEMBRE DE 2000	FEBRERO 6 DE 2001
ENERO DE 2001	FEBRERO 15 DE 2001
FEBRERO DE 2001	MARZO 16 DE 2001
MARZO DE 2001	ABRIL 10 DE 2001
ABRIL DE 2001	MAYO 18 DE 2001
MAYO DE 2001	JUNIO 14 DE 2001
JUNIO DE 2001	JULIO 17 DE 2001
JULIO DE 2001	AGOSTO 10 DE 2001
AGOSTO DE 2001	AGOSTO 31 DE 2001
SEPTIEMBRE DE 2001	SEPTIEMBRE 28 DE 2001

(fols. 57 a 58 c. 3).

1. SEGUNDO documento público, del 19 de septiembre de 2003 emitido por el Profesional Especializado del Grupo de Presupuesto del Departamento de Boyacá, en el que consta que de acuerdo con las ejecuciones presupuestales de 1998, las nóminas de los servidores han sido registradas en el presupuesto, dentro de los cinco últimos días de cada mes (documento público, fol. 255 c. 1).
2. TERCER documento público del 24 de septiembre de 2003 expedido por el Tesorero General. Certificó que el Departamento de Boyacá no está incurso en mora a esa fecha; y que el mayor ingreso está destinado a gastos de funcionamiento, que corresponde al 80% de la renta de la cerveza la cual presentó una baja del 30% durante el período fiscal de 1999 - 2000, situación que provocó la acumulación al cierre de la vigencia fiscal y, en consecuencia, a finales de los años 1999 y 2000 quedaron pendientes de pago los salarios de algunos meses. Y adjuntó listado de los años 1998 a 2000 con las fechas de pago de los sueldos y de las primas:

MES/AÑO	FECHA DE PAGO	CONCEPTO
1998
ENERO	28 de enero de 1998	SUELDO
FEBRERO	02 de marzo de 1998	SUELDO
MARZO	27 de marzo de 1998	SUELDO
ABRIL	29 de abril de 1998	SUELDO
MAYO	29 de mayo de 1998	SUELDO
JUNIO	26 de junio de 1998	SUELDO
JULIO	31 de julio de 1998	SUELDO
AGOSTO	01 de septiembre de 1998	SUELDO
SEPTIEMBRE	02 de octubre de 1998	SUELDO
OCTUBRE	06 de  noviembre de 1998	SUELDO
NOVIEMBRE	07 de diciembre de 1998	SUELDO
DICIEMBRE	13 de enero de  1999	SUELDO
PRIMA DE SERVICIOS	17 de julio de  1998	PRIMA
PRIMA DE NAVIDAD	22 de diciembre de 1998	PRIMA
1999
ENERO	05 de febrero de 1999	SUELDO
FEBRERO	18 de marzo de 1999	SUELDO
MARZO	21 de abril de de 1999	SUELDO
ABRIL	18 de junio de 1999	SUELDO
MAYO	25 de junio de 1999	SUELDO
JUNIO	18 de agosto de 1999	SUELDO
JULIO	07 de octubre de 1999	SUELDO
AGOSTO	20 de enero de 2000	SUELDO
SEPTIEMBRE	20 de enero 2000	SUELDO
OCTUBRE	17 de febrero de 2000	SUELDO
NOVIEMBRE	17 de febrero de 2000	SUELDO
DICIEMBRE	17 de marzo de 2000	SUELDO
PRIMA DE SERVICIOS	16 de julio de 1999	PRIMA
PRIMA DE NAVIDAD	10 de diciembre de 1999	PRIMA
2000
ENERO	17 de marzo de 2000	SUELDO
FEBRERO	18 de abril de 2000	SUELDO
MARZO	17 de mayo de 2000	SUELDO
ABRIL	01 de junio de 2000	SUELDO
MAYO	19 de julio de 2000	SUELDO
JUNIO	16 de agosto de 2000	SUELDO
JULIO	19 de septiembre de 2000	SUELDO
AGOSTO	18 de octubre de 2000	SUELDO
SEPTIEMBRE	17 de noviembre de 2000	SUELDO
OCTUBRE	18 de enero de 2001	SUELDO
NOVIEMBRE	18 de enero de 2001	SUELDO
DICIEMBRE	06 de febrero de 2001	SUELDO
PRIMA DE SERVICIOS	15 de junio de 2000	PRIMA
PRIMA DE NAVIDAD	18 de diciembre de 2000	PRIMA

(fols. 253 a 254 c. 1).

Entonces, esos documentos públicos son demostrativos de la fecha de ocurrencia de las conductas de tardanza en el pago de salarios de los servidores del Departamento de Boyacá y de que no ha ocurrido el hecho exceptivo de caducidad de la acción de grupo. En materia del término de caducidad de esta acción la ley 472 de 1998, entre otros, favoreció su ejercicio a las personas respecto de las cuales la acción individual no había caducado al entrar en vigencia, es decir para el día 6 de agosto de 1999 (art. 86; esas personas podían optar por el ejercicio de la acción de grupo cuando el grupo demandante estuviese conformado por 20 o más personas.

EN EL CASO QUE SE JUZGA se deduce de los anteriores cuadros, que contienen las fechas de pago de cada mes en los años de 1998 a 2001, la mora del Departamento de Boyacá al cancelar tardíamente los salarios de sus servidores y la inexistencia del hecho jurídico de caducidad de la acción.  

En cuanto a la mora, si bien en esos documentos se alude a que las nóminas se registraron a tiempo, dentro de los cinco últimos días de cada mes, el pago efectivo a los servidores se efectuó luego de agotado el término para la cancelación, es decir después del vencimiento mensual para realizarlo.

En  cuanto a la caducidad de la acción de grupo se observa que no operó, por lo siguiente:

1. La conducta vulnerante de pago tardío se consumó cuando el Departamento de Boyacá pagó, e independientemente en cada evento individual a partir de los meses de febrero de 1998 y hasta el mes de mayo de 1999.
2. Para cuando entró a regir la ley 472 de 1998 (art. 86, día 6 de agosto de 1999, las acciones individuales frente a esos hechos, de tardanza, no habían caducado, porque ellos acaecieron desde febrero de 1998 y hasta el  mes de mayo de 1999, y por lo mismo las acciones individuales, de reparación directa o laboral ordinaria indemnizatoria, fenecían a los dos o tres años siguientes, febrero de 2000 hasta mayo de 2000 y febrero de 2001 hasta mayo de 2001, dependiendo si se trataba de empleados públicos o trabajadores oficiales.
3. Y como las fechas de caducidad de las acciones individuales se consumaban dentro de la vigencia de la ley 472 de 1998, es decir después del día 6 de agosto de 1999, la acción de grupo no estaba caducada para el 12 de julio de 2001, cuando se interpuso la demanda, porque el término de caducidad de la acción de grupo caducaba el día 6 de agosto de 2001, frente a hechos que ocurrieron antes de su vigencia y frente a los cuales no había operado la acción de la acción individual.

El cuadro que se insertará enseguida fue elaborado por el Tesorero General del Departamento de Boyacá, el día 24 de septiembre de 2003; en él se relacionan las fechas de pago de los sueldos y primas en los años 1998, 1999 y 2000:

MES/AÑO	FECHA DE PAGO	CONCEPTO
1998
ENERO	28 de enero de 1998	SUELDO
FEBRERO	02 de marzo de 1998	SUELDO
MARZO	27 de marzo de 1998	SUELDO
ABRIL	29 de abril de 1998	SUELDO
MAYO	29 de mayo de 1998	SUELDO
JUNIO	26 de junio de 1998	SUELDO
JULIO	31 de julio de 1998	SUELDO
AGOSTO	01 de septiembre de 1998	SUELDO
SEPTIEMBRE	02 de octubre de 1998	SUELDO
OCTUBRE	06 de  noviembre de 1998	SUELDO
NOVIEMBRE	07 de diciembre de 1998	SUELDO
DICIEMBRE	13 de enero de  1999	SUELDO
PRIMA DE SERVICIOS	17 de julio de  1998	PRIMA
PRIMA DE NAVIDAD	22 de diciembre de 1998	PRIMA
1999
ENERO	05 de febrero de 1999	SUELDO
FEBRERO	18 de marzo de 1999	SUELDO
MARZO	21 de abril de de 1999	SUELDO
ABRIL	18 de junio de 1999	SUELDO
MAYO	25 de junio de 1999	SUELDO
JUNIO	18 de agosto de 1999	SUELDO
JULIO	07 de octubre de 1999	SUELDO
AGOSTO	20 de enero de 2000	SUELDO
SEPTIEMBRE	20 de enero 2000	SUELDO
OCTUBRE	17 de febrero de 2000	SUELDO
NOVIEMBRE	17 de febrero de 2000	SUELDO
DICIEMBRE	17 de marzo de 2000	SUELDO
PRIMA DE SERVICIOS	16 de julio de 1999	PRIMA
PRIMA DE NAVIDAD	10 de diciembre de 1999	PRIMA
2000
ENERO	17 de marzo de 2000	SUELDO
FEBRERO	18 de abril de 2000	SUELDO
MARZO	17 de mayo de 2000	SUELDO
ABRIL	01 de junio de 2000	SUELDO
MAYO	19 de julio de 2000	SUELDO
JUNIO	16 de agosto de 2000	SUELDO
JULIO	19 de septiembre de 2000	SUELDO
AGOSTO	18 de octubre de 2000	SUELDO
SEPTIEMBRE	17 de noviembre de 2000	SUELDO
OCTUBRE	18 de enero de 2001	SUELDO
NOVIEMBRE	18 de enero de 2001	SUELDO
DICIEMBRE	06 de febrero de 2001	SUELDO
PRIMA DE SERVICIOS	15 de junio de 2000	PRIMA
PRIMA DE NAVIDAD	18 de diciembre de 2000	PRIMA

(documento público, fols. 253 a 254 c. 1).

Establecida la conducta de mora en el pago de los salarios, se estudiará sí se probaron los daños individuales del grupo.

C. DAÑO ANTIJURÍDICO:

El daño, como otro de los elementos de la responsabilidad, es la lesión o pérdida causada por una conducta lícita o ilícita, que puede ser patrimonial o extrapatrimonial, y la cual no tiene por qué soportar el lesionado (art. 90 constitucional); debe reunir las siguientes características: particular, es decir que la persona que pide indemnización acredite el menoscabo; cierto, presente o futuro, determinado o determinable.

Según el artículo 65 de la ley 472 de 1998 la acción de grupo tiene por objeto tanto el reconocimiento como el pago de una indemnización colectiva e individualizada con el fin de resarcir los daños causados con la conducta de acción o de omisión, de la autoridad administrativa, del particular con funciones administrativas o por fuero de atracción en la jurisdicción de lo contencioso Administrativa. Y por lo mismo señala que para cumplir con dicho objetivo, en caso de que el juez acceda a las pretensiones de la demanda indicará las medidas resolutivas que debe tomar, de las cuales se resaltan las atinentes a disponer el pago de una indemnización colectiva que contenga la suma ponderada de las indemnización individuales y señalar los requisitos que deben cumplir los beneficiarios que no fueron parte del proceso para que puedan reclamar la indemnización individual correspondiente. Es por ello, que en términos del mismo artículo se dice:

1. Que para que el Juzgador pueda establecer y distribuir la indemnización es necesaria la prueba de las circunstancias propias de cada caso que dan lugar a la división del grupo en subgrupos, por razones de equidad;  y
2. Que para que el Defensor del Pueblo pague las indemnizaciones, se haya definido en el proceso  las indemnizaciones individuales del grupo que hizo parte dentro del proceso, a más de las correspondientes a las solicitudes que presenten oportunamente y con posterioridad al fallo por los interesados que no intervinieron en el proceso, pero que demuestren los requisitos indicados por el juez en la sentencia.

Esa norma expresa al respecto:

"ARTÍCULO 65. CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La sentencia que ponga fin al proceso se sujetará a las disposiciones generales del Código de Procedimiento Civil y además, cuando acoja las pretensiones incoadas, dispondrá:

1. El pago de una indemnización colectiva, que contenga la suma ponderada de las indemnizaciones individuales.

2. El señalamiento de los requisitos que deben cumplir los beneficiarios que han estado ausentes del proceso a fin de que puedan reclamar la indemnización correspondiente, en los términos establecidos en el artículo 61 (SIC ES EL 55) de la presente ley.

3. El monto de dicha indemnización se entregará al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria, el cual será administrado por el Defensor del Pueblo y a cargo del cual se pagarán:

a) Las indemnizaciones individuales de quienes formaron parte del proceso como integrantes del grupo, según la porcentualización que se hubiere precisado en el curso del proceso. El Juez podrá dividir el grupo en subgrupos, para efectos de establecer y distribuir la indemnización, cuando lo considere conveniente por razones de equidad y según las circunstancias propias de cada caso;

b) Las indemnizaciones correspondientes a las solicitudes que llegaren a presentar oportunamente los interesados que no hubieren intervenido en el proceso y que reúnan los requisitos exigidos por el Juez en la sentencia.

Todas las solicitudes presentadas oportunamente se tramitarán y decidirán conjuntamente mediante Acto Administrativo en el cual se reconocerá el pago de la indemnización previa comprobación de los requisitos exigidos en la sentencia para demostrar que forma parte del grupo en cuyo favor se decretó la condena.

Cuando el estimativo de integrantes del grupo o el monto de las indemnizaciones fuere inferior a las solicitudes presentadas, el Juez o el Magistrado podrá revisar, por una sola vez, la distribución del monto de la condena, dentro de los veinte (20) días siguientes contados a partir del fenecimiento del término consagrado para la integración al grupo de que trata el artículo 61 (SIC es el artículo 55) de la presente ley. Los dineros restantes después de haber pagado todas las indemnizaciones serán devueltos al demandado (este numeral 3º con sus literales EXEQUIBLES C- 215 99).

   

4. La publicación, por una sola vez, de un extracto de la sentencia (  ).

5. La liquidación de las costas (  )

6. La liquidación de los honorarios del abogado coordinador (  )" (Destacado con negrilla por fuera del texto original).

Es necesario, por determinación legal, alegar y probar el daño individual de cada uno de los miembros del grupo demandante y de quienes se integraron posteriormente, teniendo en cuenta  "las circunstancias propias de cada caso" , como lo exige el artículo 65 literal a) de la ley 472 de 1998, para que el juez pueda establecer, si hay lugar a declarar la responsabilidad del demandado o de los demandados, el porcentaje y fijar los parámetros que debe seguir el Defensor del pueblo para el posterior pago de la indemnización. Por lo tanto, si no se demuestra el daño individualmente considerado, es decir con las cualidades de cierto, particular y que corresponda a una situación jurídicamente protegida es imposible concluir la responsabilidad. La ley 472 de 1998 establece, en los numerales 3 y 4 del artículo 52,  además que es deber de la parte actora indicar en la demanda: *) la estimación de los "perjuicios individuales", y *) la identificación del grupo o al menos los criterios para identificarlo.

1. DAÑOS MATERIALES:

La única prueba que pidió el demandante consiste en el documento público, emitido a su ruego, el día 1º de octubre de 2002 por el Director de Gestión de Talento Humano; versa sobre un cuadro contentivo del nombre, cargo sin diferenciación de servidor ni remuneraciones individuales, fecha de ingreso y de retiro (fols. 264 a 271 c. 1).

Y como esa prueba resultaba insuficiente para establecer aquel daño porque el demandado no dio a conocer los salarios de sus servidores, entre otros, la Sala decretó de ofici

 varias certificaciones y documentos públicos del Departamento de Boyacá, en auto de 25 de noviembre de 2004 (fol. 418 c. ppal).

Con esos otros medios de prueba que se allegaron al proceso (fols. 421 a 490 c. ppal) antes de dictar sentencia, que se decretaron de oficio, es posible determinar el valor de las nóminas mes a mes desde febrero de 1998, hasta el 12 de julio de 2001, cuando se presentó la demanda. Y con el valor de cada una de las nóminas mensuales y la fecha de pago tardío de los salarios mensuales a los servidores del departamento de Boyacá se puede determinar el daño del grupo:

1. EL DAÑO EMERGENTE: Por la pérdida del valor adquisitivo, aplicando los índices de precios al consumidor, certificados por el DANE, vigentes para el día efectivo de pago (índice final) y para el día en que debió pagarse (índice inicial). Y
2. EL LUCRO CESANTE: Como no se acreditó que el grupo jurídico ostentara la condición de trabajador oficial, evento en el cual es aplicable el artículo 65 del C. S. T., se aplicará el Código Civil, que dispone: ARTÍCULO 1.617: "(  ) El interés legal se fija en 6% anual. 2. El acreedor no tiene necesidad de justificar perjuicios cuando sólo cobra intereses; basta el hecho del retardo; 3. (  )". Entonces el interés anual es del 6% y el mensual de 0.004867. Por tanto, en este caso, el valor de cada nómina, mes a mes, ganará intereses del 0.004867 mensual, entre la fecha de cuando debió pagarse a los servidores del Departamento de  Boyacá, último día del mes, y la fecha de cuando se les pagó en forma efectiva.

2. DAÑO MORAL:

La demanda se limitó a afirmarlo definidamente y ni siquiera solicitó pruebas para establecerlo; y como por ley la aseveración procesal definida está sujeta a prueba, quien aseveró debió  demostrar los supuestos de hecho necesarios para activar el favor de una norma (art. 177 del C. P. C), situación que no ocurrió. Además, no se satisficieron las siguientes exigencias de la ley 472:

.En el artículo 68, que se refiere a que los aspectos no regulados en la ley 472 de 1998, reenvía al C. P. C. en el cual se establece que la carga probatoria corresponde a quien alega los supuestos de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen (art. 177).

.En el artículo 52, que exige que en la demanda se deben estimar los perjuicios individuales, aportar las pruebas que se pretendan hacer valer dentro del proceso y que fundamenten los hechos de la demanda.

Queda claro que él único daño que se demostró fue el material: por la pérdida del valor adquisitivo de la moneda (hecho notorio) por el pago tardío del salario (daño emergente) y los intereses moratorios, causados sobre el valor del salario mientras duró la mora (lucro cesante) como así lo dispone el artículo 1.617 del Código Civil en el numeral 2º: "El acreedor no tiene necesidad de justificar perjuicios cuando sólo cobra intereses; basta el hecho del retardo; 3º (  )" .

D. NEXO DE CAUSALIDAD:

El Departamento de Boyacá, en la contestación de la demanda, alegó hechos, que a su criterio, demuestran la inimputabilidad suya frente al daño; alegó los siguientes medios de prueba sobre los hechos:

1. La baja en un 30% de la renta de la cerveza durante el período fiscal de 1999 - 2000, situación que provocó la acumulación al cierre de la vigencia fiscal y, en consecuencia, a finales de los años 1999 y 2000 quedaron pendientes de pago los salarios de algunos meses; que el mayor ingreso para gastos de funcionamiento proviene del 80% de la renta de la cerveza.
2. Las medidas adoptadas en el período en que no canceló los salarios a los funcionarios, como fueron:

"1. Créditos de Tesorería con el Banco de Bogotá, Bancolombia, Caja Agraria e INFIBOY pignorando la renta de cerveza, igualmente ofreciendo como respaldo la custodia de acciones que posee el Departamento.

2. Mediante Ordenanza se autorizó la venta de activos improductivos.

3. En junio de 2000 y gracias a una sentencia del Consejo de Estado se pudo aplicar parte de los recursos recibidos por sobretasa a la gasolina, para atender gastos de funcionamiento.

4. Se inició el cobro coactivo de la cartera por concepto impocosumo licores.

5. Se promulgó una Ordenanza de austeridad en el gasto.

A pesar de lo antes expuesto, la única acción efectiva fue la de créditos de Tesorería" (fols. 253 a 254 c. 1).

Y la falta de recursos, certificada por la Coordinadora del Grupo de Tesorería del Departamento de Boyacá del día 23 de octubre de 2001 (fols. 57 a 58 c. 3).

Para el Consejo de Estado esos hechos debidamente probados no ocasionan el enervamiento del DEBER DEL ESTADO en el pago oportuno de los salarios de sus servidores y del DERECHO CORRELATIVO al pago y a la oportunidad; la Constitución es perentoria al disponer en el artículo 53, sobre la remuneración de los servidores, que "El Estado garantiza el derecho al pago oportuno" (inciso 3º). Tal base jurídica ha sido el fundamente de la Corte Constitucional para garantizar tal derecho: en sentencia del 3 de febrero de 199 se dijo:

"La Corte, en sentencia T-234/97, Magistrado Ponente Carlos Gaviria Díaz, dijo: 'Frente a situaciones análogas a las que aquí se revisan, ha hecho énfasis la Corte Constitucional en que el pago periódico y completo del salario pactado constituye un derecho del trabajador y una obligación a cargo del patrono, cuyo incumplimiento afecta los derechos a la subsistencia y al trabajo en condiciones dignas y justas.

La periodicidad y oportunidad de la remuneración buscan precisamente retribuir y compensar el esfuerzo realizado por el trabajador, con el fin de procurarle los medios económicos necesarios para una vida digna y acorde con sus necesidades. Es por ello que el incumplimiento en su pago, ya sea por mora o por omisión, afectan gravemente a trabajadores como los que en este evento demandan, que solo cuentan con los ingresos que perciben de su actividad como docentes del Departamento y que deben soportar además del impacto de una economía  inflacionaria y de la pérdida del poder adquisitivo de la moneda, el fracaso de no lograr créditos y préstamos que solventen su precaria situación, en un Departamento que padece serias crisis financieras.

Ha reiterado la jurisprudencia de esta Corporación que el amparo de los derechos fundamentales, como los que aquí se solicitan, es viable cuando el motivo de la violación es la negligencia u omisión de las autoridades públicas ocasionada en los eventos en que conociendo la necesidad de cumplir con los compromisos y acuerdos laborales, como el efectuado en estos casos entre la Gobernación y la Asociación de Educadores del Putumayo, la administración no paga los salarios de sus trabajadores y con ello afecta su mínimo vital, lesiona el derecho al trabajo y compromete otros como la seguridad social y la vida.

Corresponde entonces a las entidades públicas, efectuar con la debida antelación, todas las gestiones presupuestales y de distribución de partidas que sean indispensables para garantizar a sus trabajadores el pago puntual de la nómina. Cuando la administración provee un cargo está abocada a verificar la existencia del rubro presupuestal que le permita sufragar la respectiva asignación, y de ahí que su negligencia no excuse la afectación de los derechos pertenecientes a los asalariados - docentes, sobre quienes no pesa el deber jurídico de soportarla'.( )  No sobra agregar que la Recomendación 85 de la OIT habla de plazo máximo de un mes".

Por consiguiente, la imputabilidad del daño sí corresponde a la actuación OMISIVA del Departamento de Boyacá y, por lo tanto, hay lugar a revocar el fallo inhibitorio del Tribunal y acceder a la declaratoria de responsabilidad administrativa, de esa entidad territorial.

E. PERJUICIOS:

1. PRIMERO:

 PERJUICIO OCASIONADO AL GRUPO:

1.a. POR LA PÉRDIDA DEL PODER ADQUISITIVO DE LA MONEDA: Asciende a $580'746.042,90, suma que se obtuvo de realizar las siguientes TRES operaciones:

PRIMERA OPERACIÓN. De multiplicar las nóminas mensuales fija de los años de 1998 ($646.513.237,oo), 1999 ($785.653.337,oo), 2000 ($823.411.075,oo) y 2001 hasta el mes de junio, anterior al de presentación de la demanda ($980.894.320,oo), por el resultado de la división del índice final - correspondiente al mes efectivo del pago - y el índice inicial, es decir el mes en que debió pagarse la nómina (último de cada mes);

SEGUNDA OPERACIÓN: A ese resultado se le restó el valor de la nómina mensual para obtener el daño emergente mes a mes, como se observa en los siguientes cuadros:

AÑO 1998
Mes	Vr. Nómina mes	Día pago	Índice final	índice inicial	Daño emergente = sin actualizar a la fecha del fallo
Febrero	$646'513.237	02/03/98	92,4328	90,0891	$16'819.271,96
Marzo	$646'513.237	27/03/98	0	0	0
Abril	$646'513.237	29/04/98	0	0	0
Mayo	$646'513.237	29/05/98	0	0	0
Junio	$646'513.237	26/06/98	0	0	0
Julio	$646'513.237	31/07/98	0	0	0
Agosto	$646'513.237	01/09/98	98,5677	98,2826	$1'875.417,66
Septiembre	$646'513.237	02/10/98	98,9194	98,5677	$2'306.827,74
Octubre	$646'513.237	06/11/98	99,0949	98,9194	$1'147.025.44
Noviembre	$646'513.237	07/12/98	100	99,0949	$5'905.037,80
Diciembre	$646'513.237	13/01/99	102,21	100	$14'287.942,54
AÑO 1999
Mes	Vr. Nómina mes	Día pago	índice final	índice inicial	Daño emergente, sin actualizar a la fecha del fallo
Enero	$785'653.337	05/02/99	103,94	102,21	$13'297.918,73
Febrero	$785'653.337	18/03/99	104,92	103,94	$7'407.545,41
Marzo	$785'653.337	21/04/99	105,74	104,92	$6'140.256,73
Abril	$785'653.337	18/06/99	106,55	105,74	$6'018.339,35
Mayo	$785'653.337	25/06/99	106,55	106,25	$2'218.315,30
Junio	$785'653.337	18/08/99	107,41	106,55	$6'341.265,78
Julio	$785'653.337	07/10/99	108,14	106,88	$9'262.006,03
Agosto	$785'653.337	20/01/00	110,64	107,41	$23'625.921,97
Septiembre	$785'653.337	20/01/00	110,65	107,76	$21'070.324,28
Octubre	$785'653.337	17/02/00	113,19	108,14	$36'689.008,25
Noviembre	$785'653.337	17/02/00	113,19	108,66	$32'753.631,66
Diciembre	$785'653.337	17/03/00	115,12	109,23	$42'364.718,07
Año 2000
Mes	Vr. Nómina mes	Día pago	índice final	índice inicial	Daño emergente, sin actualizar a la fecha del fallo
Enero	$823'411.075	17/03/00	115,12	110,64	$33'341.301,66
Febrero	$823'411.075	18/04/00	116,27	113,19	$22'405.743,54
Marzo	$823'411.075	17/05/00	116,88	115,12	$12'588.633,53
Abril	$823'411.075	01/06/00	116,85	116,27	$4'107.494,82
Mayo	$823'411.075	19/07/00	116,81	116,88	$493.144,89
Junio	$823'411.075	16/08/00	117,18	116,85	$2'325.422,80
Julio	$823'411.075	19/09/00	117,68	116,81	$6'132.759,48
Agosto	$823'411.075	18/10/00	117,86	117,18	$4'778.285,80
Septiembre	$823'411.075	17/11/00	118,24	117,68	$3'918.339,58
Octubre	$823'411.075	18/01/01	120,04	117,86	$15'230.240,48
Noviembre	$823'411.075	18/01/01	120,04	118,24	$12'535.012,98
Diciembre	$823'411.075	06/02/01	122,31	118,79	$24'399.419,01
Año 2001
Mes	Vr. Nómina mes	Día pago	Índice final	Índice inicial	Daño emergente, sin actualizar a la fecha del fallo
Enero	$980'894.320	15/02/01	122,31	120,04	$18'549.067,86
Febrero	$980'894.320	16/03/01	124,12	122,31	$14'515.728,23
Marzo	$980'894.320	10/04/01	125,54	124,12	$11'221.962,09
Abril	$980'894.320	18/05/01	126,07	125,54	$4'141.102,35
Mayo	$980'894.320	14/06/01	126,12	126,07	$389.027,65
Junio	$980'894.320	17/07/01	126,26	126,12	$1'088.845,58

Y TERCERA OPERACIÓN: Cada dato de daño emergente, mes por mes, se actualiza con los índices del DANE: El final correspondiente al último reporte (abril de 2005) y el inicial el correspondiente al mes del pago efectivo de cada una de las nóminas salariales; para la actualización se multiplica cada dato mensual por daño emergente por el índice final y luego se divide por el índice inicial indicado:

Año 1998
Mes	Dato mensual daño emergente sin actualizar	I. final	Ind inicial	Daño emergente actualizado
Febrero	$16'819.271,96	158,45	92,4328	$28'831.904,28
Marzo	0	158,45	0	0
Abril	0	158,45	0	0
Mayo	0	158,45	0	0
Junio	0	158,45	0	0
Julio	0	158,45	0	0
Agosto	$1'875.417,66	158,45	98,5677	3'014.779,97
Septiembre	$2'306.827,74	158,45	98,9194	3'695.097,78
Octubre	$1'147.025.44	158,45	99,0949	1'834.061,90
Noviembre	$5'905.037,80	158,45	100	9'356.532,39
Diciembre	$14'287.942,54	158,45	102,21	22'149.735,79
Año 1999
Mes	Dato mensual daño emergente	I. final	I. inicial	Daño emergente actualizado
Enero	$13'297.918,73	158,45	103,94	20'271.841,67
Febrero	$7'407.545,41	158,45	104,92	11'182.331,49
Marzo	$6'140.256,73	158,45	105,74	9'201.093,99
Abril	$6'018.339,35	158,45	106,55	8'949.843,92
Mayo	$2'218.315,30	158,45	106,55	3'298.846,16
Junio	$6'341.265,78	158,45	107,41	9'354.562,54
Julio	$9'262.006,03	158,45	108,14	13'570.971,48
Agosto	$23'625.921,97	158,45	110,64	33'835.207,30
Septiembre	$21'070.324,28	158,45	110,65	30'172.552,03
Octubre	$36'689.008,25	158,45	113,19	51'359.425,37
Noviembre	$32'753.631,66	158,45	113,19	45'850.454,43
Diciembre	$42'364.718,07	158,45	115,12	58'310.368,12
Año 2000
Mes	Dato mensual daño emergente	I. final	I. inicial	Daño emergente actualizado
Enero	$33'341.301,66	158,45	115,12	45'890.629,33
Febrero	$22'405.743,54	158,45	116,27	30'534.016,20
Marzo	$12'588.633,53	158,45	116,88	17'065.956,39
Abril	$4'107.494,82	158,45	116,85	5'569.812,18
Mayo	$493.144,89	158,45	116,81	668.939,37
Junio	$2'325.422,80	158,45	117,18	3'144.420,91
Julio	$6'132.759,48	158,45	117,68	8'257.441,70
Agosto	$4'778.285,80	158,45	117,86	6'423.887,53
Septiembre	$3'918.339,58	158,45	118,24	5'250.853,40
Octubre	$15'230.240,48	158,45	120,04	20'103.562,18
Noviembre	$12'535.012,98	158,45	120,04	16'545.924,75
Diciembre	$24'399.419,01	158,45	122,31	31'608.927,66
Año 2001
Mes	Dato mensual daño emergente	I. final	I. inicial	Daño emergente actualizado
Enero	$18'549.067,86	158,45	122,31	11'075.135,33
Febrero	$14'515.728,23	158,45	124,12	5'764.720,73
Marzo	$11'221.962,09	158,45	125,54	1'542.296,42
Abril	$4'141.102,35	158,45	126,07	5'204.709,03
Mayo	$389.027,65	158,45	126,12	488.752,22
Junio	$1'088.845,58	158,45	126,26	1'366.446,87
TOTAL DAÑO EMERGENTE A LA FECHA DEL FALLO	580'746.042,90

1.b. LUCRO CESANTE por la pérdida del rédito sobre el valor de la nómina: Asciende a $5'743.915,03 este valor se obtuvo de realizar las dos siguientes operaciones matemáticas:

1. b. 1. Primera operación: Multiplicación entre el valor del daño emergente, mes a mes, por el resultado de multiplicar el interés anual 6% (0.06) por el periodo de mora en años; para esto último se convierte en años la mora que hubo en días para el pago de salarios. Ejemplo real del caso: Para el pago de la nómina del mes de febrero de 1998, véase el cuadro 1.a. el demandado incurrió en mora por dos días, porque pagó el 2 de marzo siguiente; estos dos convertidos a años equivalen, matemáticamente, a 0.005555.

1998
Mes	Daño emergente sin actualizar	mora en AÑOS	INTERÉS ANUAL	TOTAL
Febrero	$16'819.271,96	0,005555	0.06	$5.605,86
Marzo	0	0	0.06	0
Abril	0	0	0.06	0
Mayo	0	0	0.06	0
Junio	0	0	0.06	0
Julio	0	0	0.06	0
Agosto	$1'875.417,66	0,0027775	0.06	$312,53
Septiembre	$2'306.827,74	0,005555	0.06	$768,86
Octubre	$1'147.025,44	0,016666667	0.06	$1.147,02
Noviembre	$5'905.037,80	0,019444167	0.06	$6.889,11
Diciembre	$14'287.942,54	0,036110833	0.06	$30.956,97
1999
Mes	Daño emergente sin actualizar	mora en AÑOS	INTERÉS ANUAL	TOTAL
Enero	$13'297.918,73	0,013888333	0.06	$11.081,15
Febrero	$7'407.454,41	0,05	0.06	$22.222,36
Marzo	$6'140.256,73	0,058333333	0.06	$21.490,89
Abril	$6'018.339,35	0,133333333	0.06	$48.146,71
Mayo	$2'218.315,30	0,069444167	0.06	$9.242,94
Junio	$6'341.265,78	0,133333333	0.06	$50.730,12
Julio	$9'262.006,03	0,185833333	0.06	$103.271,36
Agosto	$23'625.921,97	0,388333333	0.06	$550.483,98
Septiembre	$21'070.324,28	0,305	0.06	$385.586,93
Octubre	$36'689.008,25	0,296666667	0.06	$653.064,34
Noviembre	$32'753.631,66	0,213333333	0.06	$419.246,48
Diciembre	$42'364.718,07	0,213333333	0.06	$542.268,39
2000
Mes	Daño emergente sin actualizar	mora en AÑOS	INTERÉS ANUAL	TOTAL
Enero	$33'341.301,66	0,13	0.06	$260.062,15
Febrero	$22'405.743,54	0,133333333	0.06	$179.245,94
Marzo	$12'588.633,53	0,13	0.06	$98.191,34
Abril	$4'107.494,82	0,085833333	0.06	$21.153,59
Mayo	$493.144,89	0,135833333	0.06	$4.019,13
Junio	$2'325.422,80	0,1275	0.06	$17.789,48
Julio	$6'132.759,48	0,135833333	0.06	$49.981,98
Agosto	$4'778.285,80	0,133333333	0.06	$38.226,28
Septiembre	$3'918.339,58	0,13	0.06	$30.563,04
Octubre	$15'230.240,48	0,216666667	0.06	$197.993,12
Noviembre	$12'535.012,98	0,133333333	0.06	$100.280,10
Diciembre	$24'399.419,01	0,1	0.06	$146.396,51
2001
Mes	Daño emergente sin actualizar	mora en AÑOS	INTERÉS ANUAL	TOTAL
Enero	$18'549.067,86	0,041666667	0.06	$46.372,66
Febrero	$14'515.728,23	0,044166667	0.06	$38.466,67
Marzo	$11'221.962,09	0,0275	0.06	$18.516,23
Abril	$4'141.102,35	0,05	0.06	$12.423,30
Mayo	$389.027,65	0,038333333	0.06	$894,76
Junio	$1'088.845,58	0,046666667	0.06	$3. 048,76
TOTAL LUCRO CESANTE HISTÓRICO	$4'126.141,24

1. b. 2. Segunda operación matemática: Actualización mes a mes de cada una de esas sumas hasta la fecha en que se dicta esta sentencia, con el último reporte de índices del DANE:

1998
MES	LUCRO CESANTE	IPC abril 2005	IPC fechas de pago	lucro cesante actualizado a abril 2005
Febrero	$5.605,86	158,45	92,4328	$9.609,67
Marzo	0	158,45	0	0
Abril	0	158,45	0	0
Mayo	0	158,45	0	0
Junio	0	158,45	0	0
Julio	0	158,45	0	0
Agosto	$312,53	158,45	98,5677	$502,41
Septiembre	$768,86	158,45	98,9194	$1.231,57
Octubre	$1.147,02	158,45	99,0949	$1.834,06
Noviembre	$6.889,11	158,45	100	$10.915,79
Diciembre	$30.956,97	158,45	102,21	$47.990,72
1999
Enero	$11.081,15	158,45	103,94	$16.892,52
Febrero	$22.222,36	158,45	104,92	$33.560,17
Marzo	$21.490,89	158,45	105,74	$32.203,82
Abril	$48.146,71	158,45	106,55	$71.598,75
Mayo	$9.242,94	158,45	106,55	$13.745,13
Junio	$50.730,12	158,45	107,41	$74.836,50
Julio	$103.271,36	158,45	108,14	$151.316,33
Agosto	$550.483,98	158,45	110,64	$788.360,33
Septiembre	$385.586,93	158,45	110,64	$552.207,60
Octubre	$653.064,34	158,45	113,19	$914.197,77
Noviembre	$419.246,48	158,45	113,19	$586.885,81
Diciembre	$542.268,39	158,45	115,12	$746.372,71
2000
Enero	$260.062,15	158,45	115,12	$357.946,90
Febrero	$179.245,94	158,45	116,27	$244.272,13
Marzo	$98.191,34	158,45	116,88	$133.114,46
Abril	$21.153,59	158,45	116,85	$28.684,53
Mayo	$4.019,13	158,45	116,81	$5.451,85
Junio	$17.789,48	158,45	117,18	$24.054,82
Julio	$49.981,98	158,45	117,68	$67.298,14
Agosto	$38.226,28	158,45	117,86	$51.391,10
Septiembre	$30.563,04	158,45	118,24	$40.956,65
Octubre	$197.993,12	158,45	120,04	$261.346,30
Noviembre	$100.280,10	158,45	120,04	$132.367,39
Diciembre	$146.396,51	158,45	122,31	$189.653,56
2001
Enero	$46.372,66	158,45	122,31	$60.074,80
Febrero	$38.466,67	158,45	124,12	$49.106,07
Marzo	$18.516,23	158,45	125,54	$23.370,22
Abril	$12.423,30	158,45	126,07	$15.614,12
Mayo	$894,76	158,45	126,12	$1.124,13
Junio	$3. 048,76	158,45	126,26	$3.826,05
LUCRO CESANTE	$5'743.915,03

2. SEGUNDO:

PERJUICIO OCASIONADO A CADA MIEMBRO DEL GRUPO.

Para ese efecto cada miembro del grupo jurídico, que fue certificado mes a mes por el Departamento de Boyacá, tiene derecho a la indemnización por:

2.a. Daño emergente: Correspondiente a la pérdida del valor adquisitivo de los salarios que en forma tardía remuneró el Departamento de Boyacá, entre los meses de febrero de 1998 hasta junio de 2001. Para lo cual, el Defensor del Pueblo tomará el valor del salario remunerado tardíamente, mes a mes, y lo actualizará con los índices del DANE; como final tomará el vigente a la fecha de pago tardío y como índice inicial utilizará el vigente al mes del salario respectivo; y con esos datos multiplicará el valor del salario respectivo por el índice final y luego del resultado de esa operación la dividirá por el índice inicial. Después, el resultado final de esas operaciones lo traerá a tiempo presente; es decir, lo multiplicará por el índice final (correspondiente al mes de abril de 2005) y luego lo dividirá por el índice inicial (correspondiente al vigente al día de pago tardío de cada nómina mensual).

2. b. Lucro cesante: Correspondiente a la pérdida del rédito civil del valor de cada salario mensual, entre la fecha en que debió pagarse y  la fecha de cuando se realizó el pago. Para tal efecto el Defensor del Pueblo, a cada miembro del grupo certificado, le reconocerá el pago de la indemnización correspondiente, mediante acto administrativo, previa comprobación de los requisitos indicados en esta sentencia para demostrar que forma parte del grupo. Para ello se le ordenará al Tribunal, remitir copias autenticadas de cada uno de los listados de las nóminas mensuales de los servidores públicos, emitida por funcionario del Departamento de Boyacá, en las que consta el nombre, la cédula y el valor del salario (fols. 423 a 490 del cuaderno principal).

F. CONCLUSIÓN:

La sentencia del Tribunal habrá de revocarse en cuando se inhibió para decidir sobre las pretensiones procesales, debido a que le sobrevino la declaratoria de inexequibilidad de apartes de los artículos 3 y 46 de la ley 472 de 1998 que determinó un nuevo entorno jurídico en el entendimiento de las acciones de grupo. Y en su lugar, se declarará la responsabilidad del Departamento de Boyacá; se le ordenará indemnizar los perjuicios materiales - por daño emergente y lucro cesante - causados por la mora en la remuneración mensual salarial; se le condenará en costas por ser la parte vencida en juicio, de acuerdo con lo previsto en el numeral 5 del artículo 65 de la ley 472 de 1998, y se denegarán las demás súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, la Sección Tercera del Consejo de Estado administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A:

REVÓCASE la sentencia inhibitoria proferida el día 23 de marzo de 2004 por el Tribunal Administrativo de Boyacá (Sala de Decisión 2), en cuanto se inhibió para decidir las pretensiones procesales. En su lugar se dispone:

PRIMERO. DECLÁRASE administrativamente responsable al Departamento de Boyacá por la tardanza en el pago de los salarios de sus servidores públicos en los meses de febrero, agosto, octubre, noviembre y diciembre de 1998, enero a diciembre de 1999, enero a diciembre de 2000 y enero a junio de 2001.

SEGUNDO. CONDÉNASE al Departamento de Boyacá al pago de la indemnización colectiva, que contiene la suma ponderada de las indemnizaciones individuales: A. Por daño emergente: quinientos ochenta millones setecientos cuarenta y seis mil cuarenta y dos pesos con noventa centavos ($580'746.042,90). B. Por lucro cesante: cinco millones setecientos cuarenta y tres mil novecientos quince pesos con tres centavos ($5'743.915,03).

TERCERO. Los miembros del grupo jurídico (presentes procesales y ausentes) se acreditarán ante el Defensor del Pueblo con su documento de identidad.

CUARTO. El Tribunal remitirá a señor Defensor del Pueblo copias debidamente autenticadas de los listados de servidores, que contienen las cédulas de ciudadanía, los nombres, el cargo, la fecha y el sueldo (fols. 423 a 490 cuaderno principal)

QUINTO. ORDÉNASE al Departamento de Boyacá entregar al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos el monto de la indemnización a la cual fue condenado, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de este fallo, para que sea administrado por el Defensor del Pueblo, quien también estará a cargo de pagar las indemnizaciones individuales del grupo de servidores presentes y ausentes del proceso. "Todas las solicitudes presentadas oportunamente se tramitarán y decidirán conjuntamente mediante acto administrativo en el cual se reconocerá el pago de la indemnización previa comprobación de los requisitos exigidos en la sentencia para demostrar que forma parte del grupo en cuyo favor se decretó la condena" (inc. 2º del literal b del numeral 3º del art. 65 ley 472 de 1998).

SEXTO. PUBLÍCASE, por una sola vez, un extracto de la sentencia, en un diario de amplia circulación nacional y a cargo del demandado, dentro del mes siguiente a la notificación que hubiere ordenado obedecer lo dispuesto por el superior, con la prevención a todos los interesados igualmente lesionados por los mismos hechos y que no concurrieron al proceso, para que se presenten, dentro de los veinte días siguientes a la publicación, para reclamar la indemnización.

SÉPTIMO. ENVÍESE, por la Secretaría, copia de este fallo al Registro Público de Acciones Populares y de Grupo (art. 80 L 472/98).

OCTAVO. Cada uno de los miembros del grupo que no estuvo representado judicialmente debe al único Abogado que actuó por activa (señor doctor José Guillermo Roa Sarmiento con cédula de ciudadanía No. 19.400.922 de Bogotá), el 10% de la indemnización que obtenga.

NOVENO. Las sumas indicadas ganarán intereses comerciales moratorios, con límite de usura, después de la ejecutoria de la sentencia y hasta su cancelación.

DÉCIMO. CONDÉNASE EN COSTAS al demandado, por resultar vencido enjuicio.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.

Ruth Stella Correa Palacio

Presidente

María Elena Giraldo Gómez                              Alier Eduardo Hernández Enríquez  

German Rodríguez Villamizar                                       Ramiro Saavedra Becerra

                                                                                                         Ausente