ACTO ADMINISTRATIVO  MIXTO – Permite que sea demandado mediante acción de simple nulidad como de nulidad y restablecimiento del derecho / INDEMNIZACION POR PERJUICIOS PROVOCADA POR EL ACTO DEMANDADO – Implica que el acto debe ser demandado a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Procede frente a actos mixtos cuando en caso de prosperar la nulidad se produce un restablecimiento automático del derecho

En esas condiciones, el Acuerdo 024 de 2000, objeto de demanda en cuanto a su alcance y contenido es un «acto administrativo mixto», porque deroga exenciones concedidas tanto a personas indeterminadas -empresas manufactureras, agropecuarias y de servicios que se establecieran en la Ciudadela Parque Industrial de Duitama-  como los beneficios impositivos particulares concedidos a la Cooperativa Industrial de Boyacá Ltda mediante el Acuerdo 029 de 1991. En cuanto a la acción contenciosa administrativa procedente para demandar los «actos mixtos», la jurisprudencia de esta Corporación ha indicado que «El carácter mixto de este tipo de actos permite que sean demandables tanto en acción de simple nulidad, como de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, quien pretenda algo más que la simple desaparición de los efectos jurídicos del acto, como sería el caso de indemnizaciones por perjuicios, necesariamente debe acudir a la acción de nulidad y restablecimiento, dentro del término de caducidad». En ese contexto, la jurisprudencia también ha indicado que no solo la pretensión de una indemnización de perjuicios haría procedente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra «actos mixtos» sino también en los eventos en que si prospera la pretensión de nulidad, habría un restablecimiento del derecho automático para la actora.

FUENTE FORMAL: ACUERDO 024 DE 2000 DEL MUNICIPIO DE DUITAMA

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 024 DE 2000 (21 de diciembre) MUNICIPIO DE DUITAMA – (Inhibitorio)

NOTA DE RELATORIA: Sobre las acciones contenciosas administrativas procedentes para demandar los actos administrativos mixtos se citan, sentencia de 6 de abril de 2000, Exp. 5373. C P Olga Inés Navarrete Barrero. Esta sentencia reitera la de 28 de octubre de 1999, Exp. 3443 C.P. Juan Alberto Polo Figueroa, de 21 de marzo de 1996, Exp. 3575, CP. Ernesto Rafael Ariza Muñoz; de 18 de marzo de 1999, Exp. 5253 y de 12 de agosto de 1999, Exp. 5500, C.P. Juan Alberto Polo Figueroa y la sentencia del 29 de noviembre de 2001, Exp. 6793 C.P Camilo Arciniegas Andrade

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEL CONTRIBUYENTE – Hace que sea procedente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos mixtos / ACTO ADMINISTRATIVO MIXTO – Para su impugnación no son atendibles los argumentos referidos a la acción de nulidad / ACCION DE SIMPLE NULIDAD – No procede contra actos mixtos cuando se pretende el restablecimiento particular del derecho

En primer término debe resaltarse que la acción de nulidad fue interpuesta por la Cooperativa Industrial de Boyacá Ltda., que como se vio es directa beneficiaria de una de las exenciones que fueron derogadas mediante el Acuerdo demandado, es decir, que tiene un interés directo en controvertir la legalidad del acto en tanto a través de este le fue modificada una situación particular y concreta. (…) De lo anterior se deduce que aparentemente la finalidad de la actora es la nulidad simple del Acuerdo 024 de 2000 del Concejo de Duitama, es decir, sin que tenga un efecto concreto en cuanto a la COOPERATIVA INDUSTRIAL DE BOYACA LTDA. Sin embargo, se observa que, como lo señaló el a quo, del contenido de la demanda se establece que la demandante manifiesta en algunos apartes su intención de lograr mediante la nulidad de la totalidad del Acuerdo 024 de 2000, el resarcimiento de los daños producidos por la derogatoria de la exención que le había sido otorgada, pero lo más relevante para la Sala a fin de determinar la acción procedente para impugnar dicho acto, es que de prosperar la pretensión de nulidad surgiría automáticamente un restablecimiento del derecho consistente en que las exenciones derogadas recobrarían su vigencia, entre ellas, la que le fue concedida a la actora. En esas condiciones, la Sala concluye que la acción procedente, en este caso y según los lineamientos jurisprudenciales antes indicados, era la de nulidad y restablecimiento del derecho como se indicó en la sentencia apelada. Ahora bien, en cuanto a la posibilidad de demandar a través de la acción de simple nulidad actos administrativos particulares, se advierte que, en el sub examine, el acto demandado es de carácter mixto, razón por la cual no son admisibles los argumentos referidos a la acción de nulidad contra actos administrativos particulares, como lo sostiene el agente del Ministerio Público en su apelación, con fundamento en la sentencia C-426 de 2002 de la Corte Constitucional, dadas las especiales condiciones del Acuerdo 24 de 2000 objeto de demanda, en el que, como se vio, se hace referencia a situaciones tanto particulares y concretas, como generales, amén de que la demanda fue interpuesta para obtener la nulidad total de dicho Acuerdo.(...) Es decir, que si se considerara que el Acuerdo demandado es un acto administrativo particular, según el criterio unificado de esta Corporación, la acción procedente sería la de nulidad y restablecimiento del derecho, pues además no «conlleva un interés para la comunicad en general de tal naturaleza que desborde el simple interés de la legalidad en abstracto, por afectar de manera grave y evidente el orden público social o económico», que serían los eventos en que procedería la acción de simple nulidad contra actos particulares.

FUENTE FORMAL: ACUERDO 024 DE 200 DEL MUNICIPIO DE DUITAMA / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ARTICULO 84 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ARTICULO 85

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá D. C.,  veintiocho (28) de febrero de dos mil trece (2013)

Radicación número: 15001-23-31-000-2002-02317-01(18524)

Actor: SAUL ANGEL PULIDO CORREDOR

Demandado: MUNICIPIO DE DUITAMA

FALLO

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante, contra la sentencia del 12 de mayo de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá.

La parte resolutiva del fallo apelado dispuso:

«PRIMERO. DECLÁRASE probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción y, en consecuencia, INHÍBESE para fallar el fondo del asunto».

ACTO DEMANDADO

ACUERDO 024

POR MEDIO DEL CUAL SE DEROGA EL ACUERDO 029 DEL 6 DE DICIEMBRE DE 1991, SE MODIFICA EL ARTICULO 23 EN SU PARAGRAFO 3° DEL ACUERDO N° 001 DEL 05 DE ENERO DE 1996 Y SE DEROGA EL ARTICULO 5° DEL ACUERDO 043 DE 1996.

EL HONORABLE CONCEJO MUNICIPAL DEL DUITAMA

En uso de su facultades legales y constitucionales y

CONSIDERANDO:

1. Que por medio del Acuerdo 029 del 6 de diciembre de 1991 se dieron exenciones y rebajas de impuesto predial y de industria y comercio a las empresas manufactureras, agropecuarias y de servicios que se establecieran en el Municipio de Duitama, como también a la Cooperativa Industrial de Boyacá Ltda y a las empresas que se establecieran en la Ciudadela Parque Industrial de Duitama.
2. Que los mencionados incentivos se concedieron a cada empresa por el término de 10 años a partir de su establecimiento, previo el lleno de algunos requisitos.
3. Que se hace necesario recaudar los mencionados impuestos, mejorando con esto, la situación económica del Municipio de Duitama y creando a la vez un equilibrio presupuestal entre ingresos y egresos.

ACUERDA:

ARTICULO PRIMERO. Derogar en todas y cada una de sus partes el Acuerdo Municipal 029 del 6 de diciembre de 1991 “Por medio del cual se conceden estímulos a las empresas manufactureras, agropecuarias y de servicios que se establezcan en el municipio de Duitama”.

ARTICULO SEGUNDO. Derógase el parágrafo tercero del artículo 23 del Acuerdo 001 del 05 de enero de 1996.

ARTICULO TERCERO. Derógase el artículo 5° del Acuerdo 043 del 27 de diciembre de 1996 “Por el cual se modifica el Acuerdo N° 001 de 1996 “ESTATUTO SUSTANTIVO Y PROCEDIMENTAL DE RENTAS PARA EL MUNICIPIO DE DUITAMA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”.

ARTICULO CUARTO. Las empresas, industrias y entidades de que trataban las normas derogadas por el presente Acuerdo, cancelarán al Municipio de Duitama sus impuestos tanto de Predial como de Industria y Comercio, Avisos y Tableros, conforme a los porcentajes, tasa y demás normas establecidas en el Estatuto de Rentas Municipal vigente.

ARTICULO QUINTO. Envíese copia del presente Acuerdo a la Controlaría, a la Oficina Jurídica del Departamento y a la Secretaría de Planeación Departamental.

ARTICULO SEXTO. El presente Acuerdo rige a partir del 1° de enero del año 2001, una vez sancionado y publicado por parte del Alcalde Municipal y deroga todas las normas que le sean contrarias.

    SANCIONASE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE

    Dado en Duitama a los 21 días de Diciembre de 2000.»    

DEMANDA

Saúl Ángel Pulido Corredor, en su calidad de representante legal de la Cooperativa Industrial de Boyacá Ltda.- Ciudadela Industrial de Duitam, mediante apoderado y en ejercicio de la acción de simple nulidad, demandó el Acuerdo 024 del Concejo Municipal de Duitama.

Citó como normas violadas las siguientes:

Artículos 2, 10, 55, 58, 192, 197, 313-4 de la Constitución Política

Artículo 72 de la Ley 167 de 1941

Artículos 32 numeral 7, 73 y 136 del Decreto Ley 01 de 1984

Artículos 92, 99 numerales 4° y 5°, 122, 123 y 127 del Decreto Ley 1333 de 1986

 Artículo 58 literal b) numeral 7 del Decreto 2626 de 1994.

El concepto de violación se sintetiza así:

En primer término, expuso que con el fin de promover la Industria y el Comercio y fomentar la creación de empresas en Duitama, el Concejo Municipal aprobó el Acuerdo 029 del 6 de diciembre de 1991.

Los beneficiarios de dicho Acuerdo fueron esencialmente las empresas manufactureras agropecuarias que se establecieran en el municipio de Duitama y, en especial, su representada, la Cooperativa Industrial de Boyacá – Ciudadela Industrial de Duitama.

Según el Acuerdo 029 de 1991, a la Cooperativa y a las empresas que se establecieran en el “Parque Industrial de Duitama” se les exoneraría del 100% de los impuestos de industria y comercio y predial. Dichos beneficios se concedieron por 10 años a partir de su establecimiento, no sin antes llenar una serie de requisitos, los cuales fueron cumplidos a cabalidad por la Cooperativa.

A pesar de que el artículo 76 del C.C.A. establece que los actos de carácter particular y concreto que reconocen un derecho no podrán ser revocados sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular, el Concejo Municipal, mediante el Acuerdo demandado y sin contar con el consentimiento de la Cooperativa, derogó el Acuerdo 001 de 1996, hizo modificaciones al Acuerdo 029 de 1996 y derogó el artículo 5º del Acuerdo 043 de 1996. La facultad de “revocar” dichos Acuerdos sólo es procedente mediante un proceso ante la jurisdicción contencioso administrativa.

El acto impugnado viola flagrantemente los artículos 2, 55 y 58 de la Constitución Política, pues el ejercicio de los deberes públicos debe sujetarse a los términos que la Constitución establece.

Con el acto acusado, el Concejo Municipal de Duitama invade las competencias que corresponden  a una rama distinta del poder público, como es la jurisdiccional y, concretamente, la contenciosa administrativa. Por tanto, si un ente administrativo, ubicado dentro de la rama ejecutiva del poder público, realiza actos u operaciones propias de otra rama, vulnera el principio de la tridivisión del poder público consagrado en el artículo 55 de la Constitución Nacional e invade la órbita propia de la rama judicial, con lo cual se infringe también el mandato del artículo 58  ibídem, que establece los entes que administran justicia.

El juicio de valor sobre la regularidad o irregularidad legal de los acuerdos municipales está expresamente asignado por el artículo 192 de la Carta a la jurisdicción contencioso administrativa, que determina la obligatoriedad de dichos actos, mientras no sean anulados o suspendidos por tal jurisdicción.

La determinación sobre la irregularidad en el trámite de un Acuerdo, es decir su formación, tampoco es objeto de decisión de los Concejos Municipales, es un debate que no le es posible abrir o promover a la administración y menos decidir aún tratándose del autor mismo del acto esa tarea le corresponde al juez.

La preceptiva constitucional según la cual los actos de los Concejos Municipales son válidos hasta tanto no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción  de lo contencioso administrativo, es reiterada por el artículo 122 del Decreto Ley 1333 de 1986, Código de Régimen Municipal, que reproduce textualmente el mandato constitucional. Al suplantar el Concejo Municipal de Duitama a la autoridad judicial, esa corporación incurre en un exceso de poder por extralimitación de funciones que implica la violación de la ley y la Constitución.

La función jurisdiccional que se arroga arbitrariamente el Concejo Municipal de Duitama, riñe manifiestamente con las atribuciones de los Concejos Municipales precisadas en las normas constitucionales invocadas como violadas, así como en el artículo 99 numerales 4° y 5° del Decreto Ley 1333 de 1986, pues los Concejos Municipales ejercen sus funciones conforme con la ley y les está prohibido  expresamente “intervenir en asuntos que no son de su competencia, ya sea por medio de acuerdos o de simples resoluciones”.

La antijuricidad del acto que se acusa no solo se agota con la anulación del mismo, como contencioso objetivo, sino que por el daño de alto contenido patrimonial que causa, es necesario acudir al contencioso subjetivo, cuya finalidad consiste en el resarcimiento a cargo de la administración y a favor de la persona perjudicada.

Es innegable que el acto demandado deja nulo y sin efectos un acto particular y concreto que beneficiaba a la Cooperativa Industrial de Boyacá Ltda., derecho este que había sido adquirido con justo título, con arreglo a las leyes y el cual la beneficiaría por más de 10 años, derecho que ya se encontraba dentro del patrimonio de la demandante.

El resarcimiento del daño debe producirse por la anulación del acto perturbador de la situación jurídica concreta, solo y mediante el reconocimiento expreso de la vigencia del acto que la creó y que fue ilegalmente revocado. En consecuencia, se recaba la declaratoria de nulidad del acto demandado y el pronunciamiento sobre la vigencia, sin solución de continuidad, de los Acuerdos 029 del 6 de diciembre de 1991, 001 del 6 de enero de 1996 y 043 de 1996.

El desconocimiento intempestivo de las exenciones tributarias no solo le causa perjuicios incalculables a las empresas o personas beneficiarias, sino que le crea a la entidad pública demandada un ambiente general de desconfianza que, a la postre, aleja a todo el sector privado de embarcarse en empresas de beneficio común para las cuales se les ofrezca el mismo señuelo engañoso del cual abruptamente se ha privado antes a otros empresarios.

Estas consideraciones de la doctrina se cristalizan precisamente en normas como la del artículo 73 del CCA pero aún más, la ley señala que la intempestiva retractación del ente administrativo, sin la autorización del titular, crea a favor de éste y a cargo de la administración, el derecho al resarcimiento de los daños económicos causados por la ilegal determinación administrativa.      

Finalmente, señaló que si la Administración pretendía dejar sin efectos su propio acto, la vía legítima para hacerlo era adelantar el “proceso de lesividad” que se mantiene en el artículo 136 del C.C.A.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

El Municipio de Duitama, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda así:

Ninguna de las normas invocadas por el actor fueron violadas por el Concejo Municipal de Duitama al expedir el acto administrativo demandado, porque se trata de un acto de carácter general, luego su contenido jurídico se dirige a un número indeterminado de personas.

El contenido del Acuerdo Municipal derogado no solo beneficiaba al actor demandante sino a un número indeterminado de personas que constituyeran industria y prestaran servicios en la Ciudadela Industrial de Duitama, es decir, su contenido está encaminado a generar situaciones generales, con el ánimo de que todo el conglomerado que quisiera hacer industria en ese sitio lo pudiera hacer y, para ello, el cabildo y la Administración Municipal les otorgaba incentivos o exoneraciones en el pago del impuesto de industria y comercio.

De conformidad con el artículo 69 del C.C.A., el mismo Concejo Municipal que expidió el Acuerdo de exoneración del tributo mencionado podía revocarlo directamente, entre otras cosas por tratarse de un acto de carácter general y según la exposición de motivos, el Municipio necesitaba perentoriamente del ingreso de esos impuestos para la inversión social; por ende, existía causal suficiente para proceder a la revocatoria directa del mencionado acto administrativo.

Al consultar la base de datos relativa al impuesto de industria y comercio de la Tesorería Municipal de Duitama, se encontró que la Cooperativa Industrial de Boyacá Ltda., a la fecha, no ha pagado el mencionado tributo al fisco municipal y sobre ello no se ha iniciado ningún cobro por parte de la administración e incluso, en el año 2006, fue expedida una resolución que la exoneraba del impuesto, por tratarse de un sujeto no sometido a dicha obligación.

Por lo anterior no hay lugar a reclamación por cuanto no existe para la demandante perjuicio incalculable alguno y mucho menos le asiste derecho al resarcimiento de daños económicos causados.

Planteó como excepción la de “decaimiento del acto administrativo”, ya que el acto demandado que dio origen a la exoneración de impuestos fue promulgado, pro témpore, es decir por diez (10) años, lo que significa que para la fecha de presentación y notificación de la demanda, había transcurrido el tiempo para producir efectos jurídicos, luego desaparecieron las circunstancias fácticas o de hecho que determinaron el reconocimiento de un derecho o de una situación jurídica particular y concreta, produciéndose el decaimiento del acto administrativo.

La Cooperativa Industrial de Boyacá Ltda., como una de las beneficiarias de la mencionada exoneración, no ha reiniciado el pago de dicho tributo al fisco municipal, y más aún, la Administración ha continuado reconociendo el incentivo mediante actos administrativos; luego, por sustracción de materia es inocuo que prospere la acción interpuesta.

LA SENTENCIA APELADA

El Tribunal Administrativo de Boyacá declaró la excepción de ineptitud de la demanda por indebida escogencia de la acción y, en consecuencia, se inhibió para fallar de fondo el asunto, con fundamento en las siguientes consideraciones.

De la lectura del Acuerdo 024 de 2000 y de los argumentos de la demandante, se evidencia que se trata de un acto administrativo que regula situaciones de carácter particular en cuanto enuncia expresamente a la Cooperativa Industrial de Boyacá Ltda., así como situaciones generales por referirse a empresas manufactureras, agropecuarias y de servicios, indeterminadas, que se establecieron en el Municipio de Duitama, razón por la cual se trata de un acto administrativo mixto, porque contiene decisiones con efectos particulares y generales.

Por el carácter mixto, este tipo de actos pueden ser demandables tanto en acción de simple nulidad como de nulidad y restablecimiento del derecho. En el presente caso, el actor optó por la de simple nulidad, sin embargo, es evidente, de la lectura de la demanda, que se pretende indemnización de posibles perjuicios.

No cabe la menor duda de que el efecto inmediato de una sentencia anulatoria del acto acusado produciría el restablecimiento automático del derecho de la actora, consistente en que se le indemnicen perjuicios en que se haya podido incurrir. De esto se desprende que el objetivo claro y notorio del actor es obtener con la acción de simple nulidad, el restablecimiento de unos derechos que considera han sido quebrantados por la medida acusada, por lo tanto, la acción incoada no es en verdad la de nulidad sino la de nulidad y restablecimiento del derecho.

El a quo transcribe apartes de la jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado sobre la teoría de los motivos y finalidades para concluir que el actor debió presentar demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Acuerdo expedido por la entidad demandada y que directamente pudo haberle causado perjuicios.

Como la acción escogida fue la de “simple nulidad” que no tiene dentro de sus fines, móviles o motivos el restablecimiento del derecho, finalidades que le son propias a la acción consagrada en el articulo 85 del C.C.A., la demanda es inepta por indebida escogencia de la acción, sin que haya lugar a permitirle al actor su corrección habida consideración de que frente a la misma operó el fenómeno de la caducidad.

RECURSOS DE APELACIÓN

La parte demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda.

El Procurador Delegado ante el Tribunal Administrativo de Boyacá disiente de la conclusión a la que llegó el a quo, por considerar que los argumentos de la providencia impugnada no tienen soporte jurídico ni jurisprudencial, en la medida en que, de conformidad con la sentencia de la Corte Constitucional C-426 de 2002 referente al artículo 84 del CCA, es posible demandar actos de contenido particular y concreto mediante la acción de simple nulidad, cuando la pretensión de la demanda es únicamente la declaratoria de nulidad del acto administrativo.

Transcribe apartes de la citada sentencia donde la Corte afirma que del artículo 84 del CCA no se observa que se establezcan distinciones en relación con la clase de actos administrativos que pueden ser demandados por esa vía, como tampoco que condicione o restrinja su ámbito de procedibilidad frente a los actos de contenido particular, o bien al cumplimiento de ciertos presupuestos como el de tener que acreditar que el acto acusado representa un interés para la comunidad. La intención del legislador al regular la acción pública de nulidad, no fue la de privilegiar su ejercicio respecto de los actos relativos a situaciones jurídicas generales sino la de permitir que éste pudiera operar contra los actos de contenido particular o concreto.

Por lo anterior, concluyó que el ciudadano si puede demandar en acción de simple nulidad un acto de contenido particular y concreto, pero sin pretender en dicho proceso, la obtención de pronunciamientos para resarcir posibles daños recibidos con ocasión de la expedición de dicho acto. En consecuencia, el juez, al decidir el asunto, en aplicación del artículo 305 del CPC, debe examinar las pretensiones de la demanda y los hechos de la misma, para emitir el fallo que corresponda.

En el presente caso, debe revocarse la sentencia de primera instancia para en su reemplazo emitir un pronunciamiento de fondo, teniendo en cuenta las pretensiones de la demanda luego de ser corregida, ya que en ninguno de los hechos se habla de la necesidad de restablecer derechos o pagar posibles perjuicios ocasionados con la expedición del acto administrativo demandado.

En el caso hipotético de que la sentencia fuera favorable a las pretensiones de la demanda y se declarara la nulidad del acto demandado, esta sentencia no abre la puerta para iniciar la acción de restablecimiento del derecho, por cuanto la caducidad de la acción ya ha operado plenamente, según lo expuesto en la sentencia de la Corte Constitucional a la que se ha hecho referencia.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

Las partes demandante y demandada no presentaron alegatos.

El Ministerio Público solicitó que se confirmara el fallo inhibitorio apelado por las siguientes razones.

La Corte Constitucional declaró la exequibilidad del artículo 84 C.C.A. en el entendido de que la acción de simple nulidad también procedía contra los actos de contenido particular y concreto, cuando la pretensión se formulaba “exclusivamente” para efectuar el control de legalidad del acto en abstracto. La acción de nulidad está instituida para solicitar que se examine “únicamente” y en aras del interés general, si un acto de carácter general o un acto particular incurre en alguna de las causales de nulidad.

Según el Consejo de Estado, procede contra los actos de contenido general y abstracto y contra algunos creadores de situaciones jurídicas individuales y concretas, cuando expresamente la ley lo consagra o cuando el acto, al margen de su carácter particular, despierte un especial interés para la comunidad que trascienda el mero interés de la legalidad en abstracto.

Conforme con la teoría de los móviles y finalidades, independientemente de que el acto particular y concreto sea demandado en acción de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho afectado, en caso de que exista un restablecimiento automático, ha de entenderse que la acción instaurada es la de nulidad y restablecimiento del derecho, motivo por el cual deben verificarse los requisitos propios de la acción.

Es evidente que el acto demandado es de carácter particular en la medida en que deroga exenciones que únicamente favorecían a un determinado grupo de contribuyentes y en particular a la entidad demandante. En ese orden, la demanda debía definirse de conformidad con lo previsto para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A. por virtud de la interpretación que el juez debe realizar de la misma.

En el  presente asunto, el restablecimiento automático del derecho surge a favor de la actora en cuanto recobraría el beneficio consistente en que no debe pagar el impuesto de industria y comercio, ni el impuesto predial por el tiempo que corresponda al plazo de la exención.

Además, del contenido del acto no se desprende que generara como consecuencia la desestabilización de la economía nacional o del municipio de Duitama, ni el desarrollo económico o social de alguno de estos sectores, como para dar a la demanda el trámite de la acción de nulidad simple, según la jurisprudencia citada.

En el presente asunto, el Acuerdo 024 de 2000 comenzó a regir el 1° de enero de 2001 y la demanda se presentó el 19 de junio de 2002, es decir, mucho después de transcurridos los cuatro meses con que la actora contaba para ello, configurándose la caducidad de la acción. Como no se cumple con el presupuesto procesal relativo a la no ocurrencia de la caducidad de la acción, resulta evidente que la demanda adolece de ineptitud sustantiva, lo que hace pertinente confirmar el fallo inhibitorio objeto de apelación.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Corresponde a la Sala decidir los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y el Ministerio Público.

En concreto se trata de decidir, en primer lugar, si como lo expone el agente del Ministerio Público apelante, la acción de simple nulidad interpuesta contra el Acuerdo 024 de 2000 del Municipio de Duitama es procedente.

Naturaleza del Acuerdo 024 de 2000 y la acción procedente para su impugnación.

El Acuerdo 024 de 2000 del Concejo Municipal de Duitama deroga varios Acuerdos Municipales expedidos por el mismo Concejo en años anteriores, así:

El artículo 1º deroga el Acuerdo 029 del 6 de diciembre de 1991 «Por medio del cual se conceden estímulos a las empresas manufactureras, agropecuarias y de servicios que se establezcan en el municipio de Duitama. El Acuerdo que se menciona en este artículo concedió a dichas empresas rebajas y exenciones en los impuestos de industria y comercio y en el impuesto predial por el término de 10 años a partir de su establecimiento. El parágrafo primero del artículo primero dispuso lo siguiente:

«PARÁGRAFO PRIMERO. A la Cooperativa Industrial de Boyacá Ltda. y a las empresas que se establezcan en la ciudadela, “Parque Industrial de Duitama, se les exonerará el 100% de ambos impuestos».

En este punto debe precisarse que a pesar de que el Acuerdo demandado fue expedido en el año 1991 y estableció como destinataria a la Cooperativa Industrial de Boyacá Ltda., este ente, según certificado de existencia y representación legal que obra a folio 4 del expediente, fue constituido el 12 de noviembre de 1996 e inscrito en la Cámara de Comercio de Duitama el 3 de marzo de 1997, tal como lo afirmó la actora en el escrito inicial, que no fue controvertido por la demandada.

De acuerdo con el artículo 2º del Acuerdo 029 de 1991, la exención tributaria tanto a la Cooperativa actora como de las empresas manufactureras, agropecuarias y de servicios, “se concederán a cada empresa durante diez (10) años a partir de su establecimiento”.

Entonces, contrario a lo planteado en la contestación del Municipio demandado, el término de duración del beneficio es individual en la medida en que se cuenta a partir del establecimiento de la empresa y no de la entrada en vigencia del Acuerdo que concedía la exención por 10 año. Es decir que, en principio, el beneficio para la demandante vencía en el 2006 y, por tanto, el Acuerdo demandado al ser expedido en el año 2001, produjo efectos en la vigencia del beneficio que había sido concedido a la Cooperativa mediante el Acuerdo 029 de 199.

El artículo 2º del acto demandado derogó el parágrafo 3° del artículo 23 del Acuerdo 001 del 5 de enero de 1996 «Por el cual se expide el Estatuto Sustantivo y Procedimental de rentas para el Municipio de Duitama y se dictan otras disposiciones. Dicho parágrafo exoneraba a las empresas manufactureras, agropecuarias y de servicios establecidas en la Ciudadela Parque Industrial de Duitama del pago del impuesto predial unificado, por el término de diez años contados a partir de la fecha de su establecimiento.

El artículo 3º del Acuerdo acusado derogó el artículo 5° del Acuerdo 043 del 27 de diciembre de 1996 «Por el cual se modifica el Acuerdo No. 001 de 1996 “Estatuto Sustantivo y Procedimental de rentas para el municipio de Duitama y se dictan otras disposiciones”. Dicho artículo disponía  que “Las disposiciones contempladas en Acuerdo No. 029 del 6 de diciembre de 1991 seguirán vigentes”.

El artículo 4º, transcrito al inicio de esta providencia, indica que las empresas, industrias y entidades de que trataban las normas derogadas continuarán pagando los impuestos predial y de industria y comercio.

Debe resaltarse que los tres Acuerdos que el Acuerdo demandado deroga se referían, de una parte, a las exenciones y rebajas de los impuestos de industria y comercio y predial unificado que en general se concedían para las empresas manufactureras, agropecuarias y de servicios establecidas en la Ciudadela Parque Industrial de Duitama y que cumplieran los requisitos previstos en la norma. Y de otra, al parágrafo 1° del Acuerdo 029 de 1991 derogado en su totalidad, que establecía una exención particular, concreta y expresa del 100% de ambos impuestos para la Cooperativa Industrial de Boyacá Ltda.

En esas condiciones, el Acuerdo 024 de 2000, objeto de demanda en cuanto a su alcance y contenido es un «acto administrativo mixto–, porque deroga exenciones concedidas tanto a personas indeterminadas -empresas manufactureras, agropecuarias y de servicios que se establecieran en la Ciudadela Parque Industrial de Duitama-  como los beneficios impositivos particulares concedidos a la Cooperativa Industrial de Boyacá Ltda mediante el Acuerdo 029 de 1991.

En cuanto a la acción contenciosa administrativa procedente para demandar los «actos mixtos», la jurisprudencia de esta Corporación ha indicado que «El carácter mixto de este tipo de actos permite que sean demandables tanto en acción de simple nulidad, como de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, quien pretenda algo más que la simple desaparición de los efectos jurídicos del acto, como sería el caso de indemnizaciones por perjuicios, necesariamente debe acudir a la acción de nulidad y restablecimiento, dentro del término de caducidad.

En ese contexto, la jurisprudencia también ha indicado que no solo la pretensión de una indemnización de perjuicios haría procedente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra «actos mixtos» sino también en los eventos en que si prospera la pretensión de nulidad, habría un restablecimiento del derecho automático para la actor.

Caso concreto

De acuerdo con los lineamientos jurisprudenciales antes señalados para efectos de establecer la procedibilidad de la acción de simple nulidad, la Sala advierte lo siguiente:

En primer término debe resaltarse que la acción de nulidad fue interpuesta por la Cooperativa Industrial de Boyacá Ltda., que como se vio es directa beneficiaria de una de las exenciones que fueron derogadas mediante el Acuerdo demandado, es decir, que tiene un interés directo en controvertir la legalidad del acto en tanto a través de este le fue modificada una situación particular y concreta.

Ahora bien, las pretensiones de la demandante son las siguientes:

 “PRIMERA. Que se declare la nulidad del Acuerdo número 024 de 2000, expedido por el Honorable Concejo Municipal de Duitama “POR MEDIO DEL CUAL SE DEROGA EL ACUERDO 029 DEL 6 DE DICIEMBRE DE 1991, SE MODIFICA EL ARTICULO 23 DE SU PARAGRAFO 3° DEL ACUERDO 001 DEL 05 DE ENERO DE 1996 Y SE DEROGA EL ARTICULO 5° DEL ACUERDO 043 DE 1996”.

SEGUNDA. Una vez ejecutoriada la sentencia que le ponga fin a la presente acción, se comunique a la autoridad administrativa que profirió el acto, para los efectos legales consiguientes para que tome las medidas pertinentes.

TERCERA. Se decrete la suspensión provisional del acto acusado de conformidad con el artículo 228 de la Constitución Política, concordante con los artículos 152 y ss del CCA.

CUARTA. Se me reconozca personería para actuar”.

De lo anterior se deduce que aparentemente la finalidad de la actora es la nulidad simple del Acuerdo 024 de 2000 del Concejo de Duitama, es decir, sin que tenga un efecto concreto en cuanto a la COOPERATIVA INDUSTRIAL DE BOYACA LTDA.

Sin embargo, se observa que, como lo señaló el a quo, del contenido de la demanda se establece que la demandante manifiesta en algunos apartes su intención de lograr mediante la nulidad de la totalidad del Acuerdo 024 de 2000, el resarcimiento de los daños producidos por la derogatoria de la exención que le había sido otorgada, pero lo más relevante para la Sala a fin de determinar la acción procedente para impugnar dicho acto, es que de prosperar la pretensión de nulidad surgiría automáticamente un restablecimiento del derecho consistente en que las exenciones derogadas recobrarían su vigencia, entre ellas, la que le fue concedida a la actora.

En esas condiciones, la Sala concluye que la acción procedente, en este caso y según los lineamientos jurisprudenciales antes indicados, era la de nulidad y restablecimiento del derecho como se indicó en la sentencia apelada.

Ahora bien, en cuanto a la posibilidad de demandar a través de la acción de simple nulidad actos administrativos particulares, se advierte que, en el sub examine, el acto demandado es de carácter mixto, razón por la cual no son admisibles los argumentos referidos a la acción de nulidad contra actos administrativos particulares, como lo sostiene el agente del Ministerio Público en su apelación, con fundamento en la sentencia C-426 de 2002 de la Corte Constitucional, dadas las especiales condiciones del Acuerdo 24 de 2000 objeto de demanda, en el que, como se vio, sehace referencia a situaciones tanto particulares y concretas, como generales, amén de que la demanda fue interpuesta para obtener la nulidad total de dicho Acuerdo.

En todo caso se precisa que, frente al citado pronunciamiento de la Corte Constitucional, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativ sentó su criterio para reafirmar la aplicación de la «teoría de los móviles y las finalidades» para efectos de determinar la acción procedente contra actos administrativos particulares, y decidió que «si la sentencia favorable a las pretensiones del actor determina el restablecimiento automático de la situación jurídica individual afectada por la decisión enjuiciada, el recurso objetivo no será admisible, salvo que la acción se intente dentro de los cuatro meses...

Es decir, que si se considerara que el Acuerdo demandado es un acto administrativo particular, según el criterio unificado de esta Corporación, la acción procedente sería la de nulidad y restablecimiento del derecho, pues además no «conlleva un interés para la comunicad en general de tal naturaleza que desborde el simple interés de la legalidad en abstracto, por afectar de manera grave y evidente el orden público social o económico, que serían los eventos en que procedería la acción de simple nulidad contra actos particulares.

Si en aras del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el forma y de los poderes del juez para interpretar la demanda y darle el impulso que procesalmente le corresponde, se decidiera que lo que corresponde es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se advierte que no se cumple el requisito de oportunidad por cuanto el Acuerdo 024 fue publicado el 21 de diciembre de 2000 y la demanda fue presentada el 19 de junio de 200, es decir, cuando habían transcurrido más de los 4 meses previstos en el artículo 136 numeral 2º del C.C.A. para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, por consiguiente, no es posible entrar a estudiar el fondo del asunto planteado.

Por lo expuesto, la Sala confirmará la decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá que se declaró inhibido para fallar.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

Reconócese personería al Doctor GUILLERMO VILLATE HERNANDEZ como apoderado del Municipio de Duitama.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ     HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

            Presidenta de la Sección

MARTHA  TERESA BRICEÑO DE VALENCIA